IIIFundamentação
1. De facto
Os fundamentos de facto a ter em consideração com vista à dilucidação da questão solvenda emergem do relatório que antecede.
2. De Direito
Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais (art.º 211.º, n.º 1 da CRP), competindo aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas ou fiscais (art.º 212.º, n.º 3 da CRP), sendo que as relações jurídicas administrativas são as reguladas por normas de direito administrativo[1].
Na sequência destes princípios programáticos, também o legislador ordinário, nos art.º 64.º do CPC e n.º 1 do art.º 40.º da Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto, estabeleceu que são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional, estabelecendo o art.º 144.º da referida Lei que aos tribunais administrativos e fiscais compete o julgamento de litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais.
Assim, a competência material dos tribunais comuns é aferida por critérios de atribuição positiva e de competência residual. Segundo o critério de atribuição positiva, pertencem à competência do tribunal comum todas as causas cujo objecto é uma situação jurídica regulada pelo direito privado, civil ou comercial. Segundo o critério da competência residual, incluem-se na competência dos tribunais comuns todas as causas que, apesar de não terem por objecto uma situação jurídica fundamentada no direito privado, não são legalmente atribuídas a nenhum tribunal judicial não comum ou a nenhum tribunal não judicial. Isto é: os tribunais são os tribunais com competência material residual e, no âmbito dos tribunais judiciais, são os tribunais comuns aqueles que possuem essa competência residual.
Constituem, pois, os tribunais judiciais a regra dentro da organização judiciária e, por isso, gozam de competência não descriminada (competência genérica), enquanto os restantes tribunais, constituindo excepção, têm a sua competência limitada às matérias que lhe são especialmente atribuídas, o que significa que todas as acções, que exorbitem das matérias especificamente conferidas aos tribunais especiais (hoc sensu) cabem na esfera geral da competência indiscriminada dos tribunais judiciais.
Será, portanto, através da consulta das disposições determinativas da competência dos tribunais administrativos – e da verificação do enquadramento ou não da situação em apreço no âmbito dessa competência – que se há-de concluir pela afirmação positiva da competência dos tribunais administrativos ou pela negativa competência residual dos tribunais comuns, in casu, dos tribunais cíveis.
Do n.º 3 do art.º 212.º da CRP emerge que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais.
Todavia, a importância deste critério mostra-se actualmente algo esbatida.
É que, como já salientavam MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA[2], a administratividade de uma relação jurídica não coincide necessariamente com os “factores que delimitam o âmbito da jurisdição administrativa pois (…) há litígios que o legislador do ETAF submeteu ao julgamento dos tribunais administrativos independentemente de haver neles vestígios de administratividade ou sabendo, mesmo, que se tratam de relações ou litígios dirimíveis por nomas de direito privado.”.
Esse dissídio foi agora plenamente assumido pelo legislador do Dec.-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, ao preconizar, no n.º 1 do art.º 1.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais que “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto.”.
É a essa luz que se deve entender a previsão do art.º 4.º do ETAF.
Nesse preceito, o legislador da reforma de 2015 concentrou a delimitação do âmbito da jurisdição administrativa, aí enumerando os litígios cuja resolução lhe é confiada. Fá-lo de forma que, a partir da entrada em vigor desse diploma, se deve ter por taxativa, reservando um papel subsidiário ao critério constitucional[3], ainda que se possa afirmar que a maioria das normas nele contidas se limitam a concretizá-lo em face de determinadas matérias e questões[4].
Como vem sendo entendido, a determinação do tribunal materialmente competente para o conhecimento da pretensão deduzida pelo requerente deve partir do teor desta pretensão e dos fundamentos em que se estriba, sendo, para este efeito, irrelevante o juízo de prognose que se possa fazer relativamente à viabilidade da mesma, mas sendo igualmente certo que o tribunal não está vinculado às qualificações jurídicas efectuadas pelo A..
É assim que a competência dos tribunais é aferida em função dos termos em que a acção é proposta, “seja quanto aos seus elementos objectivos (v.g. natureza da providência ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito), seja quanto aos seus elementos subjectivos (identidade das partes). A competência do tribunal – ensina Redenti – “afere-se pelo quid disputantum (quid decidendum, em antíntese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)”. (…) É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor, compreendidos aí os respectivos fundamentos”[5].
Esta posição está em sintonia com a essência do direito dos cidadãos acederem aos tribunais para verem apreciados os seus direitos (art.º 20.º, n.º 1 da CRP), que reclama que os particulares possam ver apreciados por um órgão jurisdicional os direitos que entendam arrogar-se.
Temos, pois, que a competência em razão da matéria afere-se, em princípio, pelos termos em que o autor propõe ao tribunal que decida a questão, definida esta pela causa de pedir, pelo pedido e a natureza das partes.
