0797/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do artº 69º nº 1 do DL 380/99, de 22 de Setembro, os Planos Municipais de Ordenamento do Território “são instrumentos de natureza regulamentar, aprovados pelos municípios” e como tal a sua impugnação contenciosa ou de qualquer das suas disposições está sujeita ao processo próprio de “impugnação de normas” – “declaração de ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo” - que e em princípio, nos termos do artº 72º/1 do CPTA, apenas podem ser impugnadas “por vícios próprios ou derivados da invalidade de actos praticados no âmbito do respectivo processo de aprovação”.

II- Se na acção é impugnado apenas o acto do Conselho de Ministros que ratificou o PDM com fundamento em vícios que residem no próprio conteúdo do plano ou no processo da sua formação, a acção forçosamente terá de improceder.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA (2ª Subsecção):

1- (i) A...; (ii) ...; e (iii) ..., id. a fls. 2, em petição dirigida a este STA intentaram “ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE IMPUGNAÇÃO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS”, que dirigiram contra o PRIMEIRO-MINISTRO e contra o MUNICÍPIO DE PONTE DE LIMA na qualidade de contra - interessado e através da qual visam impugnar a deliberação do CONSELHO DE MINISTROS de 13 de Janeiro de 2005, publicada no DR nº 63, Série I-B, de 31 de Março de 2005, que ratificou o Plano Municipal do Concelho de Ponte de Lima (Revisão), que fora aprovado pela respectiva Assembleia Municipal em 06.09.2003.

Na petição inicial dizem fundamentalmente o seguinte:

A presente acção visa impugnar a validade da Deliberação Conselho de Ministros de 13 de Janeiro de 2005, que ratificou o Plano Director Municipal do Concelho de Ponte-de-Lima (Revisão) – PDM - aprovado pela respectiva Assembleia Municipal em 6 de Setembro de 2003.

Os Autores intervieram no procedimento de Revisão do PDM e, subsequentemente, após ter-se iniciado o procedimento administrativo para a sua ratificação no âmbito do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, apresentaram nesse Ministério diversos textos e documentos sobre o assunto.

Os Autores são donos do prédio rústico denominado “...” situado no lugar de ..., freguesia da Ribeira do Concelho de Ponte-de-Lima, que confronta do Norte com Reserva Agrícola Nacional – a seguir apenas RAN -, do Sul com aglomerado urbano, do Nascente com aglomerado urbano e na sequência deste com terrenos agrícolas, e do Poente com Reserva Ecológica Nacional – a seguir REN -, sendo que a Norte/Nascente é separado dos confrontantes que ficam indicados por caminho público, em que também circulam máquinas e veículos automóveis.

Desencadeado o procedimento de Revisão do Plano Director Municipal de Ponte-de-Lima, quando foi aberto o período de discussão pública da proposta ou projecto de Revisão, nos termos do art.º. 77º, n.º 3 e seguintes do Dec. Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, os Autores, em 2/12/02, apresentaram um texto em que fizeram sobre essa proposta as observações/reclamações que tiveram por pertinentes.

De harmonia com essa proposta de Revisão do PDM, a referida “...” destinar-se-ia a equipamento urbano.

No texto da referida reclamação pronunciaram-se os ora Autores muito detalhadamente contra essa solução, salientando-se aqui duas ideias centrais desse texto: - excluindo a possibilidade de construir na “...”, a proposta de PDM traduzia uma grosseira discriminação relativamente a todos os terrenos contíguos, nos quais se pode construir, violando assim os diversos preceitos legais, que se citaram, na Reclamação, nomeadamente o princípio constitucional da igualdade; - de outro lado, a lei exige a identificação dos equipamentos assinalado em PDM, identificação que não foi feita na referida proposta de Revisão (Constituição da República - a seguir apenas CRP -, art.º. 13º, 62º.1, 266º, Lei n.º 48/98, art.ºs. 4º.1, 5 c, DL. 380/99, artigos 4º, 8º. 1 e 3) (doc. 8).

Em Resposta a essa Reclamação, escreveu o Presidente da Câmara Municipal de Ponte-de-Lima o que consta do documento que se junta com o n.º 9 donde decorre o seguinte:

a) não foi tomada posição sobre a criticada impossibilidade de construir na “...” – era a questão central - ;

b) não se identificaram os equipamentos, único aspecto quanto aos mesmos, que fora suscitado pelos ora Autores;

c) tomou-se a iniciativa inovadora e unilateral de eliminar os equipamentos na “...”, dizendo-se que seriam “non-aedificandi”, o que NÃO é verdade, sendo certo, como se assinalou, que os equipamentos nem sequer eram identificados;

d) também unilateralmente - nada disso foi solicitado – a “...” foi transferida do Sector URBANO (cf. indicações que constam do doc. 4) para o Sector NÃO – URBANO (doc. 9), com a consequência de ficar excluída a possibilidade de vir a ser valorizada, a prazo como terreno para construção - é contígua a um aglomerado urbano – nos termos do n.º 12 do art.º. 26º do Código das Expropriações.

