IRelatório.
A...
Interpôs no Tribunal Administrativo e Tributário do Círculo do Funchal recurso contencioso de anulação da deliberação da CÂMARA MUNICIPAL DO FUNCHAL (CMF)
De 7.5.1998 de indeferimento do projecto de obra nos terrenos onde estava o antigo engenho do Hinton.
O recurso foi julgado procedente e o indeferimento foi anulado com fundamento em violação do artigo 13.º do DL 445/91 e do princípio da boa fé.
Inconformada, a CMF interpôs o presente recurso jurisdicional e nele produziu alegação em que formula as seguintes conclusões úteis:
- -A A... não pode ser considerada parte legítima porque a interveniente no procedimento perante a CMF B... não adquiriu direito que pudesse transmitir à A....
- -O pedido de informação prévia que a B... apresentou à CMF em 18.7.95 e foi decidido por deliberação de 23.11.95 por aprovação na generalidade, mas com condicionantes, não teve sequência durante quase três anos com a necessária apresentação de estudo em que desse cumprimento às condições.
- -A informação prévia vincula para o eventual pedido de licenciamento
que seja apresentado no prazo de um ano - art.º 13.º do DL 445/91, pelo que a partir de 6 de Dezembro de 1996 nenhuma vinculação ao estudo prévio impendia sobre a CMF.
- As condições impostas não podiam prolongar o prazo de vinculação que
a lei impõe para a informação baseada em estudo prévio,
- -Nem o despacho de 16.4.97 pode interpretar-se como verificação da condição imposta, pelo que a sentença comete erro ao decidir diferentemente.
- -A A... manteve em erro a CMF durante mais de um ano incumprindo assim o seu dever de boa fé, pelo que está impedida de invocar este princípio contra a CMF .
- -O acto praticado e impugnado era imposto pelo artigo 60.º do PDM aprovado em 27/2/97, que proíbe a aprovação de qualquer construção no local sem a aprovação prévia de Plano de Urbanização ou de Pormenor .
Contra alegou a A... sustentando o decidido.
O EMMP junto deste Tribunal emitiu douto parecer em que considera:
- -O recurso não deve merecer provimento porque o despacho que deferiu o estudo na generalidade e determinou que o projectista entrasse em contacto com os serviços camarários para alterar a estrutura viária e hídrica do ribeiro constitui um acto sujeito a condição suspensiva, cujo cumprimento não estava na disponibilidade total do projectista.
- -Só após as formalidades impostas pela CMF foi emitida declaração de
verificação da condição pelo despacho do Vereador de 30.4.97 e a partir da sua notificação se iniciou o prazo de apresentação do pedido de licenciamento, como se decidiu em lugar paralelo no Proc.º 46254, em Ac. de 4.10.2000.
II - A Matéria de Facto Provada.
A matéria de facto que a sentença considerou provada não foi controvertida neste recurso, mas apenas a interpretação que dela se efectuou e também não se mostra necessária a respectiva alteração, de modo que se dá aqui por inteiramente reproduzida nos termos e para os efeitos do artigo 713º nº6 do CPC .
IIIApreciação. O Direito.
1. A recorrente começa por pôr em crise a legitimidade da A... para o recurso contencioso porque a interveniente no procedimento perante a CMF B.... não adquiriu direito que pudesse transmitir à A....
Portanto, a razão que é apresentada para a ilegitimidade activa não respeita verdadeiramente ao pressuposto processual, mas à existência da vinculação da administração em que a A... se apoia para fundamentar a sua pretensão. Assim, não vem defendido que se a pretensão proceder dela deriva para a recorrente contenciosa um efectivo beneficio, e a isto apenas se resume a legitimidade activa. De modo que improcedem os primeiros pontos das alegações que se reportam a esta questão.
2. A CMF sustenta depois que o pedido de informação prévia que a B... apresentou à CMF em 18.7.95 foi decidido em 23.11.95 por aprovação na generalidade, mas com condicionantes, não teve sequência durante quase três anos com a necessária apresentação de estudo em que desse cumprimento às condições.
A sentença contrapõe a esta asserção, que decorre do texto do decidido em 23.11.95 "defere-se o projecto na generalidade; deve o projectista contactar o DT da CMF para, de acordo com o parecer da Hidráulica ser alterada a
estrutura viária e hídrica”, e dele se vê que a decisão sobre a informação prévia ficou sujeita a condição, pelo que só verificada a condição se pode considerar emitida decisão final sobre a informação prévia de modo que o prazo de um ano para apresentação do pedido de licenciamento apenas começaria a decorrer a partir da verificação da condição.
