047943 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O IEFP é um organismo dotado de personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa e financeira e património próprio; essa personalidade e autonomia excluem qualquer relação de dependência hierárquica do Governo, processando-se a harmonização entre os interesses que prossegue e, os prosseguidos por aquele enquanto órgão do ente público Estado, por via dum vínculo de tutela administrativa.

II- De harmonia com o art.º 12º alínea f) do DL 247/85, de 16-7, a Comissão Executiva do IEFP tem competência para autorizar despesas com aquisição de bens e serviços, mas o limite até onde pode ir essa autorização é-lhe fixado por despacho do Ministro da Tutela.

III- O preceito referido em II não colide com o estatuído no art.º 17º, n.º 1, alínea b) do DL 197/99, antes se harmoniza com ele: a Comissão Executiva do IEFP, como órgão dirigente de Instituto Público com personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, tem competência própria para autorizar despesas até 40.000 contos; para além desse montante, poderá autorizá-las até ao limite em que o membro do Governo com funções tutelares - o Ministro do Trabalho e Solidariedade - delegue nela a respectiva competência (ver designadamente alínea c) do art.º 17º, n.º 1 do DL 197/99).

IV- Atenta a ausência de relação hierárquica entre o Ministro do Trabalho e Solidariedade e o IEFP e, a falta de previsão legal expressa de recurso tutelar na matéria em questão, o acto de adjudicação da Comissão Executiva daquele Instituto Público é directamente recorrível para os Tribunais independentemente do valor da adjudicação.

Acordam em conferência no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1.1- A... , interpôs na 1ª Secção deste Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso de anulação do acto silente do Ministro do Trabalho e da Solidariedade do indeferimento tácito formado em 2 de Julho de 2001, do recurso hierárquico necessário interposto da deliberação da Comissão Executiva do Instituto do Emprego e da Formação Profissional – I.E.F.P., que adjudicou à empresa B...., a prestação de serviço objecto do Concurso Público Internacional nº AQS.629/00.

1.2- Por acórdão da 1ª Secção, 3ª Subsecção, proferido a fls 182 e segs foi rejeitado, por falta de objecto, o recurso contencioso referido em 1.1.

1.3- Inconformada com a decisão da Subsecção interpôs a Recorrente o presente recurso jurisdicional para o Pleno da 1ª Secção, cujas alegações (de fls 202 a 210) conclui pela forma seguinte:

“Pelos fundamentos legais expostos conclui-se que a Comissão Executiva do Instituto do Emprego e da Formação Profissional, tem competência para autorizar despesas nos termos fixados na alínea f) do artº 12º do respectivo Estatuto, ou seja, tal competência advém-lhe da transferência de poderes que lhe são delegados pelo Ministro da tutela, em cuja delegação é estipulado o limite do valor da despesa que aquele órgão pode autorizar.

Ora, tendo a Comissão Executiva adjudicado a prestação de serviços objecto do concurso publico sub judice, em data que não tinha delegação de competências que a habilitasse para a prática do acto, os poderes para tal adjudicação encontravam-se na esfera jurídica da entidade delegante, para a qual, aliás, se interpôs o recurso gracioso.

Estamos assim, na presença de uma lei especial que não foi revogada, - o Estatuto do Instituto do Emprego e Formação Profissional -, e que a lei geral relativa às despesas e contratação publica não tem qualquer prevalência sobre aquela, de forma a poder afasta-la da ordem jurídica, pelas razões de Direito supra alegadas e que se reiteram integralmente nestas conclusões considerando-se aqui reproduzidas”.

1.4- A autoridade contra-alegou a fls. 217 a 220, pugnando pelo não provimento do recurso.

1.5- O Exmo Magistrado do Mº Público emitiu, a fls 222, o seguinte parecer:

“Reiterando os termos do meu antecedente parecer de fls 108 e seguintes, o acórdão impugnado não merece qualquer censura ao concluir pela rejeição do recurso contencioso, com fundamento em falta de objecto, uma vez que traduz correcta interpretação e aplicação da lei.

