02614/23.1BELSB - Supremo Tribunal Administrativo

Os princípios da eficiência e da garantia da tutela jurisdicional efectiva dos co-contratantes das entidades adjudicantes, aliados aos objectivos a alcançar com a natureza urgente do contencioso pré-contratual, balanceados com a interpretação de que o fundamento protocolar subjacente à norma que fixa a competência do STA para conhecer em primeira instância dos litígios em que o Procurador-Geral da República seja parte [artigo 24.º, n.º 1, alínea a), subalínea viii)] perde razoabilidade perante actos em que não está em causa o exercício directo das respetivas competências, ditam a adequação da restrição teleológica daquela norma e a fixação da competência do TAC de Lisboa para conhecer em primeira instância dos referidos processos de contencioso pré-contratual.

1. Em 04.08.2023, A..., S.A. propôs no TAC de Lisboa – Juízo de Contratos Públicos, contra o Estado Português, ao abrigo do disposto no artigo 100.º do CPTA, uma acção de contencioso pré-contratual respeitante ao Concurso Público com Publicação no Jornal Oficial da União Europeia, para “Aquisição de Hardware” (solução de computação hiperconvergente) para a PGR – mais precisamente, “Concurso Público Internacional para “Aquisição de Hardware” – nomeadamente para fornecimento, instalação e configuração de solução de computação hiperconvergente, com a designação dada ao contrato pela entidade adjudicante de procedimento DA 10254/23, referente ao processo PRR C18-i01.10 - Justiça Económica e Ambiente de Negócios/PGR, projeto 92.1 da PGR, aberto através da publicação do Anúncio de Procedimento n.º 6119/2023 na II Série do Diário da República n.º 76 de 18 de Abril de 2023, data em que o mesmo foi disponibilizado aos interessados na plataforma Vortal, tendo a abertura do procedimento sido publicada no JUOE (JO/S S79, de 21 de Abril, anúncio 2023/S 079-236610)” –, que tinha como entidade adjudicante a Procuradoria-Geral da República. Foram citados, como entidades demandadas, o Ministério Público em representação do Estado Português e a Conselheira Procuradora-Geral da República. Na sequência dos articulados apresentados e da alegação das excepções de ilegitimidade passiva do Estado Português e da incompetência do tribunal em razão da hierarquia, veio o TAC, por sentença de 29.09.2023 (fls. 1247 do SITAF), julgar o Estado parte ilegítima, absolvendo-o da instância, julgar parte legítima a Exma. Senhora Conselheira Procuradora-Geral da República e, consequentemente, competente para conhecer do processo urgente este Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do disposto no artigo 24.º, n.º 1, alínea a), subalínea viii), do ETAF, promovendo a remessa dos autos a esta instância. 2. Na sua contestação, a Ex.ma Conselheira Procuradora-Geral da República “assumiu”, que a legitimidade passiva adviria da qualidade de presidente da Procuradoria-Geral da República . Cumpre, como questão prévia, ex vi do disposto no artigo 13.º do CPTA, analisar se a sentença do TAC de Lisboa é correcta ao determinar a competência deste STA para conhecer, em primeira instância, do processo urgente de contencioso pré-contratual aqui em causa. A questão que se coloca é a de saber se é correcta a interpretação dada ao artigo 24.º, n.º 1 do ETAF, segundo a qual, cabendo ao STA conhecer em primeira instância dos processos em matéria administrativa relativos a acções ou omissões das entidades ali enunciadas, tal significa que cabe ao STA decidir, em primeira instância, das acções urgentes de contencioso pré-contratual em que aquelas mesmas entidades figurem como entidades adjudicantes. Importa identificar os parâmetros que hão-de presidir à interpretação do enunciado do artigo 24.º, n.º 1 do ETAF no contexto da respectiva aplicação ao caso dos autos: Em primeiro lugar, o STA já o afirmou expressamente, “a razão por que o art. 24.º, n.º 1, al. a), do ETAF determinou que o STA conheça «dos processos em matéria administrativa relativos a acções ou omissões» de certas entidades tem obviamente a ver com a circunstância de estas serem neles directamente demandadas. Com efeito, a referida norma constitui uma excepção à regra geral de que os processos correm, em 1.