Quem foi o relator do acórdão 0980/03?

O relator foi António Madureira, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0980/03?

O acórdão foi proferido em 11 de novembro de 2003.

0980/03 - STA

Sumário

I. Tendo a Administração atribuído a «falso tarefeiro» quantias a título de férias não gozadas e subsídios de férias e de Natal, através de acto em vigor na ordem jurídica, é de considerar-se assente, na falta de acto unívoco de sentido contrário, que tais quantias são legalmente devidas, pelo que, se os pagamentos não foram efectuados nos momentos previstos na lei por motivo imputável à Administração, esta incorreu em mora, independentemente de interpelação. II. O Estado não está isento de juros de mora relativamente a dívidas ao pessoal que lhe presta serviço. III. É à face da fundamentação que consta do acto administrativo que é apreciada a sua legalidade, em recurso contencioso, sendo irrelevantes para esse efeito, fora dos casos de exercício de poderes vinculados da Administração (o que não é o caso da invocação da prescrição, que não opera imediatamente, necessitando, para o efeito, de ser invocada), as razões que eventualmente poderiam justificar a decisão, mas que não foram expressamente aduzidas, como fundamentos do acto.

Texto

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. RELATÓRIO A..., com os devidos sinais nos autos, interpôs, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso do indeferimento tácito imputável ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, na sequência do recurso hierárquico necessário que lhe dirigiu em 19/3/98, do despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos de 16/1/98 que lhe indeferiu o pagamento de juros de mora respeitantes aos quantitativos que lhe foram abonados a título de férias e de subsidio férias e de Natal, relativos ao período entre 5/4/82 e 11/4/89, em que prestou serviço na DGCI, na situação de falsa tarefeira, assacando-lhe o vício de violação de lei, decorrente da violação dos artigos 804.º, 805.º e 806.º do CC e 3.º, n.º 1 do CPA. Na sua resposta, a autoridade recorrida arguiu as excepções da extemporaneidade do recurso, da manifesta ilegalidade na sua interposição, decorrente do acto impugnado ser meramente confirmativo do despacho que ordenou o pagamento das férias e do subsídio de férias e de Natal à recorrente, efectuado em 7/4/95 (cfr. fls 28), e a de erro na forma de processo, tendo ainda defendido a legalidade do acto impugnado. Após o Exm.º Magistrado do Ministério Público ter emitido pareceres, nos quais se pronunciou pela procedência das questões prévias e consequente rejeição do recurso (fls 55-56) e pelo improvimento do recurso (fls 86-89), foi proferido acórdão, em 9/5/02, no qual foram julgadas improcedentes as excepções arguidas e foi concedido provimento ao recurso e o acto impugnado anulado, por procedência do vício de violação de lei, decorrente do não pagamento de juros relativos às importâncias que lhe haviam sido pagas a título de férias e subsídio de férias e de Natal, que foram considerados devidos, tendo ainda sido considerado que o Estado não estava isento do seu pagamento nem os mesmos estavam prescritos, em virtude do prazo de prescrição começar a contar a partir do momento em que as referidas prestações foram efectivamente pagas e não a partir do momento em que eram devidas. Com ele se não conformando, interpôs recurso, para este Supremo Tribunal, o Secretário de Estado dos Assuntos Ficais, em cujas alegações formulou as seguintes conclusões: 1.ª) - Contrariamente à qualificação jurídica efectuada no douto acórdão recorrido, o acto que processou as importâncias correspondentes a férias e subsídio de férias e de Natal firmou-se como caso decidido na ordem jurídica. 2.ª) - Por outro lado, é clara a intempestividade do recurso contencioso, bem como a confirmatividade dos actos hierarquicamente e contenciosamente impugnados, relativamente ao anterior acto de processamento de abonos. 3.ª) - Do que decorre a ilegalidade da interposição de recurso contencioso da ora recorrida. 4.ª) - Do mesmo modo, diferentemente da interpretação feita no douto acórdão recorrido, não pode entender-se que o pedido efectuado na petição de recurso, pela ora recorrida, seja outro que não o pagamento de juros de mora. 5.ª) - Ora, o recurso contencioso não constitui o meio processual adequado para peticionar o pagamento dessa indemnização. 6.ª) - Pelo que, existindo erro na forma de processo, devia o recurso contencioso ter sido rejeitado. 7.ª) - A Administração pagou à ora recorrida, em 7/4/95, as importâncias correspondentes a férias e subsídio de férias e de Natal. 8.ª) - Praticou esse acto, no uso do poder discricionário, e não na decorrência de qualquer imperativo legal que a tal obrigasse. 9.ª) - E fê-lo por entender ser de uniformizar a situação dos funcionários "ex-tarefeiros" que não lançaram, oportunamente, mão dos meios contenciosos para que lhes fosse reconhecido o direito ao recebimento daqueles quantitativos com a dos que, oportunamente, o fizeram e, por isso, viram, jurisdicionalmente, reconhecido o seu direito. 10.ª) - Assim sendo, não havendo "prestação legalmente devida" não se pode considerar a existência de juros por atraso no seu pagamento. 11.ª) - O acórdão recorrido está, pois, em desconformidade com a lei civil (artigos 805.º e 806.º do CC). 12.ª) - Além disso, nos termos e por força do disposto no n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 49 168, e contrariamente à interpretação que do preceito se faz no douto acórdão recorrido, o Estado estava isento de juros de mora. 13.ª) - Contrariamente ao que consta do douto acórdão recorrido – e de acordo com o estabelecido nos artigos 310.º, d) e 306.º do CC, preceitos com que aquele acórdão se encontra desconforme – mesmo que a ora recorrida tivesse tido direito a juros de mora, o que nem por mera hipótese académica se admite, sempre esse direito estaria prescrito. Contra-alegou a recorrida (recorrente contenciosa), tendo, em síntese, defendido a bondade da decisão recorrida. O Exm.º Magistrado do Ministério Público neste STA emitiu o seu douto parecer de fls 137-138, no qual se pronunciou pelo provimento parcial do recurso. Em seu entender, o acórdão recorrido deve ser confirmado no que respeita ao julgamento das excepções arguidas. E deve ser revogado quanto ao seu fundo, por considerar que não há lugar a pagamento de juros moratórios quando, por razões de justiça e equidade, a Administração revoga um acto já consolidado, e em função do novo acto é reconhecido ao recorrente direito ao pagamento de férias e respectivo subsídio e subsídio de Natal vencidos antecipadamente. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2. 1. OS FACTOS: O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos: 1. Em 31/7/95, A... requereu, ao Director - Geral das Contribuições e Impostos, que lhe fossem pagos os juros devidos pela mora no pagamento das importâncias referentes aos meses de férias, subsídio de férias e subsídio de Natal, nos vários anos em que esteve na situação irregular de tarefeira. 2. Em 28/10/97, a Direcção dos Serviços Jurídicos e do Contencioso da Direcção - Geral dos Impostos, emitiu parecer, onde se pode ler, a final: "(...) somos de parecer que devem ser indeferidos os requerimentos em que é pedido o pagamento de juros de mora sobre os quantitativos pagos respeitantes a férias, subsídios de férias e de Natal, e eventualmente a diuturnidades e diferenças salariais, reportados ao período de tempo em que os interessados foram considerados tarefeiros." 3. Sobre o dito parecer, o Director - Geral dos Impostos proferiu o seguinte despacho, datado de 16/1/98: "Concordo. Indefiro." 4. Interpôs, então, para o senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais recurso hierárquico, peticionando, a final, a revogação do acto recorrido e a sua substituição por outro que determinasse o abono das quantias devidas a título de juros moratórios, calculados à taxa legal, contados desde a data do vencimento de cada uma as prestações respeitantes a férias não gozadas, subsídios de férias e de Natal, pelo período de tempo que permaneceu ao serviço ao serviço da Direcção - Geral Impostos como falsa tarefeira e até à data em que estas prestações lhe forem liquidadas. 6. Sobre tal recurso hierárquico não foi proferida decisão expressa. 7. Acrescentamos-lhe que a recorrente foi notificado do despacho do Director- Geral dos Impostos de 16/1/98 em 8/2/98 (fls 10 dos autos), bem como todo o teor da informação referida em 2. 2. 2. O DIREITO: Como foi referido, no relatório, o presente recurso jurisdicional ataca o acórdão recorrido na sua globalidade, ou seja, na parte em que julgou improcedentes as excepções da extemporaneidade do recurso, da manifesta ilegalidade na sua interposição, decorrente do acto impugnado ser meramente confirmativo do acto de processamento das férias, subsidio de férias e de Natal e do erro na forma de processo, bem como na parte em que julgou procedente o vício de violação de lei arguido. Iremos, assim, conhecer do recurso pela ordem das questões enunciadas, ou seja, começar pelas questões prévias de índole formal e, depois, tratar da questão de mérito. Assinalamos, previamente, que sendo o objecto do recurso precisamente idêntico ao do recurso n.º 917/02-12, que relatámos em 6 de Fevereiro próximo passado, e sendo igualmente rigorosamente idênticas as alegações da recorrente, o iremos seguir na íntegra, dado não vislumbrarmos qualquer razão para mudar a posição nele sustentada. E, assim, temos: 2. 2. 1. Extemporaneidade e manifesta ilegalidade do recurso: Iremos tratar estas excepções em conjunto, porquanto, de acordo com a construção do recorrente, se apresentam, no fundo, absolutamente interligadas. Com efeito, a extemporaneidade do recurso não decorre, na sua formulação, do facto do recurso hierárquico não ter sido interposto no prazo de 30 dias, a contar da notificação do acto expresso praticado pelo DGCI, que indeferiu a pretensão da recorrida (recorrente contenciosa) – o que não se verificou, porquanto foi notificado do acto em 5/2/98 e interpôs o recurso em 19/3/98, pelo que apenas se contando os dia úteis (artigo 72.º do CPA), estava dentro do prazo –, mas sim do facto de não ter sido interposto recurso hierárquico, no prazo de 30 dias, do acto de pagamento das férias, subsidio de férias e de Natal, ocorrido, conforme foi referido, em 7/4/95. O que está subjacente à sua construção é, no fundo, a consideração de que o acto que procedeu a esses pagamentos não é uma simples operação material, mas um verdadeiro acto jurídico, que, por não ter sido impugnado, se firmou na ordem jurídica, como caso decidido ou resolvido. E, estando perfeitamente firmada na ordem jurídica a solução que se traduzira no pagamento dessas precisas quantias, a decisão do DGCI seria meramente confirmativa da do referido acto de 7/4/95, pelo que o recorrente não teria o dever legal de decidir o recurso hierárquico que, a propósito desses pagamentos, lhe fora dirigido, pelo que não havia indeferimento tácito – e o recurso carecia de objecto. Mas carece de razão o recorrido, por duas ordens (consequenciais) de razões. Na verdade, embora este Supremo Tribunal "tenha decidido reiteradamente que cada acto de processamento de vencimentos, gratificações e abonos constitui, em princípio, um verdadeiro acto administrativo, e não simples operação material, já que, como acto jurídico individual e concreto, define a situação do funcionário abonado perante a Administração, e que, por isso, se consolida na ordem jurídica como "caso decidido" ou "caso resolvido", se não for objecto de atempada impugnação graciosa ou contenciosa" (acórdão de 22/10/2002, proferido no recurso n.