00657/11.7BEPNF - Tribunal Central Administrativo Norte

1. Qualquer decisão administrativa pode ser hoje impugnável, questão é que o seu conteúdo projecte efeitos jurídicos para o exterior, isto é, tenha eficácia externa, independentemente de ser lesivo ou não, face ao disposto no artigo 51º nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

2. Acto confirmativo é aquele que, emanado da mesma entidade, e dirigindo-se ao mesmo destinatário, repete o conteúdo de um acto anterior, perante pressupostos de facto e de direito idênticos, e sem que o reexame desses pressupostos decorra de revisão imposta por lei.

3. A não ser que padeça de vícios próprios, o acto rectificativo não abre de novo a via contenciosa se o acto rectificado, impugnável, ficou consolidado na ordem jurídica por falta de atempada impugnação.

4. Sendo o prazo de três meses para impugnar um acto anulável um prazo adjectivo, nos termos dos artigos 58º nº 2 alª b) e 59º nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e artigo 144º nº 4 do antigo Código de Processo Civil (artigo 138º nº 1, do actual Código Processo Civil), a contagem dos três meses suspende-se durante as férias judiciais e passa a ser a referência a noventa dias.*

*Sumário elaborado pelo Relator.

EM NOME DO POVO

Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

RAMA veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, de 29/11/2013, que manteve a sentença de 11/10/2012, pela qual foi o recorrido, Instituto de Emprego e Formação Profissional, absolvido da instância, nos termos dos artºs 89º nº 1 alª h) do CPTA e 288º nº 1 alª e) do CPC, por se julgar verificada a caducidade do direito de acção.

Invocou para tanto, em síntese, que a decisão administrativa do IEFP, IP, de 25/08/2011 é impugnável, já que não configura acto meramente confirmativo da decisão de 1º grau, proferida em 05/08/2009, no sentido de dever o recorrente proceder à reposição voluntária da quantia de €36.966,40 e se relativamente à primeira decisão do recorrido se verificou caducidade do direito de acção, já se mostra tempestivo o exercício do direito de acção relativamente à segunda decisão.

O recorrido contra-alegou defendendo a manutenção do decidido.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.

I- São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:

1- A questão essencial decidenda é a de saber se o Tribunal “a quo” errou no seu julgamento sobre a inimpugnabilidade da decisão administrativa objecto da acção administrativa especial, ou seja, a inimpugnabilidade da decisão do IEFP, IP de 25/08/2011, que decidiu o recurso hierárquico interposto pelo recorrente em 23/02/2011;

2- Ora, de acordo com o actual padrão de impugnabilidade, para poder ser objecto de impugnação contenciosa, a decisão administrativa terá de configurar acto administrativo dotado de eficácia externa actual ou potencial;

3- E para que se possa falar em acto administrativo é essencial, além do mais que estejamos perante uma estatuição autoritária, um comando, uma prescrição, uma determinação sobre certa situação jurídico-administrativa concreta. É este o ponto de partida: sem acto decisório, sem regulação jurídica de autoridade, decorrente do exercício de um poder público, não há acto administrativo (de acordo com o artigo 120º do CPA são actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta);

4- Assim, é precisamente a falta desta eficácia externa que faz com que o acto meramente confirmativo seja contenciosamente inimpugnável, pois que, limitando-se ele a confirmar um acto administrativo anterior, a eficácia externa é deste e não dele próprio, uma vez que nada inova, apenas confirma acto administrativo já consolidado;

5- No presente caso, ambas as decisões em causa foram tomadas no âmbito de um apoio financeiro do programa de iniciativa local de emprego em que o recorrente na qualidade de fiador da empresa MCCA foi notificado da ordem de reposição voluntária da dívida vencida na totalidade e resultante da conversão do subsídio não reembolsável em reembolsável:

- A primeira, datada de 05/08/2009, e em que foi comunicada ao recorrente a decisão emitida pelo recorrido no sentido de proceder à reposição voluntária da totalidade da dívida no montante de €36.966,40;

- A segunda, datada de 06/09/2011, e em que foi comunicada ao recorrente a decisão emitida pelo recorrido de acordo com a qual o contrato de fiança era válido, devendo o recorrente reembolsar o montante total do subsídio, que todavia tinha sido alterado para o montante de €37.028,40 (sublinhado nosso);

