Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1 – A..., LDA, SOCIEDADE ..., ..., ..., S.A., COMPANHIA DE ... S.A., e ...–.... LIMITADA interpuseram neste Supremo Tribunal Administrativo «recurso contencioso de anulação dos actos do Governo contidos no Decreto-Lei n.º 300/90, de 24/9 (respectivos arts. 6 a 15) e na Resolução do Conselho de Ministros de 27-9-90, publicada no Suplemento ao D.R. I Série de 28/9, que determinaram a reprivatização, por alienação através de oferta em bolsa, das acções representativas do capital social da ..., S.A.».
Foram suscitadas várias questões prévias, designadamente:
- –a irrecorribilidade do acto contido na referida Resolução do Conselho de Ministros, por, em suma, ser um mero acto de execução, que nada inovou na ordem jurídica (fls. 530 verso e 1449);
- –ilegitimidade dos trabalhadores da ... e do Estado (fls. 1375 e verso);
- –impossibilidade de conhecimento, pelo Supremo Tribunal Administrativo, da questão da inconstitucionalidade da Lei 11/90, de 9 de Agosto, por ser apenas ao Tribunal Constitucional que cabe apreciar a inconstitucionalidade das Leis e impossibilidade legal do pedido (fls. 1388, 1516-1517 e 1561);
- –as recorrentes não terem legitimidade. por não serem interessadas na anulação dos actos, por ela não lhes trazer um benefício (fls. 1381, 1517 e 1559) e terem praticado acto incompatível com a vontade de recorrer, afirmando que a efectivação da alienação determinou a inutilidade de qualquer meio processual para fazer valer o seu direito em relação aos terceiros de boa-fé adquirentes de acções (fls. 1390);
- –o recurso dever ser extinto por impossibilidade superveniente da lide, por o regime de privatização que consta dos actos impugnados ter caducado com a alienação (fls. 1390);
- –as privatizações serem actos políticos sob forma legislativa, por natureza irrecorríveis (fls. 1391, 1435 , 1445, 1520 e 1549);
- –quanto à Resolução n.º 39/90, os recorrentes não identificarem o acto cuja anulação solicitam e a deliberação de alienação não ser um acto administrativo, mas a concretização de um acto político sob forma regulamentar;
- –o recurso deve ser rejeitado por incompetência deste S.T.A. e serem irrecorríveis os actos do Governo, praticados no exercício da sua função legislativa (fls. 1443 e 1445);
- –os arts. 6.º a 15.º do Decreto-Lei n.º 300/90, de 24 de Setembro, terem natureza normativa (fls. 1558);
- –dever ser extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, por já ter sido realizada a operação de alienação da totalidade das suas acções e não ser praticável o exercício do direito de reversão (fls. 1432);
- –falta de causa de pedir ou contradição entre ela e o pedido (fls. 1449 e 1561-1562).
Por acórdão desta Secção, de 9-5-2001, foi
- –apreciada a questão prévia de saber se os actos impugnados foram praticados no exercício da função política, tendo-lhe sido dada resposta negativa, considerando-se improcedente a arguição de falta de jurisdição dos tribunais administrativos (ponto 4 do acórdão);
- –rejeitado o recurso contencioso quanto às disposições dos arts. 6.º a 15.º, com excepção do n.º 1 do art. 6.º, do Decreto-Lei n.º 300/90, de 24 de Setembro, por terem carácter de normas legislativas (pontos 5 e 6 do acórdão);
- –decidido que a Resolução n.º 39/90, de 28 de Setembro, tem natureza de acto administrativo, cabendo aos tribunais administrativos a competência para o conhecimento do respectivo recurso (ponto 7 do acórdão);
- –reconhecida a legitimidade das Recorrentes (ponto 8 do acórdão);
- –decidido não existir inutilidade (e, consequentemente, também impossibilidade) superveniente da lide por caducidade dos actos impugnados com a alienação das acções (ponto 9 do acórdão);
- –decidido existir inutilidade superveniente da lide por não existirem efeitos que possam ser eliminados e a eventual anulação não poder conduzir a atribuição de uma indemnização em processo de execução de julgado (ponto 10 do acórdão).
Deste acórdão de 9-5-2001, foi interposto recurso para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, relativamente apenas à questão da inutilidade superveniente da lide.