“A competência em razão da matéria é fixada em função dos termos em que a acção é proposta, concretamente, afere-se em face da relação jurídica controvertida, tal como configurada na petição inicial, designadamente, a identidade as partes, pretensão e os seus fundamentos”[6].
Apreciar-se-á o caso dos autos, à luz dos princípios indicados, atendendo, desde logo, à factualidade invocada pelo apelante na petição inicial e acima referida.
Assim, revertendo ao caso concreto, constatamos que o tribunal a quo se declarou materialmente incompetente para conhecer da acção e competentes os tribunais administrativos.
Ora, o A. demanda os RR., em virtude destes, como alega, ocuparem ilegalmente o imóvel sub judice, já que o contrato de arrendamento ajustado, no âmbito do “Programa de Emergência Social”, da iniciativa “Mercado Social de Arrendamento”, ao abrigo do qual as chaves do imóvel foram entregues aos RR., não se encontra em vigor, uma vez que o contrato não foi assinado e devolvido nem as rendas foram pagas, peticionando que os RR. sejam condenados a reconhecer o direito de propriedade do A. sobre o imóvel em causa, a restitui-lo aos A. e a pagarem uma indemnização no valor de € 14.1000, acrescida de juros de mora à taxa legal, contados a partir da citação e de valor mensal de € 300 até entrega efectiva do imóvel.
Os RR. contestaram, alegando, além do mais, que não ocupam o imóvel sem qualquer título ou autorização do A. para ali residir, tanto mais que “O contrato de arrendamento não foi assinado tão somente porque foi transmitido à R. a possibilidade de diminuição do valor da renda (através do apoio à renda) ou atribuição de outro imóvel com uma renda inferior.
Pelo que não se poderá concluir pela inexistência de um contrato de arrendamento, mas tão-somente pelo incumprimento do pagamento das rendas”. Mais aduziram que “provando-se a existência do arrendamento, este releva na acção de reivindicação em causa como facto impeditivo da entrega do prédio (art.º 1311.º do Código Civil), pelo que no que concerne à falta de pagamento das rendas, tida como eventual incumprimento do contrato de arrendamento, só pode discutir-se em sede de acção de cumprimento ou de acção de resolução do contrato”.
Na espécie, estamos perante uma acção de reivindicação, integrada na categoria mais vasta das acções reais, genericamente definidas pela circunstância de na sua base estar sempre o domínio ou a titularidade de um direito real, já que, lida a petição inicial, à luz dos critérios que constam do n.º do art.º 236.º e do art.º 238.º, ambos do Cod. Civil, permite constatar que o apelante se arroga a propriedade do imóvel identificado no art.º 1 desse articulado (por o ter adquirido a terceiro – cfr. ainda o seu art.º 2.º) e que o mesmo sustenta que, por intermédio da actuação da edilidade de Vila Real de Santo António (com quem o recorrente mantém uma parceria para arrendar habitação no âmbito do programa de Emergência Social, da iniciativa “Mercado Social de Arrendamento”), os apelados o ocupam.
Fazem-no, segundo alega, sem que disponham de título para o efeito, uma vez que o contrato de arrendamento não chegou a ser assinado pelos RR. nem estes chegaram a pagar qualquer renda, pelo que o contrato de arrendamento não está em vigor.
Temos, pois, que o A. invoca como causa de pedir o direito de propriedade sobre um imóvel que alega estar ilegitimamente ocupado pelos RR. e, antecipando-se à defesa que estes pudessem deduzir, alega que o contrato de arrendamento ajustado no âmbito do “Programa de Emergência Social”, da iniciativa “Mercado Social de Arrendamento” não chegou a ser celebrado por falta imputável aos RR., estes não pagaram qualquer renda, não estando, por isso, em vigor, peticionando, a final o reconhecimento daquele direito de propriedade, a restituição do imóvel e o pagamento de uma indemnização, peticionando, a final, a condenação dos RR. a “reconhecer o direito de propriedade do A. sobre o imóvel melhor identificado no art.º 1.º, a restituir o imóvel ao A., e pagar-lhe uma indemnização no valor de € 14.100,00, acrescida de juros de mora contados a partir da citação e de valor mensal de 300 até entrega efectiva do imóvel ao Autor.
Vista a causa de pedir e conhecido o pedido, dúvidas, pois, não se suscitam que estamos perante uma acção de reivindicação.
Com efeito, nos termos do disposto no art.º 581.º, n.º 4, 2.ª parte, do CPC, nas acções reais a causa de pedir é o facto jurídico de que deriva o direito real - no que constitui a consagração legal da teoria da substanciação.
Adentro das acções reais, a reivindicação é uma acção específica que se caracteriza pela pretensão de ver efectivado o direito à entrega de uma coisa, com fundamento no direito de propriedade sobre ela.