6- Estamos, assim, não perante 1, mas 2 actos administrativos;

7- Na verdade, o acto impugnado, que consta da comunicação de 06/09/2011, não é acto confirmativo do acto que o recorrido invoca como confirmado de 05/08/2009 existindo uma alteração do circunstancialismo de facto juridicamente relevante;

8- Essa alteração ocorre e foi provocada pelo Despacho da Directora do Centro Emprego, de 31/01/2011, posteriormente emitido e que alterou o montante em dívida para € 37.028,40, sendo essa a decisão que foi objecto de recurso hierárquico interposto pelo recorrente em 22/02/2011;

9- Deste modo, a decisão comunicada ao recorrente de 06/09/2011 é a primeira que se apresenta com a dimensão total do conteúdo decisório;

10- Para além de que, relativamente a este conteúdo, e face ao recurso hierárquico apresentado, o IEFP, IP procede a um reexame do mesmo, ponderando a relevância dos argumentos invocados pelo recorrente, ocasionando novo parecer dos seus serviços, que expressa bem a nova e englobante abordagem que foi feita da questão na sua anterior decisão, tanto assim que sentiu o dever de decidir, de novo, embora no sentido da tese anterior;

11- Deste modo, a alteração do valor peticionado em dívida relativamente à decisão comunicada em 05/08/2009 e o reexame das questões de facto e de direito, fazem com que a decisão objecto desta acção especial configure um acto administrativo contenciosamente impugnável, pois não é meramente confirmativa da decisão comunicada a 06/08/2009;

12- Pelo que, demonstrada a impugnabilidade da decisão do IEFP,IP, comunicada ao ora recorrente em 06/09/2011, encontra-se verificado o requisito da tempestividade da acção intentada em 27/09/2011.

13- Pelo que a decisão recorrida violou, para além do mais, o disposto nos arts. 53º e 55º do CPTA e 120º do CPA.

II- Matéria de facto.

1.º Por termo de responsabilidade de 18/06/2001, o réu atribuiu a MCCA, empresário em nome individual, um apoio financeiro no âmbito do programa de iniciativa local de emprego para a criação de três postos de trabalho, no valor de “7.765.963$00” (cf. folhas 128 a 131 do processo administrativo);

2.º Em 23/12/2002, entre o réu e o autor foi outorgado um contrato de fiança, constando da cláusula 1.ª o seguinte: «O 2.º outorgante [o A.] obriga-se…a responder perante o IEFP, em caso de incumprimento, pelas obrigações assumidas pelo Senhor MCCA….» - (cf. folhas 127 do processo administrativo);

3.º Em 06 de Agosto de 2009, o autor foi notificado da seguinte decisão (por excerto):

«…Foi determinado por despacho de 05/08/2009 da Sra. Directora do Centro de Emprego de A...…a conversão do subsídio não reembolsável de valor igual a 21 655,81€…em reembolsável e o vencimento imediato do total da dívida, no valor de 36 966,40€ (…).

Assim, fica V. Exa., na qualidade de fiador, notificado para proceder à reposição voluntária da totalidade da dívida, no valor de 36 966,40€…Se esta não for efectuada no prazo de 90 dias, o processo será remetido à Repartição de Finanças da sede da empresa para cobrança coerciva (…)» - (cf. folhas 198 a 201 do processo administrativo);

4.º Em 10 de Outubro de 2009, o ora autor subscreveu um recurso hierárquico dirigido ao Presidente do Conselho Directivo do IEFP e interposto contra a decisão referida no ponto anterior (cf. folhas 33 a 36 dos autos);

5.º Em 15 de Fevereiro de 2011, pelo ofício n.º 260/DN-EAM/2011 do R., o A. foi notificado do seguinte (por excerto): «…informa-se que o valor da dívida referente ao Processo n.º 20/2000/ILE apresentado por MCCA é de 37 028,40€ (…)» - (cf. folhas 207 a 209 do processo administrativo);

6.º Em 23/02/2011, o A. remeteu ao Presidente do Conselho Directivo do IEFP um recurso hierárquico interposto da comunicação aludida no ponto antecedente (cf. folhas 38 a 42 dos autos);

7.º Sobre a Informação n.º 99 da Delegação Regional Norte do IEFP, foi proferido pelo Delegado Regional do R. o despacho de 25 de Agosto de 2011, que decidiu pela improcedência do recurso, por extemporaneidade, e pela confirmação do despacho da Directora do Centro de Emprego de A... de 05 de Agosto de 2009 (cf. folhas 219 a 224 do processo administrativo);

8.º O A. intentou a presente acção no dia 27 de Setembro de 2011 (cf. folhas 2 dos autos).