Porém a CMF insiste que o conteúdo de informação prévia está sempre limitado a um ano por norma de interesse público, pelo que, o conteúdo da informação é vinculativo tal como emitido, isto é condicionado, mas sem que os condicionamentos passem a funcionar como forma de prorrogação do prazo de vinculação estabelecido pelo artigo 13.º do DL 445/91, de 20.11, que é independente do conteúdo ( estar ou não sujeito a condição), não sendo de aplicar no caso as considerações aplicáveis às situações comuns de acto sujeito a condição .
Vejamos se lhe assiste razão.
O DL 445/91 estabelece no artigo 10.º que “qualquer interessado pode requerer à câmara municipal informação sobre a possibilidade de realizar determinada obra .... e respectivos condicionamentos urbanísticos, nomeadamente relativos a infra-estruturas ... restrições ...”.
O pedido de informação prévia conduz a uma deliberação favorável ou desfavorável com as condicionantes que nela forem indicadas como resulta também do artigo 12.º n.º 3.
A deliberação, no caso de ser favorável, é constitutiva de direitos - n.º 3 do
artigo 12.º - estando o alcance deste efeito constitutivo especificado no artigo 13 do modo seguinte:
“O conteúdo da informação prévia prestada pela câmara municipal é vinculativo para um eventual pedido de licenciamento, desde que este seja apresentado dentro do prazo de um ano relativamente à data da sua comunicação ao requerente."
Portanto, a lei estabelece com clareza que se trata de uma informação e não de um acto de definição da situação jurídica, ainda que a titulo provisório, nem do deferimento ou indeferimento de uma pretensão do requerente, além de limitar os efeitos constitutivos da informação favorável ao respectivo conteúdo, e à apresentação dentro de um ano do pedido de licenciamento.
No caso, em 18.7.95 foi pedida informação prévia sobre a possibilidade de construir no local conforme um estudo apresentado. E em 23.11.95 o Vereador do Urbanismo proferiu sobre o pedido de informação o seguinte despacho: “Defere-se o projecto na generalidade; deve o projectista contactar com o DT da CMF para de acordo com o parecer da Hidráulica ser alterada a estrutura viária e hídrica. "
Apesar da palavra usada, "defere-se ..." é evidente, perante o tipo legal de acto que ele não deferiu nenhuma pretensão, em virtude do que tem de entender-se como: Considera-se possível no local a construção pretendida, do que se informará o requerente. E acrescenta-se que o projectista deve contactar os serviços técnicos da Câmara para ser alterada a estrutura viária e hídrica, isto sem condicionar o sentido positivo da informação e sem fazer depender a informação favorável de nenhuma condição.
Efectivamente, não diz este despacho que é uma obrigação da sociedade
interessada alterar a estrutura viária e hídrica, antes parece que seria a Câmara e os seus serviços a efectuar essa alteração no futuro ( se houvesse pedido de licenciamento) nem o despacho vai no sentido de mandar a interessada aguardar que o referido contacto se estabeleça e se conclua a alteração viária e hídrica para se considerar prestada a informação favorável.
De resto, é evidente que após as diligências efectuadas não houve nenhuma
alteração introduzida nas estruturas viária e hídrica Isto é, se foi colocada
alguma condicionante, o que no caso concreto é muito duvidoso face ao texto transcrito, ela reporta-se ao futuro pedido de licenciamento e não à informação.
De resto, mesmo em geral e fora do caso em análise, uma informação não fica em suspenso pelo facto de ter condicionantes, é dada com ou sem condicionantes a observar e nada mais.
Daí que o artigo 13.º citado se refira ao conteúdo da informação, sem incluir alusão alguma a aprovação do estudo ou projecto prévio, porque realmente não existe nenhuma aprovação, mas simplesmente a informação favorável, isto é, de que naquele local é possível licenciar a construção que o interessado define nos elementos que apresentou, naqueles exactos termos, ou com mais as seguintes condicionantes ... e sujeito a estes e aqueles pareceres, autorizações ou aprovações - n.º 3 do artigo 12.º.
De modo que se o interessado não puder satisfazer dentro de um ano os
condicionamentos, ainda que estes dependam também de diligências dos serviços municipais, tal não tem como efeito prolongar o prazo durante o qual o conteúdo da informação vincula os órgãos da autarquia.
Apenas a apresentação do projecto e pedido de licenciamento dentro de um ano após a informação prévia favorável garante a eficácia constitutiva prevista na lei, que consiste na ilegalidade do indeferimento que contrariar o conteúdo da informação.