ª instância, nos TAF ; e é uma excepção basicamente justificada por motivos protocolares , que desaconselham que as «entidades» mencionadas no dito artigo litiguem nas instâncias – já que se entendeu curial que as disputas em que elas estejam envolvidas sejam apreciadas, «ab initio», pelo mais alto tribunal da jurisdição administrativa” – acórdão de 30.11.2011 (proc. 01021/11). Em segundo lugar, a doutrina, sem nunca ter tratado expressamente a questão que aqui se formula, expressou, logo quando foi aprovado o “novo ETAF”, dúvidas quanto à correcta interpretação do enunciado normativo do referido artigo 24.º n.º 1 do ETAF, atenta a aparente incongruência de um alargamento da competência do STA em primeira instância, da qual decorreria um incremento significativo do “âmbito desta excepção à regra geral da competência”. Com efeito, os autores questionam que a competência do STA se deva estender para lá da impugnação dos actos em matéria administrativa e abranger situações em que “só indirectamente está em causa a actuação específica daquelas entidades ” – Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa , 19.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2021, pp. 135 (nota 277). Afirmam que “a previsão normativa parece ter apenas em vista as acções administrativas especiais relativas ao exercício de poderes de autoridade” por parte daquelas entidades – Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 6.ª edição, Almedina, Coimbra, 2022, pp. 207. E outros apoiam-se na classificação das espécies processuais definidas pelo CSTAF ao abrigo do artigo 26.º, n.º 2, do CPTA para concluir pela propriedade de uma interpretação restritiva da competência definida no artigo 24.º, n.º 1 do ETAF aos processos impugnatórios – Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2006, pp. 82 e 83. Em causa nos autos está uma matéria específica, complexa e europeizada – o contencioso pré-contratual – que impôs no plano do direito interno nacional a adopção de uma reforma da organização judiciária administrativa para assegurar os parâmetros impostos pelo direito europeu no plano da garantia da tutela jurisdicional efectiva. Assim, existem actualmente juízos especializados de contratação pública na primeira instância (artigo 44.º-A do ETAF) e na segunda instância (artigo 37.º, n.º 2 do ETAF), estando assegurado, na primeira instância, o funcionamento daquele juízo especializado em Lisboa, local onde as entidades referidas no artigo 24.º, n.º 1 têm sede. Uma tal especialização não existe no âmbito da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo. Aparentemente, a ausência dessa especialização neste Supremo Tribunal explica-se pelo facto de a ele o legislador reservar uma função diferente e diferenciada, centrada na actuação como tribunal de revista . No parecer emitido no procedimento legislativo que presidiu à aprovação do ETAF pode ler-se: “Ao Supremo Tribunal Administrativo fica reservada a tarefa de funcionar como regulador do sistema, função adequada a uma instância suprema. Neste sentido, cabe-lhe apreciar os recursos para uniformização de jurisprudência, fundados em oposição de acórdãos. Também lhe podem ser, entretanto, dirigidos recursos de revista, interpostos per saltum , com exclusivo fundamento em questões de direito, de decisões de mérito proferidas pelos tribunais administrativos de círculo em processos de valor mais elevado, ou interpostos de decisões de mérito proferidas pelo Tribunal Central Administrativo, relativamente a matérias que, pela sua relevância jurídica ou social, se revelem de importância fundamental, ou em que a admissão do recurso seja necessária para uma melhor aplicação do direito. O Supremo Tribunal Administrativo pode ser, enfim, chamado, por um tribunal administrativo de círculo, a pronunciar-se, a título prejudicial, relativamente ao sentido em que deve ser resolvida uma questão de direito nova, que suscite dificuldades sérias e se possa vir a colocar noutros litígios. A admissão de um recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo vem introduzir no contencioso administrativo português a possibilidade de uma segunda instância de recurso e, portanto, de um triplo grau de jurisdição. Considerou-se adequada a introdução desta via pelo facto de, no novo quadro de distribuição de competências, ser ao Tribunal