Invocando diversos preceitos legais aplicáveis, nomeadamente relativos à completa falta de fundamentação, requereram os ora Autores que fosse devidamente fundamentada a referida Resposta dada à Reclamação que apresentaram (art.ºs. 268º.3 CRP, art.º 124º e 125º do Cód. Procedimento Administrativo - a seguir apenas CPA -, art.º. 4º, 77º. 5, 86º 2 b, 89º.2a, 92º. 2a do Dec. Lei n.º 380/99) (doc. 10).

Sobre este aspecto o Presidente da Câmara Municipal em vez de se responder à crítica de que os equipamentos teriam de ser identificados, fez-se outra coisa, “eliminando-os” e transferindo a “...” de terreno urbano para... não urbano, com o alcance que se assinalou (supra 12º, c, d).

Ou seja fez-se precisamente o contrário do que se pretendia que era não só manter a “...” como urbano, mas mantê-la como urbano para construção e não para equipamento.

Depois disto vem dizer-se não haver que fundamentar a Resposta à Reclamação por... ter sido atendida a pretensão dos Interessados.

Não se tendo fundamentado – confessadamente – a Resposta à Reclamação cometeu-se grave ilegalidade, violando frontalmente o disposto no n.º. 5 do art.º. 77º do Dec. Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro – a seguir apenas DL. 380/99 - ,

e, muito particularmente, violou-se o disposto na CONSTITUIÇÃO, segundo a qual os actos administrativos “carecem de fundamentação expressa e acessível” (art.º. 268º.3), princípio, aliás, repetidamente reafirmado em diversas disposições legais (v. g. CPA art.ºs. 124º e 125º; cf. O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade - a seguir apenas O Plano ... – de Fernando Alves Correia, pág. 267, 268; do mesmo Autor Manual de Direito do Urbanismo – a seguir apenas Manual -, pág. 125, 297, 422).

Acresce que outras graves ilegalidades foram cometidas no decurso do procedimento administrativo, desde logo não se cumprindo o importante preceito legal que é o art.º. 78º do Dec-Lei 380/99, pois a “coisa” que foi emitida como parecer é, antes, um não-parecer, uma vez que nela apenas se faz uma simples reprodução mecânica do preceito legal a que se reporta: “informo que em conformidade com o definido no DL 380/99 de 22/9 se emite um parecer favorável no âmbito do Art.º. 78º do mesmo DL 380/99 de 22/9” (doc. 11 a).

O procedimento de formação de planos é naturalmente importante, nele assumindo marcado relevo a participação dos interessados como um dos limites à liberdade de modelação ou conformação dos mesmos (art.º. 65º.5 da CRP, art.º. 5º f) e 21º. 2 da Lei n.º 48/98, art.º. 6º, 40º, 48º, 58º, 65º, 77º do DL 380/99).

Ora, em relação ao enquadramento da “...” na Revisão do PDM a ponderação entre o interesse público e o interesse privado, nomeadamente quanto à possibilidade (ou não) de construir, não foi muita nem pouca, foi NADA, ZERO – apenas operou a arbítrio – (disposições legais anteriormente citadas, incluindo art.º 266º CRP, art.º. 4º, 124º.1, 125º do CPA, art.º. 4º da Lei 48/98, art.º 8º. 1º do DL. 380/99).

Noutra perspectiva, “Os instrumentos de gestão territorial devem explicitar de forma racional e clara os fundamentos das respectivas previsões, indicações e determinações...” (art.º. 4º do Dec. Lei n.º 388/99).

Este princípio tem mesmo consagração a nível constitucional: a CRP dispõe que os interessados têm direito a “fundamentação expressa e acessível” de todos os actos administrativos (art.º. 268º.3, CRP).

Também este princípio fundamental foi igualmente violado, quanto à “...”: nem vislumbre de racionalidade e clareza, nem vislumbre de fundamentação – mais uma vez NADA.

Foi também violado o disposto no n.º. 1 do art.º. 8º do Dec. Lei 380/99, segundo o qual devem ser identificados “os interesse públicos prosseguidos, justificando os critérios utilizados na sua identificação e hierarquização”.

Em parte alguma foi explicado - muito menos justificado - quais os interesses públicos que teriam conduzido a eliminar a construção na “...” e a autorizá-la em todos os terrenos contíguos da mesma natureza.

Nem uma palavra sobre as sugestões, observações e reclamações dos Autores (supra 25º).

Como se disse, a “...” confronta do Norte com RAN, do Sul com Aglomerado Urbano, do Nascente com Aglomerado Urbano e na sequência deste com terrenos agrícolas não RAN, e do Poente com REN (Planta de Condicionantes anterior e posterior ao inquérito público, docs. 3 e 5, supra 5º).

