042/04 - Supremo Tribunal Administrativo

- I – Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção: A..., LDA recorre do despacho do juiz do T.A.C. de Lisboa que, no recurso contencioso em que são recorrentes B... e outros e recorridos o PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE TAVIRA e a ora recorrente, indeferiu o pedido de intervenção principal provocada de ... e ... . Nas suas alegações de recurso, que teve subida em separado, a recorrente enunciou as seguintes conclusões: Salvo o devido respeito, que é muito, por opinião distinta, afigura-se à recorrente que não assiste ao Digníssimo Juiz a quo na posição jurídica vertida no douto despacho recorrido que conclui pelo indeferimento da requerida intervenção provocada. Com os autos de recurso contencioso de anulação aqui em causa pretendem os recorrentes impugnar o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Tavira, de 21 de Junho de 2000, que deferiu o licenciamento da construção de um conjunto de blocos de apartamentos para habitação no lote A2 da Urbanização de ... . Entendendo a ora alegante que não assiste razão aos recorrentes, a verdade é que, todavia, ao menos teórica e potencialmente, a eventual, e em que se não prescinde e apenas por dever de oficio se hipotisa, procedência do sobredito recurso contencioso, na exacta medida em que afectaria a esfera jurídica da recorrida particular “A...” interferiria, também, inexoravelmente, com os direitos e expectativas juridicamente tutelados que a recorrida A... transferiu já para terceiros, em conexão com as construções em causa nos autos. O mesmo é dizer, os terceiros a quem, por meio de contratos-promessa de compra e venda, a recorrida particular prometeu transferir direitos sobre as construções levada a cabo na sequência do licenciamento aqui impugnado detêm, indiscutivelmente, interesse igual ao da agravante – tudo o que se invoca nos termos e para os efeitos do disposto no art. 320º do C.P.C .. Vale o mesmo por dizer que, na óptica da recorrente, os antes identificados ... e ... possuem, bem ao inverso do que considerou a douta decisão agravada, um interesse igual ao da recorrida particular “A...” na (im)procedência do recurso contencioso, na medida em que para os mesmos advirá um prejuízo directo, concreto e real – tal como para a recorrente – da procedência do aludido recurso. Acresce que não pode perder-se de vista que se trata – como resulta de tudo quanto alegou a recorrente na posição por si trazida aos autos em sede de contestação – de um imóvel cuja construção ocorreu já, de facto, (o que não tinha, ainda, acontecido à data da celebração do contrato-promessa em questão) e, mais ainda, que as partes contraentes expressamente se sujeitaram – cfr. Cláusula Vigésima dos respectivos contratos promessa de compra e venda – à execução específica. Tudo facticidade que, na opinião da agravante, o Digníssimo Tribunal a quo não teve na devida conta e medida (vg., e além do mais, atendendo a que se referiu à posição jurídica dos promitentes compradores como não detendo, sequer, um “direito ou expectativa juridicamente relevante”). Em suma, e como procurou demonstrar-se, do ponto de vista material e substantivo encontram-se reunidas as condições e requisitos legais para que seja julgado procedente o pedido de intervenção provocada dos identificados ... e ... . De igual forma, também do ponto de vista adjectivo ou processual nenhum óbice se vislumbra ao deferimento da pretendida intervenção. Isto porque é pacífico e, de resto, decorre da Lei – vide art. 1º da LPTA, aprovada pelo Dec. Lei 267/85, de 16 de Junho – que “o processo nos Tribunais Administrativos rege se pelo presente diploma (LPTA), pela legislação para que ele remete, e supletivamente pelo disposto na lei de processo civil com as necessárias adaptações”. Ocorre que, como as leis que especificamente regulam o recurso contencioso de anulação não referem o incidente de intervenção principal, nem o proíbem, é forçoso concluir que, mutatis mutandis, também tal instituto da Lei Processual geral tem perfeita aplicação ao procedimento de impugnação em que se consubstancia o recurso contencioso. Na verdade, como pormenorizadamente explica o PROF. FREITAS DO AMARAL (in “Da admissibilidade do incidente de intervenção principal em recursos de anulação no contencioso administrativo”, Lisboa, 1995, Estudos em Memória do Professor Doutor João de Castro Mendes, pag.. 269 e ss.) sopesados os argumentos a favor e contra a insociabilidade do referido instituto jurídico em sede de contencioso administrativo: a opção não pode senão ser a que conclui pela manifesta possibilidade de tal invocação. De resto, e como, por