0676/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Para a admissão deste recurso é necessário que se verifique contradição sobre a mesma questão jurídica fundamental de direito e que não exista, no sentido da decisão recorrida, “jurisprudência recentemente consolidada do STA”, tendo por base situações de facto idênticas, sem que tenha ocorrido alteração substancial da regulamentação jurídica aplicável.

II- Não é taxativa a enumeração das carreiras horizontais a que alude o nº 1 do artigo 38º do D. Lei 247/87, de 17/6;

III- Razão por que, não obstará à qualificação de uma carreira como horizontal o facto de a mesma não constar da dita enumeração.

Acordam em conferência no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I. RELATÓRIO

O MUNICÍPIO DE MAÇÃO (ER), ao abrigo do disposto no artigo 152º do CPTA vem interpor recurso para uniformização de jurisprudência, do Acórdão do Tribunal Administrativo Sul (TCAS), de 20/12/06 por este, alegadamente, se encontrar em oposição, sobre a mesma questão fundamental de direito com o Ac. deste STA, tirado em pleno, de 12/12/06, proferido no Rec. nº 0870/06 (o recorrente identifica o acórdão pela sua publicação em Diário da República, como sendo o Acórdão nº 2/2007, de 16 de Fevereiro de 2007).

O acórdão recorrido concedeu provimento ao recurso jurisdicional e revogou a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa e, em consequência, anulou o despacho ali impugnado na acção administrativa especial instaurada pelo Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local, em representação de associados seus, ali identificados, contra a ER, condenando esta Autoridade a reconhecer que as carreiras de motorista passassem a ser, desde 1 de Janeiro de 1998, qualificadas como carreiras verticais, operando-se a progressão nas mesmas em função de módulos de três anos.

Rematou a sua alegação com as seguintes conclusões:

“A) O douto acórdão ora em impugnação deve ser anulado e devidamente substituído por outro a proferir pelo Supremo Tribunal Administrativo que deve decidir a divergência assinalada;

B) Pois, o acórdão em impugnação ao decidir que as carreiras de motorista passaram a ser desde 1 de Janeiro de 1998, qualificados como carreiras verticais, operando-se a progressão nas mesmas em função de módulos de três anos, entrou em rota de colisão com a decisão proferida no Acórdão 2/2007, de 16/02/2007;

C) Na realidade, neste fez-se consignar que a carreira de motorista de transportes colectivos, deve ser considerada como horizontal, pelo que, nos termos do artigo 19 n.° 1 e 2 do DL 353-A/89, a progressão na respectiva categoria (única), faz-se por mudança de escalão, que depende da permanência de quatro anos no escalão imediatamente anterior;

D) Ao decidir da forma como o fez o Acórdão em infracção, violou também o preceituado no artigo 47° da C.R.P. e 38° do DL 247/87, de 17/6, e 19° n.° 2, alínea b) e 20 do DL 353-A/89 de 16 de Outubro, o que conduzirá à sua anulação e substituição por nova decisão desse Supremo Tribunal Administrativo”.

Cumpre decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. O acórdão recorrido julgou com base na seguinte MATÉRIA DE FACTO:

1. Os associados do Autor…são funcionários da Câmara Municipal de Mação, providos na carreira de “Condutor de Máquinas Pesadas e Veículos Especiais” (doc. n.° 5 a 10 anexos à P.I.);

2. Pela ordem em que são referidos no ponto anterior, nos dias, 03,16,18 e 27 de Fevereiro e 31 de Março de 2004, os associados do Autor dirigiram ao Presidente da Câmara Municipal de Mação, um requerimento no sentido de que considerasse a carreira em que estavam providos como sendo carreira vertical, e em consequência, corrigisse as progressões na categoria, passando a ser efectuada em conformidade com tal qualificação (doc. n.°s 5 a 10 anexos à PI).

3. Por despacho de 21 de Abril de 2004, a entidade demandada indeferiu a pretensão dos associados do Autor (admitido por acordo, art.° 4° da p.i. e 13° da contestação).

II.2. DO DIREITO

Interessa antes do mais indagar se estão verificados os pressupostos do presente recurso.

Estamos perante o meio processual previsto no artigo 152.º do CPTA, destinado a uniformizar a jurisprudência quando sobre a mesma questão fundamental de direito exista contradição de julgados.

No caso, a invocada contradição verificar-se-ia entre o acórdão (recorrido) proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul e o que foi proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo (acórdão-fundamento), acima identificado.

Para a admissão deste meio é necessário que se verifique a aludida contradição sobre a mesma questão jurídica fundamental de direito e que não exista, no sentido da decisão recorrida, “jurisprudência recentemente consolidada do STA”, tendo por base situações de facto idênticas, sem que tenha ocorrido alteração substancial da regulamentação jurídica aplicável.