º 154/02-12, citando o acórdão de 01.06.2001 - Rec. 46.898), (...) esta orientação jurisprudencial tem implícitos dois limites essenciais, consubstanciados: "(i) por um lado, na necessidade de uma definição inovatória e voluntária, por parte da Administração, no exercício do seu poder de autoridade, da situação jurídica do administrado relativamente ao processamento "em determinado sentido e com determinado conteúdo"; (ii) por outro lado, na necessidade de o conteúdo desse acto ser levado ao conhecimento do interessado através da notificação, que é sempre obrigatória, mesmo quando o acto tenha de ser oficialmente publicado, conforme resulta da injunção do n.º 3 do art. 268.º da Lei Fundamental e, actualmente, com concretização na lei ordinária através dos art.ºs 66.º e segs. do Código do Procedimento Administrativo, tendo o acto de notificação, para ser eficaz, que obedecer aos parâmetros impostos pelo art. 68.º deste mesmo Código. Ou seja, os processamentos de vencimentos ou restantes abonos só são verdadeiros actos administrativos se "traduzirem a consideração da situação concreta do destinatário, reveladora de uma conduta intencional de lhes definir a situação jurídica quanto às remunerações para surtir definitivamente os efeitos jurídicos respectivos", isto é, só haverá acto administrativo onde for detectável a intenção de determinar a fixação de abonos, e apenas em relação aos factores que se mostre terem sido considerados nessa fixação, "sendo que nenhum acto administrativo se pode vislumbrar em casos de pura omissão". E também só haverá acto administrativo se os referidos processamentos tiverem sido comunicados ao destinatário através de instrumento que contenha os elementos essenciais da notificação, previstos no art. 68.º do CPA, só com tal notificação se tornando operativa a eventual relação de confirmatividade. Na situação dos autos, está demonstrado que o despacho do Director-Geral da Contabilidade Pública de 30/11/94, de concordância com o Parecer Jurídico n.º 189/94, da mesma Direcção-Geral, no qual se sugeria que deviam "ser pagos aos recorrentes, bem como aos demais interessados em idêntica situação, os abonos correspondentes aos subsídios de férias e de Natal e mês de férias", e em consequência do qual os abonos foram processados, não emitiu qualquer pronúncia sobre o pagamento de juros. O citado parecer é absolutamente omisso nesse ponto, e o despacho também, pois que se limita a manifestar concordância com o parecer." (citado acórdão de 22/10/2002). Como a Administração nada disse, nesse despacho, quanto a juros, o significado do silêncio pode ser múltiplo, continuando a citar o referido acórdão de 22/10/2002: "Ou a entidade referida nada disse por entender tais juros não serem devidos, por qualquer um dos fundamentos aliás adiantados nos diversos considerandos, ou seja, quer por não serem legalmente devidos pelo Estado, quer por inexistir a obrigação de serem pagos, quer por já estarem prescritos. Ou tal entidade entendeu preferível definir tal situação em momento ulterior; ou, pura e simplesmente, não considerou a questão, pelo que sobre ela não decidiu. Ora, não se pondo em dúvida a admissibilidade, na esteira, aliás, do preceituado no art. 217º do Cód. Civil, do acto administrativo implícito dedutível dos factos que com toda a probabilidade o revelem, a verdade é também que toda a jurisprudência deste STA (...) proclama que o acto implícito terá que assentar na univocidade de uma conduta para a produção de efeitos jurídicos, não expressamente declarados, porque ligados de forma necessária aos expressamente enunciados e, portanto, no nexo incindível entre uns e outros desses efeitos. Na situação em exame, a conduta da Administração quanto à obrigação de juros é, no mínimo equívoca, susceptível, como referimos, de mais de um sentido ou significado. Por outro lado, entre a decisão de pagamento de abonos devidos e os respectivos juros de mora não há, atenta até a diferente natureza e pressupostos de facto e de direito, o nexo incindível exigido para que se pudesse considerar decisão implícita a referida. É, imperioso concluir, portanto, que em matéria de juros de mora a situação não estava autoritariamente definida por acto administrativo anterior ao que foi contenciosamente impugnado, e que, por consequência, inexistia caso decidido e/ou relação de confirmatividade operativa, que afastasse o dever legal de decidir e a formação do acto silente negativo, e fosse, por isso, causa de rejeição do recurso contencioso por ilegalidade da sua interposição." E, não estando essa situação definida, foi a mesma efectuada pelo despacho do DGCI de 16/1/98, que expressamente decidiu, de modo inovatório, não haver lugar a pagamento de juros de mora. Ora, "o recurso hierárquico interposto pela ora recorrida teve por objecto um acto expresso – o despacho do Director-Geral dos Impostos, de 16/1/98, carecido de definitividade vertical. E, tendo o recurso hierárquico, indiscutivelmente, objecto, a entidade «ad quem» tinha o dever legal de o decidir em prazo certo, sem o que o recurso se consideraria tacitamente indeferido (cfr. o art. 175º do CPA). Assim, o recurso contencioso dos autos, ao impugnar esse indeferimento silente, tomou por alvo um acto tácito que existia no mundo do direito, pelo que soçobra a pretensão de que o mesmo recurso careceria de objecto, merecendo, por isso, ser rejeitado." (acórdão deste STA de 22/5/2002, recurso n.º 153/02-12; no mesmo sentido ver o acórdão de 9/10/2 002, recurso n.º 600/02). Nesta conformidade, improcedem as conclusões 1.ª a 3.ª das alegações de recurso. 2. 2. 2. Meio processual impróprio: O recorrido defende que o direito aos juros de mora apenas pode ser efectivada através de uma acção de responsabilidade civil, defendendo, em consequência, a impropriedade do recurso contencioso para o efeito. Mas também carece de razão. Na verdade, conforme se declarou no acórdão recorrido, e constitui jurisprudência uniforme deste STA, a forma de processo determina-se pela pretensão deduzida em juízo (cfr., por todos, os acórdãos referidos). E o que a recorrente contenciosa pediu não foi a condenação do recorrido no pagamento de juros, mas sim a anulação de um acto administrativo (da qual resultará que, por força da reintegração da ordem jurídica violada, que a Administração Fiscal os pague à recorrente), pelo que utilizou o meio processual adequado, face ao disposto no artigo 6.º do ETAF e no artigo 268.º, n.º 4 da CRP. Improcedem, assim, as conclusões 4.ª a 6.ª das alegações de recurso. 2. 2. 3. Mérito do recurso: Quanto a este aspecto, sustenta o recorrente que não ocorreu o decidido vício de violação de lei, porquanto pagou os juros no uso de um poder discricionário, pelo que não tinha a obrigação de o fazer (conclusões 7.ª a 11.ª), o Estado estaria isento de juros de mora (conclusão 12.ª) e o direito a juros estaria prescrito (conclusão 13.ª). Começando pela apreciação do invocado e reconhecido direito a juros, desde já avançamos que consideramos não assistir razão à recorrente. Em declaração de voto proferida no referido recurso n.º 153/02, de 23/5/2002 (cuja doutrina viria a receber consagração em arestos posteriores, designadamente os acórdão de 23/5/02, 19/6/02, 9/10/02, 20/11/02, 12/2/03, 12/3/03, proferidos nos recursos n.ºs 309/02, 47787/02, 600/02, 423/02, 1007/02 e 1661/02, respectivamente, o Exm.º Conselheiro Jorge de Sousa, expendeu as seguintes considerações: "A Administração em geral está obrigada a actuar em conformidade com o principio da legalidade, consagrado no art. 266.º, n.º 2, da C.R.P. e concretizado no art.º 3.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo. Este último diploma, definindo tal princípio, estabelece que os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos. Neste art.º 3.º, o princípio da legalidade deixou de ter «uma formulação unicamente negativa (como no período do Estado Liberal), para passar a ter uma formulação positiva, constituindo o fundamento, o critério e o limite de toda a actuação administrativa» (1) FREITAS DO AMARAL, JOÃO CAUPERS, JOÃO MARTINS CLARO, JOÃO RAPOSO, PEDRO SIZA VIEIRA e VASCO PEREIRA DA SILVA, em Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3.ª edição, página 40. Em sentido semelhante, pode ver-se o primeiro Autor em Curso de Direito Administrativo, volume II, página 42). «A lei não é apenas um limite à actuação da Administração: é também o fundamento da acção administrativa. Quer isto dizer que, hoje em dia, não há um poder livre de a Administração fazer o que bem entender, salvo quando a lei lho proibir; pelo contrário, vigora a regra de que a Administração só pode fazer aquilo que a lei lhe permitir que faça». (2)FREITAS DO AL, Curso de Direito Administrativo, volume II, páginas 42-43. Em sentido idêntico, podem ver-se: MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, 1999, volume I, página 84, que refere: «Com o Estado pós-liberal, em qualquer das suas três modalidades, a legalidade passa de externa a interna. A Constituição e a lei deixam de ser apenas limites à actividade administrativa, para passarem a ser fundamento dessa actividade. Deixa de valer a lógica da liberdade ou da autonomia, da qual gozam os privados, que podem fazer tudo o que a Constituição e a lei não proíbem, para se afirmar a primazia da competência, a Administração Pública só pode fazer o que lhe é permitido pela Constituição e a lei, e nos exactos termos em que elas o permitem.». MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, em Código do Procedimento Administrativo Comentado, volume I, 1.ª edição página 138, em que referem que «As fórmulas usadas parecem manifestações inequívocas de que, para o legislador do Código, a actuação da Administração Pública é comandada pela lei, sendo ilegais não apenas os actos (regulamentos ou contratos) administrativos produzidos contra proibição legal, como também aqueles que não tenham previsão ou habilitação legal, ainda que genérica (ou até orçamental)». ANTÓNIO FRANCISCO DE SOUSA, em Código do Procedimento Administrativo Anotado, página 56:«Ora, este princípio não admite, contrariamente ao que sucede com os particulares, que seja possível à Administração tudo o que a lei não proíbe, antes impõe que apenas lhe seja possível aquilo que positivamente lhe seja permitido.») Esta obediência à Constituição e à lei estende-se, por força delas mesmas, a todas aos actos a que elas conferem força vinculativa, designadamente, normas de direito internacional, regulamentos e contratos administrativos e actos administrativos constitutivos de direitos, que integram o bloco de legalidade condicionante da actuação administrativa. ((3) MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, 1999, volume I, página 86). Por outro lado, este princípio da legalidade vale não só para a Administração agressiva mas também para a constitutiva. «O principio da legalidade, nesta formulação, cobre e abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e não apenas aqueles que possam consistir na lesão de direitos ou interesses dos particulares. Designadamente, o principio da legalidade visa também proteger o interesse público, e não apenas os interesses dos particulares» (FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, página 42, desenvolvendo longa fundamentação nas páginas 56 a 60). Em idêntico sentido, se pronuncia MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, 1999, volume I, página 86, onde refere: Por nós, entendemos que o princípio da legalidade em sentido interno ou legalidade-fundamento abrange toda a actividade da Administração Pública, o que decorre, desde logo, do disposto no n.