0423/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Pretendendo prevalecer-se da prescrição de juros de mora sobre remunerações pagas com atraso a um seu funcionário, a Administração deve invocar a prescrição ao decidir o seu pedido de que esses juros lhe sejam pagos, e não posteriormente ao acto, na resposta ao recurso contencioso que do mesmo seja interposto. II - Neste último caso, o tribunal não pode validar o acto de indeferimento do pedido de juros de mora com base na prescrição, pois a sua pronúncia está circunscrita à legalidade do acto, com o conteúdo e fundamentos com que foi praticado.

- I - Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção: A..., funcionária do quadro da Direcção-Geral de Impostos, recorre do acórdão do TCA que negou provimento ao recurso contencioso do indeferimento tácito, pelo Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais , do recurso hierárquico tendo por objecto o acto do Director-Geral dos Impostos que lhe indeferira o pedido de pagamento de juros de mora devidos pelo pagamento tardio de quantitativos respeitantes a férias, subsídios de férias e de Natal. A decisão recorrida baseou-se na circunstância de o direito aos mencionados juros se achar prescrito – tal como a entidade recorrida havia excepcionado. Contra esse entendimento se insurge a recorrente, que nas suas alegações enuncia as seguintes conclusões: “A Autoridade Recorrida, até à interposição do recurso contencioso, jamais invocou a prescrição da dívida de juros de mora pelo que, ao contrário do decidido pelo douto Acórdão “a quo”, é erróneo afirmar-se a validade do indeferimento tácito face às normas invocadas pela recorrente. A prescrição, para ser eficaz, tem de ser invocada por quem dela aproveita pelo que, não tendo a Autoridade Recorrida invocado a prescrição na sede própria – ou seja – no procedimento gracioso que gerou o indeferimento tácito sob recurso, determinou que este – ao manter a decisão hierarquicamente recorrida – violasse efectivamente os artsº 804 , 805, nº 2 a) e 806 do Código Civil além do principio da legalidade constante do artº 3 do C.P.A. Donde, o Acórdão recorrido, ao assim não entender, enferma de erro nos pressupostos com violação dos aludidos artsº 804, 805, nº 2 a) e 806 do C. Civil e artº 3 do C.P.A. Acresce que o douto Acórdão “a quo” ao considerar que o indeferimento tácito da pretensão de pagamento de tais juros não sofreria de ilegalidade face às normas invocadas pela recorrente, violou, ainda, o disposto no artº 6 do ETAF segundo o qual os recursos contenciosos são de mera legalidade, não podendo o Tribunal substituir-se à Administração no suprimento de eventuais lapsos na sua acção, como seria o caso pelo facto de a prescrição não ter sido invocada em sede de procedimento gracioso”. Não houve contra-alegações. O Ministério Público é de parecer que o recurso merece provimento. Colhidos os vistos legais, cumpre agora decidir. - II - A matéria de facto a levar em conta na decisão do presente recurso jurisdicional é a inventariada no acórdão recorrido, a fls. 115. Visto não haver sobre isso qualquer divergência entre as partes nem modificação a introduzir, para lá se remete, ex vi do disposto no art. 713º , nº 6, do C.P.C .. A questão a decidir é a de saber se o tribunal administrativo pode, no recurso contencioso de um acto como o aqui impugnado, considerar prescrita a obrigação de pagamento de juros de mora sobre remunerações tardiamente abonadas a um funcionário, sem que a Administração tenha invocado a prescrição no próprio acto, vindo apenas a fazê-lo na resposta ao recurso contencioso. Em diversos arestos que formam uma corrente expressivamente maioritária, tal questão tem vindo a merecer por parte deste Supremo Tribunal uma resposta claramente negativa – vide Acs. de 24.5.01, 21.6.01, 21.6.01, 10.10.01, 25.10.01, 7.11.01, 19.12.01, 6.3.02 e 7.3.02, resp. nos processos nºs 47.205, 47.481, 46,898, 47.927, 47.530, 47.207, 47.416, 48.081 3 57/02. Efectivamente, só podem valer como fundamentos do acto administrativo as razões que o seu autor invocou aquando da respectiva prática, e não aquelas que, posteriormente, pretenda aditar-lhe. É através do acto administrativo que a Administração exprime a sua vontade nas suas relações com os particulares e realiza a aplicação do Direito ao caso concreto, pelo que é ao emitir o acto que a invocação da prescrição tem de ser feita. Interposto recurso contencioso, só o objecto ou conteúdo concreto do acto é que constitui a base da pronúncia que ao tribunal incumbe fazer a respeito