205/06-2 - Tribunal da Relação de Évora

Proc. nº 205/06-2ª Apelação (Acto processado e revisto pelo relator signatário: artº 138º, nº 5-CPC) ACORDAM NA SECÇÃO CÍVEL DO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE ÉVORA: I – RELATÓRIO: No presente processo de expropriação, tramitado ao abrigo do Código das Expropriações de 1999 (aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro), em que é expropriante «Brisa – Auto-Estradas de Portugal, SA.» e são expropriados António …………..a e outros (concretamente, ……………………..), respeitante a uma parcela de terreno pertencente a estes últimos, e que foi objecto de declaração de utilidade pública de expropriação, com vista à construção de um sublanço da A2 (Auto-Estrada do Sul), vêm os expropriados interpor recurso da decisão do tribunal de 1ª instância sobre o recurso da decisão arbitral proferida em sede de processo de expropriação litigiosa. O processo foi inicialmente dirigido também contra um outro grupo de sete pessoas (encabeçadas por Maria da Conceição………..), que, não obstante não figurarem no registo predial, se intitulavam proprietários do terreno em causa. No entanto, por não terem obtido a rectificação registral por eles pretendida, vieram a ser excluídos do presente processo (conforme despacho judicial de fls. 407, já transitado), que assim apenas prossegue, neste momento, contra o conjunto de 11 expropriados acima referenciado. A decisão arbitral proferida nos autos, ao abrigo do artº 49º do Código das Expropriações de 1999, fixou a indemnização a atribuir aos expropriados em € 100.546,61 (v. acórdão arbitral de fls. 115-123). Por não se conformarem com a decisão dos árbitros, António …………. e outros interpuseram recurso dela para o tribunal da comarca da situação do bem expropriado. Efectuada a avaliação obrigatória, prevista nos artos 61º e 62º do Código das Expropriações de 1999, pelos 5 peritos ali mencionados, veio a fixar-se a indemnização em causa, no respectivo relatório, aprovado por uma maioria de 4 peritos, no montante de € 177.686,63 (v. relatório de fls. 459-465). Votou vencido o perito indicado pelos expropriados, o qual afirmou ser de atribuir uma indemnização de € 378.482,50 (v. laudo de fls. 471-474). Pronunciando-se o tribunal sobre o aludido recurso, veio a ser proferida sentença, em que se aderiu por inteiro à posição que fez vencimento entre os peritos, fixando o valor da indemnização devida pela expropriante aos expropriados «em 177.686,63 €, montante actualizado, desde a data da declaração de utilidade pública até ao efectivo e integral recebimento pelos expropriados, de acordo com a evolução do índice de preços do consumidor, com exclusão da habitação, publicado pelo INE relativamente ao local da situação do bem ou da sua maior extensão» (v. sentença de fls. 589-606). É desta decisão que vem interposto o presente recurso de apelação pelos expropriados, cujas alegações culminam nas seguintes conclusões, que se transcrevem, no essencial:

Nas suas contra-alegações, formulou a entidade expropriante as seguintes conclusões:

Como é sabido, é pelas conclusões das alegações de recurso que se define o seu objecto e se delimita o âmbito de intervenção do tribunal ad quem (cfr. artos 684º, nº 3, e 690º, nº 1, do CPC), sem prejuízo das questões cujo conhecimento oficioso se imponha (cfr. artos 660º, nº 2, e 664, ex vi do artº 713º, nº 2, do CPC). Do teor das alegações dos recorrentes, decorre que está, essencialmente, em discussão uma alegada violação pela sentença recorrida do princípio constitucional e legal da justa indemnização. Pretende-se que, nos critérios adoptados para a fixação da indemnização devida pela expropriação em causa, se atenda, designadamente, a uma diferente classificação do terreno expropriado, à mais-valia resultante para o terreno dos melhoramentos e infra-estruturas existentes e à depreciação da parte não expropriada. Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. II – FUNDAMENTAÇÃO: A) DE FACTO: O tribunal a quo considerou provados os seguintes factos, não sujeitos a impugnação, que aqui se aceitam (cfr. artº 713º, nº 6, do CPC) e que, para melhor análise, se passam a reproduzir:

Évora, / / ____________________________________________ (Mário António Mendes Serrano) ____________________________________________ (António João Trigo de Almeida Simões) ____________________________________________ (Fernando José Martins Gaito das Neves)