Em face do exposto, sou de parecer que o recurso não merece provimento, confirmando-se, em consequência, o acórdão impugnado”.

2. – Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1- O acórdão recorrido considerou provada a matéria de facto seguinte, que não mereceu reparo:

“1. A recorrente concorreu ao concurso público internacional nº AQS.629/00, cujo anúncio foi publicado no D.R., III série, de 8.6.00.

2. Esse concurso foi aberto pelo IEFP, que era a “entidade adjudicante” e “entidade pública contratante”, e visava a contratação de serviço para a elaboração da Classificação Nacional de Profissões de Moçambique.

3. Nos termos do programa do concurso (artigo 30º), a tudo quanto não estivesse especialmente previsto no mesmo programa aplicar-se-ia o regime previsto no Dec-Lei nº 197/99, de 8.6.

4. De acordo com o mesmo programa (artigo 16º), a adjudicação seria feita pela “entidade competente para autorizar a despesa”.

5. O júri do concurso elaborou um relatório inicial, propondo a adjudicação à concorrente B

6. Facultou depois a audiência prévia dos concorrentes, tendo a recorrente apresentado uma reclamação.

7. Posteriormente, o júri do concurso elaborou um relatório final, mantendo a proposta de adjudicação à concorrente B

8. Por deliberação de 21.3.01 da Comissão Executiva do IEFP (Instituto de Emprego e Formação Profissional) foi feita adjudicação à concorrente B..., pelo valor de Esc. 29.650.000$00, mais IVA, totalizando Esc. 34.690.500$00.

9. A recorrente foi notificada dessa deliberação pelo oficio nº 368, de 2.4.01, datado de 2.4.01 e recebido em 4.4.01.

10. Dessa deliberação recorreu hierarquicamente para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, através de petição entrada em 19.4.01.

11. A entidade recorrida não se pronunciou sobre esse recurso”.

2.2- O Direito

Discorda a Recorrente A... da decisão da 3ª Subsecção, 1ª Secção deste S.T.A., que, considerando procedente a questão prévia da carência de objecto do recurso contencioso, por falta de obrigação legal de decidir o recurso hierárquico interposto para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, rejeitou o recurso interposto neste STA.

Para tanto, argumenta, em síntese, que o acórdão recorrido assenta em premissas juridicamente erradas, designadamente na alegada revogação da alínea f) do artº 12º do DL 247/85 de 12-7, pelo DL 197/99 de 8-6, concretamente pelo seu artº 17; ao contrário do decidido, seria aplicável ao caso dos autos a aludida alínea f) do artº 12º do DL. 247/85 de 12 de Julho.

Por outro lado, a competência para a adjudicação não se determinaria em função do montante autorizado da despesa, mas sim do montante estimado da mesma.

De acordo com a interpretação defendida pela Recorrente, segundo a qual, esta disposição legal prevaleceria sobre o disposto no artº 17º do DL 197/99, resultaria que a competência para autorização de despesas por parte do IEFP “não lhe é atribuída directamente pela lei – competência própria –” carecendo o Instituto do Emprego e Formação Profissional “para o exercício daquela atribuição, de delegação ministerial” (ponto 1 fls 204 das alegações da Recorrente).

E acrescenta a recorrente, na linha deste entendimento, após fazer menção do despacho do Secretário de Estado do Trabalho e Formação de 24/01/00, publicado no Diário da República, II Série de 16/2/00, que subdelegou na Comissão Executiva do Instituto do Emprego e Formação Profissional a competência para autorizar despesas até aos montantes aí mencionados:

“Todavia, quando a deliberação de adjudicação foi proferida – em 21/03/2001 –, já a sub-delegação de competências supra mencionada, para autorização de despesas pela Comissão Executiva, tinha sido revogada, por ter cessado a delegação de competências que a permitiu.