Das mencionadas Plantas Condicionantes vê-se o seguinte:

a) a Nascente existe uma extensa zona branca (dezenas, talvez uma centena de ha de terrenos não Ran), já em parte com aglomerado urbano, zona que se inicia, do lado Poente, PRECISAMENTE NA “...”, que dela FAZ PARTE;

b) estando “apertada” entre RAN (Norte), REN (Poente), Aglomerado Urbano (Sul), não se pode construir para além da “...”, em qualquer desses sentidos (anterior 50º), salvo em situações excepcionais, de modo que a expansão do urbano JÁ ESTÁ, AÍ, CONTIDA (pela Ran, pela Ren e Aglomerado urbano).

Da Planta de Ordenamento anterior ao Inquérito Público vê-se o seguinte (doc. 4) :

a) respeita, como tinha e tem de respeitar, as confrontações das Plantas de Condicionantes (doc. 3) – Norte, Sul e Poente (RAN, Aglomerado Urbano, REN);

b) a Nascente grande parte da zona branca (nas Condicionantes, doc. 3), contígua à ..., passa a zona rosa/acastanhada, sinal da POSSIBILIDADE DE CONSTRUIR;

c) dessa possibilidade é EXCLUÍDA a “...”, e SÓ ela, em toda a zona;

d) apenas se atribuía à “...” a finalidade de equipamento URBANO, urbano repete-se (doc. 4).

A Planta de Condicionantes posterior ao inquérito público (doc. 5) manteve-se idêntica à Planta de Condicionantes anterior ao inquérito (doc. 3) (supra 50º) : tinha de ser, aí a Câmara Municipal NÃO tinha poder nem legitimidade para “mexer”.

De modo diverso se passaram as coisas quanto à Planta de Ordenamento posterior ao inquérito (doc. 6) (cf. supra 52º).

a) a Norte, “traindo” a Planta de Condicionantes, escamoteou-se a RAN e, em vez dela, “plantou-se” (...) floresta dita estruturante;

b) a Poente, voltando a “trair” a Planta de Condicionantes, fez-se a mesma “habilidade”, nem RAN, nem REN, antes floresta dita estruturante (cf. doc. 6, com doc. 4, e também com Condicionantes doc. 3 e doc. 5);

c) no sentido Nascente – zona branca nas Condicionantes, doc. 3, e doc. 5 – manteve-se a construção/rosa/acastanhada que já vinha do doc. 4, mas alargou-se muito (mais de 50%) a possibilidade de construção, acrescentando nesse sentido uma nova zona amarela (cf. doc. 6, com doc. 4);

d) MAS, não obstante este vasto alargamento, a “...” – e SÓ ELA, - CONTINUOU A SER EXCLUÍDA DA POSSIBILIDADE DE CONSTRUIR (doc. 6).

Constata-se, assim, que na Planta de Ordenamento posterior ao inquérito público (doc. 6) foram FALSIFICADOS OS DADOS das Plantas de Condicionantes (documentos autênticos): em vez de se fazer contornar a “...” por Ran e Ren, como decorria e era imposto pelas Condicionantes (doc. 3, doc. 5), inventou-se uma floresta que nunca existiu (art.º. 256º do Código Penal).

A inventona da floresta ao redor da “...” e nela pretenderia torná-la diferente da restante zona branca em que se integra, Planta de Condicionantes – doc. 3, doc. 5).

Trata-se, portanto, de uma actuação que, numa escalada de sucessivos atropelos, se traduz numa manifesta arbitrariedade, apenas explicável – pelo menos em termos objectivos – por estranhas motivações persecutórias.

Foram violados os art.ºs. 62º.1 e 266º.1 da CRP, os art.º. 1305º e 1344º do Código Civil, os art.º. 4º.1 e 5C da Lei n.º 48/98, art.º. 4º. 8º.1 e 3 do Dec. – Lei n.º 380/99, art.º. 4º, 124º e 125º do CPA).

Por outro lado, não será fácil encontrar situações em que o princípio constitucional da IGUALDADE tenha sido tão grosseiramente violado como o foi no caso “sub-judice”.

Ora, quanto à “...”, o tratamento que lhe foi dado na Revisão do PDM em causa traduz seguramente um caso paradigmático de refinado arbítrio, como decorre, nomeadamente, dos factos referidos nos anteriores art.º. 51º a 56º, 30º a 35º, 46º, 12º a 18º), tanto mais que a possibilidade de nela edificar até tem a razão adicional de poder beneficiar, por simples extensão, de todas as infra-estruturas do aglomerado urbano que a rodeia.

Num contexto de arranjos e manipulações, sem justificações ou explicações, e até com falsificações de documentos, numa área de dezenas de hectares – talvez uma centena -, que inclui a ..., toda a gente é autorizada a construir com a única excepção dos donos desse terreno.

Foram violadas as disposições legais referidas no anterior artº. 72º, com a consequente invalidade do PDM na parte que respeita à “...”.