Central Administrativo que incumbe funcionar como instância normal de recurso e se afigurar útil que, em matérias de maior importância, o Supremo Tribunal Administrativo possa ter uma intervenção que, mais do que decidir directamente um grande número de casos, possa servir para orientar os tribunais inferiores, definindo o sentido que deve presidir à respectiva jurisprudência em sectores que devam ser considerados mais importantes. Não há, assim, a intenção de generalizar o recurso de revista, institucionalizando o terceiro grau de jurisdição, com o óbvio inconveniente de dar causa a uma acrescida morosidade na resolução final dos litígios. Ao Supremo Tribunal Administrativo caberá dosear a sua intervenção, por forma a permitir que esta via funcione, como se pretende, como uma válvula de segurança do sistema” – Diário da Assembleia da República n.º 12, de 02.11.2001, pp. 197. É o papel reservado pelo legislador para o STA que explica que este decide em conferência (artigo 17.º, n.º 5 do ETAF) e inexistem no CPTA regras especiais para o julgamento de processos em primeira instância, incluindo para o julgamento de meios processuais urgentes, o que mostra que o legislador nunca configurou que essa fosse uma actividade a desenvolver pelo STA de forma “rotineira”, mas apenas em casos limitados (muito limitados), pelo que também por esta razão, a excepção à regra geral da competência deve ser interpretada e aplicada com as devidas adaptações. Ainda no plano do princípio da garantia da tutela jurisdicional efectiva importa destacar que os processos julgados em primeira instância pela Secção do Contencioso Administrativo do STA não admitem recurso da matéria de facto fixada, atenta a circunstância de a competência para o conhecimento daquele recurso caber ao Pleno da Secção (artigo 25.º, n.º 1, al. a) do ETAF) e este só conhecer de matéria de direito (artigo 12.º, n.º 3 do ETAF). 3.2. Os pressupostos fixados para a interpretação do artigo 24.º, n.º 1, al. a) do ETAF a verter no caso concreto indicam já que não se afigura correcta a subsunção àquele enunciado legal do conhecimento da presente acção de contencioso pré-contratual, desde logo porque em causa está a coarctação de dimensões relevantes da garantia da tutela jurisdicional efectiva dos concorrentes, os quais ficariam privados do foro especializado em primeira instância [apontado pelo legislador, aquando da respectiva introdução na organização judiciária como um elemento de garantia da eficiência no julgamento destes processos – DAR I série n.º 36, 2019.01.10, da 4.ª SL da XIII Leg ] , da possibilidade de reapreciação, nos termos legais, do julgamento quanto à prova por um outro foro igualmente especializado em matéria de contratação pública [a especialização nos foi igualmente apontada como um elemento de incremento da eficiência no julgamento destes processos – DAR I série n.º 22, 2022.06.09, da 1.ª SL da XV Leg (pág. 3-10) pág. 5] , o que é particularmente importante quando estejam em causa especificidades técnicas (como parece ser o caso aqui ao requerer-se prova pericial). A questão é sobretudo relevante na medida em que o balanceamento daquela “limitação” da tutela dos direitos dos co-contrantantes da entidade adjudicante assenta na respectiva ponderação com o interesse que emerge na dimensão contrária e que repousa na salvaguarda da “dignidade da entidade adjudicante”. Ora, no âmbito de uma concreta ponderação dos interesses em presença, concluímos que não se afigura que deva prevalecer aquele que determina a competência deste STA para o conhecimento da questão em primeira instância, uma vez que, ao estarem em causa actos que só indirectamente – no caso dos autos, muito indirectamente, uma vez que estamos perante um concurso para aquisição de bens (hardware) instrumentais ao funcionamento dos serviços e que não apresentam especificidades atinentes com a actividade material e funcional da PGR – respeitam à actividade directa da entidade que aqui se apresenta como entidade adjudicante e só formalmente podem ser imputados a quem a ela preside, cumpre concluir que a dignitas que por esta via se pretende assegurar não é directa nem efectivamente “beliscada”, uma vez que não está em apreciação um acto praticado no âmbito do respectivo conteúdo funcional específico. A isto acresce – como já dissemos – que também a agilização dos trâmites processuais – incluindo aqueles relativos à instrução e produção de prova – nos processos urgentes estão concebidos e desenhados na lei processual para serem aplicados pelo juiz singular em primeira instância, ficando aquela agilidade inelutavelmente comprometida com o funcionamento colegial imposto ao STA (artigo 17.