03103/14.0BEBRG - Supremo Tribunal Administrativo

I- A entidade administrativa fica constituída no dever de decidir sempre que lhe é apresentado um requerimento com uma pretensão expressa, iniciando-se a partir dessa data o prazo de 90 dias para ser proferida decisão e, uma vez decorrido aquele prazo, inicia-se o prazo de caducidade do direito de acção para o pedido de condenação à prática de acto devido.

II- O efeito pretendido com a condenação à prática de acto devido não pode ser alcançado através da acção para o reconhecimento de um direito.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- Relatório

1- AA, com os sinais dos autos, propôs no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, acção administrativa contra a Unidade Local de Saúde do Alto Minho, EPE, igualmente com os sinais dos autos, na qual formulou o seguinte pedido:

“[…]

Nestes termos e nos melhores de direito que V. Ex.ª doutamente suprirá, deve a presente acção ser julgada provada e procedente e consequentemente:

a) Ser a Ré condenada a pagar à Autora a quantia global de €11.679,49, acrescida de juros de mora desde a citação, até integral pagamento

b) Mais se requer que atenta a eminência do curso do prazo de 1 ano sobre a cessação do contrato da A, por aposentação, seja ordenada a citação urgente da Ré, nos termos do disposto no artigo 561.º do CPC.

[…]».

2- Por saneador-sentença de 28 de Março de 2019 foi julgada procedente a excepção dilatória inominada do artigo 38.º, n.º 2 do CPTA e a Entidade Demandada foi absolvida da instância.

3- Inconformada, a A. recorreu daquela decisão para o TCA Norte, que, por acórdão de 15.07.2021, revogou a decisão recorrida, convolou a forma de processo para acção administrativa especial com pedido de condenação à prática de acto devido e ordenou a baixa dos autos ao Tribunal recorrido para aí prosseguirem termos.

4- É desta decisão que a Entidade Demandada interpôs recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, que, por acórdão de 07.04.2022, a admitiu.

5- O Recorrente apresentou alegações que rematou com as seguintes conclusões:

«[…]

A) Andou mal o Acórdão recorrido ao revogar a decisão do TAF, convolando a forma de processo para acção administrativa especial para a condenação à prática de acto devido e ordenando a baixa dos autos ao TAF para aí prosseguirem termos, se nada mais a tanto obstar.

B) Não se conforma a Recorrente com a decisão proferida pelo TCAN, pelo que vem dele interpor o presente recurso de revista para o Venerando Supremo Tribunal Administrativo.

[…]

K) O Acórdão recorrido violou lei processual (artigo 38.º, n.º 2 do CPTA), pois desconsiderou a excepção dilatória inominada consubstanciada na questão impeditiva do conhecimento do mérito da causa, bem como a sua consequência (excepção essa que a douta sentença do TAF julgou verificada, absolvendo a Ré da instância).

L) Não obstante, o TCAN bem sabia que a aplicação do artigo 38.º, n.º 2 do CPTA estava a ser discutida nos autos, pois a Recorrida invocara, nas suas alegacões de recurso de apelação, que não era aplicável o artigo 38.º, n.º 2 do CPTA (cfr. p. 25 do Acórdão), e na Conclusão 5 do Acórdão recorrido pode ler-se o seguinte:

“5- Neste contexto, o direito ao recebimento do suplemento remuneratório a que se reporta o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 122/2010 de 11 de novembro, terá de se considerar como insusceptível de ser obtido por via de ação administrativa comum, e também por contrariar o disposto no artigo 38.º, n.º 2, do CPTA, por estarmos perante uma situação em que ainda não está definido o direito pretendido pela Autora, o que sempre pressupõe a condenação da Ré ora Recorrida na emissão de acto administrativo que altere a sua situação.” – cfr. p. 40 do Acórdão.

M) Ou seja, o TCAN invocou a norma (artigo 38.º, n.º 2 do CPTA) mas não aplicou a sua consequência, que seria a absolvição da Ré da instância, o que não se compreende já que o próprio TCAN considera que o artigo 38.º, n.º 1 do CPTA está a ser violado, conclusão que se retira da supra citada Conclusão 5.