Por seu lado, os Ministros reunidos em Conselho – digamos, o Governo em peso -, nomeadamente o do Ambiente e do Ordenamento, terão estado distraidíssimos : mesmo sem parecer do Direcção-Geral, não estiveram com mais aquelas, “atiraram” com a ratificação do PDM para o Diário da República.

Segundo o disposto no art.º. 80º.1 do decreto-lei n.º 380/99, “a ratificação pelo Governo dos planos municipais de ordenamento do território exprime o reconhecimento da sua conformidade com as disposições legais e regulamentares vigentes, bem como com quaisquer outros instrumentos de gestão territorial eficazes...”

Aqui está em causa a impugnação do acto administrativo constituído pela ratificação efectuada mediante a Resolução do Conselho de Ministros referida no art.º. 1 desta petição.

Nos termos do citado art.º. 80º, n.º 1 do Dec. Lei n.º 380/99, cumpria ao Conselho de Ministros, reconhecer, ou não, a conformidade do plano em causa – Plano Director Municipal de Ponte-de-Lima (Revisão) – com as disposições legais e regulamentares vigentes.

Os Autores invocaram diversas disposições legais com as quais o plano – o PDM – não se conformou, o que no entanto, foi pura e simplesmente, ignorado pelo Conselho de Ministros.

Dá-se seguidamente uma indicação resumida das “disposições legais e regulamentares” com as quais o plano não está em “conformidade”.

Quanto às observações/reclamações feitas sobre a proposta de Revisão do PDM, a Resposta dada pela respectiva Câmara Municipal carece totalmente de fundamento, tendo sido violados os artigos 77º, n.º 3, 4 e 5, o art.º. 4º, e o art.º. 8º, n.º 1 e 3 do Dec.-Lei n.º 380/99, e logo na raiz o art.º. 268º, 3 do CRP, os artigos 124º e 125º do CPA, e ainda os demais preceitos referidos supra (8º a 21º).

No que respeita ao parecer exigido pelo art.º 78º do Dec.-Lei n.º 380/99, foi violado esse preceito legal, uma vez que o texto emitido não é um parecer, mas um não parecer (supra 22º).

O dever de ponderação entre interesses públicos e interesses privados associado à “...” foi totalmente incumprido, violando-se o disposto no art.º. 266º CRP, os art.ºs. 6º.4, 33º.5, 40º.4, 48º.5 e 8, 77º.5, 6 e 7 do Dec. lei 380/99, o art.º 4º CPA, o art.º. 4º da Lei 48/98 (supra 23º a 31º).

Relativamente à referida “...” por completa omissão, também foi violado o disposto nos art.º. 4º e 8º.1 do Dec. Lei 388/99 (supra 31º a 37º).

Quanto ao mesmo prédio, NADA foi invocado no sentido de explicar, e muito menos de justificar a limitação do direito de propriedade no que respeita à possibilidade de edificar, violando-se, assim, o disposto no art.ºs. 62º.1 e 265º.1 da CRP, os art.ºs. 1305º e 1344º do Cód. Civil, os art.ºs. 4º.1 e 5º C da Lei 48/98, os art.ºs. 4º e 8º.1 do Dec. Lei 380/99, o art.º. 4º do CPA (supra 60º a 70º).

Ao vedar-se a possibilidade de edificar na “...”, foi grave e grosseiramente violado o princípio da igualdade, bem como os princípios da justiça, da imparcialidade e da boa-fé – art.º. 266º.2, 13º.1 e 18º.1 da CRP -.

Com efeito, numa área de muitas dezenas de hectares, porventura mesmo de uma centena, em que a “...” está integrada, foi consagrada a possibilidade de construir em relação a todos os terrenos excepto quanto à “...” - e só a ela – (supra 51º 58º).

Nessa perspectiva, após a reclamação dos ora Autores (supra 8º e seguintes), com grave violação da boa-fé, foi manipulada a Planta de Ordenamento, falsificando-se até dados da Planta de Condicionantes, por modo a tentar sugerir a ideia de que a “...” seria “diferente” dos terrenos contíguos à mesma (supra 54º a 59º).

Nunca foi invocada qualquer razão para esse tratamento discriminatório dado à “...”.

Mais tarde, um funcionário da Câmara Municipal tentou adiantar a ideia de que o tratamento dado à “...” teria a ver com a contenção do urbano.

Mas, como se assinalou, havendo uma enorme área para conter o urbano, só se “lembraram” de fazê-lo na “...” : a contenção começou, acabou e esgotou-se na “...” (supra 82º a 92º).

Violaram-se os princípios da igualdade, da justiça da boa-fé.

O PDM em causa violou as disposições legais que ficam indicadas nesta petição inicial, não estando em conformidade com essas “disposições legais e regulamentares”, pelo que a ratificação - citada Resolução do Conselho de Ministros -, referida no art.º. 1º é inválida ao pronunciar-se em sentido contrário, ou seja ao pronunciar-se no sentido de que existiria conformidade com tais “disposições legais e regulamentares” (Esteves de Oliveira, Direito Administrativo I, pág. 550).