Por acórdão do Pleno, de 3-7-2002, foi revogado aquele acórdão da Secção, na parte relativa à aí decidida extinção da instância por inutilidade superveniente da lide.
Relativamente ao decidido sobre as outras questões prévias, o referido acórdão da Secção não foi impugnado, pelo que transitou em julgado, estando aquelas questões definitivamente decididas no processo (art. 672.º do C.P.C.).
Por isso, não há que apreciar novamente tais questões neste processo.
2 – Relativamente à questão da ilegitimidade dos trabalhadores da ... e do Estado (como entidade distinta da Administração Pública que praticou o acto que é objecto do recurso), já foi decidida pelo despacho de fls. 90 verso, em que se decidiu deverem ser citados como contra-interessados aqueles trabalhadores, mas não o Estado.
Este despacho não foi impugnado, pelo que tal questão deve considerar-se definitivamente decidida.
3 – No que concerne à questão da impossibilidade de conhecimento, pelo Supremo Tribunal Administrativo, da questão da inconstitucionalidade da Lei 11/90, de 9 de Agosto, por ser apenas ao Tribunal Constitucional que cabe apreciar a inconstitucionalidade das Leis, aquela impossibilidade apenas existe relativamente à inconstitucionalidade abstracta (da competência do Tribunal Constitucional, nos termos do art. 281.º da C.R.P.) e não à apreciação da inconstitucionalidade para efeitos de aplicação da norma em casos concretos, que pode e deve ser efectuada por todos os tribunais (art. 204.º da C.R.P.).
No caso em apreço, a questão que eventualmente se terá de apreciar é a da constitucionalidade daquela Lei para efeitos da sua aplicação no caso concreto, pelo que o Supremo Tribunal Administrativo é competente para tal apreciação.
4 – Por outro lado, sendo invocada a inconstitucionalidade da lei, é possível questionar a legalidade de acto que está em sintonia com ela, pois a eventual inconstitucionalidade afectará a validade do suporte normativo do acto.
Por isso, não é ilegal formular um pedido de anulação de acto que está em sintonia com lei ordinária considerada inconstitucional e o S.T.A. é materialmente competente para apreciar essa alegada ilegalidade.
5 – Não se poderá também defender que a petição de recurso carece de causa de pedir, por não existir o direito de reversão invocado pelas Recorrentes, pois elas defendem a inconstitucionalidade das normas da Lei n.º 11/90 e do Decreto-Lei n.º 300/90 que o não reconhecem, defendendo que ele é tutelado directamente pelos arts. 2.º, 13.º, 17.º, 18.º, 62.º e 266.º da C.R.P., 17.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem e 1.º do 1.º Protocolo Adicional à Convenção Europeia dos Direitos do Homem, ou assenta em aplicação analógica dos arts. 34.º da Lei n.º 109/88 e/ou 7.º do Decreto-Lei n.º 845/76, expurgado este último da inconstitucionalidade por não reconhecimento do direito de reversão relativamente a particulares (fls. 767 e verso).
Por outro lado, a reconhecer-se a inconstitucionalidade referida e a existência de direito de reversão na titularidade das Recorrentes, a alienação determinada por acto administrativo sem reconhecimento daquele direito estará afectada por vício de violação de lei, entendida como bloco normativo aplicável, constituído pelas normas constitucionalmente válidas.
Consequentemente, não há contradição entre a causa de pedir invocada e o pedido de anulação formulado.
6 – Improcedem, assim, as questões prévias suscitadas, pelo que poderá passar-se à apreciação do mérito do recurso.
As recorrentes apresentaram alegações com as seguintes conclusões:
1 – O presente recurso tem por objecto a declaração de nulidade ou, subsidiariamente, a anulação dos actos administrativos praticados sob forma legislativa, através do Decreto-Lei nº 300/90 (arts. 6 a 15) de 24 de Setembro e da Resolução do Conselho de Ministros de 27 de Setembro de 1990 (D.R. 2º Suplemento, de 28 de Setembro), pelos quais o Governo ordenou a alienação, por oferta pública em bolsa, de 6.500.000 acções do capital social da ..., sem respeitar o direito de reversão das recorrentes sobre 2.831.417 daquelas acções (cfr. texto, n.º 1).