B) DE DIREITO: A expropriação por utilidade pública trata-se de uma modalidade de direito público de aquisição de bens, por via de autoridade. MARCELLO CAETANO definia a expropriação como «a relação jurídica pela qual o Estado, considerando a conveniência de utilizar determinados bens imóveis em um fim específico de utilidade pública, extingue os direitos subjectivos constituídos sobre eles e determina a sua transferência definitiva para o património da pessoa a cujo cargo esteja a prossecução desse fim, cabendo a esta pagar ao titular dos direitos extintos uma indemnização compensatória». E acrescentava que «na expropriação há pois uma extinção de direitos existentes sobre determinados bens, para o efeito da transferência desses bens para outro património a fim de nele produzirem maior utilidade pública» (Manual de Direito Administrativo, tomo II, 9ª ed., Almedina, Coimbra, 1980, pp. 1020-1021). Como pressupostos de legitimidade da expropriação, assinala ALVES CORREIA o princípio da legalidade, o princípio da utilidade pública ou do bem comum, o princípio da proporcionalidade ou da proibição de excessos e a indemnização (As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública, Separata do volume XXIII do Suplemento ao Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 1982, pp. 100-122). A matéria da expropriação por utilidade pública encontra-se actualmente regulada no Código das Expropriações (CE), aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro (e alterado pelas Leis nos 13/2002, de 19 de Fevereiro, e 4-A/2003, de 19 de Fevereiro). Nele se prevê como causa de expropriação a «utilidade pública compreendida nas atribuições, fins ou objecto da entidade expropriante, mediante o pagamento contemporâneo de uma justa indemnização» (artigo 1º) e estabelece-se que o acto expropriativo se rege pelos princípios de prossecução do interesse público, legalidade, justiça, igualdade, proporcionalidade, imparcialidade e boa fé (artigo 2º). Note-se que a expropriação em apreço operou integralmente na vigência do Código de 1999, cuja entrada em vigor ocorreu 60 dias após a sua publicação, ou seja, em 17 de Novembro de 1999 (artº 4º da Lei nº 168/99): o despacho governamental a declarar a utilidade pública da expropriação é datado de 30 de Setembro de 2000 e foi publicado no jornal oficial em 13 de Novembro seguinte (facto nº 3). Nessa medida, não se colocam questões de aplicação de leis no tempo, estando a presente expropriação plenamente sujeita ao regime emergente do referenciado diploma. A questão nuclear deste recurso é, como vimos, a do valor da indemnização devida pela expropriação. Neste ponto, rege o princípio geral de que a expropriação implica sempre o pagamento de “justa indemnização” ou de “indemnização adequada”. No âmbito da tutela constitucional do direito de propriedade privada, estabelece o nº 2 do artº 62º da Constituição que «a requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização». E o artº 1310 do Código Civil afirma que «havendo expropriação por utilidade pública (…), é sempre devida a indemnização adequada ao proprietário e aos titulares dos outros direitos reais afectados». Esses dois conceitos equivalem-se, como reconhecem PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA (Código Civil Anotado, vol. III, 2ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 1984, pp. 110-111), mas trata-se de conceitos indeterminados, que as normas constitucionais e legais não definem de forma muito precisa, deixando ao aplicador da lei a sua concretização, caso a caso, eventualmente em função de critérios aproximativos desenhados pelo legislador ordinário. O conceito de justa indemnização está desde logo negativamente delimitado pela ideia de que a expropriação não pode constituir um confisco. Por sua vez, o legislador do Código das Expropriações procurou construir critérios operativos no sentido de encontrar a justiça da indemnização. Assim, de acordo com o nº 1 do artº 23º do CE de 1999, «a justa indemnização não visa compensar o benefício alcançado pela entidade expropriante, mas ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação, correspondente ao valor real e corrente do bem de acordo com o seu destino efectivo ou possível numa utilização económica normal, à data da publicação da declaração de utilidade pública, tendo em consideração as circunstâncias e condições de facto existentes naquela data». E o nº 2 da mesma disposição esclarece que «na determinação do valor dos bens expropriados não pode tomar-se em consideração a mais-valia que resultar da própria declaração de utilidade pública da expropriação» [alínea a)]. Sendo assim, a base da indemnização é o valor real e corrente do bem no momento da declaração de utilidade pública, devendo