9º Na informação nº 1507/DN/EAM, de 05/08/2009, processo nº 20/00/ILE foi aposto o seguinte despacho pela Srª Directora, datado de 31/01/2011:

“Vista informação manuscrita na última folha desta informação. Tendo tomado, por essa via, conhecimento de que houve um lapso no registo de valor na aplicação SIGOFA-reembolsos que resultou na menção de um valor em dívida diferente, nos termos do art. 148º do CPA, rectifico o meu despacho supra de 2009.08.05, clarificando-o para fazer constar como valor correcto da dívida o montante de €37.028,40” – cf. folhas 193 do processo apenso aos autos cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.”

III- Enquadramento jurídico.

1. A inimpugnabilidade da decisão administrativa do IEFP, IP, de 25/08/2011, que decidiu recurso hierárquico interposto pelo recorrente em 23/02/2011.

O recorrente discorda da decisão do Tribunal “a quo” que julgou inimpugnável a decisão de 25/08/2011 que indeferiu o recurso hierárquico interposto pelo recorrente em 23/02/2011.

A inimpugnabilidade do acto administrativo é uma excepção dilatória que, como tal, obsta ao prosseguimento do processo para conhecimento do mérito, conforme previsto no artigo 89º, nº 1, alínea c), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

A decisão de 25/08/2011 será um acto inimpugnável se se tratar de um acto confirmativo.

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 28/10/2010, processo n.º 0390/10:

“Acto confirmativo é aquele que, emanado da mesma entidade, e dirigindo-se ao mesmo destinatário, repete o conteúdo de um acto anterior, perante pressupostos de facto e de direito idênticos, e sem que o reexame desses pressupostos decorra de revisão imposta por lei.”

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, processo nº 00198/10.0BECBR, de 30/11/2012:

“1- Constituem requisitos dos actos meramente confirmativos:

a) Que o acto confirmado se configure como lesivo;

b) Que o acto confirmado fosse do conhecimento do interessado, em ordem à sua recorribilidade; e

c) Que entre o acto confirmado e o acto confirmativo haja identidade de sujeitos, de objecto e de decisão.

2. Para que um acto administrativo possa ser considerado confirmativo de outro, é necessário não só que tenham como pressupostos a mesma situação fáctica e o mesmo regime jurídico, mas também que em ambos seja utilizada a mesma fundamentação.

3. Sendo diferente a fundamentação dos dois actos – confirmado e confirmativo -, temos que não existem todos os requisitos para que possamos concluir pela sua confirmatividade.”

A questão controversa nos presentes autos consiste em determinar se no caso concreto existe identidade de decisão, já que tudo mais não é posto em causa.

Reproduzindo o que neste último acórdão se entende como identidade de decisão:

“…entendendo-se como identidade de decisão a existência de identidade da resolução dada ao caso concreto, mas também identidade de fundamentação da decisão e identidade das circunstâncias ou pressupostos da decisão.

Nesta consonância, os actos confirmativos (bem como os actos de mera execução de acto administrativo anterior), na medida em que nada inovam na esfera jurídica, não alterando o “status quo ante”, limitando-se a descrever uma situação anteriormente criada, por forma a confirmar (ou a dar execução a acto anterior), sem produzir qualquer efeito, são inimpugnáveis contenciosamente.

E é precisamente a falta desta eficácia externa que faz com que o acto meramente confirmativo seja contenciosamente inimpugnável, pois que, limitando-se ele a confirmar um acto administrativo anterior, a eficácia externa é deste e não dele próprio; ou seja, nada inova, apenas confirma acto administrativo já consolidado.

Podemos, assim, resumir que o acto meramente confirmativo é proferido na sequência de acto administrativo contenciosamente impugnável, em idêntico sentido, pela mesma entidade, e subsistindo os sujeitos e as circunstâncias legais, e factuais, do acto confirmado. Configura, pois, acto contenciosamente inimpugnável, porque não tem eficácia externa própria, e nem possui, autonomamente, natureza de acto lesivo de direitos ou de interesses protegidos - ver arts. 268.º da CRP e 53.º do CPTA.