sua vez, atesta Miguel Teixeira de Sousa (in comentário a Acórdão do STA de 9/10/07, publicado nos Cadernos de Justiça Administrativa, nº 13, Jan/Fev. 1999) qualquer solução que advogasse solução distinta – isto é, opinasse pela não invocabilidade, nesta sede, do instituto da intervenção principal como era o caso do Acórdão objecto do comentário supra citado – traduzir-se-ia numa manifesta violação do princípio constitucional do acesso ao direito e aos tribunais e como tal “um bom exemplo de uma decisão inconstitucional”. Até porque, se é verdade que, em regra, o caso julgado vale apenas inter partes, ou seja, a sua eficácia é restrita às partes da acção, não o é menos que tal regra comporta excepções, uma das quais é imposta pelo carácter unitário do possível litisconsórcio entre uma das partes da acção e o terceiro. Isto é, se o terceiro, se tivesse sido parte inicial na acção, constituísse com a parte originária um litisconsórcio unitário, então o caso julgado formado na acção vale igualmente em relação a ele. Esta extensão do caso julgado ao terceiro tem uma justificação fácil: se a decisão tem de ser uniforme para todos os interessados, então não se pode aceitar que um deles, apesar de não ter sido parte na acção, possa instaurar uma outra acção sobre o mesmo objecto, porque haveria sempre o perigo do proferimento de uma decisão contraditória com o anterior. Assim, basta que o possível litisconsórcio entre todos os interessados seja unitário, para que o terceiro que dele não participou fique abrangido pelo caso julgado formado na acção. Note-se que não é necessário que a lei mantenha a extensão do caso julgado ao terceiro em qualquer dos sentidos possíveis da decisão: o de procedência e o de improcedência da acção. Ainda que ela exclua essa extensão na hipótese de a decisão ser desfavorável ao terceiro, ainda assim o possível litisconsórcio entre ele e todos os demais interessados não deixa de ser unitário. Por exemplo: o art. 605º , n.º 1, do Código Civil permite a invocação pelos credores da nulidade dos actos praticados pelo devedor e o art. 605º , n.º 2, do Código Civil dispõe que a nulidade aproveita não só ao credor que a tenha invocado, como a todos os demais; é dizer: esta exclusão da extensão do caso julgado desfavorável ao terceiro não obsta à natureza unitária do litisconsórcio entre ele e os demais credores. Da extensão do caso julgado ao terceiro (ainda que no seu âmbito mais restrito) resulta uma consequência importante para o que aqui nos ocupa: se o terceiro fica abrangido pelo caso julgado, então há que aceitar a admissibilidade da sua intervenção a todo o tempo. Excluir essa intervenção seria negar a possibilidade de o terceiro fazer valer os seus interesses num pleito cujo resultado o vai necessariamente atingir, isto é, seria violar a garantia do acesso aos tribunais para defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos estabelecida no art. 20º, n.º 1, da CRP. Portanto, o litisconsórcio unitário entre todos os interessados justifica que, se algum deles não for parte inicial nos autos, lhe deva ser reconhecida a possibilidade de intervir nela em qualquer momento. Mais: a recusa da intervenção dos chamandos não pode impedir a extensão a estes da decisão que venha a ser proferida quanto à validade ou invalidade do acto administrativo impugnado, porque, como se referiu acima, entre possíveis litisconsortes unitários não pode haver decisões conflituantes e, por isso, a decisão proferida em relação a alguns deles é, salvo exclusão legal, extensível aos demais”. Não houve contra-alegações. O Ministério Público é de parecer que o recurso não merece provimento. O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir. - II – Com o presente recurso jurisdicional, pretende a recorrente, que no processo ocupa a posição de recorrida particular, ver revogado o despacho do juiz a quo que não admitiu o pedido de intervenção principal provocada de ... e ... . O recurso contencioso tem por objecto o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Tavira, de 21.7.00, que deferiu à ora recorrente A ... o licenciamento da construção de um conjunto de 5 blocos de apartamentos para habitação no lote A2 da urbanização ..., freguesia de Santiago, concelho de Tavira. Chamada a contestar o recurso, a recorrente veio pedir a intervenção principal provocada das duas referidas pessoas, alegando ter celebrado com as mesmas contratos-promessa de compra e venda relativos às construções levadas a cabo na sequência do licenciamento impugnado nos autos – o que acarretaria para estes um interesse igual ao da contestante, nos termos do art. 320º do C.P.C .. Tal requerimento foi