º 8 do Art.º 112.º da Constituição da República Portuguesa, que exige que todo e qualquer regulamento administrativo – Seja de 1. conteúdo essencialmente agressivo, seja de conteúdo essencialmente prestacional – se funde na lei. Ora, se isto acontece quanto à actuação mais relevante da Administração Pública, deve considerar-se que a mesma exigência de lei-fundamento está presente nas restantes manifestações dessa actuação.) O pagamento de quantias a funcionários não é matéria que esteja no âmbito de poderes discricionários da autoridade recorrida, pois nenhuma disposição legal lho concede e só se ela existisse tal poder poderia existir. Por isso, ao fazer tal pagamento, a autoridade recorrida só o podia fazer se as quantias respectivas fossem devidas por lei. Mesmo que existisse um acto anterior de indeferimento de um pedido do seu pagamento, a sua hipotética revogação praticada pelo acto que atribuiu as quantias à recorrente, faria desaparecer o primeiro acto de indeferimento da ordem jurídica, pelo que apenas subsistiria nesta o segundo que reconhece tal direito." Ora, como já foi salientado em 2.2.1., não houve qualquer acto de indeferimento de juros anterior ao acto ora contenciosamente impugnado, que sempre seria irrelevante, em face do teor deste, pelo que, acolhendo integralmente a posição supra exposta, se tem de concluir que o pagamento das férias, subsidio de férias e de Natal efectuado pelo despacho do DGCI de 16/1/98 foi feito no cumprimento de uma obrigação legal. Aliás, como se escreveu no acórdão deste STA de 9/10/2002, recurso n.º 600/02-12 "O direito dos «falsos tarefeiros» (Consideram-se «falsos tarefeiros» aqueles que embora contratados em regime de tarefa mais não eram do que assalariados eventuais, prestando serviço em tempo completo e continuado, com sujeição a disciplina, direcção, hierarquia e horário do serviço e afectados a execução da actividade normal e corrente.) aos direitos e regalias do pessoal dos quadros tem vindo a ser reconhecido por este Supremo Tribunal Administrativo (Afirmando o direito dos «falsos tarefeiros» aos direitos e regalias do pessoal dos quadros podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: – de 3-1-90, proferido no recurso n.º 27667, publicado- em Apêndice ao Diário da República de 12-1-95, página 604; – de 8-6-1993, proferido no recurso n.º 31329, publicado no Apêndice ao Diário da República de 19-8-96, página 3276; – de 6-10-94, proferido no recurso n.º 34337, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-4-97, página 6720.), não sendo sequer discutido pela autoridade recorrida que assim se deva entender. Por isso, deve partir-se do pressuposto de que a recorrente, tendo prestado trabalho nas condições referidas, tinha direito às quantias correspondentes a férias não gozadas e subsídios de férias e de Natal. Sendo assim, a recorrente só poderia não ter direito às quantias referidas, no momento em que a autoridade recorrida lhas pagou, se tivesse, entretanto, perdido tal direito, por qualquer razão. No acto do Senhor Director-Geral de Impostos, cuja fundamentação, como se disse, se transfere para o acto silente impugnado, não é invocada qualquer razão para a recorrente não ter o direito às quantias que lhe foram pagas a título de férias não gozadas e subsídios de férias e de Natal, antes se constatando que a administração ficou convencida pela posição assumida jurisprudencialmente sobre o direito dos «falsos tarefeiros» a tal pagamento. ........................................................................................................................ Assim, tem de partir-se do pressuposto que as quantias pagas a titulo de férias e subsídios de férias e de Natal eram legalmente devidas. Os referidos quantitativos de subsídio de férias e de Natal deveriam ser pagos em momentos certos (arts. 2.º, n.ºs 1 e 2, e 10.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 496/80, de 20 de Outubro, e 2.º, 4.º e 15.º do Decreto-Lei n.º 497/88, de 30 de Dezembro), o mesmo sucedendo com os relativos a férias não gozadas, nos casos de cessação de funções (arts. 7.º e 16.º do primeiro diploma e 15.º do segundo), pelo que, sendo o não pagamento nos momentos adequados imputável à Administração, ela terá incorrido em mora, sendo devedora de juros de mora independentemente de interpelação [arts. 804.º, n.º 2, 805.º, n.º 2, alínea a), e 806.º n.º 1 do Código Civil]." Pelo que improcedem as conclusões 7.ª a 11.ª das alegações de recurso. A autoridade recorrida defende, ainda, que não há lugar ao pagamento de juros de mora, por o Estado estar isento de tal pagamento, nos termos do art. 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 49168, de 5-8-69 e por, a haver lugar a esse pagamento, o mesmo estar prescrito. Esta questão, que contende directamente com o próprio nascimento do direito invocado, tem sido uniformemente decidida por este Supremo Tribunal, no sentido de não haver a invocada isenção do Estado. Continuando a seguir o referenciado acórdão de 9/10/2002, diremos que "como vem sendo decidido por este Supremo Tribunal Administrativo, a isenção de juros de mora prevista no art. 2.º, n.º 1.º, do Decreto-Lei n.º 49168 reporta-se às dívidas aos entes públicos mencionados no n.º 1 do art. 1.º daquele diploma e não às destes para terceiros. (Neste sentido, podem ver-se o seguintes acórdãos: – do Pleno, de 16-5-2000, proferido no recurso n.º 45041; – da Secção, de 21-3-2001, proferido no recurso n.º 46760; – da Secção, de 26-4-2001, proferido no recurso n.º 47255; – da Secção, de 24-5-2002, proferido no recurso n.º 47205; – do Pleno, de 19-6-2001, proferido no recurso n.º 46465; – da Secção, de 21-6-2001, proferidos nos recursos n.ºs 47481 e 47509; – da Secção, de 11-10-2001, proferido no recurso n.º 47927; – da Secção, de 7-11-2001, proferido no recurso n.º 47207; – da Secção, de 17-1-2002, proferido no recurso n.º 48110. No mesmo sentido, pode ver-se o Parecer n.º 27/84, do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, de 10-5-84, publicado no Diário da República, II Série, de 20-9-84, página 8657, e no Boletim do Ministério da Justiça n.º 341, página 74.) Assim, na linha desta jurisprudência, é de entender que, não há suporte legal para isentar o Estado de juros de mora relativamente a dívidas ao pessoal que lhe presta serviço. Por isso, é de entender que a Administração incorreu no dever de pagamento de juros de mora, por força das citadas normas do Código Civil e dos Decretos-Lei n.ºs 496/80 e 497/88." Pelo que improcede a conclusão 12.ª das alegações de recurso. Alega a recorrente que o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento quanto à prescrição, porquanto, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 306.º e 310.º, alínea d) do CC, os juros prescreviam no prazo de cinco anos a partir da exigibilidade da obrigação e esta, contrariamente ao decidido, não se contava a partir do reconhecimento do direito ao pagamento das férias, subsídio de férias e de Natal, mas sim a partir o momento em que deviam ter efectivamente sido pagos (entre 5/4/82 e 11/4/89). Ora, no caso sub judice, como resulta dos n.ºs 2 e 7 da matéria de facto dada como provada, o indeferimento tácito teve por base unicamente o entendimento de que só os funcionários que tinham obtido vencimento em recursos contenciosos relativamente ao pagamento de juros têm direito a juros de mora relativos ao pagamento das quantias referentes a férias não gozadas e subsídios e que os outros teriam de "lançar mão de outro procedimento judicial, eventualmente acção sobre a responsabilidade civil" (n.º 4 desse parecer). Assim sendo, e como se observa no referido acórdão de 9/10/2002, que passamos a citar novamente, "os recursos contenciosos são de mera legalidade (art. 6.º da L.P.T.A.), visando-se neles apreciar a legalidade da actuação da Administração tal como ela ocorreu, não podendo o tribunal, perante a constatação da invocação de um fundamento ilegal como suporte da decisão administrativa, apreciar se a sua actuação poderia basear-se noutros fundamentos, mesmo que invocados a posteriori na resposta ao recurso contencioso (Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: – de 1-2-79, proferido no recurso n.º 11415, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 210, página 741, e em Apêndice ao Diário da República de 24-3-83, página 230; – de 7-7-83, proferido no recurso n.º 17570, publicado em Apêndice ao Diário da República de 22-10-86, página 3405; – de 25-7-85, proferido no recurso n.º 20966, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-4-89, página 3037; – de 20-6-89, proferido no recurso n.º 27011, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 4391; – de 21-4-94, proferido no recurso n.º 33071, publicado em Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 3055; – de 10-11-98, do Pleno, proferido no recurso n.º 32702, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-4-2001, página 1207. Em sentido idêntico, podem ver-se: - MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, volume I, 10.ª edição, página 479 em que refere que é «irrelevante que a Administração venha, já na pendência do recurso contencioso, invocar como motivos determinantes outros motivos, não exarados no acto», e volume II, 9.ª edição, página 1329, em que escreve que «não pode (...) a autoridade recorrida, na resposta ao recurso, justificar a prática do acto recorrido por razões diferentes daquelas que constam da sua motivação expressa»; - MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, Volume I, página 472, onde escreve que «as razões objectivamente existentes mas que não forem expressamente aduzidas, como fundamentos do acto, não podem ser tomadas em conta na aferição da sua legalidade».). Este entendimento é de manter, pelo menos quando não se esteja perante situações em que a lei preveja vinculadamente os pressupostos de actuação da Administração, situações em que por vezes se tem entendido que pode accionar-se o princípio do aproveitamento do acto administrativo praticado no exercício de poderes vinculados. ........................................................................................................................ Por isso, pelo que atrás se referiu sobre a irrelevância de fundamentos de indeferimento não invocados no acto recorrido, não pode ser dada relevância a esta invocação da prescrição no recurso contencioso, se for de entender que ela, para operar, dependia de invocação. No que concerne à prescrição, não existindo regras especiais relativamente à sua invocação por órgãos da Administração relativamente a dívidas do Estado, tem de concluir-se que ela é deixada na livre disposição desses órgãos, como decorre do preceituado no art. 303.º do Código Civil, que permite que essa invocação seja feita judicial ou extrajudicialmente. Por isso, não sendo a invocação da prescrição perante aqueles que se arroguem direitos de crédito em relação ao Estado uma actividade vinculada da Administração, está afastada a possibilidade de na apreciação contenciosa da legalidade do acto ser dado relevo a uma invocação feita a posteriori, na pendência do recurso contencioso interposto do acto que indeferiu a pretensão com outra fundamentação. (Neste sentido, tem vindo a decidir este Supremo Tribunal Administrativo, em idênticas situações de invocação da prescrição, como pode ver-se pelos seguintes acórdãos: – de 24-5-2001, proferido no recurso n.º 47205; – de 21-6-2001, proferidos nos recursos n.ºs 46898, 47481 e 47509; – de 11-10-2001, proferido no recurso n.