Neste sentido, cf., entre muitos outros, A. do Pleno do STA, de 27/2796, REC. 23486; de 25/5/2001, REC. 43440; de 7/1/2002, Rec. 45909; de 29/4/2003, Rec. 0363/03; de 11/10/2006, Rec. 614/06; de 21/5/2008, Rec. 70/06; de 11/3/2009, Rec. 01084/08 e ainda, de 28/10/2010, Rec. 0390/10.

Concretamente, no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 11/3/2009, processo n.º 01084/08, escreveu-se que:

"Não é meramente confirmativo o acto proferido na sequência de uma reclamação facultativa que, com fundamentação diferente, decide no mesmo sentido do acto objecto de reclamação".

Assim

e porque tem interesse para os presentes autos

, temos que não bastará uma identidade de assunto, porque mesmo sendo idêntico o assunto, mesmo levando a idêntica decisão, pode fazer-se mediante diferentes fundamentos, sendo que esta diferente fundamentação será suficiente para alterar e modificar os pressupostos da decisão - cf. neste sentido, os A do STA (Pleno) de 27/2/1996, Rec. 3486; também do STA, de 23/5/2001, Rec. 47137; de 25/5/2001, Rec. 43440 e, por fim, 7/1/2002, Rec. 45909.

Quer isto significar que a posição jurisprudencial e doutrinal (v.g., Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, in Código do Procedimento Administrativo, 2ª edição actualizada, pág. 129) considera que, para que um acto administrativo possa ser considerado confirmativo de outro, é necessário não só que tenham por pressupostos a mesma situação fáctica e o mesmo regime jurídico, mas também que em ambos seja utilizada a mesma fundamentação.

Em síntese, o acto confirmativo “não tira nem põe nas situações criadas pelo acto confirmado" - cf. M. Caetano, “Manual de Direito Administrativo”, vol. I, 10ª edição, pág. 452 e Freitas do Amaral, “Direito Administrativo”, vol. III, pág. 230 e segs. - pelo que o acto confirmativo, para o ser, exige identidade de resolução dada a um caso concreto entre os mesmos sujeitos, identidade de fundamentação da decisão, identidade das circunstâncias ou pressupostos de facto da decisão, identidade da disciplina jurídica vigente à data da prática de ambos os actos, de tal forma que o segundo acto se limite a reiterar o primeiro, sem nada acrescentar ao seu conteúdo”.

No Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, processo nº 00386/07.6BEMDL, de 04/05/2012:

“1- Um acto é confirmativo quando emana da entidade que proferiu decisão anterior, apresenta objecto e conteúdo idênticos aos desta e se dirige ao mesmo destinatário, limitando-se a repetir essa decisão, perante pressupostos de facto e de direito idênticos.”

E no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, processo nº 01103/06.3BEPRT, de 08/02/2013:

“1. Qualquer decisão administrativa pode ser hoje impugnável, questão é que o seu conteúdo projecte efeitos jurídicos para o exterior, isto é, tenha eficácia externa, independentemente de ser lesivo ou não, face ao disposto no art. 51º nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

2. Para que um acto administrativo seja confirmativo de outro, é necessário, além da identidade dos sujeitos, que os dois actos tenham os mesmos pressupostos, a mesma fundamentação e o mesmo regime jurídico.

3. Em relação aos actos de execução admite-se a impugnabilidade na medida em que padeçam de vícios próprios ou não respeitem os limites impostos pelo acto que visam executar.

No Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 13/10/2004 (Pleno), processo nº 046440:

“(…) III - A rectificação de um acto administrativo só é consentida quando o mesmo contenha um erro de cálculo ou material e quando ele seja manifesto

IV- Pode dizer-se que se está perante uma rectificação quando a intenção que a motiva é, apenas e tão só, a clarificação do acto ou a correcção de um erro evidente de cálculo ou de escrita e não a modificação ou alteração substancial do acto.

V- Não haverá rectificação, mas sim revogação, quando se pratica um novo acto que corrija um erro contido em acto anterior, o qual não era de cálculo nem de escrita e que não podia ser detectado pela análise da própria declaração ou das circunstâncias que a rodearam”.