º, n.º 5 do ETAF). Estaremos perante um sacrifício da tutela judicial em tempo útil, sem que esse sacrifício – uma vez mais – possa ser justificado pela necessidade de preservar a dignitas da entidade adjudicante, cujo acto apenas indirectamente pode ser imputado ao seu conteúdo funcional específico. Estes argumentos e, em especial, a ponderação entre as razões para sustentar a competência da Secção do Contencioso do STA para conhecer da questão em primeira instância (exclusivamente apoiada no argumento literal da norma) e aquelas que permitem sustentar uma solução jurídica interpretativa de redução teleológica do preceito legal , ditam a prevalência desta última solução . Com efeito, parece-nos evidente, pelos argumentos já esgrimidos e por aqueles que em seguida aduziremos também, que o legislador quis (só pode querer em conformidade com as directrizes constitucionais e de direito europeu), tendo em vista a garantia da tutela jurisdicional efectiva dos concorrentes e a promoção da justiça célere neste domínio, que as acções referentes ao contencioso pré-contratual das entidades referidas no artigo 24.º, n.º 1 do ETAF fossem incluídas na competência regra, e, como tal, na competência, em primeira instância, do juízo especializado de contratação pública do TAC. Trata-se de conformar a letra do preceito legal à solução jurídica que razoavelmente foi gizada pelo legislador para a resolução de litígios nesta matéria e que se infere dos restantes elementos da interpretação jurídica. 3.3. De resto, o elemento sistemático da interpretação jurídica não deixa dúvidas quanto à correcção da solução jurídica vertida na interpretação jurídica que aqui propugnamos, revelando que o contencioso pré-contratual das Entidades referidas no artigo 24.º, n.º 1, al. a) do ETAF até já se integra, maioritariamente, na competência do juízo de contratação pública do TAC de Lisboa e que o caso dos autos consubstancia apenas uma “questão controvertida” em razão das especificidades da solução jurídico-organizatória adoptada pelo legislador para a organização dos serviços da Procuradoria-Geral da República, e que, ao adoptá-la, não teve em conta as consequências que daí poderiam advir para a fixação da competência para o conhecimento dos litígios de contencioso pré-contratual em primeira instância. Vejamos. A questão da competência para o conhecimento das acções em matéria de contencioso pré-contratual não se coloca em relação ao Presidente da República, à Assembleia da República e ao Conselho de Ministros, porque, no contexto da organização dos respectivos serviços administrativos e financeiros, é atribuída competência própria enquanto entidade adjudicante a um serviço da respectiva organização administrativa e financeira – sucede assim com a Presidência da República, em que essa competência é legalmente atribuída ao Chefe da Casa Civil ( artigos 5.º e 19.º , n.º 1 da Lei n.º 7/96 , de 29 de Fevereiro), com a Assembleia da República, em que essa competência pertence ao Secretário-Geral ( artigo 24.º , n.º 1, al. e) da Lei n.º 77/88 , de 1 de Julho) e com o Conselho de Ministros, em que essa competência pertence à Secretária-geral da Presidência do Conselho de Ministros ( artigo 3.º , n.º 2, al. vi) do Decreto-Lei n.º 20/2021 , de 15 de Março). Também não se coloca em relação àquelas entidades que estão integradas em outras que dispõem de serviços aos quais é legalmente atribuída a competência em matéria administrativa e financeira – é o caso do Presidente da Assembleia da República (em que a matéria integra a competência dos Serviços da Assembleia da República), do Primeiro Ministro (em que a questão é da competência dos serviços do Conselho de Ministros), do Conselho Superior de Defesa Nacional (que funciona na Presidência da República, sob o respectivo apoio administrativo – artigo 18.º da Lei Orgânica n.