º 47927; – de 25-10-2001, proferido no recurso n.º 47530; – de 7-11-2001, proferido no recurso n.º 47207, – de 19-12-2001, proferido no recurso n.º 47416; de 17-1-2002, proferido no recurso n.º 48110.)" Donde resulta que, não tendo a Administração suscitado esta questão no procedimento, e não sendo esta imediatamente operativa, não poderá o tribunal a ela atender (citado acórdão de 22/10/), incorrendo, ao fazê-lo, em erro de julgamento (cfr. neste sentido o acórdão do Pleno deste STA de 4/06/2003, Recurso nº 47501). Pelo que improcede a conclusão 13.ª das alegações de recurso. 3. DECISÃO Nesta conformidade, improcedem todas as conclusões das alegações do recorrente, pelo que se acorda em negar provimento ao recurso e confirmar o acórdão recorrido, embora por fundamento diverso quanto à questão da prescrição do direito a juros de mora. Sem custas. Lisboa, 11 de Novembro de 2003 António Madureira – Relator – Rosendo José – (Com a declaração de que entendo dever conformar-me com a doutrina deste STA no Proc.47.501 no Ac. do Pleno de 4.06.03, pelo que voto o Acórdão) – António São Pedro – (Vencido de acordo com a declaração de voto que junto). Declaração de voto – Votei vencido, uma vez que de acordo com o projecto de acórdão que elaborei a prescrição podia e devia ser conhecida. Não só porque, neste processo, o Tribunal Central Administrativo tinha julgado em concreto essa questão e decidido que os juros em causa não estavam prescritos – e, portanto, a prescrição dos juros fazia parte do objecto deste recurso; mas, sobretudo por não me parecerem juridicamente convincentes, nem plausíveis os argumentos contrários. Os fundamentos aduzidos para justificar que não pode conhecer-se da prescrição, podem sintetizar-se nos seguintes termos: “(...) as razões objectivamente existentes que não foram expressamente aduzidas como fundamento do acto não podem ser tomadas em conta na aferição da respectiva legalidade. A legalidade dos actos administrativos afere-se em função das razões nele invocadas (que são todas – mas só elas – motivos determinantes do acto) não sendo de considerar os fundamentos que, em momento posterior à prática do acto, o órgão administrativo venha invocar como seus motivos” – Ac. do STA de 21-6-2001, rec. 46898; - “no caso em exame, no procedimento e na decisão final tomada, a Administração tinha o poder – dever de suscitar e decidir da questão da prescrição se dela quisesse beneficiar. A invocação da prescrição na resposta ao recurso contencioso não poderá, assim, satisfazer o ónus da sua invocação no procedimento administrativo. No caso em exame, é impugnado um indeferimento tácito de recurso hierárquico interposto de um acto expresso de indeferimento de uma pretensão de pagamento de juros de mora. Como tal, o acto silente recorrido tem de ser apreciado como tendo a apreciação do acto expresso que foi objecto do recurso hierárquico, por se entender que o acto do superior quis manter o acto primário. Ora, neste acto, apenas foram indicados como fundamento da não aceitação da petição razões de inexistência da obrigação peticionada que, claramente foram julgadas insubsistentes pelo tribunal, que, como se referiu supra não pode, com vista à validação do acto, suprir a própria ausência de uma declaração de vontade da Administração. Explicitando, diremos que, não tendo a Administração, no procedimento, suscitado a questão da prescrição, não sendo esta questão imediatamente operativa, não poderá o tribunal a ela atender na apreciação do recurso contencioso.” – Ac. de 21-6-2001, rec. 47481. "... este entendimento é de manter, pelo menos quando não se esteja perante situações em que a lei preveja vinculadamente os pressupostos de actuação Administrativa, situações em que por vezes se tem entendido que pode accionar-se o princípio do aproveitamento do acto administrativo praticado no exercício de poderes vinculados" – Ac. de 9-10-2002, rec. 600/02. Verificamos assim que no essencial esta tese enuncia três argumentos: (i) só a fundamentação constante do acto pode servir para lhe conferir a legalidade; (ii) a prescrição deveria ter sido invocada no procedimento e, como não é de conhecimento oficioso, não pode ser conhecida no recurso contencioso; (ii) não podemos recorrer ao principio do aproveitamento do acto, por não nos situarmos no domínio da vinculação estrita. Pensamos que nenhuma destas razões é decisiva. Vejamos porquê. Se é verdade que só os fundamentos do acto legitimam a sua anulação, tal não obsta de forma alguma, que ocorrências posteriores tenham projecção no âmbito do recurso contencioso. Basta pensar que, nos mesmos acórdãos em que se não conhece da questão da prescrição o Tribunal discutiu e conheceu da questão da isenção dos juros de mora por parte do Estado, questão que também não constava da fundamentação do acto. E basta pensar, v.g. na situação de a Administração em vez de invocar a prescrição no recurso contencioso pagar os juros ao interessado. Ninguém duvidaria que, aqui, o pagamento seria visto como um facto extintivo da obrigação que servia de suporte ao direito subjectivo objecto da pretensão indeferida. E a extinção do direito subjectivo indeferido pelo acto recorrido, não pode deixar de ser processualmente relevante. E tal ocorreria, como é óbvio, sem que da fundamentação do acto constasse tal pagamento. Ora, entre o pagamento e a prescrição não há diferença de natureza jurídica: são duas excepções peremptórias correspondentes a factos extintivos de uma obrigação. Se também é verdade que a prescrição poderia ser invocada no próprio procedimento administrativo, não é menos verdade que nada obsta a que possa ser invocada no recurso contencioso, ou fora dele (judicial ou extra judicialmente, diz a lei – cfr. art. 303º do Cód. Civil). O que não pode aceitar-se, de forma alguma, é um entendimento que faça caducar o direito de invocar a prescrição – que parece subjacente (ainda que não dito expressamente) em alguns acórdãos. O devedor de um crédito prescrito pode invocar a todo o tempo e pode opor-se "por qualquer modo, ao exercício do direito prescrito"- art. 304º, 1 do Cód. Civil. Se na causa de pedir de um recurso contencioso tivermos um direito de crédito prescrito, sendo precisamente a existência e a violação desse direito que fundamenta o pedido de anulação de acto que o não reconhece, e se o art. 304º, 1 do C. Civil permite ao devedor que se oponha ao exercício desse direito por qualquer modo a conclusão parece necessária: a invocação da prescrição no recurso contencioso é um dos modos de o devedor recusar o cumprimento. Acresce que, nos termos do art. 663º, 1 do C. Proc. Civil a decisão deve tomar em consideração os factos extintivos do direito que se produzem posteriormente à proposição da acção. Ou seja, o limite temporal da arguição da prescrição não pode, de forma alguma, confinar-se ao termo do procedimento administrativo (prolação do acto, ou formação do acto tácito). Finalmente, se é também verdade que o aproveitamento do acto se restringe, de uma maneira geral, aos aspectos vinculados da Administração tal não obsta a que outras situações de descaracterização da invalidade se possam projectar sobre actos não estritamente vinculados. Sob a designação de principio do aproveitamento do acto administrativo a jurisprudência deste tribunal tem entendido realidades muito heterogéneas, mas que podemos sintetizar nos seguintes tipos: - aproveitamento do acto administrativo "stricto sensu", apesar da invalidade, o acto não é anulado porque, praticado no uso de poderes estritamente vinculados, o acto válido a praticar em sua substituição no processo executivo teria exactamente o mesmo conteúdo; - irrelevância do erro de facto ou de direito não essencial no poder discricionário – um acto com fundamentação plural contém um fundamento errado, mas contém outros fundamentos bastantes para sustentar a sua validade; - irrelevância do erro de facto ou de direito no acto vinculado – o acto corresponde ao legalmente devido; - irrelevância de vícios procedimentais – quando a inocuidade do vício faz com que a preterição violada não tenha qualquer repercussão na definição jurídica que serve de base à pretensão anulatória e, - finalmente, a ocorrência de factos extintivos do direito que sustenta a pretensão jurídica do interessado – quando a pretensão anulatória tenha por base um direito subjectivo e ocorra um motivo extintivo desse direito (v.g. a amnistia de uma infracção, ou o pagamento de uma quantia cujo pedido de pagamento fora indeferido com fundamentos claramente errados). Estas realidades têm um regime jurídico diferente, decorrente do facto de serem géneros heterogéneos, não tendo pressupostos comuns, nem correspondendo a uma categoria jurídica que os compreenda a todos. – Cfr. António São Pedro, Descaracterização do Efeito Anulatório no Direito Administrativo, Maia Jurídica, pág. 81 e seguintes. Em todos estes casos, o Tribunal apesar de verificar que existe uma ilegalidade não deve anular o acto, porque nem sempre tal ilegalidade determina a sua invalidade. O conceito de ilegalidade é, no fundo, referido à ordem jurídica no seu todo e só há ilegalidade quando não existam regras que se sobreponham e não façam decorrer a invalidade do incumprimento da regra concretamente violada. Ora, um dos casos em que a ilegalidade decorrente da fundamentação (errada) do acto deve levar o Tribunal a não o anular é, precisamente, a da extinção do direito que fundamenta a pretensão anulatória. No Ac. de 21-3-2001 (2ª Secção), rec. 25107 o STA entendeu que "apresentado o pedido fora do prazo legal fica precludido o direito do eventual reconhecimento administrativo da correspondente isenção fiscal e consequentemente prejudicada a apreciação e conhecimento dos pressupostos substantivos dessa isenção. Dada por verificada a caducidade do direito de requerer a questionada isenção fiscal resulta de todo ineficaz e até despicienda a argumentação desenvolvida, porventura tendente à anulação do despacho contenciosamente impugnado". Isto é, mesmo que o acto tenha indeferido a isenção com fundamentos errados, a extinção do direito à isenção por caducidade, fazendo extinguir o direito que fundamentava a pretensão anulatória, faz com que seja inútil anular o acto. Na verdade, isso é assim, porque o acto impugnado no seu sentido mais profundo, e em termos substanciais, a despeito da possível violação de algumas regras legais, está conforme a ordem jurídica. O mesmo método deve ser seguido com o presente caso. Se a prescrição tiver de facto ocorrido, o direito do devedor só é "aparentemente" violado pelo acto recorrido. Substancialmente tal violação não existe, pois com a prescrição foi o próprio direito de crédito que deixou de ser exigível. Assim, se o direito aos juros de mora não é exigível, porque prescreveu, podemos considerar, que a "ilegalidade" de um acto que indefere esse pagamento (ainda que com fundamentos errados), deve ser descaracterizada e hão determinar a sua anulação. Tendo em conta, por outro lado, a que o processo jurisdicional deve limitar-se à prática de acto úteis, é claramente mais útil apreciar e conhecer desde logo da prescrição, que anular o acto e, depois, no processo de execução do julgado considerar que a prescrição dos juros é fundamento para que a Administração profira um novo acto indeferindo, agora validamente, a pretensão do interessado aos juros de mora. Deste modo, e pelas razões referidas, o facto da prescrição apenas ser invocada após a interposição do recurso contencioso (na resposta), não é razão para impedir o conhecimento dos seus reflexos no julgamento da pretensão anulatória. António São Pedro