Nestes termos e nos de direito, designadamente nos dos preceitos constitucionais e legais referidos nesta petição, deve ser declarada nula ou, no caso de se entender não constituir caso de nulidade, deve ser anulada a ratificação do Plano Director Municipal de Ponte-de-Lima (Revisão) a que se refere o n.º 1 desta petição inicial, operada mediante a Resolução do Conselho de Ministros igualmente referida nesse n.º 1, na medida em que essa ratificação é extensiva a normas e Plantas, nomeadamente a Planta de Ordenamento, do referido Plano Director, que se reportam ao prédio denominado “...” identificado nos nºs. 6º e 7º desta petição inicial, e nele não permitem edificar.

2- Na contestação que apresentou (fls. 184/187), o “MUNICÍPIO DE PONTE DE LIMA” diz o seguinte:

Os recorrentes propõem acção administrativa especial de impugnação do acto administrativo que identificam como sendo a deliberação do Conselho de Ministros de 13 de Janeiro de 2005, publicado no DR nº 63, de 31 de Março de 2005, que ratifica o Plano Director Municipal de Ponte de Lima.

O itinerário da elaboração e aprovação do PDM, pelo município, quer o da rectificação, pelo Governo, traduzem-se em procedimentos autónomos, cada um com as suas diversas e próprias fases de iniciativa, instrução e decisão, esta consubstanciada no respectivo acto administrativo final, de autoria diversa – a Assembleia Municipal e o Conselho de Ministros respectivamente.

A ratificação prevista no artº 80º do DL nº 380/99 é um acto misto, já que envolve quer uma tutela de legalidade, ao abrigo do nº 1 do artº 242º da CRP, quer um controlo de mérito, traduzido numa curadoria de interesses supramunicipais em matéria urbanística. Este duplo controlo exerce-se de acordo com o disposto no nº 4 do artº 65º da CRP.

A ratificação destina-se a reconhecer a conformidade do plano municipal aprovado, nomeadamente com as disposições legais e regulamentares vigentes e com outros planos municipais, sendo que a ratificação dos planos municipais pelo Conselho de Ministros é acto administrativo contenciosamente impugnável, mas apenas por vícios próprios.

Os recorrentes todavia não imputam ao acto de aprovação ou de integração da eficácia da deliberação da Assembleia Municipal que é a ratificação pelo Governo, qualquer vício inerente ao próprio acto de ratificação, pelo que o acto de ratificação é perfeitamente regular, devendo por isso a acção improceder.

3- Na contestação que apresentou (fls. 189/201), a “Presidência do Conselho de Ministros” diz o seguinte:

Os AA. entendem que a Resolução do Conselho de Ministros impugnada é inválida porque as opções de planeamento assumidas no PDM de Ponte de Lima são inválidas e o acto impugnado não reflectiu essa invalidade.

O objecto de censura dos AA. são as opções urbanísticas do Plano Director Municipal de Ponte de Lima e não o conteúdo da Resolução do Conselho de Ministros impugnada.

Só que os eventuais erros de planeamento que porventura determinem a invalidade material do Plano não são susceptíveis de invocação para impugnação autónoma do acto administrativo governamental através do qual se procede à ratificação de tal plano.

Ou seja, o acto de ratificação, sendo um verdadeiro acto administrativo, só é impugnável contenciosamente quando estiverem em causa vícios próprios e específicos desse mesmo acto, pelo que não é possível deixar de concluir pela inviabilidade de conhecer do mérito da presente acção que obsta ao prosseguimento do processo, verificando-se assim a excepção dilatória prevista no artº 89º/1/c) do CPTA, devendo a Presidência do Conselho de Ministros ser absolvida da instância.

Caso assim se não entenda, atendendo aos fundamentos aduzidos, deve a acção ser considerada improcedente porque os poderes de ratificação aqui censurados são estranhos ao poder de conformação do conteúdo do plano.

4- Na réplica dizem os AA. essencialmente o seguinte:

Nos termos do artº 80º do DL 389/99, no quadro da ratificação, o Governo tem de pronunciar-se, além do mais, sobre se os planos de Ordenamento do território respeitam (ou não) as “disposições legais e Regulamentares vigentes” que forem aplicáveis, e é nesse dever que assenta o acto de ratificação.

O cumprimento desse dever implica que o Governo, reportando-se a disposições legais aplicáveis a níveis do PDM, faça um juízo sobre se as mesmas foram, ou não, violadas.

No caso concreto invocaram os AA., na petição inicial, graves violações de preceitos legais – a até constitucionais – que tiveram lugar no âmbito do PDM em causa (nomeadamente artºs 109º e sgs.).

A ratificação governamental, tendo excluído da mesma, por razões de legalidade, outros aspectos do PDM ratificado, dela não excluiu, no entanto, o que respeita à referida “...”, dando assim por improcedentes as ilegalidades invocadas pelos AA.

Estes entendem que, ao não reconhecer que tais ilegalidades foram praticadas a nível do PDM, a ratificação do Conselho de Ministros violou o disposto no 80º do DL 380/99.