atender-se ao valor normal que o bem alcançaria se fosse posto no mercado nessas circunstâncias. Estão, pois, excluídas indemnizações fundadas em meras expectativas de vantagens futuras ou em hipotéticos prejuízos. Mas a aferição desse valor real e corrente implica um juízo técnico e exige a intervenção de especialistas conhecedores do mercado imobiliário e do meio económico-social em que se integra o bem expropriado. E por isso a lei prevê a intervenção de árbitros, na fase da arbitragem, e de peritos, na fase subsequente, como base essencial da decisão judicial e factor relevante para a prolação de decisão justa. Não dispondo os juízes, por regra, de conhecimentos técnicos na matéria, é inevitável que, sem prejuízo dos seus poderes de censura do juízo pericial, aqueles que decidem tomem em especial consideração as valorações técnicas dos peritos e, em particular, daqueles que são nomeados pelo tribunal, que oferecem, à partida – e como se tem entendido habitualmente na jurisprudência – a garantia de um maior grau de imparcialidade e isenção (neste sentido, v., por todos, Ac. RE de 23 de Março de 1995, in CJ, ano XX, tomo II, pp. 88 ss.) Como se escreveu em Acórdão desta Relação de 13 de Dezembro de 2001, citado no Ac. RE de 5 de Maio de 2005 (CJ, ano XXX, tomo III, pp. 241 ss.), «a avaliação de terrenos traduz-se numa questão de ordem e base predominantemente técnica, técnico-agrária ou técnico-construtiva, de conhecimentos especializados, a respigar, dos instrumentos de perícia utilizados pelos árbitros, a livre e racional síntese judicativa». Note-se, porém, como o legislador teve a preocupação de ir mais longe na concretização dos critérios de determinação da justa indemnização, fixando para tanto critérios específicos da avaliação, fundados numa distinção essencial entre solos aptos para construção e solos para outros fins (cfr. artº 25º do CE de 1999). Nos termos do nº 2 do artº 25º deste diploma, «considera-se solo apto para a construção: a) o que dispõe de acesso rodoviário e de rede de abastecimento de água, de energia eléctrica e de saneamento, com características adequadas para servir as edificações nele existentes ou a construir; b) o que apenas dispõe de parte das infra-estruturas referidas na alínea anterior, mas se integra em núcleo urbano existente; c) o que está destinado, de acordo com instrumento de gestão territorial, a adquirir as características descritas na alínea a); d) o que, não estando abrangido pelo disposto nas alíneas anteriores, possui, todavia, alvará de loteamento ou licença de construção em vigor no momento da declaração de utilidade pública, desde que o processo respectivo se tenha iniciado antes da data da notificação a que se refere o nº 5 do artigo 10º». Por sua vez, qualifica-se, diz o nº 3 desse artº 25º, como «solo para outros fins o que não se encontra em qualquer das situações previstas no número anterior». Daqui decorre que só depois de efectuada a qualificação jurídica de um terreno é possível calcular o seu valor expropriativo – sendo certo que no artº 26º se estabelece que «o valor do solo apto para a construção calcula-se por referência à construção que nele seria possível efectuar se não tivesse sido sujeito a expropriação, num aproveitamento económico normal» (nº 1), diferentemente do que sucede com os solos para outros fins (critério fixado no artº 27º). Revertendo ao caso dos autos, evidencia-se ser nuclear a questão da classificação do terreno expropriado. Para os peritos do tribunal e da expropriante, o terreno deve ser classificado como solo para outros fins, mas o perito designado pelos expropriados sustenta tratar-se de solo apto para construção – o que condicionou todos os items sob consideração e determinou clara divergência entre os valores fixados por uns e outro: € 177.686,63 para os primeiros (v. relatório de fls. 459-465) e € 378.482,50 para o último (v. laudo de fls. 471-474). Observando o relatório maioritário, constata-se a seguinte afirmação, quanto à classificação do terreno: «Da observação local e dos elementos recolhidos no processo, nomeadamente consulta ao relatório de vistoria "ad perpetuam rei memoriam", do regulamento do P.D.M. do Concelho de Albufeira que enquadra a parcela expropriada em "Espaços de Recursos Naturais e de Equilíbrio Ambiental", nomeadamente em Zona de Protecção de Recursos Naturais e em zona classificada como Reserva Ecológica Nacional, conclui-se que o terreno expropriado não reúne condições para ser classificado legalmente como "solo apto para construção". Assim, trata-se de "solo para outros fins".» A