Durante o lapso de tempo em que não existiu delegação de competência para o efeito, a Comissão Executiva estava impedida de autorizar despesas de qualquer montante, porquanto só a delegação fixava o limite do valor das despesas que lhe eram permitidas autorizar e que, inclusivamente, poderia sempre estipular valor menor ao que constasse do artº 17º do Decreto-Lei 197/99 para as entidades equiparadas”

E conclui:

“Não obstante, a Comissão Executiva procedeu à adjudicação, praticando assim, um acto para o qual não tinha competência.

Por inexistir diploma que habilitasse à produção do acto, pois a autoridade administrativa com competência para delegar a atribuição prevista na alínea f) do artº 12º do Estatuto do Instituto do Emprego e Formação Profissional, não tinha procedido à transferência de poderes que permitisse à Comissão Executiva agir como agiu” (fls 208)

Não tem razão a Recorrente, embora se adiante, desde já, que também não se sufraga o entendimento do acórdão recorrido quanto à revogação da aludida alínea f) do artº 12º do DL 247/85 - que aprovou o Estatuto do Instituto do Emprego e Formação Profissional – pelo DL 197/99, de 8-6, concretamente por incompatibilidade do preceituado naquela alínea com o disposto no artº 17º do DL 197/99 de 8-6.

Tal não invalida porém, que a solução a extrair, seja a mesma a que chegou o acórdão recorrido, como adiante se verá.

Assim:

2.2.1- Como bem se faz notar no acórdão recorrido “o I E F P é um organismo criado por lei (DL 519-A2/79, de 29-12) e cujo Estatuto se acha igualmente aprovado por lei – Dec. - Lei 247/85, de 12-7, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo D. Lei 374/97, de 29/12.

Neste Estatuto (artº 1º) o I E F P é definido como “um organismo dotado de personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa e financeira e património próprio”, possuindo atribuições próprias cujo elenco consta do artº 4º.

A criação legal do organismo para a prossecução dos fins e interesses públicos que lhe estão cometidos, bem como a outorga de personalidade jurídica e de autonomia administrativa, colocam-no na categoria dos institutos públicos, integrando a chamada administração indirecta do Estado. Essa personalidade e autonomia excluem qualquer relação de dependência hierárquica do Governo e significam que, salvo em casos excepcionais, aos seus órgãos dirigentes é dado regerem-se por si próprios e praticarem actos administrativos definitivos”

A harmonização entre os interesses que prossegue e aqueles de que cura o Governo, enquanto principal órgão do ente público Estado, não é pois realizada por via da cadeia hierárquica, mas da chamada tutela administrativa, que genericamente consiste num poder de intervenção na gestão da pessoa colectiva autónoma nas matérias que a lei estabelecer como abertas a essa intervenção. Daí que o artº 2º, nº 2, do Estatuto prescreva que o organismo “fica na dependência tutelar do Ministro do Trabalho e Segurança Social” » (Subos nossos)

E prossegue o aresto ora em apreciação, em termos que continuam a merecer o nosso inteiro assentimento:

“A Comissão executiva é um dos órgãos dirigentes do IEFP e o seu órgão executivo por excelência, possuindo um vasto leque de competências (artº12º), entre as quais figura a de “exercer todos os poderes necessários para assegurar a gestão do IEFP, o seu funcionamento normal e o seu desenvolvimento, a administração do seu património e a sua representação em juízo e fora dele – al. e).

Deste modo, dos actos praticados pela Comissão Executiva do I E F P não cabe recurso hierárquico necessário para o Governo. O recurso hierárquico, como o seu próprio nome o indica, funda-se no poder de direcção que o Superior tem sobre o subordinado, que lhe permite revogar os actos deste a requerimento de qualquer interessado (cfr artº 166º do C. P. A).