da sua legalidade. Daí que não lhe seja possível suprir ou considerar suprida a declaração do órgão administrativo de que pretende prevalecer-se da prescrição. Para maior desenvolvimento, atente-se nas considerações produzidas pelo primeiro dos citados acórdãos: “Quanto a esta questão e numa perspectiva meramente juspublicista, a Administração, como é sabido, pode agir revestida dos seus poderes "de Imperium” como entidade de direito público, criando relações jurídicas, à luz dos princípios e normas de direito público. Nesse campo, os órgãos administrativos estão colocados numa posição privilegiada relativamente aos particulares, o que lhes permite tomar posições susceptíveis de imediata execução compulsória, por autoridade própria, se necessário. A Administração não carece, assim, para decidir os seus direitos e impor restrições aos particulares, de recorrer aos tribunais, agindo por autoridade própria, e os particulares que estejam em desacordo terão de reagir contenciosamente. A função administrativa, em cujo âmbito se inserem todas as questões relativas ao funcionalismo público, como o pagamento de vencimentos e outros abonos, é exercida independentemente da função judicial. Posto isto, não obstante o regime materialmente civilístico a que está sujeita a obrigação do pagamento de juros moratórios decorrentes do atraso na realização da prestação de abonos a funcionários públicos, atenta a natureza acessória da obrigação de juros, assume natureza juspublicista, de acordo com a natureza da obrigação principal. Desta forma, sobre o pedido de pagamento de juros moratórios regularmente formulado à Administração pela funcionária ora recorrida, tinha aquela obrigação legal de decidir, nos termos do artº 9. º n. º 1 do CPA . No ensinamento de Manuel de Andrade (Teoria Geral,II,455), o fundamento específico da prescrição radica na inércia ou na inacção do titular do direito, significativas da sua renúncia a esse direito, pressupondo-se, para a sua declaração, uma atitude activa da parte contra quem o pedido é formulado. Assim, para decidir a questão do pagamento de juros moratórios que lhe foram pedidos, bem como para invocar e decidir em seu beneficio da verificação eventual da prescrição de tal obrigação, a Administração não carecia de vir a tribunal, bastando-lhe decidir, em tal sentido e com a devida fundamentação, no acto final do procedimento requerido pela ora recorrida. Nos termos do artº 303º do C. Civil a prescrição de uma obrigação não opera sem que seja expressamente invocada pelo interessado. Noutra perspectiva, e nos termos do artº 6º do ETAF, os recursos contenciosos são de mera legalidade, não podendo o tribunal substituir-se à Administração no suprimento de eventuais lapsos na sua acção, não podendo o tribunal administrativo agir em substituição da Administração. No caso em apreço, no procedimento administrativo e respectiva decisão final, a Administração tinha o poder-dever de suscitar e decidir a questão da prescrição se dela quisesse beneficiar. A invocação da prescrição apenas na sua resposta ao recurso contencioso, não satisfaz aquele ónus da sua invocação no procedimento administrativo. No caso vertente, foi contenciosamente impugnado o indeferimento tácito de um recurso hierárquico interposto de acto expresso de indeferimento da pretensão de pagamento de juros moratórios. Como tal, o acto silente recorrido contenciosamente tem de ser visto como contendo a apreciação do acto expresso que foi objecto do recurso hierárquico, por se entender que o acto do superior quis manter o acto primário pelas mesmas razões ou com os mesmos fundamentos (cfr. Ac. STA de 14.3.01 - rec. 38.225). Ora, no acto objecto do recurso hierárquico, apenas foram indicados, como fundamentos do indeferimento do pedido, motivos de inexistência da obrigação peticionada, que foram oportunamente apreciados, não havendo no procedimento administrativo qualquer declaração de vontade da Administração que possa entender-se como invocação de prescrição. E sendo assim, não pode o tribunal atender a sua invocação na resposta ao recurso contencioso na apreciação desse recurso”. Aplicando esta doutrina ao acto impugnado e à decisão recorrida, é inevitável a conclusão de que esta não pode manter-se. Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso e revogar o acórdão recorrido, determinando a baixa dos autos ao tribunal a quo para que conheça do mérito do recurso contencioso. Sem custas. Lisboa, 20 de Novembro de 2002. J. Simões de Oliveira – Relator – Madeira dos Santos – Pamplona de Oliveira