partir daí, o valor indemnizatório do terreno expropriado foi calculado «em função do aproveitamento actual e provável do terreno à data da DUP» e «em função do uso agrícola potencial, no presente caso como área destinada a culturas arvenses de sequeiro» (valor parcial de € 139.324,32), considerando ainda o valor, como benfeitorias, das espécies arvenses ali existentes (valor parcial de € 10.540,00) e a depreciação da parte sobrante do prédio em que se integrava a parcela expropriada, fixada em 15% (valor parcial de € 27.822,31) – num valor total de € 177.686,63. Da parte do perito indicado pelos expropriados, verifica-se que este considerou o terreno como solo apto para construção, por ter «excelentes condições para a construção, conforme se reconhece desde logo na respectiva declaração de utilidade pública, que prevê a construção na parcela expropriada das portagens e edifícios de apoio ou controlo», e na sua avaliação levou particularmente em conta as «excelentes capacidades para a implantação de viveiros de plantas ornamentais e silvícolas» por parte do terreno expropriado. E, por isso, partindo da consideração da capacidade da parcela como terreno agrícola de regadio, atribuiu-lhe um valor de € 241.882,50, acrescido dos valores da desvalorização da parte sobrante (€ 96.600,00) e da perda das espécies arbóreas ali existentes (€ 40.000,00) – num valor total de € 378.482,50 (e isto sem atender ao valor do terreno para os fins de viveiro de plantas ou de campo de golfe). Perante esta divergência, atendeu a M.ma Juiz a quo à circunstância de a parcela expropriada se situar, de acordo com o PDM, em zona de protecção de recursos naturais, impeditiva da construção de um campo de golfe ou da afectação para viveiros de plantas ornamentais e silvícolas, e para a qual, à data da declaração de utilidade pública, não se previam edificações, nem existia alvará de loteamento ou licença de construção. Em conformidade, concluiu tratar-se a parcela em causa de solo para outros fins – pelo que acabou por aderir ao montante indemnizatório obtido pelos peritos maioritários (e fundado na aludida classificação do terreno). Pretendem agora os recorrentes colocar em crise essa qualificação. Ora, se confrontarmos os dados de facto disponíveis com os requisitos estabelecidos no artº 25º, nº 2, do CE de 1999, verificamos que o terreno em questão carece da algumas das características que o permitiriam classificar como terreno apto para construção: – embora disponha de «acessos rodoviários pavimentados, redes de distribuição de água, de energia eléctrica, de telefones e rede de recolha de resíduos sólidos» (facto nº 10), o certo é que «não existe rede pública de drenagem de esgotos» (facto nº 23), pelo que está incompleto o elenco de infra-estruturas previsto na alínea a) do preceito legal; – não obstante o terreno situar-se «numa zona próxima de algumas habitações e de um aglomerado urbano com cerca de 30 casas» (facto nº 9) e «nos terrenos vizinhos exist[ir]em algumas construções» (facto nº 11), isso não significa que o terreno «se integra em núcleo urbano existente», como exigiria a alínea b), nos casos de incompletude de infra-estruturas; – tendo em conta que «o PDM de Albufeira não prev[ia] edificações na parcela expropriada» (facto nº 21) e que esta se inseria «em espaços de recursos naturais e de equilíbrio ambiental, nomeadamente zona de protecção de recursos naturais, onde são proibidas todas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios e destruição do coberto vegetal» (facto nº 20), designadamente «a construção de um campo de golfe» (facto nº 25) ou a «afectação para viveiros de plantas ornamentais e silvícolas» (facto nº 26), também não se verifica a hipótese prevista na alínea c); – e a inexistência de «alvará de loteamento ou licença de construção que incidisse sobre o terreno da parcela» (facto nº 24) exclui a situação contemplada na alínea d). Sustentam, porém, os recorrentes a potencialidade edificativa do terreno expropriado, invocando, para tanto, o facto de terem sido construídas no local portagens da auto-estrada e edifício de apoio. Mas é evidente que quando o legislador alude a solo apto para construção não está a considerar todo e qualquer tipo de edificação (e independentemente da entidade construtora). E também não se está a falar de uma mera possibilidade técnica de construção (que valeria praticamente para todo o tipo de terrenos), mas de possibilidade legal. Trata-se, pois, de terreno susceptível de construção conforme à lei, a empreender por iniciativa do seu titular, que se encontre nessa situação