N) Acresce que existe um Acórdão do mesmo TCAN, de 16-12-2016, Processo n.º 00455/14.6BEPRT, disponível em www.dgsi.pt, a que se faz apelo para os devidos efeitos legais, e cujos excertos relevantes estão reproduzidos nas páginas 17 a 19 deste recurso, que decidiu exactamente nos mesmos termos da sentença, onde igualmente estava em causa o pagamento do suplemento remuneratório a enfermeiros e onde se apreciou em concreto a questão formal de erro na forma de processo, que levou à absolvição da instância da Ré por inadmissibilidade/ilegalidade da utilização da acção administrativa comum, e no qual se pode ler o seguinte (que aqui se destaca):

“Em síntese, o objeto da ação administrativa comum mostra-se “nomeadamente e no que aqui releva, incompatível com a figura do ato administrativo e litígio que em torno do mesmo se estabeleça, pelo que a mesma não pode ser utilizada para obter (…) a condenação à prática dum ato administrativo (…).

Efetivamente, o artigo 38.º, n.º 2 do CPTA não permite o uso da presente ação administrativa comum para obter o efeito que resultaria da anulação de ato inimpugnável e/ou da condenação na prática do ato administrativo devido no que concerne ao pedido de recebimento de suplemento remuneratório.

Verifica-se assim que não merece censura a decisão proferida em 1.ª Instância ao ter declarado a absolvição da instância da Ré ARSN, resultante da inadmissibilidade/ilegalidade da utilização da ação administrativa comum”.

O) Sendo a situação dos presentes autos similar àquela sobre a qual se debruçou o Acórdão supra referido, os argumentos aí expendidos são aqui integralmente aplicáveis, não existindo, em relação ao Acórdão recorrido, qualquer diferença, quer no plano do Direito, quer no plano factual, relevante para a decisão do litígio.

P) Pelo exposto, o TCAN devia ter confirmado, na íntegra, a sentença proferida pelo TAF, e não revogá-la.

Q) Face à divergência existente sobre uma mesma questão, dentro da mesma instância (TCAN), a intervenção do STA torna-se efectivamente necessária, seja para constituir orientação para a apreciação de outros casos idênticos, seja para se conseguir uma melhor aplicação do Direito.

R) Nesta conformidade, requer-se, muito respeitosamente, a V. Excelências, Venerandos Juízes Conselheiros do Supremo Tribunal Administrativo, que seja revogado o Acórdão recorrido e, consequentemente, seja substituído por outro que confirme, na íntegra, a sentença proferida pelo TAF.

S) Subsidiariamente e sem conceder, sempre se diga que o Acórdão recorrido violou lei substantiva e processual (artigo 58.º, n.º 1 do CPA, artigos 46.º, n.º 2, al. b), 66.º, n.º 1, 67.º e 69.º, n.º 1, todos do CPTA), julgando de forma errada a questão da excepção de caducidade do direito de acção e a questão da convolação das acções, apresentando uma fundamentação ostensivamente errada ou juridicamente insustentável.

T) Em suma, o TCAN considerou que a caducidade do direito de acção não se verifica no caso dos autos, uma vez que os prazos constantes no artigo 69.º, n.º 1 do CPTA (que prevê o prazo de 1 ano para apresentação da acção administrativa especial) e no artigo 58.º, n.º 1 do CPA (que prevê o prazo de 90 dias para a conclusão do procedimento administrativo), apenas começaram a contar a partir do último requerimento apresentado pela Recorrida (a 24-07-2014), com o fundamento de que, só a partir dessa data, é que a Recorrente passou a estar constituída no dever de proferir um ato administrativo, pelo que, em consequência, quando a Recorrida intentou a acção administrativa comum, a 29-12-2014, ainda estava dentro do prazo para apresentar acção administrativa especial, tendo por isso o TCAN decidido pela convolação da acção, por entender que o pedido formulado pela Recorrida a final a Petição Inicial se insere no âmbito do pedido de condenação à prática de acto devido a que se reportam os artigos 46.º, n.º 2, al. b) e 66.º, n.º 1 do CPTA.

U) A Recorrida dirigiu 3 (três) requerimentos ao Presidente do Conselho de Administração da Recorrente, a 06-02-2012, a 06-03-2014 e a 28-07-2014, nos quais sempre formulou o mesmo pedido – cfr. factos A), B) e C) do probatório –, que consta logo no primeiro requerimento apresentado pela Recorrida a 06-02-2012, onde solicita que lhe seja atribuído o pagamento do suplemento remuneratório conforme disposto no artigo 4º do Decreto-Lei nº 122/2010 de 11 de Novembro, com efeitos a partir de 22/06/2021 – cfr. factos A) e A1) do probatório.

V) Através do primeiro requerimento, a Recorrida formulou um pedido, pelo que a Recorrente estava constituída no dever de proferir um acto administrativo a partir da data desse requerimento, a 06-02-2012, sendo que é a partir dessa data que se deve começar a contar os prazos de 90 dias e de 1 ano, previstos no artigo 58.º, n.º 1 do CPTA e no artigo 69.º, n.º 1 do CPTA, e não se pode ter em consideração qualquer outra data para o início da contagem dos prazos.