Sumário

II. O Estado não está isento de juros de mora relativamente a dívidas ao pessoal que lhe presta serviço.

III. É à face da fundamentação que consta do acto administrativo que é apreciada a sua legalidade, em recurso contencioso, sendo irrelevantes para esse efeito, fora dos casos de exercício de poderes vinculados da Administração (o que não é o caso da invocação da prescrição, que não opera imediatamente, necessitando, para o efeito, de ser invocada), as razões que eventualmente poderiam justificar a decisão, mas que não foram expressamente aduzidas, como fundamentos do acto.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

A. .., com os devidos sinais nos autos, interpôs, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso do indeferimento tácito imputável ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, na sequência do recurso hierárquico necessário que lhe dirigiu em 19/3/98, do despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos de 16/1/98 que lhe indeferiu o pagamento de juros de mora respeitantes aos quantitativos que lhe foram abonados a título de férias e de subsidio férias e de Natal, relativos ao período entre 5/4/82 e 11/4/89, em que prestou serviço na DGCI, na situação de falsa tarefeira, assacando-lhe o vício de violação de lei, decorrente da violação dos artigos 804.º, 805.º e 806.º do CC e 3.º, n.º 1 do CPA.

Na sua resposta, a autoridade recorrida arguiu as excepções da extemporaneidade do recurso, da manifesta ilegalidade na sua interposição, decorrente do acto impugnado ser meramente confirmativo do despacho que ordenou o pagamento das férias e do subsídio de férias e de Natal à recorrente, efectuado em 7/4/95 (cfr. fls 28), e a de erro na forma de processo, tendo ainda defendido a legalidade do acto impugnado.

Após o Exm.º Magistrado do Ministério Público ter emitido pareceres, nos quais se pronunciou pela procedência das questões prévias e consequente rejeição do recurso (fls 55-56) e pelo improvimento do recurso (fls 86-89), foi proferido acórdão, em 9/5/02, no qual foram julgadas improcedentes as excepções arguidas e foi concedido provimento ao recurso e o acto impugnado anulado, por procedência do vício de violação de lei, decorrente do não pagamento de juros relativos às importâncias que lhe haviam sido pagas a título de férias e subsídio de férias e de Natal, que foram considerados devidos, tendo ainda sido considerado que o Estado não estava isento do seu pagamento nem os mesmos estavam prescritos, em virtude do prazo de prescrição começar a contar a partir do momento em que as referidas prestações foram efectivamente pagas e não a partir do momento em que eram devidas.

Com ele se não conformando, interpôs recurso, para este Supremo Tribunal, o Secretário de Estado dos Assuntos Ficais, em cujas alegações formulou as seguintes conclusões:

1.ª - Contrariamente à qualificação jurídica efectuada no douto acórdão recorrido, o acto que processou as importâncias correspondentes a férias e subsídio de férias e de Natal firmou-se como caso decidido na ordem jurídica.

2.ª - Por outro lado, é clara a intempestividade do recurso contencioso, bem como a confirmatividade dos actos hierarquicamente e contenciosamente impugnados, relativamente ao anterior acto de processamento de abonos.

3.ª - Do que decorre a ilegalidade da interposição de recurso contencioso da ora recorrida.

4.ª - Do mesmo modo, diferentemente da interpretação feita no douto acórdão recorrido, não pode entender-se que o pedido efectuado na petição de recurso, pela ora recorrida, seja outro que não o pagamento de juros de mora.

5.ª - Ora, o recurso contencioso não constitui o meio processual adequado para peticionar o pagamento dessa indemnização.

6.ª - Pelo que, existindo erro na forma de processo, devia o recurso contencioso ter sido rejeitado.

7.ª - A Administração pagou à ora recorrida, em 7/4/95, as importâncias correspondentes a férias e subsídio de férias e de Natal.

8.ª - Praticou esse acto, no uso do poder discricionário, e não na decorrência de qualquer imperativo legal que a tal obrigasse.

9.ª - E fê-lo por entender ser de uniformizar a situação dos funcionários "ex-tarefeiros" que não lançaram, oportunamente, mão dos meios contenciosos para que lhes fosse reconhecido o direito ao recebimento daqueles quantitativos com a dos que, oportunamente, o fizeram e, por isso, viram, jurisdicionalmente, reconhecido o seu direito.

10.ª - Assim sendo, não havendo "prestação legalmente devida" não se pode considerar a existência de juros por atraso no seu pagamento.

11.ª - O acórdão recorrido está, pois, em desconformidade com a lei civil (artigos 805.º e 806.º do CC).

12.ª - Além disso, nos termos e por força do disposto no n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 49 168, e contrariamente à interpretação que do preceito se faz no douto acórdão recorrido, o Estado estava isento de juros de mora.

13.ª - Contrariamente ao que consta do douto acórdão recorrido – e de acordo com o estabelecido nos artigos 310.º, d) e 306.º do CC, preceitos com que aquele acórdão se encontra desconforme – mesmo que a ora recorrida tivesse tido direito a juros de mora, o que nem por mera hipótese académica se admite, sempre esse direito estaria prescrito.

Contra-alegou a recorrida (recorrente contenciosa), tendo, em síntese, defendido a bondade da decisão recorrida.

O Exm.º Magistrado do Ministério Público neste STA emitiu o seu douto parecer de fls 137-138, no qual se pronunciou pelo provimento parcial do recurso.

Em seu entender, o acórdão recorrido deve ser confirmado no que respeita ao julgamento das excepções arguidas.

E deve ser revogado quanto ao seu fundo, por considerar que não há lugar a pagamento de juros moratórios quando, por razões de justiça e equidade, a Administração revoga um acto já consolidado, e em função do novo acto é reconhecido ao recorrente direito ao pagamento de férias e respectivo subsídio e subsídio de Natal vencidos antecipadamente.

Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. OS FACTOS:

O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

1. Em 31/7/95, A... requereu, ao Director - Geral das Contribuições e Impostos, que lhe fossem pagos os juros devidos pela mora no pagamento das importâncias referentes aos meses de férias, subsídio de férias e subsídio de Natal, nos vários anos em que esteve na situação irregular de tarefeira.

2. Em 28/10/97, a Direcção dos Serviços Jurídicos e do Contencioso da Direcção - Geral dos Impostos, emitiu parecer, onde se pode ler, a final:

"(...) somos de parecer que devem ser indeferidos os requerimentos em que é pedido o pagamento de juros de mora sobre os quantitativos pagos respeitantes a férias, subsídios de férias e de Natal, e eventualmente a diuturnidades e diferenças salariais, reportados ao período de tempo em que os interessados foram considerados tarefeiros."

3. Sobre o dito parecer, o Director - Geral dos Impostos proferiu o seguinte despacho, datado de 16/1/98:

"Concordo. Indefiro."

4. Interpôs, então, para o senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais recurso hierárquico, peticionando, a final, a revogação do acto recorrido e a sua substituição por outro que determinasse o abono das quantias devidas a título de juros moratórios, calculados à taxa legal, contados desde a data do vencimento de cada uma as prestações respeitantes a férias não gozadas, subsídios de férias e de Natal, pelo período de tempo que permaneceu ao serviço ao serviço da Direcção - Geral Impostos como falsa tarefeira e até à data em que estas prestações lhe forem liquidadas.

6. Sobre tal recurso hierárquico não foi proferida decisão expressa.

7. Acrescentamos-lhe que a recorrente foi notificado do despacho do Director- Geral dos Impostos de 16/1/98 em 8/2/98 (fls 10 dos autos), bem como todo o teor da informação referida em 2.

2. 2. O DIREITO:

Como foi referido, no relatório, o presente recurso jurisdicional ataca o acórdão recorrido na sua globalidade, ou seja, na parte em que julgou improcedentes as excepções da extemporaneidade do recurso, da manifesta ilegalidade na sua interposição, decorrente do acto impugnado ser meramente confirmativo do acto de processamento das férias, subsidio de férias e de Natal e do erro na forma de processo, bem como na parte em que julgou procedente o vício de violação de lei arguido.

Iremos, assim, conhecer do recurso pela ordem das questões enunciadas, ou seja, começar pelas questões prévias de índole formal e, depois, tratar da questão de mérito.

Assinalamos, previamente, que sendo o objecto do recurso precisamente idêntico ao do recurso n.º 917/02-12, que relatámos em 6 de Fevereiro próximo passado, e sendo igualmente rigorosamente idênticas as alegações da recorrente, o iremos seguir na íntegra, dado não vislumbrarmos qualquer razão para mudar a posição nele sustentada.

E, assim, temos:

2. 2. 1. Extemporaneidade e manifesta ilegalidade do recurso:

Iremos tratar estas excepções em conjunto, porquanto, de acordo com a construção do recorrente, se apresentam, no fundo, absolutamente interligadas.

Com efeito, a extemporaneidade do recurso não decorre, na sua formulação, do facto do recurso hierárquico não ter sido interposto no prazo de 30 dias, a contar da notificação do acto expresso praticado pelo DGCI, que indeferiu a pretensão da recorrida (recorrente contenciosa) – o que não se verificou, porquanto foi notificado do acto em 5/2/98 e interpôs o recurso em 19/3/98, pelo que apenas se contando os dia úteis (artigo 72.º do CPA), estava dentro do prazo –, mas sim do facto de não ter sido interposto recurso hierárquico, no prazo de 30 dias, do acto de pagamento das férias, subsidio de férias e de Natal, ocorrido, conforme foi referido, em 7/4/95.

O que está subjacente à sua construção é, no fundo, a consideração de que o acto que procedeu a esses pagamentos não é uma simples operação material, mas um verdadeiro acto jurídico, que, por não ter sido impugnado, se firmou na ordem jurídica, como caso decidido ou resolvido. E, estando perfeitamente firmada na ordem jurídica a solução que se traduzira no pagamento dessas precisas quantias, a decisão do DGCI seria meramente confirmativa da do referido acto de 7/4/95, pelo que o recorrente não teria o dever legal de decidir o recurso hierárquico que, a propósito desses pagamentos, lhe fora dirigido, pelo que não havia indeferimento tácito – e o recurso carecia de objecto.

Mas carece de razão o recorrido, por duas ordens (consequenciais) de razões.

Na verdade, embora este Supremo Tribunal "tenha decidido reiteradamente que cada acto de processamento de vencimentos, gratificações e abonos constitui, em princípio, um verdadeiro acto administrativo, e não simples operação material, já que, como acto jurídico individual e concreto, define a situação do funcionário abonado perante a Administração, e que, por isso, se consolida na ordem jurídica como "caso decidido" ou "caso resolvido", se não for objecto de atempada impugnação graciosa ou contenciosa" (acórdão de 22/10/2002, proferido no recurso n.º 154/02-12, citando o acórdão de 01.06.2001 - Rec. 46.898), (...) esta orientação jurisprudencial tem implícitos dois limites essenciais, consubstanciados: "(i) por um lado, na necessidade de uma definição inovatória e voluntária, por parte da Administração, no exercício do seu poder de autoridade, da situação jurídica do administrado relativamente ao processamento "em determinado sentido e com determinado conteúdo"; (ii) por outro lado, na necessidade de o conteúdo desse acto ser levado ao conhecimento do interessado através da notificação, que é sempre obrigatória, mesmo quando o acto tenha de ser oficialmente publicado, conforme resulta da injunção do n.º 3 do art. 268.º da Lei Fundamental e, actualmente, com concretização na lei ordinária através dos art.ºs 66.º e segs. do Código do Procedimento Administrativo, tendo o acto de notificação, para ser eficaz, que obedecer aos parâmetros impostos pelo art. 68.º deste mesmo Código.