A reivindicação tem, no nosso direito positivo, a natureza duma pretensão do proprietário não possuidor contra um possuidor não proprietário.
A pretensão decompõe-se em duas providências: reconhecimento do direito de propriedade do reivindicante e restituição da coisa reivindicada.
Reconhecido aquele direito, não pode recusar-se-lhe a segunda, e o possuidor terá então de restituir a coisa possuída ao proprietário.
É o que se estabelece no art.º 1311.º, n.º 2 do Cod. Civil, onde se declara que, “havendo reconhecimento do direito de propriedade, a restituição só pode ser recusada nos casos previstos na lei”.
Casos previstos na lei serão, desde logo, os excepcionalmente previstos nas hipóteses legais dos artºs. 754.º, 755.º ou 1323.º, n.º 4 do Cod. Civil.
Mas não é apenas nesses casos que o possuidor não proprietário poderá recusar a restituição, pois, como tem sido reconhecido pela doutrina, o possuidor poderá “contestar o seu dever de entrega, sem negar o direito de propriedade do autor, com base em qualquer relação (obrigacional ou real) que lhe confira a posse ou a detenção da coisa (a título de usufrutuário, locatário, credor pignoratício, etc.)”[7].
O pedido de reconhecimento do direito de propriedade que se invoca não é mais do que o mero antecedente ou pressuposto do pedido de restituição, o que significa ser um só, do ponto de vista substancial ou material, que não formal, o pedido.
Com isto se significa que há apenas uma cumulação aparente de pedidos - o de reconhecimento do direito de propriedade invocado (formal) e o de entrega da coisa sobre que incide (substancial ou material)[8].
Tanto assim é, que a falta do pedido de reconhecimento do direito de propriedade não é decisivo para o destino da acção, uma vez que, invocado esse direito, aquele está implícito no da entrega[9].
Isto não obsta, contudo, a que ocorra uma cumulação real de pedidos, a saber, o da entrega e o de indemnização, tal como o consente o art.º 555.º, n.º 1 do CPC[10].
“Há na acção de reivindicação um individuo que é titular do direito de propriedade, que não possui, há um detentor ou possuidor que não é titular daquele direito, há uma causa de pedir que é o direito de propriedade e há, finalmente, um fim, que é constituído pela declaração de existência da propriedade e pela entrega do objecto sobre que o direito de propriedade incide”[11].
Com efeito, na acção de reivindicação cabe ao A. demonstrar a propriedade da coisa que possui. Incumbe ao R., por sua vez, a prova de que detém ou possuiu a mesma coisa com a bênção da lei, sendo porque relação obrigacional ou real lhe confere a detenção ou posse legítima da mesma coisa, ou porque aquela lhe faculta a simples recusa da restituição, como é o caso do direito de retenção[12] ou seja para evitar a restituição da coisa os RR. deverão lograr demonstrar uma de três coisas:
- -que a coisa lhes pertence, por qualquer dos títulos admitidos em direito;
- -que têm sobre a coisa outro qualquer direito real que justifique a sua posse;
- -que detêm a coisa por virtude de direito pessoal bastante[13].
A verificação de qualquer uma destas circunstâncias incumbe aos RR. provar, por força do disposto nos art.ºs 342.º, n.º 2 e 1311.º, n.º 2 do Cod. Civil, como, aliás, já se aludiu.
Não se esgota aqui, contudo, a actividade processual exigida ao demandante, pois o sucesso da presente acção depende ainda da conclusão de que os RR. ocupam a aludida fracção sem título - a causa de pedir em acção de reivindicação é de natureza complexa, compreendendo tanto o acto ou o facto jurídico de que deriva o direito de propriedade do autor, como a ocupação sem título em que se apoie[14].
Acompanha-se, pois o entendimento expresso no Ac. da RL de 28.01.2014[15]:
“(…) Assente, pois, estarmos perante uma típica e comum acção de reivindicação, cumulada com uma acção de indemnização pelos lucros cessantes advindos ao reivindicante da ocupação indevida (isto é, sem para tanto dispor de título bastante) do imóvel reivindicado (por parte do demandado), não sofre dúvidas que a competência para a sua apreciação está reservada aos tribunais judiciais, visto não estar em causa nenhuma relação jurídica de índole administrativa”.
Dúvidas não se suscitam, na esteira da jurisprudência firmada[16], que a competência para a apreciação da acção de reivindicação está reservada aos tribunais judiciais, não estando em causa nenhuma relação jurídica de índole administrativa.
Contudo, na espécie, o julgamento da presente acção de reivindicação está dependente da apreciação duma questão prejudicial que é da competência dos tribunais administrativos.
Com efeito, os RR., embora não impugnando o direito de propriedade que o A. se arroga sobre o imóvel reivindicado, contestaram o dever de restituição deste, invocando a titularidade dum direito que lhes conferiria o gozo do mesmo, ao excepcionarem a existência/validade do contrato de arrendamento, celebrado no âmbito do “programa de Emergência Social”, iniciativa “Mercado Social de Arrendamento”.