W) No caso dos autos, o que ocorreu foi que, após 90 dias contados da entrada do primeiro requerimento, operou-se por força do artigo 109.º, n.º 2 do CPA, o indeferimento tácito de tal requerimento, começando a contar o prazo de 1 ano, previsto no artigo 69.º, n.º 1 do CPTA.

X) Nestes termos, perante a inércia da Recorrente, disponha a Recorrida do prazo de 1 ano para intentar a competente acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, o que não fez, pelo que, quando a presente acção foi intentada – a 29-12-2014 (cfr. facto D) do probatório) – já estava ultrapassado o prazo previsto no artigo 69.º, n.º 1 do CPTA.

Y) Não se compreende a linha de argumentação do TCAN, nem tão pouco porque é que este Tribunal considerou que a Recorrente só estava constituída no dever de proferir um ato administrativo a partir do último requerimento apresentado pela Recorrida, a 28-07-2014, e que os referidos prazos só começavam a contar a partir dessa data, uma vez que, logo desde o primeiro requerimento apresentado a 06-02-2012, a Recorrente já estava constituída nesse dever.

Z) O TCAN invoca como argumentos o facto de que a Recorrida, com o primeiro requerimento, a 06-02-2012, dar início a um procedimento administrativo junto da Recorrente – cfr. p. 32 do Acórdão recorrido –, e que, a 28-07-2014 (data do último requerimento apresentado pela Recorrida), o procedimento administrativo ainda estava aberto, para efeitos de vir a ser oportunamente prolatada uma decisão, já que tal procedimento nunca foi encerrado pela Recorrente – cfr. p. 34 do Acórdão recorrido.

AA) Ora, do primeiro requerimento (06-02-2012) ao último requerimento (28-07-2014), decorre um período temporal de mais de 2 anos e 5 meses, e resulta do artigo 58.º, n.º 1 do antigo CPA que “o procedimento deve ser concluído no prazo de 90 dias, salvo se outro prazo decorrer da lei ou for imposto por circunstâncias excepcionais”, prevendo o seu n.º 2 que “o prazo previsto no número anterior pode ser prorrogado, por um ou mais períodos, até ao limite de mais 90 dias, mediante autorização do imediato superior hierárquico ou do órgão colegial competente.”.

BB) Do artigo 58.º do antigo CPA resulta que o prazo máximo de duração de um procedimento administrativo é de 180 dias (6 meses), pelo que, nunca o procedimento administrativo em causa nos autos poderia durar mais de 2 anos e 5 meses, pois tal seria contrário à lei.

CC) E sempre se diga que “o preceito exige a justificação da ultrapassagem dos prazos quando o cumprimento de formalidades se baseia na marcha do procedimento prevista no próprio CPA e quando surjam circunstâncias que seja possível qualificar fundamentadamente como excepcionais.” – vide Código do Procedimento Administrativo Anotado – Com Legislação Complementar, Diogo Freitas do Amaral e outros, 6.ª ed., 2007, p. 122 –, e no caso dos autos não ocorrem quaisquer circunstâncias excepcionais.

DD) Portanto, para todos os efeitos, o procedimento administrativo em causa teria de ser concluído nos prazos que a lei prevê para o efeito, o que não aconteceu.

EE) Acresce que, o TCAN refere que os requerimentos não podem ser apreciados de forma isolada – cfr. p. 31 do Acórdão –, mas profere uma decisão “isolando” o último requerimento apresentado pela Recorrida, uma vez que, só a partir desse requerimento, é que considera que os prazos começam a contar, verificando-se, assim, contradições na própria fundamentação expendida pelo TCAN.

FF) Por fim, acresce que, se em casos como o dos autos, os Tribunais decidissem no sentido decidido pelo TCAN, então tal significaria que o prazo de 1 ano para intentar a acção administrativa especial, previsto no artigo 69.º, n.º 1 do CPTA, estava sempre a renovar-se, sendo que, para tal, bastava que a pessoa interessada estivesse “constantemente” a enviar requerimentos à sua entidade patronal, com o mesmo pedido, durante um período temporal incalculável.

GG) Tal cenário de “renovação constante” do prazo de 1 ano para apresentar acção administrativa especial, previsto no artigo 69.º, n.º 1 do CPTA, é inadmissível, contrário ao princípio da segurança jurídica e ao que o legislador pretendeu com a determinação de tal prazo.

HH) Andou mal o TCAN ao julgar não verificada a excepção de caducidade do direito de acção, incorrendo numa clara violação da lei substantiva e processual (artigos 58.º, n.º 1 do CPA e artigo 69.º, n.º 1 do CPTA).

