046870 - Supremo Tribunal Administrativo

Enferma de incompetência por falta de competência e não de incompetência por falta de atribuições, sendo por isso meramente anulável e não nulo, o despacho do Ministro da Economia que, decide por despacho singular matéria que a lei manda apreciar por despacho conjunto do citado Ministro e do Ministro da tutela.

Acordam no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A... e outros, todos devidamente identificados nos autos, recorrem jurisdicionalmente do acórdão da Secção de fls. 29 e sgs. que rejeitou, por intempestivo, o recurso contencioso interposto do despacho de 6.11.99 do Senhor Ministro da Economia, que lhes indeferiu o pedido de reconhecimento do interesse público de um parque naturista, destinado ao Clube de Campismo ..., na freguesia de Melides, concelho de Grândola. Culminou a sua alegação, formulando as seguintes conclusões: O requerimento apresentado pelos aqui recorrentes e dirigido ao Ministro do Ambiente e Administração do Território e ao Ministro da Economia; para reconhecimento do interesse público de um parque de campismo a instalar na zona de Melides foi indeferido por despacho do segundo daqueles governantes. sem audiência do primeiro, não considerando que o requerimento era um sã, embora dirigido a dois Ministros. A lei aplicável estabelece que a decisão tem que ser tomada pelos dois Ministros em despacho conjunto. Os interessados recorreram daquela decisão do Ministro da Economia, que consideraram nula e não apenas anulável, nos termos do disposto no art. 133° do C.P.A., por não caber nas suas atribuições decidir por si só uma questão em que o interesse predominantemente protegido é o de administração do território, com aplicação do PROTALI. É um acto nulo e de nenhum efeito, por o Ministro haver tomado uma decisão que se supõe definitiva sobre uma questão que não pode por ele apenas ser resolvida, isto é, que excede as suas atribuições decisórias. Como acto nulo, é invocável a todo o tempo (C.P.A., art. 134°). No douto Acórdão de que se recorre entendeu-se que o despacho do Ministro da Economia está inquinado de incompetência por falta de competência e não de incompetência por falta de atribuições. Pelo que seria apenas anulável. E dos actos administrativos que sejam anuláveis só pode recorrer-se em prazo, já ultrapassado. Os recorrentes entendem que é o contrário que ocorre, como ficou referido: o Ministro da Economia é também competente para intervir no caso, por ter para isso poderes conferidos por lei. Mas esses poderes só são conferidos para o desempenho das suas atribuições próprias. E na prossecução do interesse público cuja realização lhe cabe {da defesa de economia) e que se traduz nas atribuições do seu Ministério, não pode decidir por si sobre matéria de administração de território, que é das atribuições de outro. Tal como o Ministro do Ambiente não pode decidir para defesa da economia, mesmo quando, por força da lei, tenha também de pronunciar-se. E não pode entender-se que o facto de um dos dois governantes indeferir o requerimento inicial torna inútil e escusado que o outro se pronuncie, porque no caso não há lugar a decisões distintas em que teriam de evitar-se sobreposições para a decisão final, mas sim um despacho único a ser subscrito por ambos, resultado de uma apreciação conjunta. Ao decidir por si só em matéria para que a lei exige a intervenção de dois governantes, o Ministro da Economia praticou um acto nulo, impugnável a todo o tempo. Por isso se entende que o S.T.A. pode conhecer do recurso apresentado - e isso se requer, como é de justiça. Contra alegou a entidade recorrida, pugnando pelo improvimento do recurso. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido de que o recurso não merece provimento. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. O acórdão recorrido considerou assente a seguinte matéria de facto: Os recorrentes requereram aos Senhores Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, e Ministro da Economia, a declaração de relevante interesse público a um Parque de Campismo para Naturistas, sito em Melides no concelho de Grândola. Tal pedido foi formulado em 29.06.99, em requerimento dirigido a ambos os Ministros e entregue no Ministério da Economia, complementando um outro no mesmo sentido que já haviam entregue, em 29.09.98, no Ministério do Equipamento e dirigido aos mesmos Ministros. Em 11.10.99 e a solicitação do Ministro da Economia, a D. G. do Turismo emitiu a informação n° DSPOT-DOPF-1999/117, relativa àquele pedido, em cujo ponto 7. Se conclui: “Do ponto de vista turístico, julga-se que o empreendimento pretendido, que pressupõe uma ocupação do solo com edificações e infraestruturas em tudo semelhantes a um parque de campismo corrente, independentemente de ser público ou privado, não releva, só pelo facto de se destinar à prática do naturismo, um interesse público óbvio, susceptível de poder ser considerado uma excepção às regras de ocupação do solo em vigor, sem prejuízo do interesse que a prática do naturismo constitui, consagrada, aliás na lei que a legalizou em 1994, e do interesse turístico que poderá revestir pela oferta de novos produtos, ainda incipientes no nosso país e que registam uma procura crescente, quer no mercado interno quer externo”. Com fundamento nesta informação e relativamente ao pedido formulado pelos ora recorrentes, o Ministro da Economia emitiu o seu despacho de 06.11.99, com o seguinte teor: “Nos termos e pelos