0537/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A paralização, inibição, limitação ou perturbação de actividade económica comercial ou industrial, ou profissão liberal, envolvendo perda de clientela é causa provável de prejuízos de difícil reparação.

II- Encontra-se nesta situação, para efeitos do requisito da al. a) do n° 1 do art° 76° da LPTA, a deliberação da Alta Autoridade para a Comunicação Social que indeferiu pedido de renovação de alvará para o exercício de actividade de radiodifusão, implicando o encerramento de rádio local requerente.

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. ..., B..., C... e D..., requereram, no Tribunal Central Administrativo, a suspensão de eficácia da deliberação da Alta Autoridade para a Comunicação Social, de 03.10.2001, que, "indeferindo os seus pedidos de renovação dos respectivos alvarás para o exercício da actividade de radiodifusão, revogou o acto tácito de deferimento que já se produzira em 24 de Julho de 200l",

Por acórdão de fls. 183 e sgs. foi indeferido o pedido, com fundamento na inverificação do requisito da al. a) do n° 1 do art° 76° da LPTA.

Inconformados com tal decisão recorrem para este Supremo Tribunal, culminando a sua alegação com as seguintes conclusões:

1. A dificuldade de reparação, para efeitos do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 76º da LPTA, deve ser avaliada segundo juízos de probabilidade, assentes nos elementos probatórios dos autos e na experiência comum das coisas, tendo como referente a possibilidade de reintegração natural da esfera jurídica do requerente, hipotizada a anulação do acto impugnado;

2. O douto Acórdão recorrido não avaliou os factos segundo um juízo de probabilidade, isto é, não efectuou um juízo de prognose relativamente à execução do acto recorrido;

3. A execução da deliberação recorrida, porque determina (em termos práticos) o encerramento de quatro rádios locais, determina a inibição do exercício de uma actividade comercial e de prestação de serviços ou, pelo menos, de uma actividade similar à que é desenvolvida por estabelecimentos comerciais, industriais ou de actividades profissionais livres;

4. Como é jurisprudência uniforme e constante do Supremo Tribunal Administrativo, são de difícil reparação os prejuízos decorrentes de actos administrativos que impliquem a inibição ou mesmo a mera restrição do exercício de actividades industriais ou comerciais ou a cessação de actividades profissionais livres ou actividades similares;

5. Trata-se, com efeito, de situações que originam normalmente lucros cessantes de montante indeterminável com rigor, e arrastam outras consequências de difícil quantificação, como a perda de clientela, além da impossibilidade de satisfação de compromissos já assumidos;

6. A situação resultante da execução da deliberação cuja suspensão da eficácia se requer é precisamente uma dessas;

7. Com efeito, essa execução determinará, relativamente a cada uma das quatro requerentes, a cessação completa da actividade comercial ou cooperativa e paralisação total dos respectivos estabelecimentos;

8. Dever-se-ia por isso ter considerado que ela causaria provavelmente prejuízos de difícil reparação;

9. Os prejuízos de difícil reparação residem nos lucros cessantes, traduzidos nas receitas que, com toda a probabilidade, as requerentes poderiam vir a ter e que, com a execução da deliberação recorrida, seguramente deixam de auferir e não nas receitas anteriores resultantes de contratos de publicidade ou acordos de cooperação já celebrados;

10. As requerentes alegaram e demonstraram que a execução da deliberação recorrida, em termos de causalidade adequada, é fonte de lucros cessantes de montante indeterminável com rigor e de outras consequências danosas de difícil quantificação, tais como a perda de clientela ou a impossibilidade de continuarem a satisfazer compromissos já assumidos;

11. A segunda requerente mantém-se em funcionamento e os colaboradores da terceira requerente participam na actividade da rádio em regime de assalariados, não sendo pois verdadeiras as afirmações produzidas em contrário pelo douto Acórdão ora recorrido;

12. Ao indeferir o pedido de suspensão da eficácia com fundamento em que não estava verificado o requisito da existência de prejuízos de difícil reparação decorrentes da execução do acto, o douto acórdão recorrido violou o disposto na al. a) do nº 1 do artigo 76° da LPTA.