O facto 9º da matéria de facto dada como provada evidencia que o acto de 30/01/2011 é um acto de rectificação do acto administrativo de 05/08/2009, o qual contém um erro de cálculo manifesto, pois onde se escreveu o valor de €36.966,40 deveria ter-se escrito o valor de €37.028,40.

Assim, com o acto de 30/01/2011 não se pretendeu modificar ou alterar substancialmente o acto de 05/08/2009, mas apenas corrigir um erro de cálculo.

E esse erro de cálculo revela-se evidente em face das circunstâncias que rodearam a prática do acto, pois para se aferir da sua existência é suficiente atender ao valor do subsídio e prestações pagas pelo beneficiário.

O acto de 30/01/2011 não é um acto confirmativo mas apenas um acto rectificativo do acto de 05/09/2009, impugnável, é certo, mas apenas no caso de padecer de vícios próprios, que não sejam consequência da suposta ilegalidade do primeiro acto rectificado, o que não é o caso.

Pelo que, correctamente, se concluiu no acórdão recorrido que:

“Nestes termos, sendo o acto corporizado na notificação de 14/02/2011 um acto de rectificação, ele integra-se no acto retificado, à luz do disposto no art. 148º do CPA fazendo com que «o acto rectificado valha sempre, desde a sua prática, com o sentido e a medida agora corrigidas« (neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e outros, in Código de Procedimento Administrativo, comentado, 2ª edição, pág. 698), não reabrindo a via contenciosa para discutir os pressupostos de facto e de direito em que assentou o acto rectificado.

2. Da caducidade do direito da acção.

Tendo o acto impugnado, datado de 05/08/2009, sido notificado ao recorrente no dia seguinte – 06/08/2009 – é a partir desta data que se conta o prazo de três meses para deduzir a presente acção, nos termos dos artigos 58º nº 2 alª b) e 59º nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Porque se trata de um prazo adjectivo, nos termos dos artigos 58º nº 3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e 144º nº 4 do antigo Código de Processo Civil, 138º nº 1, do Código Processo Civil vigente, a contagem dos três meses suspende-se durante as férias judiciais e passa a ser a referência a noventa dias (cf. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 08/11/2007, processo nº 0703/07).

Iniciando-se o prazo de impugnabilidade contenciosa no dia 1 de Setembro de 2009, o mesmo suspendeu-se no dia 10/10/2009, por via do recurso hierárquico facultativo que o recorrente supostamente naquela data interpôs directamente para o órgão competente para o apreciar (o Presidente do Conselho Directivo do IEFP) e por efeito do prescrito no art. 59º nº 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Entre o início de Setembro e 10/10/2009 decorreram 40 dias do prazo global de 90 dias.

Tal prazo de 90 dias retomou a sua contagem com o decurso do prazo que o recorrido hierarquicamente tinha para apreciar o recurso [cf. art. 59º nº 4, “in fine” – após 30 dias úteis – cf. art. 175º nº 1 do Código de Procedimento Administrativo – prazo procedimental], que terminou a 20/11/2009, data a partir da qual foi retomada a contagem do prazo de 90 dias da impugnação contenciosa, pelo que descontado o período das férias judiciais do Natal e do final do ano de 2009, se esgotou no dia 22/01/2010.

Tendo a presente acção sido instaurada em 27/09/2011, o recorrente deixou que se consolidasse na ordem jurídica o despacho de 05/08/2009, da Directora do Centro de Emprego de A... e os seus efeitos, não mais o podendo pôr em crise.

Significa isto que o recorrente não pode mais discutir a legalidade da decisão de conversão do subsídio não reembolsável em reembolsável, nem o vencimento imediato da dívida, nem a ordem que lhe foi dirigida pelo recorrido para proceder à reposição voluntária da dívida vencida, enquanto fiador, devendo conformar-se com os segmentos decisórios do acto administrativo.

A decisão impugnada no presente recurso fez uma correcta aplicação da lei ao caso dos autos, pelo que não poder merecer provimento o presente recurso jurisdicional, já que caducado está o direito de acção exercido pelo recorrente.

IV- Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em JULGAR IMPROCEDENTE O PRESENTE RECURSO JURISDICIONAL, pelo que mantêm a decisão recorrida.

Custas pelo recorrente.

Porto, 19 de Dezembro de 2014

Ass.: Rogério Martins

Ass.: Luís Miguéis Garcia (em substituição)

Ass.: Hélder Vieira