fundamentos da presente informação indefiro o pedido”. O presente recurso contencioso foi interposto neste STA, em 14.11.2000. O Direito O acórdão recorrido rejeitou liminarmente o recurso contencioso com fundamento na sua intempestividade, considerando o acto meramente anulável, porquanto o vício em causa consubstancia incompetência por falta de competência e não de incompetência por falta de atribuições. Sendo assim, o prazo de interposição de recurso era de dois meses, nos termos do artº 28° da LPTA. Sustentam os recorrentes que o pedido que formularam foi indeferido apenas pelo Ministro da Economia, quando não cabia nas suas atribuições decidir por si só uma questão em que o interesse predominantemente protegido é o de administração do território, com aplicação do PROTALI. A lei exige, nestes casos, um despacho conjunto do referido Ministro e do Ministro do Ambiente e Ordenamento do Território. Trata-se, pois de um acto nulo e de nenhum efeito, por o Ministro haver tomado uma decisão definitiva sobre uma questão que não pode por ele apenas ser resolvida, isto é, que excede as suas atribuições decisórias. Como acto nulo, é invocável a todo o tempo ( artº 134° do CPA ). Assim, a questão a decidir, tendo em vista a tempestividade do recurso contencioso, consiste fundamentalmente em saber se o vício de incompetência imputado pelos recorrentes ao acto impugnado é gerador de nulidade ou de mera anulabilidade. O artº 133° , n° 2, al. b) do CPA fulmina com a nulidade os actos administrativos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas colectivas em que o seu autor se integre, ou seja, aqueles em que o seu autor actue fora do elenco dos interesses públicos cuja prossecução a lei entregou ao ente público ou ao ministério de que faz parte. O Dec. Regulamentar n° 26/93, de 27/8, que aprovou o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano (PROTALI), dispõe no seu artº 56°, n° 1: “Os empreendimentos, obras ou acções referidos no n.º 1 do artigo anterior, bem como os de natureza turística, não totalmente conformes com o regime de ocupação, uso e transformação do solo estabelecido no presente Plano, podem, fundamentada e excepcionalmente, ser admitidos quando, servindo a prossecução dos objectivos do PROTALI, for reconhecido o interesse público dos mesmos, por despacho conjunto dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e da tutela”. A decisão sobre o pedido de declaração de relevante interesse público de um parque de campismo para naturistas, formulado pelos ora recorrentes, cabia, assim, em conjunto, ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território e ao Ministro da Economia, que detinha a tutela relativamente a tal matéria. “Quando os poderes conferidos por lei devem ser exercidos por dois ou mais órgãos, concorrendo em igual plano para a manifestação de vontade da pessoa colectiva, temos uma competência conjunta: o exercício da competência por um só dos órgãos conjuntamente competentes conduz inevitavelmente à invalidade do respectivo acto " - cfr. Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, vol. I, pág. 239. Refere também M. Caetano, Manual, vol. I, 10ª ed., pág. 469 que “são muito frequentes os casos de competência conjunta, isto é, dada por lei a dois ou mais órgãos para ser exercida por acordo. Assim, a cada passo se exige despacho conjunto ou portaria conjunta de dois ou mais ministros. Se um deles não concordar, o acto não é válido. O acordo de vários órgãos competentes é indispensável para que a competência seja exercida por qualquer deles. Alguns autores vêem aqui a exigência de uma união de vontades com o mesmo objecto e fim, e consideram o acto que dela resulta como acto complexo ou acto união”. Muito embora o acto conjunto não seja acto colegial e cada uma das entidades mantenha a sua autonomia decisória, o poder administrativo que a lei confere a dois ou mais órgãos administrativos agindo conjuntamente não pode ser exercido por um só desses órgãos. O acordo dos vários órgãos competentes é indispensável para que a competência seja exercida por qualquer deles. Se um deles não concordar, o acto não é válido. Mas não pode falar-se em falta de atribuições porque a matéria não é estranha às atribuições do Ministro da Economia, como decorre do citado Dec. Regulamentar n° 26/93 e da Lei Orgânica do respectivo ministério - Ac do STA de 1/10/98, rec. 37070. Assim, no caso vertente, o membro do Governo autor do acto recorrido não exorbitou as atribuições do seu Ministério. O que não tinha era poderes para, por si só, praticar o acto em causa. Não detinha a competência dispositiva total, pelo que, tal como se concluiu no acórdão recorrido, o acto estará inquinado de incompetência por falta de competência, mas não de incompetência por falta de atribuições. Assim sendo o vício imputado pelos recorrentes ao acto contenciosamente impugnado é gerador de mera anulabilidade, nos termos do artº 135° do CPA e não de nulidade. Nestes termos, não merece censura a decisão de rejeição do recurso contencioso com fundamento na sua intempestividade. Nesta conformidade, improcedendo todas as conclusões da alegação dos recorrentes, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido. Custas pelos recorrentes, fixando-se a taxa de em 400 € e a procuradoria em 200 €. Lisboa, 3 de Julho de 2002 Abel Atanásio – Relator – Cruz Rodrigues – António Samagaio – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Adelino Lopes – Vítor Gomes – João Cordeiro