º 1-B/2009 de 7 de Julho) e do Conselho Superior do Ministério Público (que está integrado na Procuradoria-Geral da República, artigo 21.º do EMP, aprovado pela Lei n.º 68/2019 , de 27 de Agosto). Assim, a questão da competência da Secção do STA para o conhecimento em primeira instância das acções respeitantes ao contencioso pré-contratual apenas se pode colocar em relação aos procedimentos em que figure como entidade adjudicante o Tribunal Constitucional (por efeito do disposto no artigo 47.º-C da Lei 28/82 , de 15 de Novembro), o Tribunal de Contas ( artigo 33.º da Lei n.º 98/97 , de 26 de Agosto), o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (por força do disposto no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 31/2023 , de 5 de Maio) e o Procurador-Geral da República (por efeito da sua competência para presidir e dirigir a Procuradoria-Geral da República, que dispõe de autonomia financeira e cuja estrutura organizatória e funcional é integrada por serviços que têm como dirigente máximo o Procurador e aos quais não é atribuída qualquer competência própria em matéria de gestão financeira – v. artigos 17.º e 18 do EMP, aprovado pela Lei n.º 68/2019 , de 27 de Agosto). E a razão pela qual a questão se coloca não contende com a razão protocolar da dignitas de assegurar este foro especial para julgar da conformidade jurídica dos actos em matéria administrativa emanados por estas Entidades no contexto do exercício dos seus poderes, mas antes da razão puramente circunstancial de os Presidentes daquelas entidades serem formalmente os responsáveis últimos pelas matérias de gestão administrativa e financeira, atento o facto de serem estruturas, em si, de dimensão mais reduzida do que, por exemplo, os restantes órgãos de soberania. Trata-se, portanto, para este efeito, de uma titularidade da competência para actuar como “entidade adjudicante”, meramente formal e circunstancial e não da titularidade de uma competência cujo exercício tenha presidido à razão pela qual o legislador entendeu dever atribuir-se como “foro especial” a Secção do Contencioso do STA para dirimir aqueles concretos litígios em primeira instância. A imputação aos Presidentes dos órgãos, dos actos finais dos procedimentos de gestão administrativa e financeira promovidos pelos respectivos serviços, é, neste caso, uma circunstância legal decorrente das normas organizativas e não uma decorrência substancial do conteúdo funcional dos respectivos poderes. Estes actos – como o acto de adjudicação aqui em apreço – não é reconduzível a um acto inerente ao exercício das respectivas funções enquanto “gestores” das entidades do poder judicial a que presidem, nem contendem ou se reportam directamente ao respectivo conteúdo funcional. Não são actos em matéria administrativa respeitantes à gestão daquelas entidades jurisdicionais (como sucede, por exemplo, com os actos respeitantes ao exercício do poder disciplinar ou com os actos respeitantes à gestão funcional dos tribunais, da Procuradoria ou dos magistrados), mas actos de gestão administrativa e financeira comum, de aprovisionamento dos serviços. Em relação a estes actos não se colocam as questões da dignitas da entidade demanda – que nenhum conteúdo funcional lhes aporta – por serem actos típicos dos serviços que estão na respectiva dependência, tal como sucede no contencioso pré-contratual, em relação aos actos idênticos praticados pelos serviços que estão na dependência do Presidente da República, da Assembleia da República e do Conselho de Ministros. Em suma, o carácter indirecto em que as entidades do artigo 24.º, n.º 1, al. a) do ETAF podem legalmente configurar-se como “entidades adjudicantes” permite sustentar a restrição teleológica da interpretação normativa aqui adoptada, atenta a necessidade de afeiçoar a letra da norma a uma aplicação uniforme da resolução de litígios em matéria de contencioso pré-contratual a todas as entidades referidas na norma, em linha com o sentido que presidiu à sua aprovação e, também para assegurar uma interpretação daquela norma em conformidade com o princípio da garantia da tutela jurisdicional efectiva dos co-contratantes, designadamente, nas dimensões da garantia do foro especializado em razão da matéria e da admissibilidade do recurso igualmente especializado quanto à decisão da matéria de facto, assim como a tramitação ágil do processo urgente em primeira instância. 