Isto não impede, porém, que a lei estabeleça casuisticamente, um recurso tutelar, como se prevê no artº 177º do CPA. Mas, se toda a manifestação de tutela administrativa é excepcional, nunca se podendo presumir, o recurso tutelar será excepcionalíssimo pois, como se compreende, por pouco que não inutiliza a autonomia de ente tutelado. Tem de estar instituído sem ambiguidade na lei, sendo para tal efeito de exigir a lei em sentido formal, ou seja, não valendo a respectiva previsão em regulamento (cfr os Acos deste Supremo Tribunal de 15-12-99 e 10-2-00, resp. procº nº 44.588 e 45.421)” (Sub. nosso)

O acórdão recorrido após tecer estas considerações, que inteiramente se perfilham, aludiu em seguida a algumas manifestações de tutela do Governo sobre o I E F P, tais como a “homologação” do orçamento, dos planos de actividade e do relatório, contas e balanço de cada exercício, a que se reporta o artº 12º do DL 247/85 de 12-7.

E, debruçou-se em seguida sobre a disposição da alínea f) do artº 12º do DL 247/85, - na qual se apoiava e, como vimos em 2.1, continua a apoiar-se a Recorrente com vista a sustentar a sua tese de incompetência da Comissão Executiva do I E F P para proceder à adjudicação dos autos e, alegada necessidade do recurso que interpôs para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade - concluindo que, a referida disposição legal tinha sido revogada pelo artº 17º nº 1 b) do DL 197/99.

Com efeito, considera o referido aresto, em síntese, que este último preceito ao estabelecer que “são competentes para autorizar despesas com locação e aquisição de bens e serviços até 40.000 contos, os órgãos máximos dos organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, com ou sem personalidade jurídica”, revogou aquele preceito do Estatuto do IEFP, por incompatibilidade e por se tratar de preceito usado em lei posterior, com intenção codificadora e com o nítido propósito, “que se surpreende em todo o diploma e respectivo preâmbulo, de uniformizar, com ele, as regras a aplicar às diversas categorias de entes públicos e respectivos órgãos enumerados no artº 17º, por forma a dar a cada um deles o mesmo tratamento”.

Vejamos:

A aludida alínea f) do artº 12º dispõe:

“Compete à Comissão executiva autorizar despesas com aquisição de bens e serviços até ao limite que lhe for fixado por despacho do Ministro do Trabalho e Segurança Social”

Como atrás se viu, a Recorrente interpreta esta disposição no sentido de a Comissão Executiva não ter competência para autorizar despesas seja de que montante for, a não ser que para tal esteja autorizada pelo Ministro do Trabalho.

O acórdão recorrido, ao sentir necessidade de arredar o preceituado nesta disposição legal, para concluir pela atribuição de uma competência própria da Comissão Executiva do I E F P, até ao montante fixado no artº 17º nº 1 alínea b) do DL 197/99, mostra ter entendido, que, não fora a invocada revogação por este último diploma legal, as coisas se passariam da forma preconizada pela Recorrente, ou seja, a interpretação por ela efectuada da citada alínea f) do artº 12º estaria correcta.

Não é, todavia, assim.

Com efeito, além do mais, só se deverá concluir pela existência de uma incompatibilidade de normas, e consequentemente também pela revogação de uma lei anterior por lei posterior, se, interpretadas as mesmas, o conteúdo normativo de uma não poder coexistir com o conteúdo de normativo da outra.

Se assim não for, o que há a fazer é delimitar o campo de aplicação de cada uma delas.

Ora, entende-se que a alínea f) do artº 12º do DL 247/85 não comporta o alcance que a interpretação da Recorrente lhe atribuiu, nem colide com o artº 17º do DL 197/99 (ou os que em sentido idêntico o precederam), como considerou o acórdão recorrido.

De facto, o sentido que se tem por mais correcto da estatuição legal em questão, tendo em conta o texto da lei e o seu espírito, é o seguinte:

A Comissão Executiva do I E F P tem competência para autorizar despesas com aquisição de bens e serviços, mas o limite até onde pode ir essa autorização é-lhe fixado por despacho do Ministro da Tutela.