Além dos pressupostos referidos, exige-se, ainda, o trânsito em julgado de ambos os acórdãos em confronto.

II.2. 1. Estando essencialmente em causa indagar se o artigo 38º do Dec. Lei. nº 247/87, de 17 de Junho, consagra uma enumeração taxativa das carreiras horizontais ou se, pelo contrário, existem outras carreiras horizontais para além das mencionadas no mesmo preceito legal, no acórdão recorrido conclui-se que “tendo o legislador optado por enumerar, expressa e taxativamente as carreiras que considerava como horizontais, e delas não constando carreiras de Auxiliar Administrativo, de motorista de pesados e de condutor de máquinas pesadas e veículos especiais [categoria em causa no acórdão recorrido, tratando-se no acórdão fundamento de trabalhadores inseridos na carreira de motoristas de transportes colectivos], terá de concluir-se que “as mesmas (desde 1/1/98, data da produção dos efeitos do DL 412-A/98), são carreiras verticais, efectuando-se a progressão nas mesmas de três em três anos (cfr. art° 19 n.° 2 do Dec. Lei nº 353-A/99, de 16 de Outubro)”.

II.2. 2.Porém, para o acórdão-fundamento (tirado por este Pleno em recurso para uniformização de jurisprudência), perante matéria factual similar, considerou-se que as carreiras aí em questão eram horizontais, em virtude de o citado artigo 38º não conter uma enumeração taxativa, daí se partindo para fixar que a respectiva progressão se faz (por mudança de escalão) de quatro em quatro anos.

II.2. 3.Temos, assim, que os dois acórdãos em confronto decidiram de forma diferente e oposta a mesma questão fundamental de direito, que se traduz, pois, na interpretação do dito artigo 38º, sendo irrelevante a acima apontada diferenciação específica de carreiras em ambos os arestos, a qual não assumiu qualquer relevância na economia dos acórdãos, que, em qualquer dos casos, consideram, apenas, o facto de essas carreiras unicategoriais não serem mencionadas, como verticais, no citado art. 38º do DL 247/87.

Verifica-se por conseguinte a alegada contradição de julgados.

II.2. 4. Importa referir que a mesma questão, posteriormente ao acórdão-fundamento foi resolvida no mesmo sentido pelos seguintes acórdãos deste Pleno tirados em recursos para uniformização de jurisprudência: de 17.01.2007 (Recs. nºs 694/06 e 0744/06) e de 06-02-2007 (Recs. nºs 403/06 e 0789/06).

II.2. 5. A ER [que ao longo da sua alegação apresenta um discurso argumentativo algo contraditório] sustenta que o “acórdão ora em impugnação deve ser anulado e devidamente substituído”, pois que, “o acórdão em impugnação ao decidir que as carreiras de motorista passaram a ser desde 1 de Janeiro de 1998, qualificados como carreiras verticais, operando-se a progressão nas mesmas em função de módulos de três anos, entrou em rota de colisão com a decisão proferida no Acórdão 2/2007, de 16/02/2007”.

II.2. 6.Veja-se o essencial da fundamentação contida no primeiros dos referidos arestos – justamente o acórdão-fundamento, de 12/DEZ/06.

“Adiante-se, desde já, que temos por mais acertado o entendimento adoptado no acórdão recorrido, que, na falta de qualificação legal de determinada careira como vertical ou horizontal, apela à respectiva estrutura, como critério possibilitador de tal qualificação.

Vejamos.

Na definição legal, constante do art. 4º do já referido DL 248/85, de 15.7, «1. A carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional». Sendo categoria «a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação da função ou funções, referida à escala salarial da função pública» (nº2).

Sobre a «Estrutura das carreiras», dispõe o art. 5º do mesmo diploma legal que são «a) Verticais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade; b) Horizontais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional cuja mudança corresponde apenas à maior eficácia na execução das respectivas tarefas; c) Mistas, quando combinam características das carreiras verticais e das horizontais».

Face a esta caracterização legal das carreiras, podemos afirmar, com segurança, que o elemento diferenciador das carreiras verticais, relativamente às horizontais, consiste em que, nas primeiras, as diversas categorias correspondem a níveis, supostamente crescentes (vd. Ana Fernanda Neves, Relação Jurídica de Emprego Público, Movimentos Fractais, Diferença e Repetição, Coimbra Ed. 1999, 136), de exigências, complexidade e responsabilidade.