2 – O presente recurso não visa a obtenção, por via judicial, da execução específica daquele direito de reversão, mas tão-somente a declaração de nulidade ou, subsidiariamente, a anulação dos citados actos administrativos praticados em violação daquele direito. Tal recurso é assim legalmente possível face ao disposto no art. 6º do ETAF (cfr. texto nº 1).
3 – O objecto do presente recurso também não é a declaração de inconstitucionalidade de alguma norma da Lei n.º 11/90, mas tão somente as citadas declarações de nulidade ou anulação dos supra identificados actos administrativos, por violação do mencionado direito de reversão e inconstitucionalidade daquelas normas que serviram de pretexto aos mesmos actos. Respeitou-se, assim, o mesmo art. 6º do ETAF, cabendo ao Tribunal, para prover o recurso como se espera, cumprir o dever imposto pelos arts. 207.º da CRP e 4.º, n.º 3, do ETAF, por inconstitucionalidade dos arts. 4º, 6º, 7º, 8º, 13º e 24º da Lei nº 11/90 (cfr. texto, nº 2).
4 – O Tribunal é competente, porque os actos impugnados através do presente recurso não são actos praticados no exercício da função política, nem de natureza legislativa, mas são, claramente, actos materialmente administrativos, porque embora praticados sob a forma de D.Lei e Resolução do C.M., visam produzir efeitos num caso concreto, determinando a reprivatização, por alienação em bolsa, do capital de uma empresa certa e determinada – a ... SA. O Tribunal é competente, não sendo caso de exclusão da jurisdição por invocação do art. 4.º n.º 1 do ETAF (cfr. texto, n.º 4).
5 – O D.Lei n.º 300/90 não é uma lei-medida, porque praticado em execução, para um dado caso concreto, da Lei 11/90 e porque esta lei-quadro, publicada em desenvolvimento do art. 296.º da CRP, tem um grau de densificação normativa que impede a sua qualificação como lei de bases, não consentindo aos Decretos-Leis, praticados em sua execução, valorações políticas que permitam qualificá-los como leis-medida (cfr. texto, nºs 6 e 7).
6 – Em qualquer caso, a recorrida Resolução do Conselho de Ministros é inquestionavelmente, por si só, um acto materialmente administrativo, cuja impugnação, em recurso, ninguém discute ser da jurisdição deste Supremo Tribunal (cfr. texto, n.º 8).
7 – Os recorrentes têm legitimidade activa, porque são titulares de um interesse directo, pessoal e legítimo na declaração de nulidade ou, subsidiariamente, na anulação dos actos recorridos (cfr. texto, nºs 9 e 10).
8 – A execução dada, entretanto, aos actos recorridos, com a praticada alienação em bolsa da totalidade das acções da ..., não impossibilita nem torna inútil a lide, porque, em contencioso administrativo, a execução, dada pelo autor ao acto recorrido, não prejudica o conhecimento da sua ilegalidade e a consequente declaração de nulidade ou anulação (cfr. texto, n.ºs 11 e 12).
9 – A lei (artigos 30.º e 34.º da Lei de Bases da Reforma Agrária) e a Constituição (artigo 62.º) admitem o direito de reversão a favor dos antigos proprietários dos bens nacionalizados (cfr. texto, n.º 14).
10 – As acções agora reprivatizadas correspondem, em parte, conforme resulta do próprio direito constituído português, às que em 1975 foram nacionalizadas (cfr. texto, nº 14).
11 – A garantia da propriedade é una; o direito de reversão é inerente à garantia constitucional da propriedade privada e existe em face de qualquer acto de desapropriação, revista ele carácter político ou administrativo (cfr. texto, nº 15).
12 – Não existe qualquer utilidade pública na transferência dos bens nacionalizados para a propriedade privada fora do âmbito do direito de reversão, sendo incongruente a alegação de que a reprivatização não implica a cessação da causa de utilidade pública que determinou as nacionalizações (cfr. texto, n.º 16).
13 – A Lei n.º 11/90, ao não contemplar o direito de reversão, configura um caso de inconstitucionalidade por acção e não por omissão, a não ser que se proceda a uma interpretação conforme à Constituição do referido diploma, através do qual o regime nele contido não se afaste substancialmente daquele direito (cfr. texto, n.º 17).