Contra alegou a entidade recorrida, pugnando no sentido do improvimento do recurso.

O Exmº Magistrado do Ministério Público também emitiu parecer segundo o qual o recurso deve improceder.

Independentemente de vistos, cumpre decidir.

O acórdão recorrido considerou provada a seguinte matéria de facto:

a) - Em 20 de Abril de 1999, a primeira requerente, e em 20 de Maio de 1999, a segunda, a terceira e a quarta requerentes solicitaram à Alta Autoridade para a Comunicação Social (AACS), ao abrigo do disposto no artigo 13° do DL n° 130/97, de 27 de Maio, a renovação do respectivo alvará para o exercício da actividade de radiodifusão, uma vez que o seu prazo de validade terminaria, respectivamente, em 26 de Junho de 1999, em 9 de Maio de 1999 para a segunda e a terceira requerentes e em 30 de Março de 1999 {Docs. n.ºs 1, 2, 3 e 4);

b) - Decorreram os referidos prazos de validade sem que tivesse sido proferida qualquer decisão da AACS sobre aqueles pedidos de renovação dos alvarás.

c) - em 5 de Abril de 2001, a AACS tomou uma "deliberação sobre a renovação do alvará das rádios da cadeia ..." através da qual manifestou a sua intenção de não proceder à requerida renovação, concedendo por isso às oras requerentes o prazo de dez dias, a contar da notificação dessa deliberação para, nos termos do disposto nos artigos 100° e seguintes do Código do Procedimento Administrativo (audiência prévia), se pronunciarem sobre a referida intenção (Doc. n.º 5);

d) - em 24 de Abril de 2001, a B..., no exercício do direito de audiência prévia, dirigiu à AACS, a exposição cuja cópia consta de fls. 58 a 89 dos autos (Doc. n.º 6);

e) - em 25 de Julho de 2001, as oras requerentes solicitaram à AACS o averbamento da renovação, pelo prazo de 10 anos, da respectiva licença para o exercício da actividade de radiodifusão ou, em alternativa, a emissão de novos alvarás ou títulos de habilitação, em substituição dos anteriores, com a fixação de um novo prazo de 10 anos de validade (Docs. n.ºs 8, 9,10 e 11);

f) - na reunião de 17 de Agosto de 2001, a AACS deliberou adiar a apreciação daqueles requerimentos e solicitar à Procuradoria-Geral da República que se pronunciasse “sobre o enquadramento legal aplicável ao caso” (Doc. n° 12);

g) - a AACS, em 3 de Outubro de 2001, deliberou indeferir os pedidos apresentados pelas ora requerentes de renovação dos respectivos alvarás/licenças para o exercício da actividade radiodifusão, tendo decidido não renovar o alvará para exercício da actividade de radiodifusão das requerentes, bem como revogar qualquer acto positivo que se tenha produzido m 24.07.01, por aplicação da Lei n° 4/2001, de 23.02, por o mesmo a ter-se produzido, estar ferido de vício de violação de lei, com os fundamentos constantes do doc. de fls. 129 a 138 (Doc. n.º 13);

h) - em 08.06.01, a GNR de Loulé dirigiu ao Presidente em exercício da Alta Autoridade para a Comunicação Social, um oficio do seguinte teor:

RENOVAÇÃO DO ALVARÁ DA C

ASSUNTO;

Em cumprimento do solicitado por V Exª no oficio em referência e após visita às instalações e contacto com os responsáveis da Rádio, informo o seguinte:

1. A C... encontra-se a funcionar no Edifício ... - Vilamoura.

2. Dispõe de dois colaboradores a tempo inteiro:

a) ... - Assistente de Produção Musical

b) ... - Assistente de Jornalismo.

3. Dispõe de um colaborador para a área comercial em regime de prestação de serviços;

a) ... .