A esta luz, e na falta de disposição legal que proceda à qualificação de determinada carreira como vertical ou horizontal, deverá a mesma ser considerada como tendo esta natureza e não aquela, se a respectiva estrutura não comportar a possibilidade de progressão por diferentes e crescentes níveis de exigência, complexidade e responsabilidade na execução das tarefas funcionais.

Assim sendo, não obstará à qualificação de uma carreira como horizontal o facto de a mesma não constar da enumeração de carreiras horizontais, feita no referenciado art. 38º do DL 247/87, de 17 de Junho.

Neste sentido, veja-se o acórdão desta 1ª Secção, de 13.2.97, proferido no recurso 40 594 (Ap. DR, de 25 de Novembro de 1999, vol. II, 1108, ss.), onde se afirma que «é em face dos critérios enunciados no art. 5º do D.Lei 248/85, de 17/85, que terá de se encontrar o enquadramento», para efeitos de progressão, de categoria (de fiscal de obras) não directamente inserida em carreira e não constante da enumeração do citado art. 38.

Aqui chegados, resta apurar da natureza vertical ou horizontal da carreira de motorista de transportes colectivos, à qual pertencem, de acordo com a matéria de facto provada, os interessados, associados do ora recorrente STAL.

Conforme o disposto no art. 37, nº 1, do já referido DL 247/87, que estabeleceu o regime jurídico de carreiras e categorias do pessoal das câmaras municipais, adaptando o também já referido DL 248/85 às carreiras de pessoal da administração local, eram «consideradas mistas» as carreiras de motorista, entre as quais se incluía a de motorista de transportes colectivos (art. 26).

Por seu turno, o art. 38 deste mesmo diploma legal, como já se viu, considerava horizontais diversas outras carreiras.

Na economia desse mesmo diploma legal, as carreiras verticais seriam, por exclusão de partes as não qualificadas como mistas ou horizontais, ficando o acesso naquelas carreiras condicionado, além do mais, à permanência de, pelo menos, três anos na categoria imediatamente inferior, classificados de Bom (art. 36).

O DL 412-A/98, de 30.12, que procedeu, de acordo com a previsão do DL 404-A/98, de 18.12, à adaptação à administração local das regras deste diploma legal, sobre o ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias do regime geral, bem como as respectivas escalas salariais, revogou, expressamente e entre outros, o citado art. 37º do citado DL 247/87, que considerava mista a carreira de transportes colectivos (art. 25º).

Para além disso, no Anexo III, para que remete o art. 13º desse DL 412-A/98, consta essa carreira de motorista de transportes colectivos como carreira de uma só categoria, com seis diferentes escalões.

Assim, a par com o desaparecimento da respectiva qualificação legal como carreira mista, a carreira agora em causa passou a unicategorial. Cuja estrutura, por isso, não comporta a possibilidade de evolução por diferentes níveis de exigência, complexidade e responsabilidade, que correspondem, nas carreiras verticais, às diversas categorias funcionais.

Face ao que se concluiu que essa mesma carreira de motorista de transportes colectivos, a que pertencem os interessados, associados do recorrente, deve ser considerada carreira horizontal. Pelo que, nos termos do art. 19, nºs 1 e 2, do DL 353-A/89, de 16.10, a progressão na respectiva categoria (única) faz-se por mudança de escalão, que depende da permanência de quatro anos no escalão imediatamente anterior, tal como decidiu o acórdão recorrido”.

Em resumo, de harmonia com a enunciada doutrina firmada neste Pleno, a que se adere e se reafirma, à tese da enumeração taxativa das carreiras horizontais pretensamente contida no citado artigo 38º do DL 247/87, de 17-6 (sustentada no acórdão recorrido), só um apego ao mero elemento literal (desligado do elemento sistemático e teleológico) de interpretação do citado artº 38º poderia conferir fundamento.

Assim, contrariamente ao sustentado no acórdão recorrido, o questionado artigo 38º do DL 247/87, de 17-6, não contém uma enumeração taxativa das carreiras horizontais, ficando sem suporte a pretensão do ora Recorrido.

III. DECISÃO

Nos termos e fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso,

- revogando-se o acórdão recorrido, e

- julgar improcedente a acção.

Dada a publicação já feita (pelo menos do acórdão-fundamento cuja doutrina é seguida), torna-se desnecessária a publicação a que se refere a parte final do nº 4, do artº 152º do CPTA.

Sem custas.

Lisboa 13 de Novembro de 2007. - João Manuel Belchior (relator) – Fernando Manuel Azevedo Moreira – José Manuel da Silva Santos Botelho – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Luís Pais Borges – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Cândido de Pinho – José António de Freitas Carvalho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – António Políbio Ferreira Henriques – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Edmundo António Vasco Moscoso.