3.4. Por último, cabe ainda dizer, no plano comparado, que no caso dos litígios em matéria de contencioso pré-contratual em que o Conselho Superior da Magistratura figure como entidade adjudicante e para os quais o Supremo Tribunal de Justiça constitui a primeira (e única) instância, essas matérias integram a competência da “secção especializada” para julgamento dos recursos das deliberações do Conselho Superior da Magistratura (artigos 47.º, n.º 2 e 55.º da Lei da Organização do Sistema Judiciário, Lei n.º 62/2013 , de 26 de Agosto). Tais litígios são decididos por voto de todos os membros da Secção e delas não cabe recurso para um segundo grau de jurisdição, uma vez que a decisão em primeira instância nesta “secção especializada” já é “proferida pelo pleno da mesma”. Se algum contributo útil se pode retirar desta alusão comparativa é que não vale o regime acabado de referir para sustentar a solução interpretativa de que deve caber à secção do STA o conhecimento em primeira instância dos processos referentes a acções de contencioso pré-contatual de actos formalmente imputáveis aos Presidentes dos Tribunais Superiores, ao Presidente do CSTAF e ao Procurador-Geral da República. Com efeito, existe uma “especialização” ao nível do STJ no âmbito da apreciação dos actos do CSM. É certo que a mesma está legalmente concebida para a apreciação dos actos daquela Entidade que, embora materialmente administrativos, contendem com o núcleo funcional da sua actividade. Reportamo-nos a actos de gestão das carreiras dos magistrados, respectiva disciplina funcional e a actos sobre a organização do funcionamento judicial dos tribunais. Inscrevem-se neste domínio procedimentos com uma tramitação administrativa no âmbito da qual se produz muitas vezes prova que é adquirida para o procedimento e aí fica registada, que culmina com as decisões colegiais das secções especializadas, obrigatoriamente “objecto de reclamação” perante o plenário do CSM e que, por último, são objecto de controlo judicial (do tipo de uma fiscalização de legalidade/juridicidade) pela secção especializada do STJ. Nestes casos, dada a atinente natureza material das decisões em litígio, compreende-se a adequação do critério do foro especial. Trata-se de uma solução assente numa racionalidade diversas, que não existe na organização do Supremo Tribunal Administrativo, pelo que não é transponível para o caso em apreço e desta referência comparada também não retiramos um contributo útil para afastar a solução interpretativa que propugnamos como correcta. 3.5. Em suma, em nosso entender, há que considerar que nas acções de contencioso pré-contratual respeitantes a litígios relativos à actividade administrativa e financeira das entidades elencadas no artigo 24.º, n.º 1, al. do ETAF se deve assegurar o mesmo nível de protecção aos co-contratantes, independentemente de, no plano orgânico-funcional, existir ou não uma atribuição de competência administrativa e financeira a um serviço diferenciado dentro da estrutura da Entidade enunciada na norma do ETAF. Essa garantia de um igual nível de tratamento jurídico e protecção no plano da tutela jurisdicional efectiva pressupõe, designadamente, o acesso às jurisdições especializadas da contratação pública, à garantia do acesso a um duplo grau de decisão em matéria de julgamento de facto igualmente especializado e o acesso à tramitação ágil do processo em primeira instância. Não se nos afigura razoável que apenas em alguns casos de contencioso pré-contratual referente a serviços das entidades enumeradas no artigo 24.º, n.º1, alínea do ETAF a competência coubesse, em primeira instância, à Secção do Contencioso Administrativo deste STA. A excepção à competência regra deve, também , ser interpretada e aplicada de modo uniforme e sem desvios desprovidos de fundamento jurídico razoável. Transposta esta interpretação jurídica para o caso dos autos conclui-se que a Procuradora-Geral da República surge aqui formalmente como Entidade Adjudicante, por ser legalmente a Presidente da Procuradoria-Geral da República – entidade a cujos serviços administrativos o litígio efectivamente se reporta, mas aos quais o legislador não atribuiu competência própria para a prática dos actos nesta matéria. Assim, por não estar em causa um litígio respeitante a um acto que directamente contenda com os poderes funcionais da Procuradora-Geral da República no âmbito da sua actividade funcional (enquanto “gestora” daquela entidade jurisdicional), que é aquela que nos termos do artigo 24.