4. Os cooperantes colaboram em regime de voluntariado.

5. A emissora transmite diariamente de 2ª a 6ª feira das 07H00 às 15H00, Sábado das 14H00 ás 22H00 e Domingo das 11H00 ás 19H00, na frequência de 99.7

6. Tem três serviços noticiosos diários com predominância local e regional em horas diversificadas, estando a programação em restruturação que prevê o aumento de serviços noticiosos para o total de oito, a transmitir de hora a hora."

i) - em 05.06.01) a CÂMARA MUNICIPAL DE SANTARÉM, dirigiu ao PRESIDENTE DA ALTA AUTORIDADE PARA A COMUNICAÇÃO SOCIAL UM OFÍCIO COM O SEGUINTE TEOR:

“ASSUNTO: “RENOVAÇÃO DE AI.VARÁ DA B...- SANTARÉM”

Em resposta ao V/ oficio acima referenciado, cumpre-me informar V. Exa. que, na sequência de alguns contactos com jornalistas da cidade de Santarém, pudemos apurar que a B... não se encontra em funcionamento.

Mais se informa que a referida emissora, a determinada altura, trabalhou conjuntamente com a Rádio ... que foi, posteriormente, encerrada, por falta de licenciamento;

j) em 15.06.2001, a GNR do Redondo dirigiu ao Presidente da Alta Autoridade para a Comunicação Social, um oficio do seguinte teor:

'Respeitante ao solicitado na vossa referência acima indicada, informo V. Exª do seguinte:

A D... funciona na frequência de FM 97.2.

Foi por este Posto contactado ..., residente em Rua ... – Redondo, o qual na qualidade de Vice Presidente da Cooperativa informou:

Na referida rádio, trabalham (03) três raparigas, encontrando-se ..., exercendo funções de empregada de escritório, coadjuvada por ... e ..., as quais se encontram a receber formação de apresentação / locução:

A D... durante a emissão própria, todos os programas são produzidos pela D.., sendo o som produzido pela empresa ..., de Lisboa;

A D... emite (3) três blocos noticiosos de 2ª a 6ª feira nos seguintes horários: às 09h00, às 11h30 e às 14h30. Nos Sábados e Domingos o período de notícias é às 16H00, 18H30 e 21H30.

Após informação por diversas vezes e em dias / horários alternativos, foi sintonizado o FM 97.2, do qual este Comando extraiu a seguinte informação:

A grande maioria, quase totalidade dos programas emitidos em FM 97.2 nos horários indicados pelo Vice Presidente são apresentados por um senhor que fala brasileiro do qual não se tem conhecimento de ser funcionário da D... a efectuar o programa localmente.

Durante os blocos informativos indicados pelo Sr. Vice Presidente, não foram referenciadas notícias ligadas a questões locais, ficando-se apenas por blocos publicitários.

l) - em 28.05.2001, a CÂMARA MUNICIPAL DE REDONDO dirigiu à Alta Autoridade para a Comunicação Social um oficio do seguinte teor:

“Renovação do Alvará da D...”

Na sequência do vosso oficio nº 1180/AACS/2001, datado de 16-05-2001, sobre o assunto em título referido e conforme o despacho do Sr. Presidente, informo a V.ª Exª que nos últimos anos não há conhecimento de qualquer produção própria da D....”

O Direito

O acórdão sob recurso indeferiu a pretensão das requerentes, com base na inverificação do requisito da al. a) do n°1 do artº 76° da LPTA, invocando a seguinte ordem de considerações:

"Os requerentes, não fazem, nos autos, qualquer prova, ainda que sumária, da proveniência das receitas que dizem auferir com a publicidade e com os acordos de cooperação que celebraram com outras entidades do sector, como seja a ..., designadamente com a apresentação de documentos que provem a celebração de contratos de publicidade e tais acordos de cooperação com outras entidades, como por exemplo a Rádio ..., e que irão deixar de auferir com a execução da deliberação em causa.

Também não provam nos autos, ainda que de forma sumária, de que modo o encerramento da sua actividade radiofónica lhes afecta o prestígio comercial (a parte comercial da sua actividade não se mostra minimamente provada nos autos), bem como a respectiva imagem, factos que se mostram, além do mais, genérica e vagamente alegados, e não de forma concreta, como era seu ónus.