Ou seja, os processamentos de vencimentos ou restantes abonos só são verdadeiros actos administrativos se "traduzirem a consideração da situação concreta do destinatário, reveladora de uma conduta intencional de lhes definir a situação jurídica quanto às remunerações para surtir definitivamente os efeitos jurídicos respectivos", isto é, só haverá acto administrativo onde for detectável a intenção de determinar a fixação de abonos, e apenas em relação aos factores que se mostre terem sido considerados nessa fixação, "sendo que nenhum acto administrativo se pode vislumbrar em casos de pura omissão".

E também só haverá acto administrativo se os referidos processamentos tiverem sido comunicados ao destinatário através de instrumento que contenha os elementos essenciais da notificação, previstos no art. 68.º do CPA, só com tal notificação se tornando operativa a eventual relação de confirmatividade.

Na situação dos autos, está demonstrado que o despacho do Director-Geral da Contabilidade Pública de 30/11/94, de concordância com o Parecer Jurídico n.º 189/94, da mesma Direcção-Geral, no qual se sugeria que deviam "ser pagos aos recorrentes, bem como aos demais interessados em idêntica situação, os abonos correspondentes aos subsídios de férias e de Natal e mês de férias", e em consequência do qual os abonos foram processados, não emitiu qualquer pronúncia sobre o pagamento de juros. O citado parecer é absolutamente omisso nesse ponto, e o despacho também, pois que se limita a manifestar concordância com o parecer." (citado acórdão de 22/10/2002).

Como a Administração nada disse, nesse despacho, quanto a juros, o significado do silêncio pode ser múltiplo, continuando a citar o referido acórdão de 22/10/2002:

"Ou a entidade referida nada disse por entender tais juros não serem devidos, por qualquer um dos fundamentos aliás adiantados nos diversos considerandos, ou seja, quer por não serem legalmente devidos pelo Estado, quer por inexistir a obrigação de serem pagos, quer por já estarem prescritos.

Ou tal entidade entendeu preferível definir tal situação em momento ulterior; ou, pura e simplesmente, não considerou a questão, pelo que sobre ela não decidiu.

Ora, não se pondo em dúvida a admissibilidade, na esteira, aliás, do preceituado no art. 217º do Cód. Civil, do acto administrativo implícito dedutível dos factos que com toda a probabilidade o revelem, a verdade é também que toda a jurisprudência deste STA (...) proclama que o acto implícito terá que assentar na univocidade de uma conduta para a produção de efeitos jurídicos, não expressamente declarados, porque ligados de forma necessária aos expressamente enunciados e, portanto, no nexo incindível entre uns e outros desses efeitos.

Na situação em exame, a conduta da Administração quanto à obrigação de juros é, no mínimo equívoca, susceptível, como referimos, de mais de um sentido ou significado.

Por outro lado, entre a decisão de pagamento de abonos devidos e os respectivos juros de mora não há, atenta até a diferente natureza e pressupostos de facto e de direito, o nexo incindível exigido para que se pudesse considerar decisão implícita a referida.

É, imperioso concluir, portanto, que em matéria de juros de mora a situação não estava autoritariamente definida por acto administrativo anterior ao que foi contenciosamente impugnado, e que, por consequência, inexistia caso decidido e/ou relação de confirmatividade operativa, que afastasse o dever legal de decidir e a formação do acto silente negativo, e fosse, por isso, causa de rejeição do recurso contencioso por ilegalidade da sua interposição."

E, não estando essa situação definida, foi a mesma efectuada pelo despacho do DGCI de 16/1/98, que expressamente decidiu, de modo inovatório, não haver lugar a pagamento de juros de mora.

Ora, "o recurso hierárquico interposto pela ora recorrida teve por objecto um acto expresso – o despacho do Director-Geral dos Impostos, de 16/1/98, carecido de definitividade vertical. E, tendo o recurso hierárquico, indiscutivelmente, objecto, a entidade «ad quem» tinha o dever legal de o decidir em prazo certo, sem o que o recurso se consideraria tacitamente indeferido (cfr. o art. 175º do CPA). Assim, o recurso contencioso dos autos, ao impugnar esse indeferimento silente, tomou por alvo um acto tácito que existia no mundo do direito, pelo que soçobra a pretensão de que o mesmo recurso careceria de objecto, merecendo, por isso, ser rejeitado." (acórdão deste STA de 22/5/2002, recurso n.º 153/02-12; no mesmo sentido ver o acórdão de 9/10/2 002, recurso n.º 600/02).

Nesta conformidade, improcedem as conclusões 1.ª a 3.ª das alegações de recurso.

2. 2. 2. Meio processual impróprio:

O recorrido defende que o direito aos juros de mora apenas pode ser efectivada através de uma acção de responsabilidade civil, defendendo, em consequência, a impropriedade do recurso contencioso para o efeito.

Mas também carece de razão.

Na verdade, conforme se declarou no acórdão recorrido, e constitui jurisprudência uniforme deste STA, a forma de processo determina-se pela pretensão deduzida em juízo (cfr., por todos, os acórdãos referidos).

E o que a recorrente contenciosa pediu não foi a condenação do recorrido no pagamento de juros, mas sim a anulação de um acto administrativo (da qual resultará que, por força da reintegração da ordem jurídica violada, que a Administração Fiscal os pague à recorrente), pelo que utilizou o meio processual adequado, face ao disposto no artigo 6.º do ETAF e no artigo 268.º, n.º 4 da CRP.

Improcedem, assim, as conclusões 4.ª a 6.ª das alegações de recurso.

2. 2. 3. Mérito do recurso:

Quanto a este aspecto, sustenta o recorrente que não ocorreu o decidido vício de violação de lei, porquanto pagou os juros no uso de um poder discricionário, pelo que não tinha a obrigação de o fazer (conclusões 7.ª a 11.ª), o Estado estaria isento de juros de mora (conclusão 12.ª) e o direito a juros estaria prescrito (conclusão 13.ª).

Começando pela apreciação do invocado e reconhecido direito a juros, desde já avançamos que consideramos não assistir razão à recorrente.

Em declaração de voto proferida no referido recurso n.º 153/02, de 23/5/2002 (cuja doutrina viria a receber consagração em arestos posteriores, designadamente os acórdão de 23/5/02, 19/6/02, 9/10/02, 20/11/02, 12/2/03, 12/3/03, proferidos nos recursos n.ºs 309/02, 47787/02, 600/02, 423/02, 1007/02 e 1661/02, respectivamente, o Exm.º Conselheiro Jorge de Sousa, expendeu as seguintes considerações:

"A Administração em geral está obrigada a actuar em conformidade com o principio da legalidade, consagrado no art. 266.º, n.º 2, da C.R.P. e concretizado no art.º 3.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo.

Este último diploma, definindo tal princípio, estabelece que os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos.

Neste art.º 3.º, o princípio da legalidade deixou de ter «uma formulação unicamente negativa (como no período do Estado Liberal), para passar a ter uma formulação positiva, constituindo o fundamento, o critério e o limite de toda a actuação administrativa» (1) FREITAS DO AMARAL, JOÃO CAUPERS, JOÃO MARTINS CLARO, JOÃO RAPOSO, PEDRO SIZA VIEIRA e VASCO PEREIRA DA SILVA, em Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3.ª edição, página 40.

Em sentido semelhante, pode ver-se o primeiro Autor em Curso de Direito Administrativo, volume II, página 42).

«A lei não é apenas um limite à actuação da Administração: é também o fundamento da acção administrativa. Quer isto dizer que, hoje em dia, não há um poder livre de a Administração fazer o que bem entender, salvo quando a lei lho proibir; pelo contrário, vigora a regra de que a Administração só pode fazer aquilo que a lei lhe permitir que faça». (2)FREITAS DO AL, Curso de Direito Administrativo, volume II, páginas 42-43.

Em sentido idêntico, podem ver-se: MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, 1999, volume I, página 84, que refere:

«Com o Estado pós-liberal, em qualquer das suas três modalidades, a legalidade passa de externa a interna.

A Constituição e a lei deixam de ser apenas limites à actividade administrativa, para passarem a ser fundamento dessa actividade.

Deixa de valer a lógica da liberdade ou da autonomia, da qual gozam os privados, que podem fazer tudo o que a Constituição e a lei não proíbem, para se afirmar a primazia da competência, a Administração Pública só pode fazer o que lhe é permitido pela Constituição e a lei, e nos exactos termos em que elas o permitem.».

MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, em Código do Procedimento Administrativo Comentado, volume I, 1.ª edição página 138, em que referem que «As fórmulas usadas parecem manifestações inequívocas de que, para o legislador do Código, a actuação da Administração Pública é comandada pela lei, sendo ilegais não apenas os actos (regulamentos ou contratos) administrativos produzidos contra proibição legal, como também aqueles que não tenham previsão ou habilitação legal, ainda que genérica (ou até orçamental)».

ANTÓNIO FRANCISCO DE SOUSA, em Código do Procedimento Administrativo Anotado, página 56:«Ora, este princípio não admite, contrariamente ao que sucede com os particulares, que seja possível à Administração tudo o que a lei não proíbe, antes impõe que apenas lhe seja possível aquilo que positivamente lhe seja permitido.»)

Esta obediência à Constituição e à lei estende-se, por força delas mesmas, a todas aos actos a que elas conferem força vinculativa, designadamente, normas de direito internacional, regulamentos e contratos administrativos e actos administrativos constitutivos de direitos, que integram o bloco de legalidade condicionante da actuação administrativa. ((3) MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, 1999, volume I, página 86).

Por outro lado, este princípio da legalidade vale não só para a Administração agressiva mas também para a constitutiva.

«O principio da legalidade, nesta formulação, cobre e abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e não apenas aqueles que possam consistir na lesão de direitos ou interesses dos particulares. Designadamente, o principio da legalidade visa também proteger o interesse público, e não apenas os interesses dos particulares» (FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, página 42, desenvolvendo longa fundamentação nas páginas 56 a 60).

Em idêntico sentido, se pronuncia MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, 1999, volume I, página 86, onde refere: Por nós, entendemos que o princípio da legalidade em sentido interno ou legalidade-fundamento abrange toda a actividade da Administração Pública, o que decorre, desde logo, do disposto no n.º 8 do Art.º 112.º da Constituição da República Portuguesa, que exige que todo e qualquer regulamento administrativo – Seja de 1. conteúdo essencialmente agressivo, seja de conteúdo essencialmente prestacional – se funde na lei. Ora, se isto acontece quanto à actuação mais relevante da Administração Pública, deve considerar-se que a mesma exigência de lei-fundamento está presente nas restantes manifestações dessa actuação.)

O pagamento de quantias a funcionários não é matéria que esteja no âmbito de poderes discricionários da autoridade recorrida, pois nenhuma disposição legal lho concede e só se ela existisse tal poder poderia existir.