II) Nesta conformidade, subsidiariamente e sem conceder, requer-se, muito respeitosamente, a V. Excelências, Venerandos Juízes Conselheiros do Supremo Tribunal Administrativo, que seja revogado o Acórdão recorrido e, consequentemente, seja substituído por outro que aprecie e julgue verificada a excepção de caducidade do direito de acção, com a consequente absolvição da Ré, ora Recorrente, da instância, nos termos do artigo 89.º, n.º 1, al. h) do CPTA.

JJ) Em consequência, já se encontrando ultrapassado o prazo de 1 ano previsto no artigo 69.º, n.º 1 do CPTA para a Recorrida apresentar a acção administrativa especial, não há lugar a qualquer convolação da acção - nesse sentido, veja-se o Acórdão do TCA Sul, de 16-03-2017, Processo n.º 107/14.7BEBJA, disponível em www.dgsi.pt, a que se faz apelo para os devidos efeitos legais, e cujos excertos se encontram referidos na página 32 deste recurso.

KK) Pois que, aquando de um problema de inidoneidade processual (artigo 38.º, n.º 2 do CPTA) nunca cabe falar em convolação – nesse sentido, veja-se o Acórdão do TCAN, de 13-03-2020, Processo n.º 01515/16.4BEBRG, disponível em www.dgsi.pt, a que se faz apelo para os devidos efeitos legais.

LL) Acresce que não faria qualquer sentido que a acção se convolasse, pois a Recorrida optou por “lançar” uma acção administrativa comum precisamente pelo facto de, só dessa forma, conseguir que o pedido de pagamento do suplemento remuneratório não fosse extemporâneo, e ela própria bem sabia que o prazo de 1 ano iria iniciar-se após os 90 dias da data do primeiro requerimento, isto é, 90 dias após o dia 06-02-2012.

MM) A decisão do TCAN de convolar a forma de processo para acção administrativa especial para a condenação à prática de acto devido não tem qualquer fundamento legal, ocorrendo assim uma clara violação da lei processual (artigos 46.º, n.º 2, al. b), 66.º, n.º 1 e 67.º, todos do CPTA).

NN) Subsidiariamente e sem conceder, sempre se diga que o Acórdão recorrido violou lei processual (artigos 46.º, n.º 2, al. b), 66.º, n.º 1 e 67.º, todos do CPTA), por ter convolado a acção sem estarem verificados todos os requisitos processuais para tal.

OO) Pois que, mesmo que se entendesse que não se verifica a excepção de caducidade do direito de acção e que, portanto, o prazo de 1 ano previsto no artigo 69.º, n.º 1 do CPTA para a Recorrida apresentar a acção administrativa especial ainda não estava ultrapassado – matéria na qual não se concede e que apenas se coloca por mero dever de patrocínio – sempre se dirá que os restantes requisitos de convolação da acção administrativa comum para acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, não se encontram verificados.

PP) O artigo 46.º, n.º 2, al. b) do CPTA na redacção aqui aplicável prevê o seguinte:

“2- Nos processos referidos no número anterior podem ser formulados os seguintes pedidos principais: (…) b) Condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido;”.

QQ) Acontece que, o pedido formulado pela Recorrida aquando da sua Petição Inicial (transcrito na página 33 deste recurso) não constitui um pedido de condenação à prática de um acto devido, muito menos um “pedido principal” de condenação à prática de um acto devido.

RR) A própria Recorrida, aquando das suas alegações finais por escrito, fundamenta que a sua pretensão não corresponde a qualquer pedido que se insira no âmbito da acção administrativa especial, uma vez que entende que o pagamento do suplemento remuneratório a que se arroga no direito não pressupõe a prática de qualquer acto administrativo por parte da Recorrente.

SS) Mas, como bem referiu a douta sentença, “na situação em apreço, pretende a Autora o reconhecimento do direito a receber um suplemento remuneratório. Ora, tal pedido não é um pedido que se enquadre numa situação de paridade entre as partes, pressupondo a prática de um acto administrativo definidor da situação jurídica. Na verdade, o direito pretendido pela Autora ainda não se encontra definido, implicando a condenação da Ré à emissão de um acto administrativo que altere a situação jurídica da Autora. E, o objeto da acção administrativa comum mostra-se incompatível com a figura do acto administrativo e litígio que em torno do mesmo se estabeleça, pelo que a mesma não pode ser utilizada para obter a condenação à prática dum acto administrativo.” – cfr. p. 6 da sentença.