Ora, esta interpretação é perfeitamente compatível com o preceituado no artº 17º nº 1 al. b) do DL 197/99, como aliás com outros preceitos de idêntico teor, inseridos em diplomas legais anteriores mesmo em relação ao próprio DL 247/85, que aprovou o estatuto do I E F P, designadamente, o artº 2 e nº 1 alínea d) do DL 211/79 de 12 de Julho.

Ou seja:

Esses diplomas, no caso presente o DL 197/99 (artº 17º nº 1 al. b)) fixam, genericamente, o montante até ao qual os órgãos dirigentes dos Institutos Públicos, com autonomia administrativa e financeira, entre os quais se inclui a Comissão Executiva do I E F P, podem exercer a sua competência de autorizar despesas.

Para ir além desse limite, e poder autorizar despesas em montante para o qual nos termos das leis que regulam a autorização de despesas públicas – designadamente, no presente, nos termos do artº 17º nº 1 al. b) do DL 197/99 –, só os membros do Governo têm competência, a Comissão Executiva do I E F P necessita de despacho do Ministro da Tutela a fixar-lhe o montante (limite) dentro do qual poderá agir, na matéria em questão.

Daí, que o despacho de delegação de poderes nº 3804/2000 (publicado no DR II Série de 16-2-00) do Secretário de Estado do Trabalho e Formação tenha subdelegado na Comissão executiva do Instituto do Emprego e Formação Profissional a competência para autorizar as despesas previstas no artº 17º em montante até 100.000 contos, 200.000 contos e 300.000 contos, conforme os casos aí contemplados, assim aumentando, em muito, o limite – 40.000 contos – até ao qual, ela própria era competente (alínea b) do artigo em referência), montantes aqueles que a alínea c) do citado artº 17º refere como sendo da competência dos Ministros.

Esta interpretação é a que melhor se coaduna com a natureza de ente público personalizado dotado de autonomia administrativa e financeira do I E F P, e com o preceituado na alínea e) do aludido artº 12º, do DL 247/85, quanto à competência da comissão executiva para “exercer todos os poderes necessários para assegurar a gestão do I E F P, o seu funcionamento normal e o seu desenvolvimento e a administração do seu património”

Do mesmo passo, conjuga-se com o disposto nos diplomas que disciplinam as despesas públicas e estabelecem regras quanto à competência da respectiva autorização, como é o caso do DL 197/99 de 8-6.

Os limites são necessáriamente mais elevados em relação aos membros do Governo, sem prejuízo de estes poderem delegar a respectiva competência no órgão máximo de um Instituto Público, através do correspondente despacho.

2.2.3- O acórdão recorrido ponderou depois que, sendo a entidade competente para autorizar a despesa aquela a quem compete fazer a adjudicação, nos termos do artº 54º do DL 197/99 de 8/6, a Comissão Executiva do I E F P era a competente para fazer a adjudicação do concurso sub – judice, pois, o serviço contratado tinha o valor de Esc. 29.650.000$00 mais Iva, totalizando 34.690.500$00, contendo-se assim dentro do limite máximo de Esc. 40.000.000$00 fixado pela alínea b), do nº 1 do artº 17º deste último diploma legal.

E conclui

“Em face do exposto, o acto da Comissão executiva do I E F P que em 21-3-01 adjudicou o Serviço à concorrente B... constituía já a resolução final do procedimento, definitiva, verticalmente, horizontalmente e materialmente, assumindo, quanto à recorrente, que por via dele saiu preterida, as características do acto lesivo dos seus interesses.

Era, por conseguinte, esse acto que devia atacar, logo pela via contenciosa”

Concorda-se inteiramente com esta conclusão, que, como ressalta do que atrás se deixou referido, não é prejudicada pela circunstância de se ter chegado a uma interpretação diferente do acórdão recorrido em relação ao artº 12º alínea f) do DL 247/85 – e que também não coincide óbiamente com a perfilhada pela Recorrente – e de se ter entendido que este preceito não foi revogado pelo artº 17º nº 1 alínea b) do DL 197/99, antes se harmoniza perfeitamente com o conteúdo deste último.