14 – No artigo 296.º da Constituição apenas foram vertidos os princípios fundamentais da lei-quadro das reprivatizações que não decorrem de nenhum outro preceito constitucional, o que não acontece com o direito de reversão, directamente decorrente do artigo 62º da Constituição (cfr. texto, n.º 18).
15 – Cabe ao legislador, no âmbito da margem de liberdade que lhe confere o artigo 296º da Constituição, articular os princípios naquele normativo vertidos com as exigências constitucionais de garantia da propriedade privada, à semelhança do que faz o Governo através dos decretos-leis de desenvolvimento das leis de bases (cfr. texto, nº 18).
16 – A articulação dos princípios constitucionais que se impõem ao legislador na conformação do regime das reprivatizações, permitiria configurar o direito de reversão no caso dos autos do seguinte modo: pagamento prévio das indemnizações devidas pelas nacionalizações; facilidade de mobilização dos títulos de reprivatização; direito de preferência dos titulares do direito de reversão nas reprivatizações (cfr. texto, n.º 19).
17 – Os actos recorridos violaram o direito de reversão tutelado pelos artigos 2º, 13º, 17º, 18º, 62º e 266º da Constituição; pelos artigos 30.º e 34.º da Lei de Bases da Reforma Agrária e no 5º do Código das Expropriações, aplicáveis ao caso dos autos por aplicação analógica ou interpretação extensiva; e ainda os artigos 6.º e 24.º da Lei nº 11/90 quando integrados conformemente à Constituição (cfr. texto, nº 20).
A autoridade recorrida apresentou alegações em que, para além de suscitar questões prévias, concluiu afirmando que deve ser negado provimento ao recurso, por serem legais os actos impugnados.
A contra-interessada ..., S.A. apresentou alegações com as seguintes conclusões:
- 1.Os actos do Governo contidos do Decreto-Lei nº 300/90 de 24 de Setembro são actos inseridos na função legislativa do Executivo, decorrentes das normas habilitantes previstas na Constituição e na Lei-Quadro das Reprivatizações – maxime art. 85.º da Constituição e Lei nº 11/90 de 5 de Abril – e como tal irrecorríveis – artigo nº 1 alínea b) do ETAF.
- 2.Por outro lado, as normas constantes da Resolução do Conselho de Ministros nº 39/90 de 27 de Setembro traduzem mera quantificação das condições concretas da reprivatização do capital da Recorrida, em rigorosa conformidade com o art. 14º da Lei nº 11/90 e as disposições do Decreto-Lei 300/90.
- 3.O Tribunal é incompetente para apreciar do presente recurso contencioso sendo certo que os actos normativos em causa foram manifestamente praticados no exercício da função política do Governo o que exclui a sua sindicabilidade nos termos do art. 4º nº 1 alínea b) do ETAF. Com efeito,
- 4.A não consagração na lei constitucional ou nos demais diplomas legais de um direito de reversão por parte dos antigos accionistas das empresas nacionalizadas, maxime das Recorrentes, não legitima a arguição de inconstitucionalidade ou de ilegalidade das respectivas normas, constituindo reflexo de deliberada opção política-legislativa por parte do legislador constitucional e do Governo no exercício das respectivas competências.
- 5.Após a realização da operação pública, em Bolsa, de alienação da totalidade das acções da Recorrida, tornou-se impraticável o exercício do direito de reversão reclamado pelas Recorrentes, conforme reconhecido pelas próprias Recorrentes e pelos Ilustres Professores de Direito nos seus doutos pareceres junto aos autos.
- 6.A existência de novos accionistas, proprietários das acções adquiridas em execução da reprivatização da Recorrida impede o exercício do direito de reversão reclamado pelas Recorrentes.
- 7.A eventual procedência do pedido formulado pelas Recorrentes nunca poderá implicar a efectiva reversão de parte das acções da Recorrida detidas pelos actuais accionistas, mas quando muito fundamentar obrigação de indemnização por parte do Estado.