º, n.º 1, al. a), subalínea viii) sustenta a competência da Secção do Contencioso Administrativo do STA para dirimir os litígios em primeira instância, cabe concluir que a jurisdição competente para julgar a presente acção de contencioso pré-contratual é o juízo especializado de contratação pública do TAC de Lisboa. Assim, nos termos e com fundamentos antes aduzidos , acordam em declarar a incompetência deste Supremo Tribunal Administrativo para julgar a presente acção pré-contratual e competente para o efeito o juízo dos contratos público do TAC de Lisboa Após trânsito, cumpra-se o disposto no artigo 14.º, n.º 1 do CPTA. Sem custas. Notifique. Lisboa, 19 de Outubro de 2023. - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva (relatora) - Maria do Céu Dias Rosas das Neves - Pedro Manuel Pena Chancerelle de Machete (Vencido, conforme declaração de voto em anexo). Declaração Partilho as preocupações que estão na base da presente decisão, em especial no que se refere à menor adequação funcional de um tribunal concebido para funcionar como “regulador do sistema” próprio da jurisdição administrativa, à especialização e à efetividade da tutela jurisdicional efetiva, na dimensão da garantia de um recurso quanto à decisão da matéria de facto, em conjugação com a conveniência de um nível de proteção idêntico para os cocontratantes de quaisquer entidades adjudicantes. Porém, não estando em causa questões de inconstitucionalidade – mormente em relação ao direito ao recurso, matéria em que o legislador ordinário, fora do âmbito processual penal, goza de um amplo espaço de conformação –, mas tão só problemas de mérito político-legislativo para os quais existem diferentes solução possíveis, penso que não devem ser os juízes a impor o programa que tenham como mais adequado, substituindo-se ao legislador democrático. A decisão em apreço funda-se metodologicamente numa redução teleológica do artigo 24.º, n.º 1, do ETAF – em concreto no respeitante à subalínea viii), mas a lógica acolhida pelo Tribunal neste caso vale para todas as subalíneas daquele número – e, bem assim, numa desvalorização, como “meramente formal”, do papel da Procuradora-Geral da República, enquanto entidade adjudicante ou dirigente de uma entidade adjudicante. Discordo destas duas abordagens. 2.1. A redução teleológica pressupões uma lacuna oculta : entre os casos abrangidos pela previsão da norma a interpretar, encontra-se um a que a estatuição, segundo o sentido e o fim da norma, não se adequa. Existe lacuna devido à falta de previsão da correspondente restrição legal. Com efeito, a redução teleológica, enquanto resultado de uma operação hermenêutica, reduz a previsão de modo a fazê-la corresponder apenas àquele âmbito que se mostra ajustado segundo o fim da norma. No caso da norma em análise, o respetivo fim é assegurar que os litígios em que intervêm as entidades nela indicadas, na defesa das suas ações (incluindo atos em matéria administrativa) ou omissões, sejam apreciados «pelo mais alto tribunal da jurisdição administrativa», fundamentalmente «por motivos protocolares, que desaconselham que as “entidades” mencionadas no [artigo 24.º, n.º 1, do ETAF] litiguem nas instâncias» (cfr. o Ac. STA de 30.11.2011, P. 1021/11, citado na decisão). Ora, independentemente da matéria sobre que incida, um ato em matéria administrativa, como a adjudicação (cfr. os arts. 100.º do CPA e 73.º do CCP), praticado pela Procuradora-Geral da República corresponde à referida ideia de uma "ação" própria daquela entidade (cfr. o art. 19.º-1, al. r), do Estatuto do Ministério Público: compete à Procuradora-Geral da República «[e]xercer, na Procuradoria-Geral da República, os poderes administrativos e financeiros idênticos aos que integram a competência ministerial»). Consequentemente, se o exercício de tais poderes for contestado, surge um litígio que envolve a própria Procuradora-Geral da República, razão por que o sentido e o fim do artigo 24.