O facto de o n.º 3 do artigo 12.º referir que a deliberação de que é possível o licenciamento (favorável) é constitutiva de direitos tem o significado de que a informação não vincula apenas em termos de responsabilização pelos danos decorrentes da quebra de confiança nela depositada, como poderia resultar da consideração exclusiva da redacção do artigo 13.º, mas também que a câmara fica vinculada, sob pena de ilegalidade do indeferimento, durante um ano, a deferir o licenciamento desde que nele se reúnam as condições que faziam parte do conteúdo da informação.
Portanto, estamos perante uma informação que comporta condicionamentos como decorre das próprias normas que a regulam - artigos 10.º n.º 1; 12.º n.º 3 e 13.º do DL 445/91, na redacção do DL 250/94, de 15/0ut. - e não perante um acto administrativo sujeito a condição.
De acordo com o exposto foi incorrendo em erro que a sentença interpretou diferentemente a prestação de informação de 23.11.95 pelo Vereador, lhe aplicou diferente regime jurídico e chegou à conclusão que apenas o despacho do Vereador do mesmo Pelouro, de 16.4.97 tinha decidido dar a informação de que era possível deferir a construção.
3. Sem embargo do que se disse sobre o despacho de 23.11.95, importa ainda analisar se o de 16.4.97 poderia conduzir ao mesmo efeito, ou seja, se este último despacho deve entender-se como informação favorável nos termos dos artigos 10.º a 13.º do DL 445/91, de 20.11, na redacção do DL 250/94, de 15/10.
Desde logo importa ter presente que a informação pedida estava prestada e não houve novo requerimento da interessada, mas apenas diligências tendentes a que no futuro pedido de licenciamento fossem cumpridas as condicionantes colocadas pela CMF, de modo que perante a informação de que tinha sido paga uma taxa e que o estudo devia aguardar a apresentação do projecto (pedido de licenciamento, o Vereador proferiu o despacho de 16.4.97, do seguinte teor: "Face aos elementos apresentados nada há a opôr. Deverá o requerente quando apresentar o projecto definitivo ter em conta o 1.º parágrafo do oficio 9330/96". Este despacho significa, na sequência da informação que o precedeu, que nada há a opôr ao proposto, ou seja, concordava com o proposto, que era: "aguardar pedido de licenciamento", visto que nenhuma outra pronúncia havia a proferir . No restante este despacho também repetia o que constava de anterior oficio, pelo que nada apreciou que possa repercutir-se na informação prestada em 23.11.95 e levada ao conhecimento da antecessora da recorrente pelo oficio de 4.12.1995, junto pela A... a fls. 139.
Nem se diga que não fazia sentido falar neste momento em apresentação do projecto definitivo, pois que o despacho entendia que nada havia agora a decidir sobre o assunto, mas apenas quando um eventual pedido de licenciamento ocorresse .
De modo que ao ser apresentado o requerimento de licenciamento de 27 de Abril de 1998, por ter decorrido mais de um ano sobre a prestação da informação favorável a CMF já não estava vinculada ao deferimento da pretensão nos termos do conteúdo daquela informação, notificada em 1995. Poderá ainda rebuscar-se a favor da tese da A... o facto de ter havido demora superior a um ano na definição de aspectos que importavam ao cumprimento das condicionantes informadas pela câmara.
Mas, toma-se claro em face do regime legal da informação que esse é um risco normal de quem formula o respectivo pedido, se por qualquer razão não estiver em condições de apresentar o pedido de licenciamento dentro de um ano, pelo que não se trata de argumento que conforte a posição que a sociedade interessada defende.
Efectivamente, concedida a informação, mesmo com indicação de condicionantes, só a apresentação do projecto e pedido de licenciamento podem evitar a desvinculação da Câmara em relação ao conteúdo da informação. Foi dentro desta mesma linha interpretativa que este STA julgou no Ac. de 2001.01.11 que a propositura e pendência de acção de reconhecimento do direito decorrente de estar tacitamente deferido o pedido de informação prévia não obstam à caducidade da posição favorável logo que decorrido um ano sobre a formação daquele deferimento tácito. Isto é, a lei estabeleceu e regulou a eficácia vinculativa da informação prévia em termos de evitar que a mesma se prolongue para lá do ano subsequente à prestação expressa ou seu equivalente, em caso de inércia, para garantir a possibilidade de uma avaliação sempre actualizada do interesse público urbanístico pelas câmaras municipais sem as peias de vinculações decorrentes de informações dadas mais de um ano antes.
A CMF podia, portanto, sem ofensa do artigo 13º do DL 445/91 indeferir o pedido de licenciamento da construção.
4. A sentença concluiu que o acto era também anulável por ofensa do princípio da boa fé, uma vez que o projecto rejeitado resultou também da colaboração da CMF e a deliberação de indeferimento teria aparecido como uma surpresa e como negação da colaboração havida.