Termos em que, e nos demais de Direito que V. Exªs. doutamente suprirão, deve ser rejeitado o presente recurso com fundamento na incompetência em razão da matéria deste Venerando Tribunal nos termos do art. 4 nº 1 alínea a) do ETAF relativamente aos actos normativos contidos nos artigos 6 a 15 do Decreto-Lei nº 300/90, de 24 de Setembro, devendo ser rejeitado esta parte do objecto processual, conforme a previsão do art. 54º da LPTA:
ou se assim se não entender, com fundamento na ilegitimidade das Recorrentes exigida pelo art. 46º do RESTA conjugado com o art. 2º da LPTA, art. 5º do ETAF, e art. 493º nº 2 e art. 494º alínea b) do Código de Processo Civil aplicados com a ressalva constante do art. 1º da LPTA, pelo que não se verificando a necessária qualidade de parte, deve ser rejeitado o presente recurso; ou se assim não se entender, por aplicação do art. 193º nº 1 alíneas c) e d) do Código de Processo Civil conjugado com o Artigo 6' do ETAF por ser manifestamente ilegal o pedido formulado pelas Recorrentes, bem como por haver contradição insanável entre o pedido e a causa de pedir, ou se assim não se entender por impossibilidade superveniente da lide por aplicação de disposto nos arts 287, alínea e) e 663 do Código de Processo Civil, raramente se podendo vislumbrar a possibilidade de recorrer de actos já caducados, como é o caso da Resolução do Conselho de Ministros nº 39/90 de 27 de Setembro.
O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido da rejeição do recurso, acompanhando as alegações da recorrida particular, inclusivamente no que concerne à rejeição do recurso, bem como as da autoridade recorrida quando se pronuncia sobre a irrecorribilidade dos actos, por serem as privatizações actos políticos sob a forma legislativa que conduz ao decretamento da incompetência do Tribunal, e pela ilegitimidade das recorrentes.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
7 – Os factos que relevam para a apreciação da causa são os seguintes:
- a)Pelo Decreto-Lei n.º 474/75, de 30 de Agosto, foi declarada nacionalizada, a SOCIEDADE ..., SARL, de que as recorrentes eram, então, titulares de parte do capital,;
- b)As universalidade de bens, direitos e obrigações daquela empresa foram transferidas para a empresa pública ..., E. P., abreviadamente designada por ..., pelo art. 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 531/77, de 30 de Dezembro, diploma este que criou esta empresa;
- c)Esta empresa pública foi transformada em sociedade anónima com a denominação ..., S.A., pelo Decreto-Lei n.º 300/90, de 24 de Setembro;
- d)Pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 39/90, de 28 de Setembro, foi decidida a alienação de 9.500.000 acções ..., S.A.;
- e)Em 1-10-90, as recorrentes interpuseram recurso dos actos contidos nos arts. 6.º a 15.º do Decreto-Lei n.º 300/90 e da referida Resolução.
- f)A alienação das acções referidas já foi concretizada.
8 – A questão essencial relativa ao mérito do recurso, é a de saber se é uma exigência constitucional, na reprivatização da titularidade de bens nacionalizados depois de 25 de Abril de 1974, a atribuição de direito de reversão aos titulares desses bens antes da nacionalização.
O art. 85.º da C.R.P., na redacção de 1989, vigente à data em que ocorreu a reprivatização ... estabelece, no seu n.º 1, que «a reprivatização da titularidade ou do direito de exploração de meios de produção e outros bens nacionalizados depois de 25 de Abril de 1974 só poderá efectuar-se nos termos de lei-quadro aprovada por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções».
Os princípios a que deveria obedecer a lei-quadro referida neste art. 85.º constam do art. 296.º da C.R.P., introduzido na Constituição na revisão de 1989, que estabelece o seguinte:
Artigo 296.º Princípios para a reprivatização prevista no n.º 1 do artigo 85.º
A lei-quadro prevista no n.º 1 do artigo 85.º observará os seguintes princípios fundamentais:
- a)A reprivatização da titularidade ou do direito de exploração de meios de produção e outros bens nacionalizados depois de 25 de Abril de 1974 realizar-se-á, em regra e preferencialmente, através de concurso público, oferta na bolsa de valores ou subscrição pública;
- b)As receitas obtidas com as reprivatizações serão utilizadas apenas para amortização da dívida pública e do sector empresarial do Estado, para o serviço da dívida resultante de nacionalizações ou para novas aplicações de capital no sector produtivo;
- c)Os trabalhadores das empresas objecto de reprivatização manterão no processo de reprivatização da respectiva empresa todos os direitos e obrigações de que forem titulares;
- d)Os trabalhadores das empresas objecto de reprivatização adquirirão o direito à subscrição preferencial de uma percentagem do respectivo capital social;
- e)Proceder-se-á à avaliação prévia dos meios de produção e outros bens a reprivatizar, por intermédio de mais de uma entidade independente.