Por isso, ao fazer tal pagamento, a autoridade recorrida só o podia fazer se as quantias respectivas fossem devidas por lei.

Mesmo que existisse um acto anterior de indeferimento de um pedido do seu pagamento, a sua hipotética revogação praticada pelo acto que atribuiu as quantias à recorrente, faria desaparecer o primeiro acto de indeferimento da ordem jurídica, pelo que apenas subsistiria nesta o segundo que reconhece tal direito."

Ora, como já foi salientado em 2.2.1., não houve qualquer acto de indeferimento de juros anterior ao acto ora contenciosamente impugnado, que sempre seria irrelevante, em face do teor deste, pelo que, acolhendo integralmente a posição supra exposta, se tem de concluir que o pagamento das férias, subsidio de férias e de Natal efectuado pelo despacho do DGCI de 16/1/98 foi feito no cumprimento de uma obrigação legal.

Aliás, como se escreveu no acórdão deste STA de 9/10/2002, recurso n.º 600/02-12 "O direito dos «falsos tarefeiros» (Consideram-se «falsos tarefeiros» aqueles que embora contratados em regime de tarefa mais não eram do que assalariados eventuais, prestando serviço em tempo completo e continuado, com sujeição a disciplina, direcção, hierarquia e horário do serviço e afectados a execução da actividade normal e corrente.) aos direitos e regalias do pessoal dos quadros tem vindo a ser reconhecido por este Supremo Tribunal Administrativo (Afirmando o direito dos «falsos tarefeiros» aos direitos e regalias do pessoal dos quadros podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- de 3-1-90, proferido no recurso n.º 27667, publicado- em Apêndice ao Diário da República de 12-1-95, página 604;

- de 8-6-1993, proferido no recurso n.º 31329, publicado no Apêndice ao Diário da República de 19-8-96, página 3276;

- de 6-10-94, proferido no recurso n.º 34337, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-4-97, página 6720.), não sendo sequer discutido pela autoridade recorrida que assim se deva entender.

Por isso, deve partir-se do pressuposto de que a recorrente, tendo prestado trabalho nas condições referidas, tinha direito às quantias correspondentes a férias não gozadas e subsídios de férias e de Natal.

Sendo assim, a recorrente só poderia não ter direito às quantias referidas, no momento em que a autoridade recorrida lhas pagou, se tivesse, entretanto, perdido tal direito, por qualquer razão.

No acto do Senhor Director-Geral de Impostos, cuja fundamentação, como se disse, se transfere para o acto silente impugnado, não é invocada qualquer razão para a recorrente não ter o direito às quantias que lhe foram pagas a título de férias não gozadas e subsídios de férias e de Natal, antes se constatando que a administração ficou convencida pela posição assumida jurisprudencialmente sobre o direito dos «falsos tarefeiros» a tal pagamento.

Assim, tem de partir-se do pressuposto que as quantias pagas a titulo de férias e subsídios de férias e de Natal eram legalmente devidas.

Os referidos quantitativos de subsídio de férias e de Natal deveriam ser pagos em momentos certos (arts. 2.º, n.ºs 1 e 2, e 10.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 496/80, de 20 de Outubro, e 2.º, 4.º e 15.º do Decreto-Lei n.º 497/88, de 30 de Dezembro), o mesmo sucedendo com os relativos a férias não gozadas, nos casos de cessação de funções (arts. 7.º e 16.º do primeiro diploma e 15.º do segundo), pelo que, sendo o não pagamento nos momentos adequados imputável à Administração, ela terá incorrido em mora, sendo devedora de juros de mora independentemente de interpelação [arts. 804.º, n.º 2, 805.º, n.º 2, alínea a), e 806.º n.º 1 do Código Civil]."

Pelo que improcedem as conclusões 7.ª a 11.ª das alegações de recurso.

A autoridade recorrida defende, ainda, que não há lugar ao pagamento de juros de mora, por o Estado estar isento de tal pagamento, nos termos do art. 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 49168, de 5-8-69 e por, a haver lugar a esse pagamento, o mesmo estar prescrito.

Esta questão, que contende directamente com o próprio nascimento do direito invocado, tem sido uniformemente decidida por este Supremo Tribunal, no sentido de não haver a invocada isenção do Estado.

Continuando a seguir o referenciado acórdão de 9/10/2002, diremos que "como vem sendo decidido por este Supremo Tribunal Administrativo, a isenção de juros de mora prevista no art. 2.º, n.º 1.º, do Decreto-Lei n.º 49168 reporta-se às dívidas aos entes públicos mencionados no n.º 1 do art. 1.º daquele diploma e não às destes para terceiros. (Neste sentido, podem ver-se o seguintes acórdãos:

- do Pleno, de 16-5-2000, proferido no recurso n.º 45041;

- da Secção, de 21-3-2001, proferido no recurso n.º 46760;

- da Secção, de 26-4-2001, proferido no recurso n.º 47255;

- da Secção, de 24-5-2002, proferido no recurso n.º 47205;

- do Pleno, de 19-6-2001, proferido no recurso n.º 46465;

- da Secção, de 21-6-2001, proferidos nos recursos n.ºs 47481 e 47509;

- da Secção, de 11-10-2001, proferido no recurso n.º 47927;

- da Secção, de 7-11-2001, proferido no recurso n.º 47207;

- da Secção, de 17-1-2002, proferido no recurso n.º 48110.

No mesmo sentido, pode ver-se o Parecer n.º 27/84, do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, de 10-5-84, publicado no Diário da República, II Série, de 20-9-84, página 8657, e no Boletim do Ministério da Justiça n.º 341, página 74.)

Assim, na linha desta jurisprudência, é de entender que, não há suporte legal para isentar o Estado de juros de mora relativamente a dívidas ao pessoal que lhe presta serviço.

Por isso, é de entender que a Administração incorreu no dever de pagamento de juros de mora, por força das citadas normas do Código Civil e dos Decretos-Lei n.ºs 496/80 e 497/88."

Pelo que improcede a conclusão 12.ª das alegações de recurso.

Alega a recorrente que o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento quanto à prescrição, porquanto, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 306.º e 310.º, alínea d) do CC, os juros prescreviam no prazo de cinco anos a partir da exigibilidade da obrigação e esta, contrariamente ao decidido, não se contava a partir do reconhecimento do direito ao pagamento das férias, subsídio de férias e de Natal, mas sim a partir o momento em que deviam ter efectivamente sido pagos (entre 5/4/82 e 11/4/89).

Ora, no caso sub judice, como resulta dos n.ºs 2 e 7 da matéria de facto dada como provada, o indeferimento tácito teve por base unicamente o entendimento de que só os funcionários que tinham obtido vencimento em recursos contenciosos relativamente ao pagamento de juros têm direito a juros de mora relativos ao pagamento das quantias referentes a férias não gozadas e subsídios e que os outros teriam de "lançar mão de outro procedimento judicial, eventualmente acção sobre a responsabilidade civil" (n.º 4 desse parecer).

Assim sendo, e como se observa no referido acórdão de 9/10/2002, que passamos a citar novamente, "os recursos contenciosos são de mera legalidade (art. 6.º da L.P.T.A.), visando-se neles apreciar a legalidade da actuação da Administração tal como ela ocorreu, não podendo o tribunal, perante a constatação da invocação de um fundamento ilegal como suporte da decisão administrativa, apreciar se a sua actuação poderia basear-se noutros fundamentos, mesmo que invocados a posteriori na resposta ao recurso contencioso (Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- de 1-2-79, proferido no recurso n.º 11415, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 210, página 741, e em Apêndice ao Diário da República de 24-3-83, página 230;

- de 7-7-83, proferido no recurso n.º 17570, publicado em Apêndice ao Diário da República de 22-10-86, página 3405;

- de 25-7-85, proferido no recurso n.º 20966, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-4-89, página 3037;

- de 20-6-89, proferido no recurso n.º 27011, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 4391;

- de 21-4-94, proferido no recurso n.º 33071, publicado em Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 3055;

- de 10-11-98, do Pleno, proferido no recurso n.º 32702, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-4-2001, página 1207.

Em sentido idêntico, podem ver-se:

- MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, volume I, 10.ª edição, página 479 em que refere que é «irrelevante que a Administração venha, já na pendência do recurso contencioso, invocar como motivos determinantes outros motivos, não exarados no acto», e volume II, 9.ª edição, página 1329, em que escreve que «não pode (...) a autoridade recorrida, na resposta ao recurso, justificar a prática do acto recorrido por razões diferentes daquelas que constam da sua motivação expressa»;

- MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, Volume I, página 472, onde escreve que «as razões objectivamente existentes mas que não forem expressamente aduzidas, como fundamentos do acto, não podem ser tomadas em conta na aferição da sua legalidade».).

Este entendimento é de manter, pelo menos quando não se esteja perante situações em que a lei preveja vinculadamente os pressupostos de actuação da Administração, situações em que por vezes se tem entendido que pode accionar-se o princípio do aproveitamento do acto administrativo praticado no exercício de poderes vinculados.

Por isso, pelo que atrás se referiu sobre a irrelevância de fundamentos de indeferimento não invocados no acto recorrido, não pode ser dada relevância a esta invocação da prescrição no recurso contencioso, se for de entender que ela, para operar, dependia de invocação.

No que concerne à prescrição, não existindo regras especiais relativamente à sua invocação por órgãos da Administração relativamente a dívidas do Estado, tem de concluir-se que ela é deixada na livre disposição desses órgãos, como decorre do preceituado no art. 303.º do Código Civil, que permite que essa invocação seja feita judicial ou extrajudicialmente.

Por isso, não sendo a invocação da prescrição perante aqueles que se arroguem direitos de crédito em relação ao Estado uma actividade vinculada da Administração, está afastada a possibilidade de na apreciação contenciosa da legalidade do acto ser dado relevo a uma invocação feita a posteriori, na pendência do recurso contencioso interposto do acto que indeferiu a pretensão com outra fundamentação. (Neste sentido, tem vindo a decidir este Supremo Tribunal Administrativo, em idênticas situações de invocação da prescrição, como pode ver-se pelos seguintes acórdãos:

- de 24-5-2001, proferido no recurso n.º 47205;

- de 21-6-2001, proferidos nos recursos n.ºs 46898, 47481 e 47509;

- de 11-10-2001, proferido no recurso n.º 47927;

- de 25-10-2001, proferido no recurso n.º 47530;

- de 7-11-2001, proferido no recurso n.º 47207,

- de 19-12-2001, proferido no recurso n.º 47416;

de 17-1-2002, proferido no recurso n.º 48110.)"

Donde resulta que, não tendo a Administração suscitado esta questão no procedimento, e não sendo esta imediatamente operativa, não poderá o tribunal a ela atender (citado acórdão de 22/10/), incorrendo, ao fazê-lo, em erro de julgamento (cfr. neste sentido o acórdão do Pleno deste STA de 4/06/2003, Recurso nº 47501).

Pelo que improcede a conclusão 13.ª das alegações de recurso.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, improcedem todas as conclusões das alegações do recorrente, pelo que se acorda em negar provimento ao recurso e confirmar o acórdão recorrido, embora por fundamento diverso quanto à questão da prescrição do direito a juros de mora.