indeferido com fundamento em que, tratando-se unicamente de contratos-promessa, tendo por objecto a celebração doutro contrato, em que não há tradição da coisa, a ora recorrente não pode ter transmitido nenhuns direitos ou expectativas jurídicas relevantes aos chamandos, pelo que estes não têm interesse igual ao do contra-interessado em relação ao presente recurso contencioso, mas tão só um interesse “reflexo ou consequente”. A recorrente insurge-se contra este entendimento nos termos atrás descritos, quer mostrando o cabimento do chamamento na situação concreta dos autos, que o juiz a quo não valorou correctamente, quer defendendo a admissibilidade do incidente nos recursos contenciosos, com base em diversos contributos doutrinais, e fazendo instante apelo da norma do art. 1º da LPTA, que chama as disposições de processo civil a regular subsidiariamente o processo nos tribunais administrativos. Além disso, sustenta que o entendimento contrário seria ofensivo do direito constitucional de acesso ao direito e aos tribunais, consagrado no art. 20º, nº 1, da C.R.P.. O despacho recorrido deixou expresso que entendia não ser necessário entrar nesta questão da admissibilidade do incidente de intervenção principal no contencioso administrativo. Afigura-se, porém, que naturais razões de precedência lógica impõem que deva começar-se justamente por esta questão. No acórdão deste S.T.A. de 5.4.01 tratou-se desenvolvidamente deste problema, tendo-se concluído no sentido da inadmissibilidade do chamamento. Por continuar a merecer a nossa concordância, nas suas linhas essenciais, a seguir se transcreve parte da fundamentação do mesmo aresto: « Independentemente da resposta de princípio que se dê quanto à aplicação supletiva no recurso contencioso das disposições que disciplinam os incidentes de intervenção de terceiro em processo civil, a resposta é, com a ressalva que adiante se deixará exposta, negativa no que respeita ao incidente de intervenção principal provocada. A questão da aplicabilidade dos incidentes de intervenção tem-se colocado a este Supremo Tribunal quase sempre a propósito da intervenção principal espontânea (...). Efectivamente, a aplicação supletiva da lei de processo civil ao contencioso administrativo faz-se “com as necessárias adaptações” (artº1º da LPTA) Só é legítimo o recurso aos meios do processo civil quando exista uma verdadeira lacuna na lei processual administrativa e na transposição tem sempre de respeitar-se as normas e princípios de direito administrativo, processual ou substantivo. Assim, no enquadramento geral da questão é mais frutuoso um pensamento tópico, de pensar por problemas, do que um pensamento dogmático, de pensar por modelos. Deste modo, em vez de deduzir a aplicabilidade da lei de processo civil a partir de um certo modelo de acção ou concepção de processo, o que releva é saber se a defesa dos interesses de que o recorrente é portador, de acordo com a plenitude da garantia de recurso contencioso e o tipo de tutela judiciária que este meio se destina a proporcionar, exige a aplicação supletiva do instrumento processual em causa. Assim, como primeira restrição do nosso campo de preocupações, do capítulo da intervenção de terceiros, apenas nos interessa considerar as normas relativas ao incidente de intervenção principal provocada, que consiste no chamamento ao processo, por qualquer das partes, dos terceiros interessados na intervenção, seja como seus associados, seja como associados da parte contrária ( artº325º , nº1 do CPC ..) Mas não termina aqui a simplificação. Podemos proceder, ainda, a uma segunda redução do campo de análise. Em processo civil, qualquer das partes pode chamar a intervir alguém do lado activo ou do lado passivo, desde que essa pessoa pudesse intervir espontaneamente – ou figurar no processo ab origine – em litisconsórcio ou em coligação. (...). No recurso contencioso podemos desprezar a hipótese de a iniciativa ser do lado passivo, que seria meramente teórica uma vez que, atendendo ao objecto do recurso contencioso, não se consegue representar que a entidade recorrida ou os recorridos particulares possam alegar qualquer interesse que justifique o chamamento de terceiros como seus associados ou associados do recorrente ( artº325º , nº3 do CPC ). Resta-nos, pois, considerar o interesse do recorrente tutelado pelo recurso contencioso, para ver se existe qualquer espaço não regulado nas normas próprias do contencioso administrativo que exija o recurso supletivo às normas do processo civil. Relativamente à intervenção principal provocada passiva, a LPTA é exaustiva e mais favorável do que o regime de processo civil quanto à modificação