A lei-quadro que aqui se refere veio a ser a Lei n.º 11/90, de 5 de Abril.
Esta lei não inclui qualquer norma que atribua direito de reversão àqueles que eram titulares, antes da nacionalização, de bens a reprivatizar, nem sequer lhes atribui qualquer preferência na aquisição, reconhecendo apenas aos titulares originários da dívida pública decorrente das nacionalizações o direito de mobilizarem, ao valor nominal, títulos de indemnização para fins de pagamento das operações de reprivatização, relativamente ao valor que por si não tenha sido já mobilizado ou não haja sido chamado a amortização (art. 24.º).
No entanto, o art. 296.º da C.R.P. aponta inequivocamente no sentido de a reprivatização se ter de efectuar através da venda dos bens a reprivatizar e não no da sua devolução àqueles que detinham direitos sobre elas antes da nacionalização, não prevendo mesmo que seja atribuído a este qualquer preferência na aquisição, antes apontando claramente no sentido da sua exclusão, ao atribuir direito de subscrição preferencial apenas aos trabalhadores das empresas objecto da privatização [alínea d) desse art., 296.º]. ( ( ) Neste sentido, podem ver-se J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, de 3.ª edição, PÁGINA 417. )
Este sistema de reprivatização através de venda dos bens é, pela sua própria natureza, incompatível com a solução de efectuar aquela pela simples entrega dos bens ou direitos aos seus titulares (ou seus sucessores) antes da nacionalização. ( ( ) Neste sentido, pode ver-se o acórdão do Pleno de 2-10-2001, proferido no recurso n.º 37661. )
Esta não atribuição de qualquer situação de privilégio aos anteriores titulares de bens ou direitos não pode deixar de considerar-se intencional, pois a possibilidade de devolução total ou parcial dos bens fora já anteriormente adoptada no âmbito das leis da reforma agrária e, por isso, não é razoável supor que essa fosse uma hipótese que não tivesse sido ponderada pela generalidade dos numerosos participantes na elaboração da revisão constitucional de 1989. Por outro lado, o art. 296.º surgiu na sequência da eliminação, na revisão constitucional de 1989, do princípio da irreversibilidade das nacionalizações [arts. 83.º, n.º 1, e 290.º, alínea f), da C.R.P., na redacção de 1982], após uma ampla discussão de que ressalta a importância atribuída à alteração constitucional a efectuar ( ( ) Relatada em dezenas de páginas do Diário da Assembleia da República, 1.ª série, de 15-5-89 (3837-3984) e de 24-5-89 (4231-4236) e, a nível de Comissão, na 2.ª série de 21-7-88 (815-829), de 22-7-88 (832-849) e de 13-3-89 (2419-2451). ), mostrando preocupação em fixar pormenorizadamente os princípios fundamentais que deveriam reger as reprivatizações, preocupação essa que é patente na alínea e), em que se vai ao ponto de estabelecer a obrigatoriedade de avaliação prévia por intermédio de mais de uma entidade independente. Neste contexto, se a reversão fosse obrigatória, como as Recorrentes defendem, ela certamente seria referida neste art. 296.º, pois ela não só seria um dos «princípios fundamentais» que este art. 296.º visa arrolar, mas até contenderia, restringindo-o, com o princípio da alienação com acesso do público, contido na alínea a). Por isso é inaceitável a tese das Recorrentes de que foi omitida referência ao direito de reversão no art. 296.º, por ele resultar do art. 62.º da C.R.P., onde nem sequer está expresso. Aliás, o próprio art. 296.º contém, na sua alínea b), uma referência indirecta aos anteriores titulares de bens nacionalizados, ao indicar a afectação das receitas das reprivatizações ao «serviço da dívida resultante das nacionalizações», pelo que é patente que aqueles não foram esquecidos ao ser elaborada aquela norma, antes se tendo optado por continuar a reconhecer-lhes apenas o direito ao pagamento de indemnizações, como já havia sido anteriormente decidido.
Por isso, tem de concluir-se que a regra que emana daquele art. 296.º é a da não existência de direito de reversão para os titulares de direitos sobre os bens a privatizar, anteriores à nacionalização, e da não atribuição aos mesmos de qualquer preferência na sua alienação.