à data da declaração de utilidade pública, e de acordo com os parâmetros definidos pelo artº 25º, nº 2, do CE de 1999. Ou seja, estará nessas condições o terreno susceptível de implantação nele de construção, por sujeito de direito privado, de acordo com instrumento de gestão territorial ou mediante alvará de loteamento ou licença de construção (o que se reconduz proximamente à noção de prédio urbanizado ou urbanizável). Não pode relevar para essa caracterização o facto de a entidade investida de poderes de autoridade para a expropriação vir, na sequência desta, a construir no respectivo terreno qualquer edificação, cujo uso se deverá, aliás, subordinar à destinação do bem expropriado definida pela utilidade pública que fundamentou a expropriação. Recorde-se que, no caso dos autos, a expropriação se destinava à construção de uma via de comunicação, sendo naturalmente instrumentais dessa finalidade as portagens e edifício de apoio que foram igualmente construídas na parcela expropriada. Acresce ainda que um terreno integrado em zona de protecção de recursos naturais (e que os peritos informam estar integrada em zona classificada como Reserva Ecológica Nacional) não deve ver reconhecida potencialidade edificativa. Com efeito, adere-se ao entendimento jurisprudencial de que terrenos integrados em REN (Reserva Ecológica Nacional) ou RAN (Reserva Agrícola Nacional) não podem ser classificados, para efeitos de indemnização expropriativa, como solos aptos para construção, já que daí decorre uma proibição de construção (v. artº 8º do Decreto-Lei nº 196/89, de 14 de Junho, quanto à RAN, e artº 4º do Decreto-Lei nº 93/90, de 19 de Março, quanto à REN), o que exclui igualmente a existência de potencialidade edificativa (neste sentido, v. Ac. RE de 5 de Maio de 2005 supracitado). E anote-se que o Tribunal Constitucional, na linha de jurisprudência anterior relativa a idêntico ponto do antecedente CE, não julgou inconstitucional a norma do nº 3 do artº 25º do Código das Expropriações de 1999, quando interpretada com o sentido de excluir da classificação de “solo apto para a construção” solos integrados na Reserva Agrícola Nacional ou na Reserva Ecológica Nacional expropriados para implantação de vias de comunicação, por não violar qualquer princípio constitucional, nomeadamente os princípios da justiça, da igualdade e da proporcionalidade (cfr. Ac. TC nº 398/05, de 14 de Julho, in www.tribunalconstitucional.pt). Diremos, pois, como se lê nesse aresto, que «um terreno integrado na RAN ou na REN (…), com as inerentes limitações do jus aedificandi, não confere aos proprietários qualquer expectativa de edificação que possa ser avaliada, para efeitos de indemnização por expropriação, como solo apto para construção, porque não existe “uma muito próxima ou efectiva potencialidade edificativa”. Em suma: o terreno em apreço foi bem classificado na sentença recorrida como solo para outros fins, pelo que não se acolhe a qualificação pretendida pelos recorrentes. Como vimos, essa classificação, também assumida pelos peritos maioritários, subjaz a todo o processo avaliativo por eles desenvolvido – o que exclui a lógica valorativa sustentada pelos recorrentes para a aferição da justa indemnização: não há potencialidade edificativa a ponderar, assim como não há mais-valias a considerar (aliás, vedado pelo artº 23º, nº 2, do CE de 1999), nem acréscimo no valor de depreciação da parte não expropriada (já acautelada no laudo dos peritos maioritários). Ora, não se vislumbrando quaisquer motivos para pôr em crise o concernente juízo pericial, diremos que andou bem o tribunal a quo ao aderir, pelas razões técnicas a que já antes aludimos, ao valor de indemnização daí emergente – não tendo, assim, violado as disposições constitucionais e legais mencionadas nas conclusões das alegações de recurso. Do mesmo modo, não merece censura a fórmula de actualização da indemnização devida fixada na sentença recorrida («desde a data da declaração de utilidade pública até ao efectivo e integral recebimento pelos expropriados, de acordo com a evolução do índice de preços do consumidor, com exclusão da habitação, publicado pelo INE relativamente ao local da situação do bem ou da sua maior extensão») – fórmula, aliás, que corresponde plenamente à que os recorrentes defendem nas suas alegações (apesar de a inserção da conclusão 11ª parecer sugerir o contrário), como reconhecem no respectivo texto (v. fls. 668). III – DECISÃO: Pelo exposto, decide-se negar provimento à presente apelação, confirmando integralmente a sentença recorrida. Custas pelos apelantes.