5- Notificado que foi o Mº Pº nos termos e para os efeitos do disposto no artº 85º nº 5 do CPTA, a fls. 220/221 veio sustentar a improcedência da acção.

6- Em alegações (fls. 236/241 cujo conteúdo se reproduz) os AA., no essencial, sustentam a posição anteriormente assumida.

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7- Com interesse para decisão, resulta dos autos o seguinte:

A- Conforme publicação no DR I-B de 31 de Março de 2005 – por “Resolução do Conselho de Ministros nº 81/2005, de 13 de Janeiro de 2005 foi ratificada parcialmente a revisão do Plano Director Municipal de Ponte de Lima e aprovada a delimitação da Reserva Ecológica Nacional (REN) do mesmo município nos termos do que resulta do doc. de fls. 39/51 junto com a petição inicial cujo conteúdo se reproduz na íntegra.

B- A revisão do PDM de Ponte de Lima, foi aprovada pela Assembleia Municipal de Ponte de Lima sob proposta da Câmara Municipal, em 06 de Setembro de 2003 (doc. de fls. 25 a 38).

C- Em nome dos AA. está registado o prédio rústico denominado “...” situado no lugar de ..., freguesia da Ribeira do Concelho de Ponte-de-Lima, descrito na Conservatória do Registo Predial de Ponte-de-Lima sob o n.º ..., a folhas 139 do Livro ..., livro de ficha de freguesia 000../..... – Ribeira (doc. de fls. 70/72.

D) – Dá-se por reproduzido o conteúdo dos doc. juntos pelos AA. com a petição inicial.

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8- DIREITO:

Os AA., como expressamente referem na petição inicial, dirigem a presente acção contra a deliberação do Conselho de Ministros de 13 de Janeiro de 2005, publicado no DR nº 63, de 31 de Março de 2005, que ratificou “parcialmente” o Plano Director Municipal de Ponte de Lima e aprovou a delimitação da Reserva Ecológica Nacional (REN) do mesmo município.

Como se depreende de toda a argumentação aduzida na petição inicial os AA. insurgem-se contra a deliberação do Conselho de Ministros que ratificou o PDM de Ponte de Lima fundamentalmente pelo facto de no PDM ter sido excluída a possibilidade de se poder construir no prédio rústico denominado “...” de que são proprietários, prédio esse que os AA. pretendiam, como expressamente referem, “mantê-lo como urbano para construção e não para equipamento”, já que a referida propriedade “é contígua a um aglomerado urbano”. E daí “excluindo a possibilidade de construir na “...” o que acarreta, como consequência, “ficar excluída a possibilidade de vir a ser valorizada, a prazo como terreno para construção”, a proposta do PDM traduz desde logo, no entender dos AA. “uma grosseira discriminação relativamente a todos os terrenos contíguos, nos quais se pode construir, violando assim os diversos preceitos legais, que se citaram, na Reclamação, nomeadamente o princípio constitucional da igualdade...”

No fundamental, entendem os AA. que “o Governo tem de se reportar e «olhar» para os preceitos legais e regulamentares aplicáveis no âmbito dos respectivos procedimentos administrativos relativos aos PDM” e “de ajuizar se nessa aplicação ocorreu alguma ilegalidade” (cf. peça processual de fls. 213/215) e que o Conselho de Ministros ao ratificar o PDM sem reconhecer determinadas ilegalidades que alegadamente teriam sido cometidas ao longo de todo o processo da sua formação e que culminou com a aprovação do PDM pela Assembleia Municipal, teria ele próprio, através do acto de ratificação violado fundamentalmente o dever de verificar e controlar se os PDM estão em conformidade com as “disposições legais e Regulamentares vigentes” ou seja o disposto no artº 80º do DL 380/99, de 22/09, bem como o “disposto no artº 124º do CPA, pois que não indicou nenhuma razão para fundamentar a posição tomada no sentido de rejeitar as pretensões dos AA.”.

Vejamos se lhes assiste razão.

Como resulta do artº 65º nº 4 da CRP compete ao Estado e às autarquias locais definirem “as regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos, designadamente através de instrumentos de planeamento” onde se incluem os PDM.

Nos termos do DL 380/99, de 22 de Setembro, os Planos Municipais de Ordenamento do Território “são instrumentos de natureza regulamentar, aprovados pelos municípios” (artº 69º nº 1).

A sua “elaboração” é da competência da Câmara Municipal (74º nº 1). Depois de decorridos os procedimentos legalmente previstos, nomeadamente o período de “concertação”, “acompanhamento” e “discussão pública” (cf. artº 76º e 77º) a Câmara Municipal elabora a versão final da proposta para aprovação (artº 77º nº 8) a qual, uma vez concluída é objecto de “parecer” da respectiva “Comissão de Coordenação Regional” que incide “sobre a conformidade com as disposições legais e regulamentares vigentes, bem como sobre a articulação e coerência da proposta com os objectivos, princípios e regras aplicáveis no município em causa, definidos por quaisquer outros instrumentos de gestão territorial eficaz” (artº 78º), sendo posteriormente aprovado “pela assembleia municipal, mediante proposta apresentada pela câmara municipal” (artº 79º nº 1), sendo certo que a Assembleia Municipal dispõe de poderes para introduzir alterações à proposta apresentada pela C.M. que eventualmente considere adequadas (artº 79º nº 2).