Quanto aos encargos financeiros que alegam ter de suportar com o encerramento das suas instalações, os mesmos a verificarem-se, e eles não se mostram sequer indiciariamente provados nos autos, sempre seriam quantificáveis, logo, reparáveis".

“Acresce que, no caso dos autos, para além da ausência de qualquer prova do alegado, no que aos prejuízos irreparáveis diz respeito, sempre tais prejuízos estariam postos em causa, pelo menos parcialmente, pelo facto de se ter apurado nos autos que a segunda requerente não se encontra em funcionamento, que os colaboradores da terceira requerente participam na actividade da rádio em regime de voluntariado, que o objecto social das requerentes não se reconduz à actividade de radiodifusão (como as próprias alegam) e a quarta requerente não ter nos últimos anos qualquer produção própria"

É sabido, e os próprios requerentes o referem, que "cabe ao requerente o ónus de alegar e demonstrar, ainda que indiciariamente, os factos concretos que hão-de convencer o tribunal de que a execução do acto em causa provocará, segundo a teoria da causalidade adequada, prejuízos de difícil reparação para os seus interesses (ac. do STA, de 24.05.01, rec. n° 47 428-A).

Alegaram, os requerentes, em síntese: "que a execução daquela deliberação terá inevitavelmente como consequência o fim das emissões de rádio que estão a ser levadas a cabo pelas ora requerentes, o que implica a cessação completa da actividade comercial ou cooperativa, assim como a paralização total dos estabelecimentos das requerentes, sendo causa directa de lucros cessantes indetermináveis com rigor, pois as requerentes só podem económica e financeiramente manter o exercício da actividade de radiodifusão por força das receitas que auferem da publicidade e de acordos de cooperação que celebraram com outras entidades do sector, como seja a ...; o encerramento das rádios implica que as requerentes deixem de obter qualquer receita que possa financiar a sua actividade, sendo as receitas indetermináveis com rigor, pois no caso da publicidade o seu volume depende da maior ou menor projecção e audiência que as requerentes vão obtendo; a cessação da actividade de radiodifusão tem como consequência a perda da clientela e do prestígio comercial, danos irreversíveis; a revogação das licenças afectará irremediavelmente a imagem e o prestígio comercial das requerentes, pela divulgação pública na imprensa escrita nacional que foi dada à deliberação recorrida; a execução da deliberação em causa impossibilitará também a satisfação de vários compromissos comerciais publicitários que se não forem cumpridos implicarão o pagamento de indemnizações, bem como determinará o despedimento dos funcionários que têm ao seu serviço".

É sabido que a execução da deliberação em causa implica necessariamente o encerramento da actividade radiofónica das requerentes.

Por outro lado, alegam as mesmas e resulta indiciariamente provado nos autos, que as receitas publicitárias constituem a sua principal fonte de rendimento, que auferem designadamente através da sua ligação à Rádio ..., da qual emitem pelo menos parte da sua programação, sendo este precisamente um dos fundamentos da não renovação da licença ( cfr. fls. 53 e sgs. dos autos, onde se refere nomeadamente que as rádios locais se encontram associadas num agrupamento denominado “...”.

Ora, esta ligação à rádio ... apenas releva para efeitos de mérito do recurso mas não para efeitos do presente incidente de suspensão, em que cuidamos apenas da verificação dos três requisitos de que depende o deferimento da pretensão, nos termos do artº 76°, n° 1 da LPTA.

Assim, para efeitos do pedido em causa, há que concluir que a actividade radiofónica exercida pelas requerentes depende essencialmente das receitas publicitárias, sendo indiferente, para este efeito, que tais receitas provenham de contratos que mantenham com a Rádio ... ou com quaisquer outra entidades.

Por outro lado, é da experiência comum que o encerramento das actividades radiofónicas das requerentes implica inevitavelmente, segundo um juízo de prognose e de verosimilhança, o fim dessas receitas de publicidade.

Ora, desde há décadas que este Supremo Tribunal vem entendendo pacificamente que a paralização, inibição, limitação ou perturbação de actividade económica comercial ou industrial, ou profissão liberal, envolvendo perda de clientela, gera prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação – cfr. acs. de 24/4/70, AD 103- 996, de 6/7/78, AD 203- 1285, de 19/3/81, AD 238- 161; de 31/7/96, rec. 40772, de 22/4/97, rec. 42080 e de 22/6/99, rec. 45063.