subjectiva da instância, pelo que a admissão do incidente seria redundante. Nos termos do artº36º da LPTA, do lado passivo da relação processual no recurso contencioso intervêm o autor do acto recorrido ou quem legalmente lhe tiver sucedido na competência (autoridade recorrida) e os interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar (contra-interessados ou recorridos particulares). É certo que podem ocorrer deficiências na configuração subjectiva da instância nesse pólo. Seria a sanação destas que poderia pensar-se em admitir que o recorrente se socorresse do incidente de intervenção principal provocada. Porém, a lei de processo contencioso administrativo contém um mecanismo próprio de sanação de tais deficiências. Efectivamente, nos termos do artº40º da LPTA, a petição de recurso (logo a configuração subjectiva da instância) pode ser corrigida, a convite do tribunal, até ser proferida decisão final, sempre que se verifique: A errada identificação do autor do acto recorrido, salvo se for manifestamente indesculpável. A falta ou o erro na indicação da identidade dos interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar. O legislador do contencioso administrativo providenciou, portanto, um remédio mais ágil, menos oneroso e de maior amplitude em razão da fase as instância do que o mecanismo do processo civil. (...). Não há, pois, campo de aplicação do incidente de intervenção provocada de terceiros para o lado passivo do recurso contencioso. E também não há razão que torne forçoso admitir que o recorrente tenha faculdade de provocar a intervenção de terceiros no pólo activo da relação processual, pelo que a matéria deve considerar-se completamente regulada na LPTA”. Mais recentemente, o Ac. de 13.1.04, proc.º nº 485/03 reiterou este entendimento, ao decidir que “em recurso contencioso de anulação não é, em princípio, admissível o incidente de intervenção principal provocada, a não ser em caso de litisconsórcio necessário activo”. Como se disse já, é doutrina que merece ser mantida, sobretudo porque não existe verdadeira lacuna da regulamentação do contencioso administrativo, o qual contém remédios suficientes para proporcionar a tutela adequada na matéria. Na realidade, o art. 36º da LPTA manda que no recurso contencioso intervenham, como recorridos particulares, “ os interessados a quem o provimento do recurso pode directamente prejudicar ”, devendo a respectiva citação ser requerida pelo recorrente – art. 36º, nº 1, al. b). E o art. 40º dá poderes ao juiz (que têm de considerar-se como poderes-deveres ) para se assegurar que estão em juízo todos esses contra-interessados, convidando o recorrente a sanar a falta ou o erro na indicação dos eventuais prejudicados – faculdade esta que pode ser exercida “ até ser proferida decisão final ”. De qualquer modo, porém, os chamandos têm de ser portadores de um interesse directo contrário ao provimento do recurso contencioso, o que não é, decididamente, o caso dos pretendidos intervenientes. Se é certo que o recurso contencioso visa a anulação do licenciamento municipal de 5 blocos de apartamentos, emitido em favor da empresa demandada como recorrida particular, e que a mesma tinha prometido vender alguns desses apartamentos, através dos contratos-promessa juntos aos autos, os promitentes compradores emergem como portadores de um interesse meramente indirecto ou reflexo na manutenção na ordem jurídica do acto de licenciamento – tanto mais que não houve tradição da coisa e, por consequência, não lhes assiste direito de retenção (art. 755º, nº 1, al. f), do C. Civil). A simples expectativa (que realmente existe, ao contrário do que a sentença afirmou) não é todavia suficiente para qualificar o seu interesse em intervir como contra-interessados. E nem se diga que a insusceptibilidade dessa intervenção atenta contra o preceituado no art. 20º da Constituição (garantia do acesso ao direito e da tutela jurisdicional efectiva). Para além da possibilidade de intervirem na fase de execução de eventual julgado anulatório (por ora, não tomam parte em nenhuma relação jurídico-administrativa concreta, e daí não ser de estranhar que a jurisdição administrativa os não acolha), as pessoas em questão têm ao seu alcance o conjunto de meios que a lei civil e processual civil lhes proporciona, não se vendo aí nenhum défice de tutela. Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação da recorrente. Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o despacho impugnado. Custas pela recorrente. Taxa de justiça: 200,00€ Procuradoria: 100,00€. Lisboa, 9 de Dezembro de 2004. – J Simões de Oliveira (relator) – Madeira dos Santos – António Samagaio.