TT) Não obstante tais considerações sobre o meio processual que a Recorrida devia ter lançado mão, o certo é que o pedido formulado pela mesma a final da Petição Inicial não se pode enquadrar num pedido de condenação à prática de acto devido.

UU) Pelo que, mal andou o TCAN ao convolar a acção administrativa comum intentada pela Recorrida em acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido.

VV) Nesta conformidade, subsidiariamente e sem conceder, requer-se, muito respeitosamente, a V. Excelências, Venerandos Juízes Conselheiros do Supremo Tribunal Administrativo, que seja revogado o Acórdão recorrido e, consequentemente, seja substituído por outro que aprecie e julgue verificada a ilegalidade da convolação da acção administrativa comum para acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido.

WW) Resulta do supra exposto que a intervenção do Venerando Supremo Tribunal Administrativo sempre será necessária para se conseguir uma melhor aplicação do Direito, não apenas neste caso concreto em que a mesma instância (TCAN) adopta soluções distintas em casos idênticos, que é necessário esclarecer, e em que uma instância (TCAN) tratou determinadas matérias de forma ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, mas, sobretudo, com o objectivo de poder contribuir para a correcção no futuro de erros judiciários.

XX) Pelo que, no caso dos autos, é forçoso concluir que se encontram reunidos todos os requisitos legais previstos no artigo 150.º, n.º 1 e 2 do CPTA.

Nestes termos e nos mais de Direito, que V. Excelências, Venerandos Juízes Conselheiros do Supremo Tribunal Administrativo, mui doutamente suprirão, requer-se que seja dado provimento ao recurso ora interposto, revogando-se o Acórdão recorrido e, consequentemente, substituindo-se o Acórdão recorrido por outro que:

a) Confirme, na íntegra, a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga;

b) Subsidiariamente e sem conceder, aprecie e julgue verificada a excepção de caducidade do direito de acção, absolvendo a Ré, ora Recorrente, da instância, nos termos do artigo 89.º, n.º 1, al. h) do CPTA na redacção aqui aplicável;

c) Subsidiariamente e sem conceder, que aprecie e julgue verificada a ilegalidade da convolação da acção administrativa comum para acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, por falta de preenchimento dos requisitos processuais.

Assim se fazendo a tão costumada JUSTIÇA!

[…]».

6- Não foram produzidas contra-alegações.

7- O Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146.º do CPTA, não emitiu parecer.

Cumpre apreciar e decidir.

II- Fundamentação

1. De facto

Na decisão recorrida foi dada como assente a seguinte matéria de facto:

«[…]

A) A Em 06.02.2012, a Autora dirigiu requerimento ao Presidente do Conselho de Administração da Ré, datado da mesma data, onde requereu “que lhe seja atribuído o pagamento do suplemento remuneratório conforme disposto no artigo 4º do Decreto-Lei nº 122/2010, de 11 de Novembro, com efeitos a partir de 22/06/2011” (facto admitido – artigo 22º da petição inicial e cfr. doc. n.º 3 junto com a petição inicial – fls. 13 do processo físico);

A1) Para aqui se extrai o teor do referido requerimento datado de 06 de Fevereiro de 2012, como segue: [ver imagem no original];

A2 – Com referência ao teor desse requerimento, a assistente técnica integrante dos serviços da Ré ULSAM, BB, remeteu à Autora mensagem por correio electrónico, datada de 09 de julho de 2012, cujo teor para aqui se extrai, como segue: [ver imagem no original];

B) Em 06.03.2014, a Autora dirigiu requerimento ao Presidente do Conselho de Administração da Ré onde formulou o mesmo pedido deduzido no requerimento referido na alínea A) (facto admitido – artigo 24º da petição inicial e cfr. doc. n.º 5 junto com a petição inicial – fls. 15 do processo físico);

B1) Com referência ao teor desse requerimento, o Director da Gestão de Recursos Humanos da Ré, remeteu à Autora o ofício datado de 12 de março de 2014, cujo teor para aqui se extrai, como segue: [ver imagem no original];

C) Em 28.07.2014, a Autora dirigiu requerimento ao Presidente do Conselho de Administração da Ré, datado da mesma data, onde formulou o mesmo pedido deduzido no requerimento referido na alínea A) (facto admitido – artigo 29º da petição inicial e cfr. doc. n.º 7 junto com a petição inicial – fls. 18 e 19 do processo físico);

C1) Para aqui se extrai o teor do referido requerimento datado de 28 de julho de 2014, como segue: [ver imagem no original];

C2) A Administração Central do Sistema de Saúde emitiu no dia 29 de maio de 2014, a circular informativa n.º 17/2014/DRH/URT/ACSS, que para aqui se extrai como segue: [ver imagem no original];