Porém, o certo é que a última data em que, de acordo com os factos provados ( e outros elementos não existem para atendermos ), a Câmara teve um comportamento inequívoco no sentido de colaborar para a concretização da aprovação do projecto de construção, foi quando enviou o ofício de 14.11.96 à B... a chamar a atenção para o perfil e largura das ruas em que se pretendia obter licenciamento da obra, visto que o posterior acto do Vereador do Pelouro de 16.4.97, já aludido e transcrito, tal como a informação que o antecedeu, são perfeitamente destituídos de significado extra procedimental, como se expendeu antes.
Neste contexto temporal, desde 14.11.96 até 7.5.98, tendo entretanto sido aprovado e entrado em vigor o novo PDM do Funchal, não se pode censurar que tenham sido modificadas as opções urbanísticas, nem existem elementos no sentido de que a colaboração até ao momento em que se mostra prestada não estivesse de acordo com as opções sobre a matéria existentes naquela data, e muito menos que se destinasse a enganar ou manter em erro de modo consciente a interessada. Isto é, a colaboração havida não foi defraudada de um golpe. Pelo contrário. É mesmo de crer que os interessados soubessem que o Plano estava em preparação e que, naturalmente, comportava novas opções pois esse era o objectivo da sua elaboração. Assim, decorridos quase 18 meses sobre o último acto da CMF com significado para o pretendido licenciamento, estando em preparação e tendo-se concluído, sido aprovado e publicado, em 8/8/97, no JORAM, II Série, o novo PDM e na falta de outros factos provados, não é possível configurar quebra da confiança uma vez que a empresa interessada não podia razoavelmente esperar que se mantivesse por todo aquele tempo inalterada a ponderação do interesse público em área tão sujeita a constante actualização/modificação como a do urbanismo, em que a própria lei confere apenas por um ano força vinculativa às informações prestadas em procedimento especialmente regulado para o efeito.
A má- fé apenas pode caracterizar-se quando exista essa confiança que a
contraparte justificadamente tenha formado a partir de actuações da outra,
requisito que, no caso, não encontra sustentação. Assim a CMF ao indeferir a pretensão da recorrente contenciosa, A..., não violou o princípio do artigo 6–A do CPA.
5. A parte da sentença favorável à recorrente jurisdicional, CMF, não vem questionada nem é objecto de recurso, mas há que dela conhecer nos termos da al. c) do artigo 110.º da LPTA, para verificar se ainda assim o recurso contencioso deverá proceder .
A primeira dessas questões diz respeito à legalidade do indeferimento do pedido de licenciamento pelo Vereador com fundamento no artigo 60.º do Regulamento do PDM do Funchal, a qual se mostra bem decidida. Efectivamente, o Vereador podia agir como delegado do Presidente - art.º 16.º n.º 7 do DL 445/91 e a exigência de Plano de urbanização ou de pormenor para o local impediam a aprovação do projecto impondo-se essa conclusão como a única solução possível para um projecto de construção nova daquele tipo.
A conclusão de que não tinha elementos para considerar violada a norma do artigo 61.3 do Reg. do PDM a permitir a autorização excepcional por razões de interesse social, urbanístico ou económico antes de aprovados os planos previstos para a zona, também é de sufragar porque nenhum facto se apurou que permita concluir com segurança que ocorresse a verificação de algum desses pressupostos.
O licenciamento de outras duas obras do outro lado do ribeiro não permite anular o acto por não se saber se estão integradas no mesmo zonamento e
porque a eventual ilegalidade de tais licenciamentos não impõe o deferimento da pretensão da A..., se for contrária à lei, como acaba de se ver que é.
Igualmente não há razão para invalidar o acto por ofensa do princípio da imparcialidade por falta de demonstração de que no caso houve falta de isenção, independência, neutralidade, ou transparência.
A violação das normas dos artigos 1.º 1-c) 2.º e 9.º n.º 4 do DL 69/90 não ocorre nem era indicado pela recorrente de que modo ou através de que raciocínio se chegaria a essa conclusão, que de modo nenhum é evidente, tal como demonstra a sentença.
Sobre o alcance da informação prévia e seu significado já se disse que o seu eventual desrespeito não consubstancia nenhuma revogação, apenas determina a ilegalidade do indeferimento de pedido de licenciamento apresentado dentro de um ano com razões que contradigam o conteúdo da informação prévia.
No restante acolhem-se os fundamentos da sentença recorrida.
Em suma, a sentença recorrida não pode manter-se porque os vícios com base nos quais decidiu a anulação não ocorrem no acto de indeferimento recorrido, tal como não sofre dos restantes vícios que lhe eram apontados no recurso contencioso.