Sem custas.

Lisboa, 11 de Novembro de 2003

António Madureira – Relator – Rosendo José – (Com a declaração de que entendo dever conformar-me com a doutrina deste STA no Proc.47.501 no Ac. do Pleno de 4.06.03, pelo que voto o Acórdão) – António São Pedro – (Vencido de acordo com a declaração de voto que junto).

Declaração de voto –

Votei vencido, uma vez que de acordo com o projecto de acórdão que elaborei a prescrição podia e devia ser conhecida. Não só porque, neste processo, o Tribunal Central Administrativo tinha julgado em concreto essa questão e decidido que os juros em causa não estavam prescritos – e, portanto, a prescrição dos juros fazia parte do objecto deste recurso; mas, sobretudo por não me parecerem juridicamente convincentes, nem plausíveis os argumentos contrários.

Os fundamentos aduzidos para justificar que não pode conhecer-se da prescrição, podem sintetizar-se nos seguintes termos:

“(...) as razões objectivamente existentes que não foram expressamente aduzidas como fundamento do acto não podem ser tomadas em conta na aferição da respectiva legalidade. A legalidade dos actos administrativos afere-se em função das razões nele invocadas (que são todas – mas só elas – motivos determinantes do acto) não sendo de considerar os fundamentos que, em momento posterior à prática do acto, o órgão administrativo venha invocar como seus motivos” – Ac. do STA de 21-6-2001, rec. 46898;

- “no caso em exame, no procedimento e na decisão final tomada, a Administração tinha o poder – dever de suscitar e decidir da questão da prescrição se dela quisesse beneficiar. A invocação da prescrição na resposta ao recurso contencioso não poderá, assim, satisfazer o ónus da sua invocação no procedimento administrativo. No caso em exame, é impugnado um indeferimento tácito de recurso hierárquico interposto de um acto expresso de indeferimento de uma pretensão de pagamento de juros de mora. Como tal, o acto silente recorrido tem de ser apreciado como tendo a apreciação do acto expresso que foi objecto do recurso hierárquico, por se entender que o acto do superior quis manter o acto primário. Ora, neste acto, apenas foram indicados como fundamento da não aceitação da petição razões de inexistência da obrigação peticionada que, claramente foram julgadas insubsistentes pelo tribunal, que, como se referiu supra não pode, com vista à validação do acto, suprir a própria ausência de uma declaração de vontade da Administração. Explicitando, diremos que, não tendo a Administração, no procedimento, suscitado a questão da prescrição, não sendo esta questão imediatamente operativa, não poderá o tribunal a ela atender na apreciação do recurso contencioso.”

- Ac. de 21-6-2001, rec. 47481.

"... este entendimento é de manter, pelo menos quando não se esteja perante situações em que a lei preveja vinculadamente os pressupostos de actuação Administrativa, situações em que por vezes se tem entendido que pode accionar-se o princípio do aproveitamento do acto administrativo praticado no exercício de poderes vinculados" – Ac. de 9-10-2002, rec. 600/02.

Verificamos assim que no essencial esta tese enuncia três argumentos:

(i) só a fundamentação constante do acto pode servir para lhe conferir a legalidade;

(ii) a prescrição deveria ter sido invocada no procedimento e, como não é de conhecimento oficioso, não pode ser conhecida no recurso contencioso;

(ii) não podemos recorrer ao principio do aproveitamento do acto, por não nos situarmos no domínio da vinculação estrita.

Pensamos que nenhuma destas razões é decisiva.

Vejamos porquê.

Se é verdade que só os fundamentos do acto legitimam a sua anulação, tal não obsta de forma alguma, que ocorrências posteriores tenham projecção no âmbito do recurso contencioso. Basta pensar que, nos mesmos acórdãos em que se não conhece da questão da prescrição o Tribunal discutiu e conheceu da questão da isenção dos juros de mora por parte do Estado, questão que também não constava da fundamentação do acto. E basta pensar, v.g. na situação de a Administração em vez de invocar a prescrição no recurso contencioso pagar os juros ao interessado. Ninguém duvidaria que, aqui, o pagamento seria visto como um facto extintivo da obrigação que servia de suporte ao direito subjectivo objecto da pretensão indeferida. E a extinção do direito subjectivo indeferido pelo acto recorrido, não pode deixar de ser processualmente relevante. E tal ocorreria, como é óbvio, sem que da fundamentação do acto constasse tal pagamento. Ora, entre o pagamento e a prescrição não há diferença de natureza jurídica: são duas excepções peremptórias correspondentes a factos extintivos de uma obrigação.

Se também é verdade que a prescrição poderia ser invocada no próprio procedimento administrativo, não é menos verdade que nada obsta a que possa ser invocada no recurso contencioso, ou fora dele (judicial ou extra judicialmente, diz a lei – cfr. art. 303º do Cód. Civil). O que não pode aceitar-se, de forma alguma, é um entendimento que faça caducar o direito de invocar a prescrição – que parece subjacente (ainda que não dito expressamente) em alguns acórdãos. O devedor de um crédito prescrito pode invocar a todo o tempo e pode opor-se "por qualquer modo, ao exercício do direito prescrito"- art. 304º, 1 do Cód. Civil. Se na causa de pedir de um recurso contencioso tivermos um direito de crédito prescrito, sendo precisamente a existência e a violação desse direito que fundamenta o pedido de anulação de acto que o não reconhece, e se o art. 304º, 1 do C. Civil permite ao devedor que se oponha ao exercício desse direito por qualquer modo a conclusão parece necessária: a invocação da prescrição no recurso contencioso é um dos modos de o devedor recusar o cumprimento. Acresce que, nos termos do art. 663º, 1 do C. Proc. Civil a decisão deve tomar em consideração os factos extintivos do direito que se produzem posteriormente à proposição da acção. Ou seja, o limite temporal da arguição da prescrição não pode, de forma alguma, confinar-se ao termo do procedimento administrativo (prolação do acto, ou formação do acto tácito).

Finalmente, se é também verdade que o aproveitamento do acto se restringe, de uma maneira geral, aos aspectos vinculados da Administração tal não obsta a que outras situações de descaracterização da invalidade se possam projectar sobre actos não estritamente vinculados.

Sob a designação de principio do aproveitamento do acto administrativo a jurisprudência deste tribunal tem entendido realidades muito heterogéneas, mas que podemos sintetizar nos seguintes tipos:

- aproveitamento do acto administrativo "stricto sensu", apesar da invalidade, o acto não é anulado porque, praticado no uso de poderes estritamente vinculados, o acto válido a praticar em sua substituição no processo executivo teria exactamente o mesmo conteúdo;

- irrelevância do erro de facto ou de direito não essencial no poder discricionário – um acto com fundamentação plural contém um fundamento errado, mas contém outros fundamentos bastantes para sustentar a sua validade;

- irrelevância do erro de facto ou de direito no acto vinculado – o acto corresponde ao legalmente devido;

- irrelevância de vícios procedimentais – quando a inocuidade do vício faz com que a preterição violada não tenha qualquer repercussão na definição jurídica que serve de base à pretensão anulatória e,

- finalmente, a ocorrência de factos extintivos do direito que sustenta a pretensão jurídica do interessado – quando a pretensão anulatória tenha por base um direito subjectivo e ocorra um motivo extintivo desse direito (v.g. a amnistia de uma infracção, ou o pagamento de uma quantia cujo pedido de pagamento fora indeferido com fundamentos claramente errados).

Estas realidades têm um regime jurídico diferente, decorrente do facto de serem géneros heterogéneos, não tendo pressupostos comuns, nem correspondendo a uma categoria jurídica que os compreenda a todos. – Cfr. António São Pedro, Descaracterização do Efeito Anulatório no Direito Administrativo, Maia Jurídica, pág. 81 e seguintes.

Em todos estes casos, o Tribunal apesar de verificar que existe uma ilegalidade não deve anular o acto, porque nem sempre tal ilegalidade determina a sua invalidade. O conceito de ilegalidade é, no fundo, referido à ordem jurídica no seu todo e só há ilegalidade quando não existam regras que se sobreponham e não façam decorrer a invalidade do incumprimento da regra concretamente violada.

Ora, um dos casos em que a ilegalidade decorrente da fundamentação (errada) do acto deve levar o Tribunal a não o anular é, precisamente, a da extinção do direito que fundamenta a pretensão anulatória.

No Ac. de 21-3-2001 (2ª Secção), rec. 25107 o STA entendeu que "apresentado o pedido fora do prazo legal fica precludido o direito do eventual reconhecimento administrativo da correspondente isenção fiscal e consequentemente prejudicada a apreciação e conhecimento dos pressupostos substantivos dessa isenção. Dada por verificada a caducidade do direito de requerer a questionada isenção fiscal resulta de todo ineficaz e até despicienda a argumentação desenvolvida, porventura tendente à anulação do despacho contenciosamente impugnado". Isto é, mesmo que o acto tenha indeferido a isenção com fundamentos errados, a extinção do direito à isenção por caducidade, fazendo extinguir o direito que fundamentava a pretensão anulatória, faz com que seja inútil anular o acto. Na verdade, isso é assim, porque o acto impugnado no seu sentido mais profundo, e em termos substanciais, a despeito da possível violação de algumas regras legais, está conforme a ordem jurídica.

O mesmo método deve ser seguido com o presente caso.

Se a prescrição tiver de facto ocorrido, o direito do devedor só é "aparentemente" violado pelo acto recorrido. Substancialmente tal violação não existe, pois com a prescrição foi o próprio direito de crédito que deixou de ser exigível. Assim, se o direito aos juros de mora não é exigível, porque prescreveu, podemos considerar, que a "ilegalidade" de um acto que indefere esse pagamento (ainda que com fundamentos errados), deve ser descaracterizada e hão determinar a sua anulação. Tendo em conta, por outro lado, a que o processo jurisdicional deve limitar-se à prática de acto úteis, é claramente mais útil apreciar e conhecer desde logo da prescrição, que anular o acto e, depois, no processo de execução do julgado considerar que a prescrição dos juros é fundamento para que a Administração profira um novo acto indeferindo, agora validamente, a pretensão do interessado aos juros de mora.

Deste modo, e pelas razões referidas, o facto da prescrição apenas ser invocada após a interposição do recurso contencioso (na resposta), não é razão para impedir o conhecimento dos seus reflexos no julgamento da pretensão anulatória.

António São Pedro

Referências Legais

Legislação Nacional

CCIV66 ART306 ART310 D ART805 ART806.
CPA91 ART66 ART68.
DL 49168 DE 1969/08/05 ART2 N1.

Jurisprudência Nacional

AC STAPLENO PROC45041 DE 2000/05/16.; AC STA PROC48110 DE 2002/01/17.; AC STA PROC47416 DE 2001/12/19.; AC STA PROC47205 DE 2001/05/24.; AC STA PROC600/02 DE 2002/10/09.

Doutrina

FREITAS DO AMARAL E OUTROS CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO ANOTADO 3ED PAG40.
MARCELO REBELO DE SOUSA LIÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 1999 VI PAG84.

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Texto Integral

1. RELATÓRIO

2. FUNDAMENTAÇÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Doutrina