Por fim, o artº 80º do DL 380/99, sobre a epígrafe “Ratificação” determina que “A ratificação pelo Governo dos planos municipais de ordenamento do território exprime o reconhecimento da sua conformidade com as disposições legais e regulamentares vigentes, bem como com quaisquer outros instrumentos de gestão territorial eficazes, abrangendo: a) Os planos directores municipais (...)” (nº 1/a).

Assim e do citado diploma resulta que os Planos Municipais tem “natureza regulamentar, cujo “conteúdo material” se encontra definido no artº 85º do DL 380/99 e ao qual cabe, além do mais, “a definição de estratégias para o espaço rural, identificando aptidões, potencialidades e referências aos usos múltiplos possíveis”, bem como “a identificação e a delimitação dos perímetros urbanos, com a definição do sistema urbano municipal” - artº 85º als. g) e h). A sua aprovação é da competência exclusiva da Assembleia Municipal (artº 79º), momento a partir do qual, nos termos do artº 81º/1, se considera concluída a elaboração do PDM.

Terminada esta fase, inicia-se um outro procedimento administrativo visando a sua ratificação pelo Governo.

Temos assim um procedimento dirigido à elaboração e aprovação do PDM, da competência exclusiva dos órgãos municipais, a que se segue um outro procedimento distinto, visando a ratificação daquele regulamento através de acto da competência do Conselho de Ministros, acto este que, por revestir diferente natureza do PDM enquanto norma regulamentar, no plano do contencioso administrativo terá, naturalmente, de obedecer a um tratamento diferenciado.

Ou seja, enquanto regulamento administrativo a impugnação do PDM está sujeita ao processo próprio de “impugnação de normas” – “declaração de ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo” – previsto nos artº 72º e sgs. do CPTA, sendo que esse regulamento ou as suas normas, em princípio, nos termos do artº 72º/1 do CPTA, apenas podem ser impugnadas “por vícios próprios ou derivados da invalidade de actos praticados no âmbito do respectivo processo de aprovação” (cf. ainda ac. STA de 22.09.2004, rec. 1861/03).

Só que na presente acção, como se referiu, os AA. não impugnam o PDM ou qualquer das suas normas regulamentares, nem a deliberação da assembleia municipal que aprovou o PDM mas o acto de ratificação do PDM da competência do Conselho de Ministros que, como referem os AA. “tem a natureza de acto de aprovação, ou de acto integrativo da respectiva eficácia, não tendo, pois, natureza normativa mas sim de acto administrativo”.

Efectivamente, como se escreveu no parecer do CCPGR, n.º 71/93, in DR.II, n.º 212, de 13.SET.94, p. 9582, «...o acto administrativo de ratificação reconduz-se ao instrumento de intervenção do Governo no exercício da sua própria competência na área do ordenamento do território, integrado no processo de instrução, constituição e eficácia dos vários planos municipais...»”. Trata-se assim, como se entendeu no ac. deste STA de 24.04.02, Rec. 41.891 “de um acto integrativo da eficácia do acto anterior da autarquia, de um acto conformador” sendo que a ratificação pelo Conselho de Ministros de um plano director municipal enquanto acto de aprovação é um acto administrativo contenciosamente impugnável (cfr. ainda neste sentido o Ac. do STA (Pleno de 02.05.01, Rec. 38.632).

Por outra via, enquanto acto administrativo distinto daquele acto normativo ou da deliberação da Assembleia Municipal que o aprovou, a sua legalidade apenas pode ser questionada via recurso contencioso de anulação, por “vícios próprios e específicos” desse acto e não com fundamento em alegados vícios de que eventualmente seja portador o PDM, enquanto norma legal ou regulamentar (cf. ac. STA de 17.10.95, Rec. 35829).

Nos termos do referido e como salienta a entidade recorrida, os AA. nos articulados da presente acção no fundo limitam-se essencialmente a dirigir uma censura “às opções de planeamento assumidas pelos órgãos do município de Ponte de Lima no que diz respeito ao conteúdo da revisão do PDM, na parte que afecta o prédio denominado «...»” já que os AA. consideram que o acto impugnado teria violado a lei pelo simples facto de não ter recusado a ratificação do PDM pelas razões que eles próprios haviam apontado em reclamações ou exposições que oportunamente apresentaram, nomeadamente em sede do procedimento destinado à elaboração do PDM, motivadas pelo facto de nele não ter sido incluído como urbano para construção o terreno de que são proprietários.