Ora, como vimos, um dos casos previstos na lei em que, havendo reconhecimento do direito de propriedade, a restituição pode ser recusada é a existência de contrato de arrendamento que legitime o gozo da coisa reivindicada[17].
“Esses casos impeditivos de restituição ocorrem quando o R. na acção tem uma ligação à coisa reivindicada, uma relação jurídica que permite não qualificar a ocupação como abusiva, verbi gratia se a fruição se abriga num contrato de arrendamento ou comodato”.[18]
Com efeito, a restituição da coisa será, em princípio, consequência directa do reconhecimento do direito de propriedade do autor, “salvo se o poder de gozo do proprietário está suspenso ou modificado pela constituição de um direito real ou obrigacional de outrem, caso em que se deve respeitar tal situação jurídica, só devendo ordenar-se a restituição se, e enquanto, não colidir com ela”[19].
Destarte, a existência de direitos reais ou obrigacionais, com relevância impeditiva da restituição da coisa ao proprietário, funciona como facto impeditivo do direito do proprietário de exigir a restituição da coisa.
Assim, o desfecho da presente acção de reivindicação está dependente da apreciação da questão de saber se o aludido contrato de arrendamento está ou não “em vigor”. Ora, o conhecimento desta questão está reservado aos tribunais administrativos e fiscais, já que o contrato de arrendamento para habitação, cuja manutenção em vigor se discute na presente acção, tem como partes de um lado, o A. IHRU e, do outro, a R.
O IHRU, I.P. resulta da reestruturação e redenominação do Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU, I.P.), nele se integrando atribuições de dois outros organismos extintos, IGAPHE e Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais, excluindo neste caso as atribuições referentes ao património classificado, sendo um instituto público de regime especial e gestão participada, nos termos da lei, integrado na administração indirecta do Estado, prosseguindo atribuições do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia, sob superintendência e tutela do respectivo ministro, e sob superintendência e tutela do membro do Governo responsável pela área das finanças em tudo o que respeitar a comparticipações, empréstimos, concessão de garantias e participação em sociedades, fundos de investimento imobiliário, consórcios, parcerias público-privadas e outras formas de associação (n.ºs 1 e 2 do art.º 1.º do Dec.Lei n.º 175/2012, de 2 de Agosto, alterado pelo Dec.-Lei n.º 102/2015, de 5 de Junho), tendo por missão assegurar a concretização da política definida pelo Governo para as áreas de habitação e da reabilitação urbana, de forma articulada com a política das cidades e com outras políticas sociais e de salvaguarda e valorização patrimonial, assegurando a memória do edificado e aa sua evolução (n.º 1 do art.º 2 do referido diploma legal).
Por outro lado, nos termos expressamente constantes do contrato de arrendamento para habitação subjudice (cfr. n.º 2 da cláusula 7.ª), no caso de incumprimento do contrato por falta de pagamento de rendas ou de outros encargos devidos nos termos legais e ou contratuais, o IHRU reserva-se o direito de recorrer à cobrança coerciva da correspondente divida através do processo de execução fiscal, nos termos do art.º 21.º do Dec.-Lei n.º 175/2012, de 2 de Agosto, que dispõe “As certidões passadas pelo IHRU, I.P., de que constem importâncias em dívida, nomeadamente de rendas, empréstimos ou outras prestações, bem como os respectivos encargos, têm força de título executivo, sendo a sua cobrança coerciva efectuada através do processo de execução fiscal”.
Assim, o contrato subjudice foi ajustado na sequência da atribuição da habitação, administrativamente regulada, sendo que o objecto do arrendamento é um imóvel, propriedade de instituto público, a referida cláusula contratual afasta-se do regime normal do contrato de arrendamento, apelando à aplicação de um regime de direito público administrativo.
Do exposto, conclui-se que, estamos perante um dos contratos abrangidos pela al. e) do n.º 1 do art.º 4.º do ETAF, nos termos da qual compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a:validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes; Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores.
Na esteira do entendimento prosseguido no já citado Ac. da RL de 28.01.2014, conclui-se, que o julgamento do mérito da presente acção está dependente da apreciação duma questão prejudicial que é da competência dos tribunais administrativos, pelo que é mister fazer funcionar a norma contida no art.º 92.º, n.º 1, do CPC e decretar a suspensão da instância até que o tribunal administrativo se pronuncie sobre a questão de se saber se o contrato de arrendamento para habitação subjudice se encontra ou não em vigor.
Consequentemente, embora por fundamento diverso dos invocados pelo ora Apelante, a presente apelação não deixa de proceder
Não são devidas custas pela presente apelação, dada a não oposição dos RR./Apelados.