C3) Em junho de 2014, a Autora teve conhecimento da circular informativa n.º 17/2014 emitida pela ACSS, atinente à atribuição de suplementos remuneratórios, assunto a que versavam as respostas que a Ré dirigia à Autora na sequência dos requerimentos por si apresentados - facto admitido por acordo [Cfr. ponto 26.º da Petição inicial e 22 da Contestação];

C4) No dia 11 de agosto de 2014, o Vice-Presidente da ACSS remeteu ofício-circular ao Presidente do Conselho de Administração da Ré – Cfr. doc. n.º 1 junto com a Contestação -, que para aqui se extrai como segue: [ver imagem no original];

C5) Precedendo despacho do Tribunal recorrido datado de 03 de junho de 2015, a Ré, remeteu aos autos a nota biográfica da Autora, que para aqui se extrai como segue: [ver imagem no original];

D) A petição inicial relativa à presente acção administrativa comum foi enviada a Tribunal, por correio electrónico, em 29.12.2014 (cfr. fls. 1 do processo físico).

[…]».

2. De Direito

2.1. A Recorrente não se conforma com o decidido pelo TCAN, imputando diversos erros de julgamento ao acórdão recorrido.

Lembre-se que está em causa o pedido formulado pela A., no âmbito de uma acção administrativa comum, de reconhecimento pela Entidade Demandada do direito ao recebimento do suplemento remuneratório previsto no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 122/2010, de 11 de Novembro.

O TAF de Braga absolveu a Entidade Demandada do pedido, considerando procedente a excepção dilatória inominada de uso indevido da forma de acção administrativa comum, uma vez que aquela forma processual [a da acção administrativa comum] não pode ser utilizada para obter o efeito que apenas poderia ser alcançado por via da condenação à prática de acto devido. Nesta decisão, o fundamento principal da improcedência do pedido é o da verificação da excepção do artigo 38.º, n.º 2 do CPTA, ou seja, o de estar legalmente vedada à A. a possibilidade de utilizar o pedido de reconhecimento de um direito para obter o efeito que só poderia ser alcançado através da condenação à prática de acto devido, pelo que, ao ter deixado passar o prazo para a propositura daquele meio processual, os efeito do silêncio administrativo (equiparáveis aos de um indeferimento da pretensão) ter-se-iam consolidado e neles radicaria a impossibilidade do uso da acção de reconhecimento.

Já o TCAN, em sede de apelação daquela decisão, deixou subentendido que não estaria consolidada a situação decorrente do silêncio administrativo, por considerar que a Administração não tinha sido validamente constituída no dever de decidir e, com base nesse fundamento, tratou a questão como um erro na forma de processo, deu como verificados os requisitos para a convolação na forma processual de acção administrativa especial, e revogou o decidido pelo TAF de Braga, convolando o processo e ordenando a baixa dos autos.

2.1.1. Nas conclusões K) a R) a Recorrente considera que o acórdão recorrido errou ao não ter confirmado na íntegra a sentença recorrida, uma vez que estava verificada a excepção inominada do artigo 38.º, n.º 2 do CPTA e, por isso, a solução a adoptar só poderia ter sido a de absolvição da R. da instância. A Recorrente qualifica como erro de julgamento o facto de o acórdão recorrido não ter posto em causa os fundamentos avançados na sentença do TAF, apesar de a ter revogado. Mas sem razão, pois o acórdão recorrido não põe em causa que o pedido formulado pela A. apenas poderia ter lugar através da forma de acção administrativa especial e, quanto a este ponto, não há erro de julgamento. Aliás, tanto é assim, que na decisão recorrida afirma-se: “assiste razão à Recorrente quando sustenta que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, também quanto ao facto de não ter convolado a forma de processo, de acção administrativa comum para acção administrativa especial, pelo facto de o pedido e a causa de pedir preencherem os requisitos a que se reporta o artigo 78.º, n.º 2 do CPTA”.

Ou seja, o Tribunal a quo concorda que o pedido formulado pela A. teria de seguir a forma de condenação à prática de acto devido em sede de acção administrativa especial. Mas não concorda com o TAF na parte em que aquele Tribunal deu por verificada a consolidação da situação decorrente do silêncio da Administração (que é, no essencial, o fundamento da procedência da excepção inominada do artigo 38.º, n.º 2, do CPTA). É que, na sua opinião, não tendo a Administração sido validamente constituída no dever de decidir no momento em que o TAF considerou que o tinha sido, o TCA entende que a A. ainda estava em tempo para propor a acção de condenação à prática de acto devido. É por essa razão que trata a questão como erro na forma de processo e conclui pela necessidade de convolação da forma de processo.