O encerramento das rádios em causa consubstancia uma situação perfeitamente similar às acabadas de descrever.

Trata-se de situações que originam em regra lucros cessantes, cujo montante se mostra de difícil quantificação, provocando também normalmente a perda de clientela, que representa também um prejuízo de difícil avaliação.

Acresce que o encerramento da actividade de radiodifusão das requerentes implica necessariamente a perda de prestígio e de imagem comercial, sobretudo no que toca à captação de publicidade, tanto mais que se trata de rádios de pequena dimensão, que normalmente se encontram em situação de desvantagem face à concorrência das rádios de cariz nacional, prestígio e imagem que serão difíceis de recuperar, no caso de virem a obter provimento do recurso contencioso.

Por outro lado, ao invés do que se refere no acórdão recorrido, resulta dos autos que a B... se encontra em funcionamento (v. fls. 86 e 87 e oficio da GNR referido no texto da deliberação suspendenda).

Há que referir também que ainda que o objecto social das requerentes não se reduza à actividade radiofónica, a verdade é que é essa a actividade a que se dedicam exclusivamente, sendo que uma eventual mudança de actividade não impediria a concretização dos prejuízos decorrentes do encerramento da actividade radiofónica.

Por outro lado, ao invés do que se refere no acórdão recorrido, como claramente resulta dos autos, designadamente do oficio da GNR, transcrito na matéria de facto, a C... para além dos colaboradores em regime de voluntariado, possui empregados a tempo inteiro, seus empregados portanto.

Finalmente, o facto de a D... não ter produção própria é matéria que tem a ver com a questão de mérito do recurso, não relevando para efeitos da verificação ou não do requisito em análise.

Pelo exposto e, ao contrário do decidido no acórdão recorrido, concluímos que se mostra verificado in casu o requisito da al. a) do n° 1 do artº 76° da LPTA - probabilidade de ocorrência de prejuízos de difícil reparação.

Cumpre, agora, indagar da verificação dos requisitos das als. b) e c) do citado normativo.

Quanto ao requisito negativo - grave lesão para o interesse público - se é certo que o deferimento da providência sempre causará algum dano para o interesse público, não se vislumbra que possa atingir o cariz de gravidade a que se refere o preceito.

A verdade é que as requerentes desenvolveram a sua actividade radiofónica devidamente licenciadas, durante um período de dez anos, que já terminou em 1999, mantendo-se desde então em funcionamento aguardando decisão sobre a renovação da licença.

Não há conhecimento nem tal foi invocado pela entidade recorrida que hajam sido emitidos quaisquer programas que afectem valores ou princípios fundamentais da comunidade, por forma que esta seja gravemente prejudicada pelo deferimento do pedido.

As razões que estão na base da não renovação da licença prendem-se com as suas emissões de carácter generalista e de não possuírem programações próprias. Se é certo que tais fundamentos, que nesta fase se têm de aceitar como verdadeiros, se afastam das regras legais que regulam a actividade das rádios locais, lesando, assim, o interesse público prevenido pelas normas em causa, não assume, em termos objectivos, foros de gravidade que justifiquem o indeferimento da pretensão. E tanto assim é, que tal actividade se vem mantendo desde o termo da anterior licença, ou seja, há quase três anos, sem que a Administração, podendo fazê-la cessar, demorou todo este período de tempo a decidir .

Não se vislumbra, assim, que a suspensão de eficácia da deliberação em causa determine grave lesão para o interesse público.

Finalmente, também se não verificam nem tal foi sequer alegado que haja fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso. Com o que se mostra igualmente preenchido o requisito da al. c) do n° 1 do artº 76° da LPTA.

Em face do exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e deferindo o pedido de suspensão de eficácia formulado pelas recorrentes.

Sem custas.

Lisboa, 17 de Abril de 2002

Abel Atanásio – Relator – Maria Angelina Rodrigues – Madeira dos Santos