º, n.º 1, do ETAF impõem que o mesmo litígio seja apreciado pelo Supremo Tribunal Administrativo. Tal caso não corresponde, por isso, a uma lacuna oculta. Na verdade, para efeito dos "motivos protocolares" que estão na base da solução legal consagrada no art. 24.º, n.º 1, do ETAF, decisiva é a intervenção direta das entidades previstas nas suas subalíneas num litígio, e não a matéria objeto do mesmo ou a maior ou menor proximidade da ação ou omissão relativamente ao núcleo das funções específicas da entidade. O preceito em análise preocupa-se exclusivamente com o órgão competente, abstraindo, por causa das ditas “razões protocolares”, da sua competência material (por isso mesmo, não se pode falar de um qualquer esquecimento). Trata-se de uma escolha político-legislativa. O artigo 19.º, n.º 8, do Estatuto do Ministério Público reforça esta ideia ao estatuir que «[o]s atos administrativos praticados pelo Procurador-Geral da República são impugnáveis perante o Supremo Tribunal Administrativo». 2.2. A atribuição da responsabilidade pelas matérias de gestão administrativa e financeira corresponde a uma escolha do legislador respeitante à organização interna das entidades indicadas no artigo 24.º, n.º 1, do ETAF ou da organização interna em que tais entidades se integram; é uma escolha formal, mas também material, no sentido de uma maior concentração ou desconcentração do poder administrativo dentro de cada organização (cfr., por exemplo, a atribuição de competências próprias a órgãos subalternos ou menos categorizados ou a previsão de delegação de poderes nesse tipo de órgãos). Ou seja, é ao nível da lei orgânica de cada uma das entidades indicadas no artigo 24.º, n.º 1, que os problemas conexos com a matéria da contratação pública a realizar por tais entidades ou pelas organizações em que as mesmas se integram se deve colocar (daí as diferentes soluções existentes). No caso vertente, a competência prevista no artigo 19.º, n.º 1, alínea r), do Estatuto do Ministério Público corresponde a um desdobramento ou concretização da competência de presidência e direção prevista na alínea a) do mesmo artigo (cfr. igualmente o artigo 17.º). Sendo a Procuradoria-Geral da República dotada de autonomia administrativa e financeira, nos termos do artigo 18.º (e correspondendo a mesma também a um departamento ou serviço - uma organização; cfr. o artigo 15.º, n.º 2), nem podia ser de outro modo, a menos que o legislador tivesse optado por uma administração de tal departamento – isto é, da Procuradora-Geral da República – mais desconcentrada . Mas não foi essa a sua opção. Em linha com esta leitura, cfr. os n.ºs 3 e 4 do artigo 18.º do Estatuto do Ministério Público. 3. Por último, a perspetiva sistémica evidencia que muitas das preocupações expressas na decisão com referência apenas à contratação pública ou não correspondem a problemas específicos daquele domínio ou têm vários lugares paralelos cuja justificação se prende precisamente com a particularidade ou com a dignitas de quem decide. Assim, a especialização existente ao nível dos tribunais administrativos de círculo e dos tribunais centrais administrativos coexiste com a não especialização ao nível do Supremo Tribunal Administrativo não apenas no domínio da contratação pública, mas de vários outros domínios (cfr. os artigos 32.º, n.º 2, e 444.º-A, n.º 1, ado ETAF, na redação dada pela Lei n.º 74-B/2023, de 28 de agosto). Depois, o caso paralelo do Supremo Tribunal de Justiça relativamente ao Conselho Superior da Magistratura referido no ponto 3.4 do presente acórdão evidencia que a solução do artigo 24.º, n.º 1, do ETAF corresponde a uma opção sistémica. Por outro lado, as limitações em matéria de tutela jurisdicional efetiva denunciadas no mesmo acórdão em relação à contratação pública também existem, por exemplo, no domínio disciplinar, o que dado o caráter sancionatório das decisões em causa, se afigura tão ou mais problemático (o recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo da decisão da impugnação de sanções disciplinares aplicadas pelo Conselho Superior do Ministério Público também não permite a reapreciação do julgamento quanto à prova). Pedro Machete