Assim, não existe erro de direito do TCA na apreciação dos pressupostos da excepção inominada do artigo 38.º, n.º 2 do CPTA, nem um consequente erro de julgamento nesta parte. O que em nosso entender sucede é uma diferente qualificação pelas instâncias da factualidade respeitante à determinação dos pressupostos da válida constituição da Administração do dever de decidir. Assim, enquanto na tese da decisão recorrida não se considera verificada a consolidação do silêncio com efeitos equiparáveis aos do indeferimento da pretensão da requerente, na tese do TAF essa consolidação teve lugar, por isso para o TAF verifica-se a excepção do 38.º, n.º 2 do CPTA e para o TCA não. É certo que a decisão do TCA não afasta expressamente o argumento da sentença recorrida sobre a procedência da excepção, mas esse afastamento resulta indiscutivelmente da decisão quando nela se reconduz o problema a uma questão de erro na forma de processo. Ao adoptar esse enquadramento jurídico para a factualidade assente, a decisão do TCA entende (não existe outra interpretação válida possível) que a A. ainda estava em prazo para propor a acção administrativa especial quando propôs a acção de reconhecimento do direito. Por esta razão, o que importa analisar é se existe ou não erro de julgamento do acórdão proferido pelo TCA quanto à qualificação que faz da constituição da entidade administrativa no dever de decidir, pois é esse o elemento da qualificação factual que determina o enquadramento jurídico adoptado para a questão.

2.1.2. Sobre este ponto, considera a Recorrente que a decisão de convolar a acção administrativa comum em acção administrativa especial errou na interpretação e aplicação que fez do disposto no n.º 1 do artigo 69.º do CPTA. Segundo a Recorrente, a convolação é ilegal porque quando a mesma é ordenada estava já caducado o direito de acção da A.

Lembre-se que, de acordo com a matéria de facto assente, a A. apresentou perante a Entidade Demandada um primeiro requerimento a solicitar o pagamento daquele suplemento em 06.02.2012, outro em 06.03.2014 e um terceiro em 28.07.2014, e que a acção judicial foi proposta em 29.12.2014.

De acordo com a tese da Recorrente, em 29.12.2014 já tinha caducado o direito de acção da A. (o que impedia a convolação), uma vez que, segundo o disposto no n.º 1 do artigo 69.º do CPTA, “em situações de inércia da Administração, o direito de acção caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido”. Assim, tendo a Entidade Demandada ficado constituída no dever de emitir pronúncia com a apresentação do primeiro requerimento – em 06.02.2012 – o prazo de um ano para a propositura da acção contava-se a partir do momento em que tinham decorrido 90 dias desde a apresentação daquele pedido sem que a mesma se tivesse pronunciado (artigos 9.º e 109.º do CPA vigente à data dos factos). Deste modo, quando o A. interpõe a acção em 29.12.2014 já o prazo de um ano, previsto no artigo 69.º, n.º 1 do CPTA, tinha sido ultrapassado, razão pela qual tinha caducado o direito de acção, sendo a convolação ilegal.

Já na tese desenvolvida no acórdão recorrido, atenta-se nas diferentes fundamentações e formulações do pedido nos distintos requerimentos para se concluir que só em 28.02.2014 se tinha constituído a Entidade Demandada no dever de decidir, porque só nesse momento se teria “instado aquela entidade a tomar uma decisão”, pelo que o direito de propor a acção de condenação à prática de acto devido ainda não teria caducado.

Porém, a tese expendida na decisão recorrida não pode prevalecer.

Com efeito, não pode proceder a tese de que a constituição da Entidade Demandada no dever de decidir depende da “imperatividade do tom” do pedido utilizado no requerimento apresentado e que o facto de aquela Entidade ter comunicado à A. que aguardava uma resposta de outra entidade era fundamento para “suspender” o efeito do prazo de caducidade do direito de acção. Independentemente do desvalor que possa merecer a conduta procedimental da entidade demandada no plano do respeito pelos princípios da colaboração e da boa-fé nas relações entre a Administração e os cidadãos – questão de que aqui não se cuida por não integrar o objecto da acção – a A. não podia ignorar os efeitos jurídicos que decorrem das normas procedimentais por via do princípio da legalidade. Ora, de acordo com o disposto no artigo 9.º, n.º 1, al. a) do CPA (na redacção vigente à data), uma vez apresentado um requerimento por um administrado peticionando algo que lhe diga directamente respeito – como era o caso aqui – a entidade administrativa requerida (a Recorrente nestes autos) ficou constituída no dever jurídico de se pronunciar. E ao não emitir uma pronúncia expressa sobre a questão requerida no prazo de 90 dias, presumia-se que o pedido era indeferido (artigo 109.º, n.ºs 1 e 2 do CPA). Mas, com a entrada em vigor do novo CPTA, o silêncio deixou de ser interpretado como uma pronúncia tácita de indeferimento da pretensão que o interessado teria de impugnar enquanto tal, para passar a dar lugar à “abertura” da via judicial por meio do pedido de condenação à prática de acto devido [artigo 67.º, n.º 1, al. a) do CPTA].