Assim essa alegada violação de lei residiria no próprio conteúdo da revisão do PDM ou nas normas nele contidas cuja aprovação é da exclusiva competência da Assembleia Municipal, sob proposta da Câmara Municipal. Aliás, são os próprios AA. a referir que “no caso concreto invocaram, na petição inicial, graves violações de preceitos legais – a até constitucionais – que tiveram lugar no âmbito do PDM em causa”. O que significa que o essencial dos alegados vícios imputados ao acto contenciosamente impugnado, nomeadamente a alegada violação do princípio da igualdade derivado do facto de o PDM não ter contemplado as pretensões invocadas pelos AA. ou seja na parte em que as normas do PDM afectam o prédio “...”, bem como a alegada falta de fundamentação por não terem sido indicadas as razões para fundamentar a posição tomada no PDM no sentido de não acolher as pretensões dos AA. no tocante ao mesmo prédio, situam-se ou no procedimento atinente à elaboração e aprovação do PDM ou no próprio conteúdo material das normas do PDM.

Assim o PDM seria ilegal porque as opções nele assumidas seriam ilegais.

No entanto e embora a aludida censura se centre fundamentalmente nas opções que o próprio PDM enquanto norma regulamentar comporta e nas ilegalidades de que o mesmo alegadamente padeceria não só no âmbito do próprio conteúdo material ou regulamentar como no âmbito do procedimento da sua formação, da exclusiva competência dos órgãos municipais e não do Conselho de Ministros, visando a anulação do acto administrativo constituído pela Resolução do Conselho de Ministros que ratificou o PDM, referem ainda os AA. que esse acto teria violado o disposto no artº 80º nº 1 do DL 380/99, ou mais precisamente o dever imposto por essa disposição.

Só que o nº 1 do artº 80º do DL 380/99, ao estabelecer que “A ratificação pelo Governo dos planos municipais de ordenamento do território exprime o reconhecimento da sua conformidade com as disposições legais e regulamentares vigentes, bem como com quaisquer outros instrumentos de gestão territorial eficazes” não está a impor ao Governo a obrigação de averiguar se as opções assumidas pelos órgãos municipais relativas às aptidões, potencialidades, ou usos dos prédios abrangidos pelo PDM são ou não ilegais, já que tal significaria, desde logo, uma interferência na esfera de competências dos órgãos municipais. O que a citada disposição faculta ao Governo é a possibilidade de verificar se o PDM na “definição de estratégias para o espaço rural” contraria o estabelecido em outros instrumentos de gestão territorial ou mesmo se na elaboração do PDM teriam sido respeitados determinados trâmites procedimentais, nomeadamente os previstos nos Artº 76º e 77º do DL 380/99. E essa eventual violação de outros instrumentos de gestão territorial não vem invocada.

Como se entendeu no Ac. deste STA de 11.01.05, Rec. 528/03 “trata-se, pois, de uma apreciação da legalidade do PDM face à legislação e disposições regulamentares em vigor à data da sua aprovação. A definição do seu conteúdo material, ou seja, do campo das soluções a adoptar quanto ao regime de ocupação, uso e transformação do território abrangido pelo plano (cf. artº 9º do DL 69/90 e 85º do DL 380/99), com excepção das limitações in rebus ipsis, tanto de carácter geral, como de carácter funcional, cabe aos órgãos municipais competentes para a sua aprovação, no uso do seu amplo poder discricionário de planeamento. E citando Fernando Alves Correia “in” Manual de Direito do Urbanismo, pág, 422, acrescenta: Por isso, «de um modo geral, a entidade que elabora e aprova o plano determina discricionariamente o zonamento do espaço abrangido pelo plano e fixa com uma acentuada margem de liberdade as regras fundamentais a que obedece a ocupação, uso e transformação das áreas por ele definidas.».

Diga-se por fim que, mesmo que no procedimento relativo à ratificação do PDM o Conselho de Ministros se não pronuncie, nos termos do artº 80º do DL 389/99, sobre determinadas ilegalidades de que eventualmente o PDM padeça, nomeadamente por determinadas normas do PDM não respeitarem o estabelecido em outras “disposições legais e regulamentares vigentes” ou o estabelecido em outros instrumentos de gestão territorial de grau hierárquico superior, mesmo assim essas ilegalidades nunca seriam sanadas ou afectadas pela ratificação entretanto operada. Donde decorre que as ilegalidades que as normas do PDM enquanto regulamento administrativo, eventualmente contenha, mesmo após a sua ratificação continuam a ter de ser discutidas em meio processual próprio, como seja no processo de impugnação de normas.

Temos pois de concluir que, por o acto contenciosamente impugnado não comportar os vícios que os AA. lhe imputam, a presente acção terá forçosamente que improceder.

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9- Termos em que ACORDAM:

a) – Julgar improcedente a acção;

b) – Custas pelos AA.

Lisboa, 30 de Janeiro de 2007. Edmundo Moscoso (relator) – João Belchior – Políbio Henriques.