E também não merece atendimento a argumentação da Recorrente, segundo a qual, a competência para a adjudicação não se determinaria em função do montante autorizado da despesa, mas sim do montante estimado da mesma, sendo certo que, no procedimento em questão foram apresentadas propostas de valor superior a 40.000 contos.

Não tem, de facto, razão.

Refere, designadamente, o artº 16º do DL 197/99 de 8/6 que “para efeitos do presente diploma, a despesa a considerar é a do custo total de locação ou de aquisição de bens e serviços”

E, como acertadamente se refere no aresto sob recurso “não é em função dum outro acto hipotético ou alternativo que se afere da competência de órgãos, mas concretamente daquele que se está a praticar”

2.2. 4 Posto isto, cabe dizer que, a solução quanto à definitividade vertical do acto da Comissão e a consequente carência de objecto do recurso contencioso não seria diferente, se a Comissão Executiva do Instituto do Emprego e Formação Profissional tivesse excedido o limite de 40.000.000$00 e não estivesse autorizada por despacho do membro do Governo com funções tutelares a ultrapassar esse limite, nomeadamente por ter caducado a Subdelegação de competências conferida pelo despacho de 24/1/00, publicado no DR II Série de 16-2-00 do Secretário de Estado do Trabalho e Formação, quando a deliberação de adjudicação foi proferida.

É que, tendo em conta tudo quanto se deixou expresso, no aresto recorrido e no presente acórdão, acerca da não existência de uma relação de hierarquia entre o IEFP e o Ministro do Trabalho, mas sim de uma relação de tutela, sendo próprio deste regime só existirem os recursos tutelares expressamente previstos na lei, com carácter facultativo, salvo disposição legal em contrário (artº 177º nº 1 do C.P.A.), o recurso interposto pela Recorrente nunca poderia ter carácter necessário

O acto praticado em tais circunstâncias estaria ferido de um vício de incompetência, mas seria verticalmente definitivo e imediatamente recorrível para os Tribunais, onde tal vício poderia ser arguido.

Não se obtém a “definitividade” de um acto praticado por entidade incompetente, situada fora duma cadeia hierárquica, recorrendo dela para o órgão que tinha competência para o praticar.

A situação dos actos praticados pelos Secretários ou Subsecretários de Estado, sem delegação de poderes para a respectiva prática, é de tal um exemplo paradigmático.

Conforme este Tribunal repetidamente tem considerado, entre Ministro e Secretário de Estado e entre estes e Subsecretários não há uma relação de hierarquia administrativa, como também não existe, no caso, entre o IEFP e o Ministro do Trabalho.

E, a prática de actos sem a necessária delegação ou subdelegação de poderes, por parte daqueles membros do Governo, gera vício de incompetência, que respeita ao mérito do recurso não relevando no domínio dos pressupostos da recorribilidade do acto.

Isto mesmo se refere no ac. de Pleno de 23-5-91, citado pela própria recorrente, mas do qual a mesma não soube extrair as consequências que se impunham para o seu caso.

2.2.5- Face às razões expostas, forçoso é concluir pela falta de justificação legal do recurso interposto pela Recorrente para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, e pela imediata recorribilidade contenciosa do acto de adjudicação da Comissão Executiva.

Assim sendo, o acórdão recorrido que rejeitou o recurso contencioso por não se ter formado o indeferimento tácito impugnado pela Recorrente, merece ser confirmado.

3. – Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido, com a fundamentação constante do presente aresto

Custas pela Recorrente

Taxa de Justiça: 400 €

Procuradoria: 200 €

Lisboa, 3 de Julho de 2002

Maria Angelina Domingues (Relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Adelino Lopes – Isabel Jovita – Abel Atanásio – Pamplona de Oliveira – João Cordeiro – Vítor Gomes