Ora, o uso desta via processual de condenação à prática de acto devido depende – como acabámos de ver – de a Entidade Demandada estar constituída no dever de decidir à data em que é interposto o pedido, ou seja, nos casos em que se pretende reagir perante o “silêncio” da administração (como sucede aqui), os requisitos legais dependem: i) da verificação do pressuposto processual inominado de a Entidade Demandada ter sido correctamente constituída no dever de decidir (ter sido apresentado um requerimento com aquela pretensão perante o órgão competente para decidir o pedido) e já ter sido ultrapassado o prazo legal de que a mesma dispunha para emitir pronúncia expressa (os ditos 90 dias); e ii) do cumprimento do prazo, ou seja, de que a acção seja proposta no prazo de um ano desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido (artigo 69.º, n.º 1 do CPTA).

Caso aquele prazo seja ultrapassado, a acção com o pedido de condenação à prática de acto devido é proposta extemporaneamente. O interessado só poderá reagir depois, caso venha a sobrevir pronúncia expressa da Administração que recuse a pretensão formulada, podendo, então, impugnar judicialmente essa decisão no prazo de três meses previsto no artigo 58.º, n.º 2, al. b) do CPTA. Mas se a Administração não emitir pronúncia expressa e ele não tiver reagido atempadamente perante o silêncio, inexiste outra via de reacção judicial. Designadamente, neste caso não é possível utilizar a acção para o reconhecimento de um direito para alcançar o efeito jurídico pretendido, seja por via da impugnação judicial de acto expresso, seja de condenação à prática de acto devido, como resulta do n.º 2 do artigo 38.º do CPTA e tem sido afirmado na jurisprudência constante deste Supremo Tribunal Administrativo (v., por todos, acórdão do Pleno deste STA de 25.11.2021, proc. 01147/16.7BEBRG).

O erro de julgamento do acórdão recorrido advém, por isso, da interpretação incorrecta que fez do pressuposto do artigo 9.º do CPA a respeito da constituição da Entidade Demandada no dever de decidir. Com efeito, o Tribunal a quo entende que esse dever não decorre da mera formulação da pretensão de obter o direito ao pagamento do complemento salarial, mas apenas da formulação “mais sustentada”, em tom imperativo, daquele pedido e do momento em que se insta ao pagamento. Mas sem razão. O primeiro requerimento da A. já solicitava expressamente aquele pagamento, como resulta de forma manifesta do facto A1 do probatório, não era um mero pedido de informações sobre os pressupostos legais do direito àquela prestação. Assim, foi logo neste momento que a agora Recorrente ficou constituída no dever de decidir. E, como já dissemos, também releva o facto de terem sido enviadas comunicações à A. e Requerente sem teor conclusivo, dando nota de que o assunto estava em estudo. Estas comunicações não afectam, nem o direito da A. a obter uma decisão no prazo de 90 dias, nem o seu direito a obter a condenação judicial da Entidade Demandada a proferir a decisão sobre aquela pretensão, nem derrogam as normas que impõem o ónus de o fazer dentro o prazo legalmente previsto, sob pena de caducidade do direito.

Ora, não estando em prazo a propositura da acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido no momento em que foi proposta a acção administrativa comum aqui em apreço, sempre seria ilegal a convolação naquele meio processual.

Mais, estando nesse momento caducado o direito de propor aquela acção, é também impossível à A. obter o efeito que estava legalmente reservado ao uso daquele meio processual através de um pedido de reconhecimento de um direito, pelo que procede a verificação da excepção inominada do n.º 2 do artigo 38.º do CPTA.

Pelas razões apontadas, é o recurso julgado procedente.

Fica prejudicado o conhecimento dos restantes fundamentos do recurso.

III- Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e manter o decidido pela sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.

Custas pela Recorrida em ambas as instâncias.

Lisboa, 12 de Janeiro de 2023. - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva (relatora) - Carlos Luís Medeiros de Carvalho - Ana Paula Soares Leite Martins Portela.