E, se é certo que a alínea a) deste artigo, ao estabelecer a regra e a preferência da reprivatização através de concurso público, oferta nas bolsas de valores ou subscrição pública, não afasta a possibilidade de a lei ordinária poder prever privatização através de entrega aos titulares de direitos sobre os bens antes da nacionalização, também é seguro que não pode considerar-se incompatível com a Constituição que a lei ordinária preveja que, em regra e preferencialmente, as reprivatizações se efectuem através das formas previstas como regra pela própria Constituição e a que ela atribui preferência.
Aliás, a Lei n.º 11/90, em sintonia com este art. 296.º da C.R.P., não deixa de abrir a possibilidade de outras formas de reprivatização, designadamente através de concurso limitado e ajuste directo (art. 26.º, n.º 2), atribuindo-lhe carácter excepcional, como impõe a opção constitucional pela primazia da utilização daquelas formas de reprivatização que possibilitam o acesso público aos direitos sobre os bens reprivatizados.
Por isso, a Lei n.º 11/90 está em perfeita harmonia com a Constituição ao não prever a obrigação de nas reprivatizações serem atendidos os direitos de reversão e de preferência.
Por outro lado, o regime previsto neste art. 296.º para a reprivatização de empresas nacionalizadas após 25 de Abril de 1974, é um regime especial para estas situações, pelo que, no seu específico domínio de aplicação, afasta a aplicação das regras constitucionais especiais previstas noutros contextos, designadamente em matéria de expropriações ou de reforma agrária, e mesmo as regras de carácter geral que vigoram relativamente à restrição de direitos fundamentais e análogos.
Assim, não se pode considerar inconstitucional que não sejam aplicáveis, em sede de reprivatização de bens nacionalizados após 25 de Abril de 1974, regras aplicáveis em matéria de expropriações por utilidade pública e de reforma agrária, designadamente as relativas ao direito de reversão, pois é a própria Constituição que prevê um regime especial que não só não impõe o reconhecimento deste direito, como até manifesta explícita preferência no sentido do seu não reconhecimento. Como bem refere a Autoridade Recorrida, essa inconstitucionalidade só poderia ser afirmada se se considerasse inconstitucional o próprio art. 296.º da C.R.P., possibilidade essa que é afastada pelo facto de este artigo ser uma disposição com valor normativo idêntico ao de qualquer outra norma inconstitucional e não estar em causa, no que concerne à não devolução de bens ou direitos aos anteriores titulares, a violação de qualquer norma relativa aos limites materiais de revisão constitucional ( ( ) Pode dizer-se mesmo que, a entender-se que são inconstitucionais as normas de revisão constitucional que não respeitam os limites materiais de revisão impostos pela Constituição à sombra da qual se faz a revisão, a inconstitucionalidade estaria da admissibilidade da própria reprivatização, por contender com o princípio da apropriação colectiva dos principais meios de produção, arrolado no art. 290.º, n.º 1, alínea f), da C.R.P., na versão de 1982, como um dos limites a respeitar pelas leis de revisão constitucional. ) ou de qualquer valor supremo que se imponha ao próprio legislador constitucional.
Na verdade, é actualmente inquestionável que o direito de propriedade privada não é um direito absoluto e ilimitado, mas antes um direito que pode sofrer restrições impostas pelo interesse público, inclusivamente, à face da Constituição na redacção de 1989, as necessárias para evitar a concentração do poder económico em grupos restritos de pessoas, que poderia pôr em causa o princípio da subordinação do poder económico ao poder político [o primeiro dos princípios fundamentais da organização económica, arrolados no art. 80.º, alínea a), da C.R.P., a partir da revisão constitucional de 1982 e ainda hoje vigente], objectivo esse com que se coaduna o favorecimento da dispersão do capital das empresas a privatizar por largo número de pessoas, que o art. 296.º da C.R.P. manifestamente prossegue. Esse carácter não absoluto do direito de propriedade garantido pelo art. 62.º, n.º 1, da C.R.P. e esta possibilidade de ele ser restringido pela própria Constituição, resultam, aliás, dos próprios termos desta disposição, em que se refere que tal direito é garantido «nos termos da Constituição», expressão esta que tem precisamente o alcance de salientar esse carácter não absoluto. ( ( ) Neste sentido, podem ver-se J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, de 3.ª edição, página 332. )
Sendo assim, é de concluir que nem a Lei n.º 11/90, nem o Decreto-Lei n.º 300/90, de 24 de Setembro, nem a Resolução do Conselho de Ministros n.º 39/90, de 28 de Setembro, ao não preverem a possibilidade de os titulares, antes da nacionalização, de direitos sobre as empresas nacionalizadas exercerem direito de reversão e ao não lhes atribuírem preferência na alienação das acções da ..., são incompatíveis com a Constituição.
9 – A esta luz, passar-se-á a apreciar, em pormenor os vícios imputados ao acto recorrido pelas Recorrentes, restringindo a apreciação aos que foram levados às conclusões das alegações que, como é jurisprudência pacífica, com suporte nos arts. 67.º do R.S.T.A., 1.º da L.P.T.A. e 684.º, n.º 3, do C.P.C., delimitam o objecto do recurso contencioso.
A questão da inconstitucionalidade dos arts. 4.º, 6.º, 7.º, 8.º, 13.º e 24.º da Lei n.º 11/90, por não preverem o direito de reversão (conclusões 3.ª e 13.ª), tem de ser resolvida em sentido negativo, pelo que atrás se referiu.
No que concerne à violação dos arts. 30.º e 34.º da Lei de Bases da Reforma Agrária e do art. 62.º da C.R.P. (conclusão 9.º) e a dever considerar-se o direito de reversão como inerente à garantia constitucional da propriedade privada (conclusão 11.ª), ficou já referido que o regime das reprivatizações é um regime especial, que intencionalmente foi pretendido, a nível constitucional, como distinto do adoptado no âmbito da Reforma Agrária e que o direito de propriedade privada não tem carácter de direito absoluto que não possa ser restringido, tanto pela Constituição como pela lei ordinária, por razões de interesse público.
No que concerne à inexistência de utilidade pública na transferência dos bens nacionalizados fora do âmbito do direito de reversão (conclusão 12.ª), já se referiu que a concretização do princípio da subordinação do poder económico ao poder político constitui razão suficiente, na perspectiva legislativa, para justificar a supressão do direito de reversão no âmbito das reprivatizações.
No que respeita a o direito de reversão resultar dos arts. 2.º, 13.º, 17.º, 18.º 62.º e 266.º da C.R.P. ou dos arts. 30.º e 34.º da Lei de Bases da Reforma Agrária e, por isso, ter sido omitida referência a ele no art. 296.º (conclusões 14.ª e 17.ª), já atrás se referiram as razões por que é de rejeitar a tese das Recorrentes, designadamente as que permitem concluir pela intencionalidade da não previsão desse direito no âmbito das reprivatizações, no art. 296.º da C.R.P., o que afasta a possibilidade de qualquer interpretação extensiva ou aplicação analógica de normas que possam prever o direito de reversão no âmbito de outros regimes de relações entre os particulares e o Estado.
Quanto ao dever do legislador ordinário articular os princípios arrolados no art. 296.º com as exigências constitucionais da propriedade privada, designadamente incluindo o direito de reversão para os anteriores titulares de bens nacionalizados e reprivatizados (conclusões 15.º e 16.º) e à possibilidade de os arts. 6.º e 24.º da Lei n.º 11/90 serem integrados conformemente à Constituição por forma a abranger o direito de reversão (conclusão 17.º), também já se referiu que a Lei 11/90, respeita precisamente as determinações contidas naquele artigo, ao estabelecer a reprivatização «em regra e preferencialmente, através de concurso público, oferta na bolsa de valores ou subscrição pública» (art. 6.º, n.º 2) e ao só admitir excepcionalmente outras modalidades (que podem, mas nem sequer têm forçosamente, de reconduzir-se a uma entrega dos bens aos anteriores titulares), mediante venda e não nos termos do direito de reversão previsto no âmbito das expropriações por utilidade pública.
Termos em improcedem os vícios de violação de lei imputados pelas Recorrentes ao acto recorrido.
Custas pelas recorrentes, com taxa de justiça de 500 euros e procuradoria de 250 euros, cada uma.
Lisboa, 16 de Outubro de 2002.
Jorge de Sousa – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira
