Quem foi o relator do acórdão 0344/05?

O relator foi Rui Manuel Pires Ferreira Botelho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0344/05?

O acórdão foi proferido em 27 de outubro de 2005.

0344/05 - STA

Sumário

I - De acordo com o disposto no art.º 54, n.º 1, do ECD (aprovado pelo DL 139-A/90, de 28.4, alterado pelo DL 105/97, de 29.4, e pelo DL 1/98, de 2.1), "A aquisição por docentes profissionalizados com licenciatura, integrados na carreira, do grau de mestre em Ciências da Educação ou em domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência determina, para efeitos de progressão na carreira, a bonificação de quatro anos no tempo de serviço do docente ..." II - A coberto do n.º 4 daquele preceito foi emitido o Despacho 244/ME/96, de 31.12, cujo n.º 3 determina que "Conferem as mesmas bonificações previstas nos números anteriores a aquisição, por docentes profissionalizados, dos graus de mestre e doutor em domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência, nos termos definidos no anexo I ao presente despacho." III - Não sendo o mestrado invocado pelo interessado em Ciências da Educação nem previsto no anexo I ao Despacho 244/ME/96 no seu grupo de docência, 4.º A, o grupo invocado pela recorrente para efeito de bonificação, nem correspondendo inequivocamente a nenhum dos domínios ali previstos, teria de fazer-se uma análise do conteúdo curricular do mestrado. IV - Para o efeito, haveria de fazer-se apelo - como se fez - ao conteúdo da Acta de 13.1.98, elaborada pelo Grupo de Trabalho constituído na sequência do Despacho 42/ME/97, de 10 de Março, e seguir-se a metodologia aí consagrada: "1. Apreciar a adequação das formações através da análise dos currículos dos cursos à docência do grupo disciplinar e do(s) grau(s) de ensino para os quais é requerido que elas confiram bonificação... 2. Realizar essa apreciação à luz de critérios análogos aos utilizados para a elaboração do Despacho 244/ME/96", serem "consideradas como estando incluídas nas áreas constantes no Anexo I do Despacho 42/ME/97, de 10 de Março, todas as formações em que pelo menos 70% da componente curricular estivesse incluída nas referidas áreas ou em áreas directamente relacionadas." V - O acto está fundamentado quando, pela motivação aduzida, se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões de facto e de direito que determinaram a decisão, habilitando-o a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade, caso com a mesma se não conforme VI - Está devidamente fundamentado o acto administrativo lavrado sobre proposta que se apropria de parecer, cujo conteúdo integral foi fornecido ao interessado, onde são referidas, de forma clara e muito precisa, as razões pelas quais o pedido de bonificação deveria ser indeferido. VII - Trata-se de uma forma de fundamentação por remissão permitida pelo n.º 1 do art.º 125 do CPA

Texto

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I Relatório A, com melhor identificação noa autos, vem recorrer do acórdão do Tribunal Central Administrativo de 11.11.04, que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs do despacho do Ministro da Educação, de 5.4.02, que lhe indeferiu o pedido de bonificação de 4 anos na contagem do tempo de serviço nos termos do art.º 54 do Estatuto da Carreira Docente (ECD). Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões: 1. A recorrente, sendo Professora, e tendo concluído o Mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental na Faculdade de Ciências e Tecnologia da Universidade Nova de Lisboa, requereu que lhe fosse concedida a bonificação de 4 anos na contagem de tempo de serviço nos termos do art. 54° do Estatuto da Carreira Docente para o Ensino Básico e Secundário aprovado pelo Dec-Lei 139-A/90, conforme requerimento apresentado em 5 de Fevereiro de 1997 (Doc. 1 apresentado com o requerimento de interposição de recurso); 2. Por oficio da Direcção Geral de Administração Educativa (DGAE) datado de 11 de Dezembro de 2001 (Doc. 4) foi dado a conhecer à recorrente que o Grupo de Trabalho deliberara considerar que o Mestrado que a recorrente havia obtido era inadequado ao Grupo de Docência 15, com fundamento em que as áreas em que se podem integrar as disciplinas constantes do Curso frequentado não se integravam nas áreas constantes do Anexo I do Despacho 244/ME/96, uma vez que a estrutura curricular do Mestrado obtido pela recorrente não se enquadrava nos critérios superiormente aprovados na Acta do Grupo de Trabalho de 13/1/98, porquanto não perfazia 70% de unidades de crédito em qualquer das áreas constantes do Anexo I do Despacho 244/ME/96, para o Grupo de Docência da recorrente; 3. Por todas aquelas razões (e ainda nos termos do mesmo ofício) iria ser proposto ao Ministro da Educação o indeferimento da bonificação, conferindo-se à recorrente a faculdade de se pronunciar sobre aquela proposta nos termos dos arts. 100° e 101° do Código de Procedimento Administrativo; 4. A recorrente pronunciou-se nos termos daqueles normativos alegando em suma não ser admitida a substituição do acto anulado e o deferimento tácito da sua pretensão e juntando a posição assumida pela Universidade Nova de Lisboa, sobre a integração do Mestrado na área de Ciências do Ambiente, prevista no Anexo I do Despacho 244/ME/96; 5. Por oficio da Direcção Regional de Educação de Lisboa, datado de 17 de Maio de 2002, veio a ser dado conhecimento à recorrente de que o Ministro da Educação, por despacho de 5 de Abril de 2002 indeferira a sua pretensão de ter direito à bonificação, fazendo-o ao fim de mais de cinco anos desde que o requerimento fora entregue (Docs. 7 e 8 juntos com o requerimento de interposição do recurso); 6. Desse acto de indeferimento do Ministro da Educação foi interposto o presente recurso contencioso por se entender que o acto estava ferido de violação de lei; 7. Na verdade, já anteriormente interpusera a recorrente recurso contencioso do acto de indeferimento daquela sua pretensão, recurso esse a que fora dado provimento. Acórdão do Tribunal Central Administrativo de 7 de Junho de 2.001 (p. 3.338/99 da 1a Subsecção da 1a Secção Cont. Adm.) (Doc. 3 junto com o requerimento de interposição de recurso) e onde se podia ler como fundamento da decisão o seguinte: " ... a recorrente, Professora do 4° Grupo - A do Ensino Secundário, veio requerer a bonificação por haver concluído o mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental. De acordo com o Anexo I, a que se refere o n° 3 do já aludido Despacho 244/ME/96, entre as áreas escolhidas para os mestrados e doutoramentos realizados por professores do 4° Grupo A do Ensino Secundário com direito à bonificação, conta - se a das Ciências do Ambiente, razão porque havia que fundamentar devidamente a recusa da atribuição da bonificação requerida pela Professora Luisa Maria Braga. Mas tal não foi feito, escorando-se o despacho recorrido na simples argumentação de que tal mestrado não continha o número de créditos suficiente para ser incluído nas áreas constantes do Anexo I já citado. E a acta relativa às reuniões do Grupo de Trabalho criado pelo Despacho 42/ME/97 e relativo ao ano de 1997, junta a fls. 14 e seguintes dos autos também nada adianta sobre tal matéria, ou seja, porque razão o mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental, ministrado pela FCT da Universidade Nova de Lisboa, não deve ser compreendida na área das Ciências do Ambiente, considerada no citado Anexo I para efeito do disposto naquele referido art. 54° do Estatuto. Essa injustificação, quer do documento produzido pelo Grupo de Trabalho, quer pelo despacho do ministro da Educação, que nele se baseou para rejeitar a pretensão da recorrente, acarreta para este o vício de falta de fundamentação, exigível por força do disposto no art. 124°, nº 1, a), e 125°, nos 1 e 2, do CPA."; 8.Analisando aquela acta de 13 de Janeiro de 1998 constante de fls. 14 daquele processo (Doc. 9 junto com o requerimento de interposição de recurso) conclui-se que da mesma consta o seguinte: "Foram consideradas como estando incluídas nas áreas constantes do Anexo I do Despacho 42/ME/97, de 10 Março, todas as formações em que pelo menos 70% da componente curricular estivesse incluída nas referidas áreas ou em áreas directamente relacionadas. " (págs. 2 do documento); 9. E nessa mesma acta vem dizer-se que na Lista n° 2 que incluía a recorrente como sendo de indeferir se indicam as "'formações em áreas não contempladas pelo despacho referido e que o Grupo de Trabalho entende não existirem motivos pertinentes para que passem a ser incluídas à luz dos critérios adoptados no Despacho"; 10. Ora, embora não tenha sido transmitido à recorrente o parecer do Grupo de Trabalho, resulta do ofício da DGAE de 11 de Dezembro de 2001, que aquele parecer se limitou a considerar que "a estrutura curricular do referido mestrado não se enquadra nos critérios superiormente aprovados na sua acta de 13/1/98, porquanto não perfaz 70% de unidades de crédito em qualquer das áreas constantes do Anexo I do Despacho n° 244/ME/96, para o seu grupo de docência"; 11. Ou seja, verifica-se a mesma situação que já foi objecto de decisão anulatória por esse Tribunal; 12. E é esse mesmo o fundamento que consta do n° 2 da proposta da DGAE onde foi exarado o despacho recorrido (Doc. 8 já oferecido); 13. O n° 3 do Despacho 244/ME/96 estatui que a bonificação prevista no art. 54° do Estatuto da Carreira Docente aprovado pelo Dec-Lei 139-A/90 é aplicável nos casos de aquisição, por docentes profissionalizados, dos graus de mestre e de doutor em domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência, nos termos definidos no Anexo I daquele Despacho; 14. A recorrente é professora profissionalizada do 4° Grupo A; 15. No Anexo I prevê-se como Mestrado e Doutoramento relacionado com aquele Grupo de docência o Mestrado e Doutoramento em Ciências do Ambiente e o Mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental é, pela sua própria designação um Mestrado na área das Ciências do Ambiente e a própria Universidade Nova o reconhece como resulta do Doc. 6 já oferecido; 16. Neste contexto não bastava para o indeferimento da pretensão da recorrente dizer como o fez o Grupo de Trabalho que a estrutura curricular do mestrado daquele Curso não perfazia 70% das unidades de crédito nas áreas definidas no Anexo I citado e, para que se cumpram as exigências de fundamentação dos actos tornava - se necessário que o autor do acto o fundamentasse nos termos exigidos pelo art. 125°, n° 1, do Código de Procedimento Administrativo, em termos tais que o seu destinatário se aperceba do percurso cognoscitivo que deu lugar à decisão; 17. E com a decisão do Grupo de Trabalho não se percebe que disciplinas da estrutura curricular do mestrado concluído pela recorrente não se insere na área das Ciências do Ambiente e porque é que o Grupo de Trabalho chega a essa conclusão, ou seja, porque é que essas disciplinas não se adequam à área das Ciências do Ambiente, qual a estrutura curricular das Ciências do Ambiente que o Grupo de Trabalho considerou e muito menos se percebe como é que, com base naquela decisão virtual do Grupo de Trabalho, de cujos fundamentos se apropria, a DGAE propõe ao Ministro recorrido o indeferimento e este vem a indeferir a pretensão da recorrente; 18. O parecer do Grupo de Trabalho não contém assim a fundamentação exigida pelo art. 99° do Código de Procedimento Administrativo, bem como não a contém a proposta do DGAE nem o despacho recorrido, em violação dos arts. 124° e 125° do Código de Procedimento Administrativo; 19. E além de não conter a fundamentação o acto objecto de recurso contencioso violou o n° 3 do Despacho 244/ME/96 com referencia ao Anexo I do mesmo Despacho uma vez que a licenciatura da recorrente claramente se insere na área de Ciências do Ambiente prevista naquele Anexo para o 4° Grupo A em que a recorrente lecciona; 20. Deste modo, com fundamento em violação dos arts. 99°, 124° e 125° do Código de Procedimento Administrativo e ainda com fundamento na violação do n° 3 do Despacho 244/ME/96, com referencia ao Anexo I do mesmo Despacho, deve ser anulado o Acórdão recorrido, reconhecendo-se à recorrente o direito à bonificação prevista no art. 54° do Estatuto da Carreira Docente aprovado pelo Dec-Lei 139-A/90. A autoridade recorrida concluiu assim a sua: 1. No presente recurso jurisdicional, a Recorrente vem basear a sua fundamentação no facto de o Acórdão em causa estar em contradição com o Acórdão anterior, que decidiu o seu primeiro recurso contencioso de anulação. 2. Porém, mais uma vez, não tem razão a Recorrente, pois há que distinguir a matéria controvertida sobre a qual se debruçou a primeira decisão judicial e a matéria em discussão nos presentes autos. 3. Na primeira decisão judicial, o Acórdão pronunciou-se pela falta de fundamentação legal do acto administrativo que indeferiu o pedido de bonificação ao abrigo do art. 54.º do E.C.D. 4. Nos presentes autos, o Acórdão limitou-se a apreciar os termos em que foi proferida a decisão da entidade administrativa requerida, concluindo por "considerar estar o acto administrativo investido da fundamentação legal necessária". 5. Na verdade, o que a Recorrente queria ver decidido através do novo recurso contencioso, era a condenação da entidade pública requerida à prática de acto que se pronunciasse, obrigatoriamente, pela concessão da bonificação requerida. 6. Ora, não tem razão a Recorrente, pois, o que levou à procedência do seu primeiro recurso contencioso de anulação, foi a falta de fundamentação legal do acto e não as razões que estiveram na origem do indeferimento do seu pedido de bonificação. 7. Quanto ao novo acto administrativo praticado, o seu fundamento foi o facto de a estrutura curricular do Mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental, não se enquadrar nos critérios definidos na Acta de 13 de Janeiro de 1998. 8. O grupo de trabalho definiu a metodologia e os critérios utilizados para o preenchimento do critério a que se refere o n.º 3 do Despacho 244/ME/96 "... domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência, nos termos definidos no anexo I ao presente despacho." 9 Conforme aquela acta, foi o seguinte o critério adoptado pelo grupo de trabalho: "Foram consideradas como estando incluídas nas áreas constantes no Anexo I do Despacho 42/ME/96, de 10 de Março, todas as formações em que pelo menos 70% da componente curricular estivesse incluída nas referidas áreas ou em áreas directamente relacionadas. " 10. Neste contexto, o grupo de trabalho elaborou proposta fundamentada de deferimento e de indeferimento sobre os diversos requerimentos apresentados, a fim de ser submetida a decisão ministerial. 11. Segundo aquela proposta, não foi o mestrado da Recorrente considerado para efeitos de bonificação nos termos do art. 54.º do E.C.D., uma vez que não perfaz, pelo menos, 70% das unidades de crédito em qualquer das áreas definidas no Anexo I do Despacho n.º 244/ME/96, ou em áreas directamente relacionadas. 12. Pelo que, não foi possível inserir o referido mestrado em nenhuma das áreas previstas para o 4.º grupo A, do 3.º ciclo do Ensino Básico e Ensino Secundário. 13. Deste modo, e tendo em conta o documento junto pela Recorrente, em fase de audiência dos interessados, foi a proposta de indeferimento do seu requerimento submetida a despacho ministerial e, posteriormente, notificada de acordo com todos os requisitos legais do dever de fundamentação, nos termos do art. 124.º e 125.º do CPA. 14. Face ao exposto, tornam-se claros e objectivos os termos em que se fundamentou a decisão de indeferimento do requerimento da Recorrente, depreendendo-se, facilmente, quais as razões de facto e de direito que estiveram na base da formulação deste acto agora recorrido, nos termos dos artigos 99.º, 124.º e 125.º todos do CPA. 15. Pois, claramente se compreende que o mestrado por si concluído, não se insere nas áreas definidas pelos anexos ao Despacho n.º 244/ME/96, não lhe permitindo beneficiar da bonificação requerida. 16. Foi, assim, a decisão administrativa, devidamente, fundamentada com base na aplicação do critério de apreciação e de avaliação definido pelo grupo de trabalho competente, nos exactos termos dos artigos 99.º, 124.º e 125.º, todos do CPA., devendo-se considerar o acto praticado legal e isento de qualquer vício que o invalide. 17. Pelo que, mal se compreendem os argumentos invocados pela Recorrente, ficando por provar em que medida a sua licenciatura (em Química) se insere "claramente" na área das Ciências do Ambiente. 18. Assim, bem decidiu o Acórdão agora recorrido quando se pronunciou pelo não provimento do recurso, por considerar fundamentada a decisão administrativa, para além de correcta e mais ajustada com o fim visado pelo art. 54.º do E.C.D. 19. Face ao que, não procedem os argumentos da Recorrente, quando por fim pede a anulação do Acórdão recorrido e o reconhecimento do seu direito à bonificação requerida. 20. Fica assim demonstrado, que a razão única deste seu Recurso Jurisdicional é levar a entidade administrativa pública recorrida à prática de acto favorável à sua pretensão, quando pela aplicação da lei ao caso concreto não o conseguiu! A Magistrada do Ministério Público emitiu parecer: "Em nosso entender o recurso jurisdicional não merece provimento. Estão em causa: o vício de forma por falta de fundamentação e o vício de violação de lei, por violação do artº 54° do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo DL n° 139-A/90, de 28.04 (alterado pelo DL n° 105/97, de 29.04 e pelo DL n° 1/98, de 02.01), e, por violação do n° 3 do Despacho 244/ME/96, com referência ao Anexo I do mesmo Despacho, ambos os vícios julgados improcedentes pelo acórdão recorrido. Quanto a nós, tal como decidiu este aresto, o acto contenciosamente impugnado não enferma de vício de falta de fundamentação. A propósito desta matéria, tem a jurisprudência deste STA considerado que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente (cfr, a título de exemplo, os acórdãos de 2001.11.14, no proc. n° 39559, de 2003.03.12, no processo n° 1786/02, e, todos os arestos citados neste último); por outro lado, tem-se igualmente entendido que no quadro da fundamentação remissiva é absolutamente necessário que a cadeia de remissão seja clara e facilmente apreensível por um destinatário normal, permitindo um encadeamento sucessivo, lógico e articulado, das referências remissivas utilizadas, assim externadoras da real motivação da decisão administrativa (vd., v. g. os acórdãos de 2002.06.20, processo n° 506, de 2002.09.26, processo n° 195/02, e, de 2003.01.30, processo n° 2026). Parece-nos que no caso em estudo a fundamentação do acto impugnado, que é remissiva, cumpre estas exigências. A pretensão da interessada era a de que lhe fosse reconhecido o direito a uma bonificação de quatro anos, para efeitos de progressão na carreira, ao abrigo do art° 54° do referido Estatuto e do Despacho 244/ME/96, com o fundamento, além do mais, de que o mestrado obtido, em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental, encontra-se integrado na lista de mestrados que permitem a progressão na Carreira dos Professores do Ensino Básico e Secundário, e, segundo o Despacho 244/ME/96, a área de Ciências do Ambiente é considerada para efeitos de progressão na carreira dos professores do 4° grupo A, ao abrigo do art.° 54° do Estatuto da Carreira Docente. A proposta em que se fundou, e sobre a qual foi exarado, o acto contenciosamente recorrido dá conta de que após cumprimento dos art.ºs 100° e 101° do CPA o Grupo de Trabalho criado pelo Despacho 42/ME/97 de 10.03, que emitira parecer negativo previamente ao cumprimento desses preceitos por entender que a estrutura curricular do mestrado não perfaz pelo menos 70% das unidades de crédito em qualquer das áreas definidas no Anexo I ao Despacho 244/ME/96 ou em áreas directamente relacionadas, reanalisou o pedido, tomando em consideração os elementos enviados pela requerente, sendo de parecer que continua a não ser possível inserir o mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental em uma das áreas previstas para o 4° grupo A do 3° ciclo do ensino básico e ensino secundário, reiterando o constante do parecer anterior. É com base neste parecer, emitido, em 2001.11.16, após reanálise da questão, que é proposto o indeferimento da pretensão da requerente, proposta a que aderiu o acto recorrido. Neste parecer de 2001.11.16, que tem como epígrafe "A… - 4 ° Grupo A - Mestrado: Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental (FCT -UNL)", as dez disciplinas relativamente às quais foi obtido o mestrado foram integradas nas seguintes áreas, pela forma que se segue: -Análise e organização do espaço, na área de Geografia; -Economia Regional e Integração Europeia, na área de Economia; -Economia Ambiental e Gestão de Recursos, na área de Ecologia; -Técnicas de Planeamento e Sistemas de Informação Geográfica na área de Geografia; -Ordenamento do Território, Planeamento Ambiental e Desenvolvimento, na área de Ecologia; -Ordenamento e Ambiente do Espaço Urbano-Industrial, na área de Ecologia; -Ordenamento e Ambiente do Espaço Rural, na área de Ecologia; -Ordenamento das infraestruturas, na área de Geografia; -Gestão e Administração Regional e Local, na área de Gestão; -Políticas Comunitárias, Tendências e Perspectivas, na área de Política. Seguidamente o parecer pondera que, para efeitos do artº 54° do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensino Básico e Secundário, nenhuma destas áreas corresponde às áreas consideradas naquele grupo de docência (4° grupo A, indicado na epígrafe do mesmo parecer). E continua: ainda que transmudássemos as disciplinas que considerámos na área de Ecologia às de Ciências do Ambiente, mesmo assim, perfaziam 36,4% do total de créditos (11, segundo informação contida em documento fornecido pela Reitoria da Universidade de Lisboa à DGES, em 16.10.2001 e segundo um critério de distribuição igualitária dos créditos pelas disciplinas), o que não perfaz o mínimo estabelecido pelo Grupo de trabalho, exarado em acta de 13 de Janeiro de 1998 e aprovado por Sua excelência o Senhor Ministro da Educação. Torna-se, assim, claro que, nos termos do parecer, as áreas em que se integram aquelas disciplinas não constam do referido 4° Grupo A, e, ainda que se fizesse passar as disciplinas consideradas na área de Ecologia para a área de Ciências do Ambiente, tais disciplinas apenas representam 36,4% de créditos (num total de 11 créditos distribuídos igualitariamente pelas disciplinas). Daqui também facilmente se extrai que se num universo de dez disciplinas apenas quatro poderão ser consideradas susceptíveis de integrar a área de Ciências do Ambiente (as que começaram por ser integradas na área de Ecologia), então esse número de disciplinas não atinge 70% daqueles créditos. Parece-nos, assim, não haver dúvidas de que são suficientemente claras as razões por que o parecer concluiu pelo indeferimento da pretensão da interessada; e, por essa via, afigura-se-nos que o acto recorrido, cujos motivos assentam nesse parecer, encontra-se suficientemente fundamentado. Nestes termos, o acórdão recorrido não merece censura ao julgar improcedente o vício de falta de fundamentação. Passemos, agora, ao vício de violação de lei. Também nos parece que não ocorre. A questão que se coloca é a de saber se o grau de mestre obtido pela ora recorrente se integra em domínio directamente relacionado com o seu grupo de docência, para efeitos do n° 1 do artº 54° do citado Estatuto e do n° 3 e do anexo I do Despacho 244/ME/96 publicado no DR II série de 96.12.31 - Despacho este alterado pelo Despacho 42/ME/97 publicado no DR II série de 97.04.01 - sendo esse anexo I na sua última versão, dada pelo Despacho 8292/98, publicado no DR II série de 98.05.18. Há a realçar que o Despacho 244/ME/96 constitui regulamentação prevista no n° 4 do artº 54° daquele Estatuto, o qual dispõe, para o que aqui interessa, que os mestrados a que se refere o n° 1 serão definidos por despacho do Ministro da Educação. O grupo de docência da recorrente, como consta da matéria de facto do acórdão recorrido é o 4° grupo A, Física/Química, do Ensino Secundário. O n° 3 do Anexo I daquele Despacho (na versão dada pelo Despacho 8292/98) considera que para efeitos do referido artº 54° as áreas de formação do 4° grupo A são as seguintes: -Administração e Planeamento da Educação. -Administração Escolar e Administração Educacional. -Biofísica. -Bioquímica. -Biotecnologia. -Ciências Agrárias. -Ciências da Educação. -Ciências do Ambiente. -Comunicação Educacional. -Educação. -Educação Especial. -Engenharia dos materiais. -Engenharia Física. -Engenharia Química. -Estatística. -Física. -Informática e Tecnologias da Informação. -Psicologia. -Química. -Supervisão Pedagógica. Será que o mestrado obtido pela recorrente se relaciona directamente com uma destas áreas? A Administração entendeu que não, tendo, para efeitos de decisão, feito corresponder cada uma das disciplinas do mestrado a determinada área, pela forma acima descrita. Efectivamente nenhuma das áreas em que se inserem essas disciplinas consta do elenco do referido Anexo I, ora transcrito. E ainda que se considere que as disciplinas que começaram por ser integradas na área de Ecologia sejam consideradas efectivamente na área de Ciências do Ambiente, apenas quatro das disciplinas do mestrado, num total de dez, cairiam nesse âmbito, o que não permite atingir o valor estipulado de 70% dos referidos créditos. Para esta solução foi determinante a decisão que fez corresponder cada uma das disciplinas do mestrado a determinada área, bem como a determinação de um valor limite mínimo de 70% de créditos (sobre um montante total de 11 créditos distribuídos igualitariamente por todas as disciplinas). Porém, estas decisões resultaram de uma actividade discricionária da Administração, consubstanciada na actuação do grupo de trabalho a que aludem os nos 9, 10 e 11 do Despacho 244/ME/96 (na versão dada pelo citado Despacho 42/ME/97), à qual o acto impugnado deu a sua concordância. Mas sendo assim, sendo o sentido do acto contenciosamente recorrido determinado por uma actividade discricionária da Administração, o controlo jurisdicional da legalidade só poderia ocorrer em caso de erro grosseiro ou manifesto ou de clara violação do sentimento comum de justiça, o que, efectivamente, não se indicia. Assim, contrariamente ao alegado pela recorrente, o vício ora em análise tinha forçosamente que improceder. Pelas razões acabadas de expor, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se o acórdão recorrido." Colhidos os vistos cumpre decidir. II Factos Matéria de facto dada como assente no TCA: 1. A recorrente, professora do Grupo 4-A, Física/Química, código 15, do Ensino Secundário, concluiu o Mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental na Faculdade de Ciências e Tecnologia da Universidade Nova de Lisboa. 2. Em 5.02.97 requereu a concessão da bonificação de 4 anos na contagem do tempo de serviço, nos termos do art.54° do Estatuto da Carreira Docente para o Ensino Básico e Secundário, aprovado pelo Dec. Lei nº 139-A/90. 3. Em 13.01.98, o Grupo de Trabalho criado pelo Despacho 42/ME/97 de 10 de Março, relativo ao ano de 1997, reuniu a fim de dar acompanhamento e actualização das normas regulamentadoras do art. 54°, nomeadamente, acordar a metodologia a seguir, apreciar a adequação das formações, através da análise dos currículos dos cursos (cf. acta junta a fls.41 a 43). 4. Por ofício datado de 6.07.98, a recorrente foi notificada do indeferimento do seu requerimento pelo Ministro de Educação com fundamento de o mestrado por si adquirido não reunir o número de créditos suficientes para ser incluído nas áreas constantes do Anexo I do Despacho 244/ME/96. 5. Interposto recurso contencioso de anulação do acto referido em 3., por Acórdão do TCA de 7.06.2001, foi anulado aquele acto, por se encontrar eivado do vício de falta de fundamentação. 6. Por ofício datado de 11.12.2001, foi a recorrente notificada de que o Grupo de Trabalho, por decisão do Ministro de Educação de 1.08.2001, apreciou o pedido de bonificação no tempo de serviço, na sequência do recurso interposto no TCA, "tendo deliberado considerar o Mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambienta1 de que é titular, inadequado ao grupo da docência 15, com fundamento em que as áreas em que se podem integrar as disciplinas constantes do curso frequentado não se integram nas áreas constantes do Anexo I do Despacho nº 244/ME/961 de 31 de Dezembro 11 - cf. fls.21. 7. A recorrente pronunciou-se nos termos do art.100° do CPA - Cf. fls.23 e 25. 8. Em 20.03.2002, a Srª Directora Geral propôs o indeferimento da pretensão da recorrente, de acordo com o parecer do Grupo de Trabalho que "considerou que a estrutura curricular do Mestrado não se enquadra nos critérios definidos na acta de 13.01.98, porquanto não perfaz, pelo menos 70% das unidades de crédito em qualquer das áreas definidas no Anexo I do Despacho nº 244/ME/96 ou em áreas directamente relacionadas, conforme parecer anexo 11 a fls. 28. 9. Em 5.04.2002, a autoridade recorrida, no canto superior da referida proposta, exarou o acto recorrido do seguinte teor: "Concordo. Indefiro." III Direito 1. Vejamos o que se decidiu no acórdão recorrido. "A recorrente imputa ao acto impugnado os vícios de forma, por falta de fundamentação e de violação de lei, por violar o art. 3° do Despacho nº 244/ME/96, com referência ao anexo I. Fundamentar um acto administrativo consiste em expor o raciocínio de aplicação aos pressupostos que se verificam no caso concreto das normas jurídicas que regulam tal situação ou que, pelo menos, permitem à Administração que aquele, segundo o seu critério e à luz de determinado interesse público. "A fundamentação do acto administrativo é a enunciação explícita das razões de facto e de direito que levaram o seu autor a praticar esse acto ou a dotá-lo de certo conteúdo" (F. do Amaral, "in" Direito Administrativo, vol. III, pág. 253). Isto é, o acto administrativo encontra-se fundamentado quando o seu autor dá a entender aos seus destinatários as razões, motivos e critérios que levaram a optar por aquela solução. A fundamentação deve ser expressa mas, pode remeter para pareceres, propostas ou informações anteriormente prestadas. (art.125° do CPA) No caso "sub judice" o acto impugnado é o acto de indeferimento do pedido de bonificação de serviço, aposto na proposta do Director Geral de concordância com o parecer do Grupo de Trabalho. Neste parecer (cf. PA) analisa-se todos elementos, nomeadamente, a estrutura curricular do Mestrado de que a recorrente é titular, mas verificando que estes não se enquadram nos critérios definidos, "..., todas as formações em que pelo menos 70% da componente curricular estivesse incluída nas referidas áreas ou em áreas directamente relacionadas" conclui-se que o mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental não se insere nas Áreas previstas para o Grupo 4-A. Pelo que, tem de se concluir que o acto se encontra devidamente fundamentado. Mas viola o art.3 do Despacho nº 244/ME/96, de 31.12 com referência ao Anexo I? Dispõe este normativo que "Conferem as mesmas bonificações previstas nos números anteriores a aquisição, por docentes profissionalizados, dos graus de mestre e de doutor em domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência, nos termos definidos no anexo I ao presente despacho." Entende a recorrente que o Mestrado de que é titular, deve ser considerado integrado na área de Ciências do Ambiente, 4 Grupo A, definido no Despacho nº 244/ME/96. E, junta parece homologado pelo Conselho Científico da U. Nova de Lisboa "Acho perfeitamente justificado que o Mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental seja considerado integrado na área de Ciências do Ambiente, 4° Grupo A, definida no Despacho 244/ME/96 de 31.12.96"- (cf. fls.26). Acontece que, no anexo I do Despacho nº 244/ME/96, define-se a lista de cursos para efeitos de aplicação do art.54° do ECU, onde consta, nomeadamente , o Mestrado de que a recorrente é titular, e define-se as áreas de formação consideradas, onde não se inclui no grupo da recorrente - 4° grupo A - o Mestrado de que é titular. E, como se verifica do parecer elaborado pelo Grupo de Trabalho "nenhuma das áreas em que se podem integrar as disciplinas constantes do curso frequentado se integram nas áreas consideradas" e mesmo considerando "na área de Ecologia à de Ciências do Ambiente", perfaziam apenas 36,4% do total dos créditos..." Ou seja, da análise curricular do Mestrado de que a recorrente é titular conclui-se que as disciplinas de que do mesmo fazem parte não integram as áreas a considerar no 4° grupo A. O parecer homologado pelo Conselho Científico da U. Nova de Lisboa, é um mero parecer, não vinculativo, portanto, que a autoridade recorrida podia ou não acatar. Porém, tal como foi feita análise curricular do Mestrado em questão, para se concluir que não está englobado na área de docência da recorrente, além de correcta é a que mais se ajusta com o fim visado pelo art.54° do ECU e Despacho nº 244/ME/96. E, como tal, não se encontra o acto recorrido eivado do vício que lhe é apontado pela recorrente." 2. Vamos lá a ver. O art.º 54 do ECD (aprovado pelo DL 139-A/90, de 28.4, alterado pelo DL 105/97, de 29.4, e pelo DL 1/98, de 2.1), sobre a epígrafe de "Aquisição de outras habilitações por docentes profissionalizados com licenciatura" dispõe que: 1- A aquisição por docentes profissionalizados com licenciatura, integrados na carreira, do grau de mestre em Ciências da Educação ou em domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência determina, para efeitos de progressão na carreira, a bonificação de quatro anos no tempo de serviço do docente, sem prejuízo da permanência mínima de um ano de serviço completo no escalão seguinte àquele em que se encontra. 2- A aquisição por docentes profissionalizados com licenciatura ou mestrado, integrados na carreira, do grau de doutor em Ciências da Educação ou em domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência determina a bonificação de, respectivamente, seis ou dois anos no tempo de serviço do docente, sem prejuízo da permanência mínima de um ano de serviço completo no escalão em que se encontre à data da aquisição do grau académico. 3- O disposto nos números anteriores é aplicável aos docentes que, nos termos legais, foram dispensados da profissionalização. 4- Os mestrados e doutoramentos a que se referem os n.ºs 1 e 2 serão definidos por despacho do Ministro da Educação. A coberto deste n.º 4 foi emitido o Despacho 244/ME/96, de 31.12, com o seguinte teor: "Considerando que a aquisição de outras habilitações por docentes profissionalizados revela uma preocupação e um empenho daqueles na melhoria da sua formação beneficiando directamente a qualidade da educação e do ensino. Considerando que, nos termos do art.º 54 do Estatuto da Carreira Docente aprovado pelo DL 139-A/90, de 28.4, a aquisição do grau de mestre ou de doutor confere uma bonificação no tempo de serviço docente. Considerando que tais bonificações carecem de regulamentação nos termos definidos no n.º 4 daquela disposição legal. Determino: 1- A aquisição do grau de mestre em Ciências da Educação ou Educação por docentes profissionalizados integrados na carreira confere uma bonificação de quatro anos no tempo de serviço. 2- A aquisição do grau de doutor em Ciências da Educação ou Educação por docentes profissionalizados integrados na carreira, com licenciatura ou mestrado, confere uma bonificação de, respectivamente, seis ou dois anos, no tempo de serviço docente. 3- Conferem as mesmas bonificações previstas nos números anteriores a aquisição, por docentes profissionalizados, dos graus de mestre e doutor em domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência, nos termos definidos no anexo I ao presente despacho. 4- As bonificações atribuídas aos docentes que adquirem o grau de mestre não prejudicam a necessidade de permanência mínima de um ano de serviço completo no escalão seguinte àquele em que se encontram. 5- As bonificações conferidas aos docentes que adquirem o grau de doutor não prejudicam a necessidade de o docente permanecer, no mínimo, um ano de serviço completo no escalão em que se encontre à data da aquisição daquele grau académico. 6- Só podem ser considerados para efeitos de bonificação os mestrados e doutoramentos organizados nos termos da lei. 7- São competentes para atribuírem as bonificações, no âmbito deste despacho, os directores regionais de Educação, a requerimento dos interessados. 8- O prazo para a decisão é de 30 dias após a recepção do respectivo requerimento. 9- Os requerimentos relativos a mestrados e doutoramentos que, nos termos do presente despacho, não confiram bonificação, serão remetidos pela Direcção Regional de Educação ao Departamento de Gestão de Recursos Educativos que, ouvido o grupo de trabalho constituído pelo Desp. 49-I/ME, de 3.7, e no prazo de 60 dias, apresentará proposta de decisão fundamentada ao Ministro da Educação. 10- O anexo I ao presente despacho será objecto de actualização no início de cada ano lectivo. 11- O presente despacho produz efeitos a partir de 1.1.97. Por outro lado, tendo em consideração os termos vagos do n.º 3 desse Despacho, repetindo a terminologia do art.º 54 do Estatuto e instituindo um anexo onde apenas são enunciadas áreas relevantes para cada grupo de docência, em 10.3.97 procedeu-se à alteração da sua redacção, pelo Despacho 42/ME/97, cujo n.º 9 instituiu um Grupo de Trabalho "com o objectivo de assegurar o acompanhamento da aplicação" e actualização das normas regulamentadoras do Artigo 54° do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário. Esse Grupo de trabalho, em reunião efectuada para o ano de 1997 elaborou acta com o seguinte teor: "Acta relativa às reuniões do Grupo de Trabalho criado pelo Despacho 42/ME/97 de 10 de Março, relativo ao ano de1997 O Grupo de Trabalho criado pelo Despacho 42/ME/97, de 10 de Março, reuniu nos dias 16 de Setembro 10, 20 e 21 de Novembro de 1997 e 13 de Janeiro de 1998, a fim de dar cumprimento à tarefa para que foi criado, isto é, o acompanhamento e actualização das normas regulamentadoras do Artigo 54° do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário. Na primeira reunião acordou a metodologia a seguir na apreciação dos processos remetidos pelas Direcções Regionais de Educação ao Departamento de Recursos Educativos. Considerando o número extremamente elevado de requerimentos de docentes remetidos pelas Direcções Regionais de Educação ao Departamento de Gestão dos Recursos Educativos, assim como as múltiplas exposições sobre este assunto endereçadas pelas Instituições de Ensino Superior ao Ministério da Educação, o Grupo de Trabalho decidiu adoptar a seguinte metodologia: 1. Apreciar a adequação das formações através da análise dos currículos dos cursos à docência do grupo disciplinar e do(s) grau(s) de ensino para os quais é requerido que elas confiram bonificação, não analisando processos individuais. 2. Realizar essa apreciação à luz de critérios análogos aos utilizados para a elaboração do Despacho 244/ME/96, tendo em conta que compete ao Grupo de Trabalho fazer o seu acompanhamento e actualização e não proceder à sua revisão. A metodologia adoptada não contempla casos eventualmente existentes de docentes que, tendo frequentado cursos pouco adequados à respectiva docência tenham, porventura, realizado trabalhos de tese que o são. Também não possibilita atender a situações, possíveis, de docentes que leccionem disciplinas não integradas em grupo de docência, como as de Técnicas Especiais, e que tenham realizado formações nestas áreas. Face às centenas de processos existentes não pareceu possível ao grupo fazer um tipo de análise casuística que será realizada em caso de interposição de recurso. Nas reuniões subsequentes foram analisadas cerca de 140 formações de nível de mestrado, e alguns processos de doutoramento referentes à totalidade dos requerimentos recebidos pelo Departamento de Gestão dos Recursos Educativos até 15 de Novembro de 1997. Foram consideradas como estando incluídas nas áreas constantes no Anexo I do Despacho 42/ME/97, de 10 de Março, todas as formações em que pelo menos 70% da componente curricular estivesse incluída nas referidas áreas ou em áreas directamente relacionadas. Todas as decisões foram tomadas por consenso, excepto no caso da apreciação do Mestrado de História da Cultura Portuguesa (Época Moderna) da Faculdade de Letras da Universidade do Porto que o grupo considerou estar de acordo com os critérios definidos visto que 2/3 dos créditos dizem respeito a literatura Portuguesa, área contemplada no Despacho para os grupos em apreço. o 2.º Grupo do 2.º Ciclo do Ensino Básico e o 8° Grupo B do 3° Ciclo do Ensino Básico e do Ensino Secundário. A declaração de voto do Professor Doutor …, único voto contra, é a seguinte: "Voto contra a aceitação dos Mestrados História da Cultura Portuguesa (Época Moderna), da Faculdade de Letras da Universidade do Porto e Literatura Comparada da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa, para os grupos: 2° do Preparatório e 8.º B do Secundário já que os respectivos planos de estudo não demonstram acréscimo de competências nas áreas de ensino dos grupos (Português e Francês). O processo apenas deveria ser considerado numa base casuística e aceite se a matéria da tese revelasse qualquer mais valia. Aliás este procedimento por analogia de designação é susceptível de um grau elevado de perversão do próprio sistema." Sobre o Mestrado de Literatura Comparada da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa, referido em segundo lugar na declaração de voto, não há ainda decisão do Grupo de Trabalho por falta de elementos sobre o conteúdo da formação, São, aliás, quatro os requerimentos sobre os quais não há ainda decisão do Grupo de Trabalho, por falta de elementos. Na última reunião, a 13 de Janeiro de 1998, foram aprovados os Documentos n" 2 - Propostas de alteração ao Despacho n.º 244/ME/96 de 31 de Dezembro e nº 3 - outras propostas relativas ao acompanhamento da execução do Despacho n.º 244/ME/96, de 31 de Dezembro, assim como as três listagens, em anexo, referentes às seguintes situações: Lista n.º 1: formações que o Grupo de Trabalho considerou estarem contempladas no Despacho 244/ME/96 e em que procedeu à identificação da(s) áre:1(s) de formação. Lista n.º 2: formações em áreas não contempladas pelo despacho referido e que o Grupo de Trabalho entende não existirem motivos pertinentes para que passem a ser incluídas, à luz dos critérios adoptados no Despacho. Esta lista, nominal, compreende os casos em relação aos quais é proposto o indeferimento, a ser homologado superiormente. Lista n.º 3: formações em áreas não contempladas no referido despacho, em relação às quais o Grupo de Trabalho entendeu dever trazer uma proposta de alteração do Despacho nº 244/ME/96. Para esta lista nominal é proposto superiom1cnte o deferimento dos requerimentos. 13.1.98" A recorrente não questiona a legalidade de qualquer destes actos regulamentares que vinculam a Administração. O que resulta do quadro legislativo enunciado é que o legislador pretendeu fomentar a formação deste pessoal pela realização de doutoramentos e mestrados, compensando essa aquisição curricular com bonificações no tempo de serviço, de modo a permitir-lhes uma progressão na carreira mais rápida. Impôs, todavia, que essa formação fosse adquirida na área da educação e ciências da educação ou em "domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência" (art.º 54, n.ºs 1 e 2 do ECD). Por imposição do n.º 4 dessa norma foi elaborado o despacho aí referido - Desp. 244/ME/96 - em cujo anexo I se definiram as áreas que relevariam para esse efeito em cada grupo lectivo. Por outro lado, como se viu, foi criado um Grupo de Trabalho para acompanhar e actualizar as normas regulamentadoras do art.º 54° do ECD. 3. Relembremos, agora, a matéria de facto mais relevante. A recorrente, professora do Grupo 4-A, Física/Química, código 15, do Ensino Secundário, concluiu o Mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental na Faculdade de Ciências e Tecnologia da Universidade Nova de Lisboa (ponto 1 da matéria de facto). Em 5.02.97 requereu a concessão da bonificação de 4 anos na contagem do tempo de serviço, nos termos do art.54° do Estatuto da Carreira Docente para o Ensino Básico e Secundário, aprovado pelo Dec. Lei nº 139-A/90 (2). Em 13.01.98, o Grupo de Trabalho criado pelo Despacho 42/ME/97 de 10 de Março, relativo ao ano de 1997, reuniu a fim de dar acompanhamento e actualização das normas regulamentadoras do art. 54°, nomeadamente, acordar a metodologia a seguir, apreciar a adequação das formações, através da análise dos currículos dos cursos (3). Por ofício datado de 6.07.98, a recorrente foi notificada do indeferimento do seu requerimento pelo Ministro de Educação com fundamento de o mestrado por si adquirido não reunir o número de créditos suficientes para ser incluído nas áreas constantes do Anexo I do Despacho 244/ME/96 (4). Interposto recurso contencioso de anulação do acto referido em 3, por Acórdão do TCA de 7.06.2001, foi anulado aquele acto, por se encontrar eivado do vício de falta de fundamentação (5). Por ofício datado de 11.12.2001 (fls. 17 do PA), foi a recorrente notificada de que o Grupo de Trabalho, por decisão do Ministro de Educação de 1.08.2001, apreciou o pedido de bonificação no tempo de serviço, na sequência do recurso interposto no TCA, "tendo deliberado considerar o Mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambienta1 de que é titular, inadequado ao grupo da docência 15, com fundamento em que as áreas em que se podem integrar as disciplinas constantes do curso frequentado não se integram nas áreas constantes do Anexo I do Despacho nº 244/ME/961 de 31 de Dezembro..." (6). A recorrente pronunciou-se (fls. 13/15) nos termos do art.100° do CPA (7). Em 20.03.2002 (fls.4), a Srª Directora Geral propôs o indeferimento da pretensão da recorrente, de acordo com o parecer do Grupo de Trabalho que "considerou que a estrutura curricular do Mestrado não se enquadra nos critérios definidos na acta de 13.01.98, porquanto não perfaz, pelo menos 70% das unidades de crédito em qualquer das áreas definidas no Anexo I do Despacho nº 244/ME/96 ou em áreas directamente relacionadas, conforme parecer anexo..."(8). Em 5.04.2002 (fls.4), a autoridade recorrida, no canto superior da referida proposta, exarou o acto recorrido do seguinte teor: "Concordo. Indefiro." (9). A versão integral do Parecer do Grupo de Trabalho, que serviu de suporte à proposta da Directora Geral e que mereceu a concordância do Ministro da Educação contida no acto impugnado, é a seguinte: "Parecer do Grupo de Trabalho criado pelo Desp. 42/ME/97, de 10 de Março. A… 4.º Grupo A Mestrado: Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental (FCT. - UNL.) Seguindo a metodologia proposta pelo Grupo de Trabalho para o Despacho 244/ME/96, de 31 de Dezembro, criado pelo Desp. 42/ME/97, de 10 de Março e aprovada por Sua Excelência o Senhor Ministro da Educação, o pedido da Mestre A… vai centrar-se na análise do plano curricular do respectivo curso de Mestrado. Conforme se pode verificar do respectivo processo, a requerente apresenta certidão da parte curricular que indica que frequentou e obteve aproveitamento em 10 disciplinas. À falta de qualquer indicação por parte da instituição formadora, organizamo-las nas seguintes áreas: -Análise e organização do espaço, na área de Geografia; -Economia Regional e Integração Europeia, na área de Economia; -Economia Ambiental e Gestão de Recursos, na área de Ecologia; -Técnicas de Planeamento e Sistemas de Informação Geográfica na área de Geografia; -Ordenamento do Território, Planeamento Ambiental e Desenvolvimento, na área de Ecologia; -Ordenamento e Ambiente do Espaço Urbano-Industrial, na área de Ecologia; -Ordenamento e Ambiente do Espaço Rural, na área de Ecologia; -Ordenamento das infraestruturas, na área de Geografia; -Gestão e Administração Regional e Local, na área de Gestão; -Políticas Comunitárias, Tendências e Perspectivas, na área de Política. Ora, conjugando o resultado desta análise com a informação fornecida no Despacho 244/ME/96 (e subsequentes) quanto às áreas consideradas no respectivo Grupo de docência, para a bonificação prevista no art. 54.º do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, conclui-se que nenhuma das áreas em que se podem integrar as disciplinas constantes do curso frequentado se integra nas áreas consideradas. E ainda que transmudássemos as disciplinas que considerámos na área de Ecologia à de Ciências do Ambiente, presente nos Despachos acima referidos para o Grupo de docência em que se integra a requerente, mesmo assim, perfaziam apenas 36.4% do total de créditos (11 segundo informação contida em documento fornecido pela Reitoria da Universidade de Lisboa à DGES. em 16.10.2001 e segundo um critério de distribuição igualitária dos créditos pelas disciplinas), o que não perfaz o mínimo estabelecido pelo Grupo de Trabalho, exarado em Acta de 13 de Janeiro de 1998 e aprovado por Sua Excelência o Senhor Ministro da Educação. Deste modo, só pode concluir-se pela inadequabilidade do curso frequentado às áreas consideradas para o respectivo Grupo de docência" pelo que somos de parecer de que deve ser indeferido o pedido da requerente. 16.11.2001." 4. A recorrente requereu a bonificação a que alude o citado art.º 54 com fundamento no facto de ser titular de um mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental. Esse mestrado não estava previsto no anexo I ao Despacho 244/ME/96 no grupo de docência 4.º A (nem em nenhum outro, diga-se), o grupo invocado pela recorrente para efeito de bonificação, nem correspondia inequivocamente a nenhum dos domínios ali previstos. Teria, portanto, de fazer-se uma análise do conteúdo curricular do mestrado. E sendo assim, haveria de fazer-se apelo - como se fez - ao conteúdo da Acta de 13.1.98, elaborada pelo Grupo de Trabalho constituído na sequência do Despacho 42/ME/97, de 10 de Março e seguir-se a metodologia aí consagrada: "1. Apreciar a adequação das formações através da análise dos currículos dos cursos à docência do grupo disciplinar e do(s) grau(s) de ensino para os quais é requerido que elas confiram bonificação... 2. Realizar essa apreciação à luz de critérios análogos aos utilizados para a elaboração do Despacho 244/ME/96", serem "consideradas como estando incluídas nas áreas constantes no Anexo I do Despacho 42/ME/97, de 10 de Março, todas as formações em que pelo menos 70% da componente curricular estivesse incluída nas referidas áreas ou em áreas directamente relacionadas." As disciplinas que integravam a parte curricular do Mestrado invocado pela recorrente são as indicadas no parecer que serviu de fundamento ao acto de indeferimento, integralmente transcrito no ponto anterior. Essas disciplinas foram alinhadas pelas diversas áreas do anexo I ao Despacho 244/ME/96 nos termos indicados nesse parecer, sem que a recorrente tenha questionado essa correspondência, resultando desse alinhamento que nenhuma dessas disciplinas se integra em qualquer dos domínios (aliás, enumerados taxativamente - já com a redacção introduzida no anexo I pelo Despacho 8292/98, de 28.4.98, publicado no DR, II série, de 18.5.98 - no parecer da Magistrada do Ministério Público) previstos no anexo para o citado grupo 4.º A. Era quanto bastava para que a sua pretensão não pudesse ser concedida. Contudo, o Grupo de Trabalho, nesse parecer, foi ainda mais longe. Figurou que ecologia fosse igual a ciências do ambiente, admitindo que as disciplinas do mestrado alinhadas naquela pudessem ser consideradas neste concluindo, mesmo assim, que apenas ... perfaziam 36,4% do total de créditos (11, segundo informação contida em documento fornecido pela Reitoria da Universidade de Lisboa à DGES, em 16.10.2001 e segundo um critério de distribuição igualitária dos créditos pelas disciplinas), o que não perfaz o mínimo estabelecido pelo Grupo de trabalho, exarado em acta de 13 de Janeiro de 1998 e aprovado por Sua excelência o Senhor Ministro da Educação." Como assinala a Magistrada do Ministério Público no seu parecer: "Daqui também facilmente se extrai que se num universo de dez disciplinas apenas quatro poderão ser consideradas susceptíveis de integrar a área de Ciências do Ambiente (as que começaram por ser integradas na área de Ecologia), então esse número de disciplinas não atinge 70% daqueles créditos." Improcede, assim, tal como se decidiu, o vício de violação de lei invocado pela recorrente e a consequente ilegalidade apontada ao acórdão recorrido. Invoca, ainda, a recorrente a falta de fundamentação do acto. Como se pode ver no acórdão do Pleno deste Tribunal de 6.5.04, proferido no recurso 47790/02: "A jurisprudência deste STA, designadamente a do Pleno No mesmo sentido os acórdãos STAP de 11.12.03 no recurso 41291 e de 12.12.01 no recurso 3498., tem-se debruçado, repetidamente, sobre esta matéria, a fundamentação dos actos administrativos, podendo ver-se, como meros exemplos os acórdãos de 5.6.02, proferido no recurso 43085, onde se consignou que "O acto só está fundamentado quando, pela motivação aduzida, se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões de facto e de direito que determinaram a decisão, habilitando-o a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade, caso com a mesma se não conforme", ou, o de 13.4.00, proferido no recurso 31616, onde se discorre que, "Variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal de acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa de certos tipos de actos, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o “quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente". Trata-se de afirmar, em ambos os casos, um princípio adquirido no âmbito do contencioso administrativo, que consagra o carácter relativo da fundamentação, a variar conforme os casos e as situações, mas visando sempre dar a conhecer ao destinatário o que se decidiu e porque se decidiu assim. No caso dos autos a recorrente conseguiu uma primeira anulação do despacho que lhe não concedeu a bonificação pretendida, por falta de fundamentação. Nessa sequência foi pedido um novo parecer ao Grupo de Trabalho competente, que emitiu o parecer integralmente transcrito no ponto 3. Nele são referidas, de forma clara e muito precisa, as razões pelas quais o pedido deveria ser indeferido. Com apoio nesse parecer a Directora geral competente apresentou uma proposta ao Ministro da Educação que sobre ela lavrou um despacho de concordância e consequente indeferimento. Trata-se de uma forma de fundamentação por remissão perfeitamente permitida pelo n.º 1 do art.º 125 do CPA, verificados que sejam determinados requisitos que no caso foram cumpridos. A Fundamentação, como se viu, visa dar a conhecer aos destinatários do acto o que se decidiu e porque se decidiu - o que no caso presente foi inteiramente cumprido - mas já não visa convencê-los da justeza do decidido. Uma coisa é compreender o teor do acto e as razões que o suportam, aspectos que contendem com a fundamentação, outra, bem distinta, é aceitá-las, o que já poderá ter a ver com outro tipo de ilegalidade. Improcede, assim, também a invocação deste vício. IV Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, por se não verificar nenhuma das ilegalidades apontadas ao acórdão recorrido, acordam em negar provimento ao recurso. Custas a cargo da recorrente, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 400 e 200 euros. Lisboa, 27 de Outubro de 2005. – Rui Botelho (relator) – Cândido de Pinho – Maria Angelina Domingues.

Sumário

II- A coberto do n.º 4 daquele preceito foi emitido o Despacho 244/ME/96, de 31.12, cujo n.º 3 determina que "Conferem as mesmas bonificações previstas nos números anteriores a aquisição, por docentes profissionalizados, dos graus de mestre e doutor em domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência, nos termos definidos no anexo I ao presente despacho."

III- Não sendo o mestrado invocado pelo interessado em Ciências da Educação nem previsto no anexo I ao Despacho 244/ME/96 no seu grupo de docência, 4.º A, o grupo invocado pela recorrente para efeito de bonificação, nem correspondendo inequivocamente a nenhum dos domínios ali previstos, teria de fazer-se uma análise do conteúdo curricular do mestrado.

IV- Para o efeito, haveria de fazer-se apelo - como se fez - ao conteúdo da Acta de 13.1.98, elaborada pelo Grupo de Trabalho constituído na sequência do Despacho 42/ME/97, de 10 de Março, e seguir-se a metodologia aí consagrada: "1. Apreciar a adequação das formações através da análise dos currículos dos cursos à docência do grupo disciplinar e do(s) grau(s) de ensino para os quais é requerido que elas confiram bonificação... 2. Realizar essa apreciação à luz de critérios análogos aos utilizados para a elaboração do Despacho 244/ME/96", serem "consideradas como estando incluídas nas áreas constantes no Anexo I do Despacho 42/ME/97, de 10 de Março, todas as formações em que pelo menos 70% da componente curricular estivesse incluída nas referidas áreas ou em áreas directamente relacionadas."

V- O acto está fundamentado quando, pela motivação aduzida, se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões de facto e de direito que determinaram a decisão, habilitando-o a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade, caso com a mesma se não conforme

VI- Está devidamente fundamentado o acto administrativo lavrado sobre proposta que se apropria de parecer, cujo conteúdo integral foi fornecido ao interessado, onde são referidas, de forma clara e muito precisa, as razões pelas quais o pedido de bonificação deveria ser indeferido.

VII- Trata-se de uma forma de fundamentação por remissão permitida pelo n.º 1 do art.º 125 do CPA

Texto Integral

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A, com melhor identificação noa autos, vem recorrer do acórdão do Tribunal Central Administrativo de 11.11.04, que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs do despacho do Ministro da Educação, de 5.4.02, que lhe indeferiu o pedido de bonificação de 4 anos na contagem do tempo de serviço nos termos do art.º 54 do Estatuto da Carreira Docente (ECD).

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

1. A recorrente, sendo Professora, e tendo concluído o Mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental na Faculdade de Ciências e Tecnologia da Universidade Nova de Lisboa, requereu que lhe fosse concedida a bonificação de 4 anos na contagem de tempo de serviço nos termos do art. 54° do Estatuto da Carreira Docente para o Ensino Básico e Secundário aprovado pelo Dec-Lei 139-A/90, conforme requerimento apresentado em 5 de Fevereiro de 1997 (Doc. 1 apresentado com o requerimento de interposição de recurso);

2. Por oficio da Direcção Geral de Administração Educativa (DGAE) datado de 11 de Dezembro de 2001 (Doc. 4) foi dado a conhecer à recorrente que o Grupo de Trabalho deliberara considerar que o Mestrado que a recorrente havia obtido era inadequado ao Grupo de Docência 15, com fundamento em que as áreas em que se podem integrar as disciplinas constantes do Curso frequentado não se integravam nas áreas constantes do Anexo I do Despacho 244/ME/96, uma vez que a estrutura curricular do Mestrado obtido pela recorrente não se enquadrava nos critérios superiormente aprovados na Acta do Grupo de Trabalho de 13/1/98, porquanto não perfazia 70% de unidades de crédito em qualquer das áreas constantes do Anexo I do Despacho 244/ME/96, para o Grupo de Docência da recorrente;

3. Por todas aquelas razões (e ainda nos termos do mesmo ofício) iria ser proposto ao Ministro da Educação o indeferimento da bonificação, conferindo-se à recorrente a faculdade de se pronunciar sobre aquela proposta nos termos dos arts. 100° e 101° do Código de Procedimento Administrativo;

4. A recorrente pronunciou-se nos termos daqueles normativos alegando em suma não ser admitida a substituição do acto anulado e o deferimento tácito da sua pretensão e juntando a posição assumida pela Universidade Nova de Lisboa, sobre a integração do Mestrado na área de Ciências do Ambiente, prevista no Anexo I do Despacho 244/ME/96;

5. Por oficio da Direcção Regional de Educação de Lisboa, datado de 17 de Maio de 2002, veio a ser dado conhecimento à recorrente de que o Ministro da Educação, por despacho de 5 de Abril de 2002 indeferira a sua pretensão de ter direito à bonificação, fazendo-o ao fim de mais de cinco anos desde que o requerimento fora entregue (Docs. 7 e 8 juntos com o requerimento de interposição do recurso);

6. Desse acto de indeferimento do Ministro da Educação foi interposto o presente recurso contencioso por se entender que o acto estava ferido de violação de lei;

7. Na verdade, já anteriormente interpusera a recorrente recurso contencioso do acto de indeferimento daquela sua pretensão, recurso esse a que fora dado provimento. Acórdão do Tribunal Central Administrativo de 7 de Junho de 2.001 (p. 3.338/99 da 1a Subsecção da 1a Secção Cont. Adm.) (Doc. 3 junto com o requerimento de interposição de recurso) e onde se podia ler como fundamento da decisão o seguinte:

"... a recorrente, Professora do 4° Grupo - A do Ensino Secundário, veio requerer a bonificação por haver concluído o mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental. De acordo com o Anexo I, a que se refere o n° 3 do já aludido Despacho 244/ME/96, entre as áreas escolhidas para os mestrados e doutoramentos realizados por professores do 4° Grupo A do Ensino Secundário com direito à bonificação, conta - se a das Ciências do Ambiente, razão porque havia que fundamentar devidamente a recusa da atribuição da bonificação requerida pela Professora Luisa Maria Braga.

Mas tal não foi feito, escorando-se o despacho recorrido na simples argumentação de que tal mestrado não continha o número de créditos suficiente para ser incluído nas áreas constantes do Anexo I já citado.

E a acta relativa às reuniões do Grupo de Trabalho criado pelo Despacho 42/ME/97 e relativo ao ano de 1997, junta a fls. 14 e seguintes dos autos também nada adianta sobre tal matéria, ou seja, porque razão o mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental, ministrado pela FCT da Universidade Nova de Lisboa, não deve ser compreendida na área das Ciências do Ambiente, considerada no citado Anexo I para efeito do disposto naquele referido art. 54° do Estatuto. Essa injustificação, quer do documento produzido pelo Grupo de Trabalho, quer pelo despacho do ministro da Educação, que nele se baseou para rejeitar a pretensão da recorrente, acarreta para este o vício de falta de fundamentação, exigível por força do disposto no art. 124°, nº 1, a), e 125°, nos 1 e 2, do CPA.";

8. Analisando aquela acta de 13 de Janeiro de 1998 constante de fls. 14 daquele processo (Doc. 9 junto com o requerimento de interposição de recurso) conclui-se que da mesma consta o seguinte:

"Foram consideradas como estando incluídas nas áreas constantes do Anexo I do Despacho 42/ME/97, de 10 Março, todas as formações em que pelo menos 70% da componente curricular estivesse incluída nas referidas áreas ou em áreas directamente relacionadas. " (págs. 2 do documento);

9. E nessa mesma acta vem dizer-se que na Lista n° 2 que incluía a recorrente como sendo de indeferir se indicam as "'formações em áreas não contempladas pelo despacho referido e que o Grupo de Trabalho entende não existirem motivos pertinentes para que passem a ser incluídas à luz dos critérios adoptados no Despacho";

10. Ora, embora não tenha sido transmitido à recorrente o parecer do Grupo de Trabalho, resulta do ofício da DGAE de 11 de Dezembro de 2001, que aquele parecer se limitou a considerar que "a estrutura curricular do referido mestrado não se enquadra nos critérios superiormente aprovados na sua acta de 13/1/98, porquanto não perfaz 70% de unidades de crédito em qualquer das áreas constantes do Anexo I do Despacho n° 244/ME/96, para o seu grupo de docência";

11. Ou seja, verifica-se a mesma situação que já foi objecto de decisão anulatória por esse Tribunal;

12. E é esse mesmo o fundamento que consta do n° 2 da proposta da DGAE onde foi exarado o despacho recorrido (Doc. 8 já oferecido);

13. O n° 3 do Despacho 244/ME/96 estatui que a bonificação prevista no art. 54° do Estatuto da Carreira Docente aprovado pelo Dec-Lei 139-A/90 é aplicável nos casos de aquisição, por docentes profissionalizados, dos graus de mestre e de doutor em domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência, nos termos definidos no Anexo I daquele Despacho;

14. A recorrente é professora profissionalizada do 4° Grupo A;

15. No Anexo I prevê-se como Mestrado e Doutoramento relacionado com aquele Grupo de docência o Mestrado e Doutoramento em Ciências do Ambiente e o Mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental é, pela sua própria designação um Mestrado na área das Ciências do Ambiente e a própria Universidade Nova o reconhece como resulta do Doc. 6 já oferecido;

16. Neste contexto não bastava para o indeferimento da pretensão da recorrente dizer como o fez o Grupo de Trabalho que a estrutura curricular do mestrado daquele Curso não perfazia 70% das unidades de crédito nas áreas definidas no Anexo I citado e, para que se cumpram as exigências de fundamentação dos actos tornava - se necessário que o autor do acto o fundamentasse nos termos exigidos pelo art. 125°, n° 1, do Código de Procedimento Administrativo, em termos tais que o seu destinatário se aperceba do percurso cognoscitivo que deu lugar à decisão;

17. E com a decisão do Grupo de Trabalho não se percebe que disciplinas da estrutura curricular do mestrado concluído pela recorrente não se insere na área das Ciências do Ambiente e porque é que o Grupo de Trabalho chega a essa conclusão, ou seja, porque é que essas disciplinas não se adequam à área das Ciências do Ambiente, qual a estrutura curricular das Ciências do Ambiente que o Grupo de Trabalho considerou e muito menos se percebe como é que, com base naquela decisão virtual do Grupo de Trabalho, de cujos fundamentos se apropria, a DGAE propõe ao Ministro recorrido o indeferimento e este vem a indeferir a pretensão da recorrente;

18. O parecer do Grupo de Trabalho não contém assim a fundamentação exigida pelo art. 99° do Código de Procedimento Administrativo, bem como não a contém a proposta do DGAE nem o despacho recorrido, em violação dos arts. 124° e 125° do Código de Procedimento Administrativo;

19. E além de não conter a fundamentação o acto objecto de recurso contencioso violou o n° 3 do Despacho 244/ME/96 com referencia ao Anexo I do mesmo Despacho uma vez que a licenciatura da recorrente claramente se insere na área de Ciências do Ambiente prevista naquele Anexo para o 4° Grupo A em que a recorrente lecciona;

20. Deste modo, com fundamento em violação dos arts. 99°, 124° e 125° do Código de Procedimento Administrativo e ainda com fundamento na violação do n° 3 do Despacho 244/ME/96, com referencia ao Anexo I do mesmo Despacho, deve ser anulado o Acórdão recorrido, reconhecendo-se à recorrente o direito à bonificação prevista no art. 54° do Estatuto da Carreira Docente aprovado pelo Dec-Lei 139-A/90.

A autoridade recorrida concluiu assim a sua:

1. No presente recurso jurisdicional, a Recorrente vem basear a sua fundamentação no facto de o Acórdão em causa estar em contradição com o Acórdão anterior, que decidiu o seu primeiro recurso contencioso de anulação.

2. Porém, mais uma vez, não tem razão a Recorrente, pois há que distinguir a matéria controvertida sobre a qual se debruçou a primeira decisão judicial e a matéria em discussão nos presentes autos.

3. Na primeira decisão judicial, o Acórdão pronunciou-se pela falta de fundamentação legal do acto administrativo que indeferiu o pedido de bonificação ao abrigo do art. 54.º do E.C.D.

4. Nos presentes autos, o Acórdão limitou-se a apreciar os termos em que foi proferida a decisão da entidade administrativa requerida, concluindo por "considerar estar o acto administrativo investido da fundamentação legal necessária".

5. Na verdade, o que a Recorrente queria ver decidido através do novo recurso contencioso, era a condenação da entidade pública requerida à prática de acto que se pronunciasse, obrigatoriamente, pela concessão da bonificação requerida.

6. Ora, não tem razão a Recorrente, pois, o que levou à procedência do seu primeiro recurso contencioso de anulação, foi a falta de fundamentação legal do acto e não as razões que estiveram na origem do indeferimento do seu pedido de bonificação.

7. Quanto ao novo acto administrativo praticado, o seu fundamento foi o facto de a estrutura curricular do Mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental, não se enquadrar nos critérios definidos na Acta de 13 de Janeiro de 1998.

8. O grupo de trabalho definiu a metodologia e os critérios utilizados para o preenchimento do critério a que se refere o n.º 3 do Despacho 244/ME/96 "... domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência, nos termos definidos no anexo I ao presente despacho."

9 Conforme aquela acta, foi o seguinte o critério adoptado pelo grupo de trabalho: "Foram consideradas como estando incluídas nas áreas constantes no Anexo I do Despacho 42/ME/96, de 10 de Março, todas as formações em que pelo menos 70% da componente curricular estivesse incluída nas referidas áreas ou em áreas directamente relacionadas. "

10. Neste contexto, o grupo de trabalho elaborou proposta fundamentada de deferimento e de indeferimento sobre os diversos requerimentos apresentados, a fim de ser submetida a decisão ministerial.

11. Segundo aquela proposta, não foi o mestrado da Recorrente considerado para efeitos de bonificação nos termos do art. 54.º do E.C.D., uma vez que não perfaz, pelo menos, 70% das unidades de crédito em qualquer das áreas definidas no Anexo I do Despacho n.º 244/ME/96, ou em áreas directamente relacionadas.

12. Pelo que, não foi possível inserir o referido mestrado em nenhuma das áreas previstas para o 4.º grupo A, do 3.º ciclo do Ensino Básico e Ensino Secundário.

13. Deste modo, e tendo em conta o documento junto pela Recorrente, em fase de audiência dos interessados, foi a proposta de indeferimento do seu requerimento submetida a despacho ministerial e, posteriormente, notificada de acordo com todos os requisitos legais do dever de fundamentação, nos termos do art. 124.º e 125.º do CPA.

14. Face ao exposto, tornam-se claros e objectivos os termos em que se fundamentou a decisão de indeferimento do requerimento da Recorrente, depreendendo-se, facilmente, quais as razões de facto e de direito que estiveram na base da formulação deste acto agora recorrido, nos termos dos artigos 99.º, 124.º e 125.º todos do CPA.

15. Pois, claramente se compreende que o mestrado por si concluído, não se insere nas áreas definidas pelos anexos ao Despacho n.º 244/ME/96, não lhe permitindo beneficiar da bonificação requerida.

16. Foi, assim, a decisão administrativa, devidamente, fundamentada com base na aplicação do critério de apreciação e de avaliação definido pelo grupo de trabalho competente, nos exactos termos dos artigos 99.º, 124.º e 125.º, todos do CPA., devendo-se considerar o acto praticado legal e isento de qualquer vício que o invalide.

17. Pelo que, mal se compreendem os argumentos invocados pela Recorrente, ficando por provar em que medida a sua licenciatura (em Química) se insere "claramente" na área das Ciências do Ambiente.

18. Assim, bem decidiu o Acórdão agora recorrido quando se pronunciou pelo não provimento do recurso, por considerar fundamentada a decisão administrativa, para além de correcta e mais ajustada com o fim visado pelo art. 54.º do E.C.D.

19. Face ao que, não procedem os argumentos da Recorrente, quando por fim pede a anulação do Acórdão recorrido e o reconhecimento do seu direito à bonificação requerida.

20. Fica assim demonstrado, que a razão única deste seu Recurso Jurisdicional é levar a entidade administrativa pública recorrida à prática de acto favorável à sua pretensão, quando pela aplicação da lei ao caso concreto não o conseguiu!

A Magistrada do Ministério Público emitiu parecer:

"Em nosso entender o recurso jurisdicional não merece provimento.

Estão em causa: o vício de forma por falta de fundamentação e o vício de violação de lei, por violação do artº 54° do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo DL n° 139-A/90, de 28.04 (alterado pelo DL n° 105/97, de 29.04 e pelo DL n° 1/98, de 02.01), e, por violação do n° 3 do Despacho 244/ME/96, com referência ao Anexo I do mesmo Despacho, ambos os vícios julgados improcedentes pelo acórdão recorrido.

Quanto a nós, tal como decidiu este aresto, o acto contenciosamente impugnado não enferma de vício de falta de fundamentação.

A propósito desta matéria, tem a jurisprudência deste STA considerado que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente (cfr, a título de exemplo, os acórdãos de 2001.11.14, no proc. n° 39559, de 2003.03.12, no processo n° 1786/02, e, todos os arestos citados neste último); por outro lado, tem-se igualmente entendido que no quadro da fundamentação remissiva é absolutamente necessário que a cadeia de remissão seja clara e facilmente apreensível por um destinatário normal, permitindo um encadeamento sucessivo, lógico e articulado, das referências remissivas utilizadas, assim externadoras da real motivação da decisão administrativa (vd., v. g. os acórdãos de 2002.06.20, processo n° 506, de 2002.09.26, processo n° 195/02, e, de 2003.01.30, processo n° 2026).

Parece-nos que no caso em estudo a fundamentação do acto impugnado, que é remissiva, cumpre estas exigências.

A pretensão da interessada era a de que lhe fosse reconhecido o direito a uma bonificação de quatro anos, para efeitos de progressão na carreira, ao abrigo do art° 54° do referido Estatuto e do Despacho 244/ME/96, com o fundamento, além do mais, de que o mestrado obtido, em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental, encontra-se integrado na lista de mestrados que permitem a progressão na Carreira dos Professores do Ensino Básico e Secundário, e, segundo o Despacho 244/ME/96, a área de Ciências do Ambiente é considerada para efeitos de progressão na carreira dos professores do 4° grupo A, ao abrigo do art.° 54° do Estatuto da Carreira Docente.

A proposta em que se fundou, e sobre a qual foi exarado, o acto contenciosamente recorrido dá conta de que após cumprimento dos art.ºs 100° e 101° do CPA o Grupo de Trabalho criado pelo Despacho 42/ME/97 de 10.03, que emitira parecer negativo previamente ao cumprimento desses preceitos por entender que a estrutura curricular do mestrado não perfaz pelo menos 70% das unidades de crédito em qualquer das áreas definidas no Anexo I ao Despacho 244/ME/96 ou em áreas directamente relacionadas, reanalisou o pedido, tomando em consideração os elementos enviados pela requerente, sendo de parecer que continua a não ser possível inserir o mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental em uma das áreas previstas para o 4° grupo A do 3° ciclo do ensino básico e ensino secundário, reiterando o constante do parecer anterior.

É com base neste parecer, emitido, em 2001.11.16, após reanálise da questão, que é proposto o indeferimento da pretensão da requerente, proposta a que aderiu o acto recorrido.

Neste parecer de 2001.11.16, que tem como epígrafe "A… - 4 ° Grupo A - Mestrado: Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental (FCT -UNL)", as dez disciplinas relativamente às quais foi obtido o mestrado foram integradas nas seguintes áreas, pela forma que se segue:

-Análise e organização do espaço, na área de Geografia;

-Economia Regional e Integração Europeia, na área de Economia;

-Economia Ambiental e Gestão de Recursos, na área de Ecologia;

-Técnicas de Planeamento e Sistemas de Informação Geográfica na área de Geografia;

-Ordenamento do Território, Planeamento Ambiental e Desenvolvimento, na área de Ecologia;

-Ordenamento e Ambiente do Espaço Urbano-Industrial, na área de Ecologia;

-Ordenamento e Ambiente do Espaço Rural, na área de Ecologia;

-Ordenamento das infraestruturas, na área de Geografia;

-Gestão e Administração Regional e Local, na área de Gestão;

-Políticas Comunitárias, Tendências e Perspectivas, na área de Política.

Seguidamente o parecer pondera que, para efeitos do artº 54° do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensino Básico e Secundário, nenhuma destas áreas corresponde às áreas consideradas naquele grupo de docência (4° grupo A, indicado na epígrafe do mesmo parecer).

E continua: ainda que transmudássemos as disciplinas que considerámos na área de Ecologia às de Ciências do Ambiente, mesmo assim, perfaziam 36,4% do total de créditos (11, segundo informação contida em documento fornecido pela Reitoria da Universidade de Lisboa à DGES, em 16.10.2001 e segundo um critério de distribuição igualitária dos créditos pelas disciplinas), o que não perfaz o mínimo estabelecido pelo Grupo de trabalho, exarado em acta de 13 de Janeiro de 1998 e aprovado por Sua excelência o Senhor Ministro da Educação.

Torna-se, assim, claro que, nos termos do parecer, as áreas em que se integram aquelas disciplinas não constam do referido 4° Grupo A, e, ainda que se fizesse passar as disciplinas consideradas na área de Ecologia para a área de Ciências do Ambiente, tais disciplinas apenas representam 36,4% de créditos (num total de 11 créditos distribuídos igualitariamente pelas disciplinas).

Daqui também facilmente se extrai que se num universo de dez disciplinas apenas quatro poderão ser consideradas susceptíveis de integrar a área de Ciências do Ambiente (as que começaram por ser integradas na área de Ecologia), então esse número de disciplinas não atinge 70% daqueles créditos.

Parece-nos, assim, não haver dúvidas de que são suficientemente claras as razões por que o parecer concluiu pelo indeferimento da pretensão da interessada; e, por essa via, afigura-se-nos que o acto recorrido, cujos motivos assentam nesse parecer, encontra-se suficientemente fundamentado.

Nestes termos, o acórdão recorrido não merece censura ao julgar improcedente o vício de falta de fundamentação.

Passemos, agora, ao vício de violação de lei.

Também nos parece que não ocorre.

A questão que se coloca é a de saber se o grau de mestre obtido pela ora recorrente se integra em domínio directamente relacionado com o seu grupo de docência, para efeitos do n° 1 do artº 54° do citado Estatuto e do n° 3 e do anexo I do Despacho 244/ME/96 publicado no DR II série de 96.12.31 - Despacho este alterado pelo Despacho 42/ME/97 publicado no DR II série de 97.04.01 - sendo esse anexo I na sua última versão, dada pelo Despacho 8292/98, publicado no DR II série de 98.05.18.

Há a realçar que o Despacho 244/ME/96 constitui regulamentação prevista no n° 4 do artº 54° daquele Estatuto, o qual dispõe, para o que aqui interessa, que os mestrados a que se refere o n° 1 serão definidos por despacho do Ministro da Educação.

O grupo de docência da recorrente, como consta da matéria de facto do acórdão recorrido é o 4° grupo A, Física/Química, do Ensino Secundário.

O n° 3 do Anexo I daquele Despacho (na versão dada pelo Despacho 8292/98) considera que para efeitos do referido artº 54° as áreas de formação do 4° grupo A são as seguintes:

-Administração e Planeamento da Educação.

-Administração Escolar e Administração Educacional.

-Biofísica.

-Bioquímica.

-Biotecnologia.

-Ciências Agrárias.

-Ciências da Educação.

-Ciências do Ambiente.

-Comunicação Educacional.

-Educação.

-Educação Especial.

-Engenharia dos materiais.

-Engenharia Física.

-Engenharia Química.

-Estatística.

-Física.

-Informática e Tecnologias da Informação.

-Psicologia.

-Química.

-Supervisão Pedagógica.

Será que o mestrado obtido pela recorrente se relaciona directamente com uma destas áreas?

A Administração entendeu que não, tendo, para efeitos de decisão, feito corresponder cada uma das disciplinas do mestrado a determinada área, pela forma acima descrita.

Efectivamente nenhuma das áreas em que se inserem essas disciplinas consta do elenco do referido Anexo I, ora transcrito. E ainda que se considere que as disciplinas que começaram por ser integradas na área de Ecologia sejam consideradas efectivamente na área de Ciências do Ambiente, apenas quatro das disciplinas do mestrado, num total de dez, cairiam nesse âmbito, o que não permite atingir o valor estipulado de 70% dos referidos créditos.

Para esta solução foi determinante a decisão que fez corresponder cada uma das disciplinas do mestrado a determinada área, bem como a determinação de um valor limite mínimo de 70% de créditos (sobre um montante total de 11 créditos distribuídos igualitariamente por todas as disciplinas).

Porém, estas decisões resultaram de uma actividade discricionária da Administração, consubstanciada na actuação do grupo de trabalho a que aludem os nos 9, 10 e 11 do Despacho 244/ME/96 (na versão dada pelo citado Despacho 42/ME/97), à qual o acto impugnado deu a sua concordância.

Mas sendo assim, sendo o sentido do acto contenciosamente recorrido determinado por uma actividade discricionária da Administração, o controlo jurisdicional da legalidade só poderia ocorrer em caso de erro grosseiro ou manifesto ou de clara violação do sentimento comum de justiça, o que, efectivamente, não se indicia.

Assim, contrariamente ao alegado pela recorrente, o vício ora em análise tinha forçosamente que improceder.

Pelas razões acabadas de expor, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se o acórdão recorrido."

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como assente no TCA:

1. A recorrente, professora do Grupo 4-A, Física/Química, código 15, do Ensino Secundário, concluiu o Mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental na Faculdade de Ciências e Tecnologia da Universidade Nova de Lisboa.

2. Em 5.02.97 requereu a concessão da bonificação de 4 anos na contagem do tempo de serviço, nos termos do art.54° do Estatuto da Carreira Docente para o Ensino Básico e Secundário, aprovado pelo Dec. Lei nº 139-A/90.

3. Em 13.01.98, o Grupo de Trabalho criado pelo Despacho 42/ME/97 de 10 de Março, relativo ao ano de 1997, reuniu a fim de dar acompanhamento e actualização das normas regulamentadoras do art. 54°, nomeadamente, acordar a metodologia a seguir, apreciar a adequação das formações, através da análise dos currículos dos cursos (cf. acta junta a fls.41 a 43).

4. Por ofício datado de 6.07.98, a recorrente foi notificada do indeferimento do seu requerimento pelo Ministro de Educação com fundamento de o mestrado por si adquirido não reunir o número de créditos suficientes para ser incluído nas áreas constantes do Anexo I do Despacho 244/ME/96.

5. Interposto recurso contencioso de anulação do acto referido em 3., por Acórdão do TCA de 7.06.2001, foi anulado aquele acto, por se encontrar eivado do vício de falta de fundamentação.

6. Por ofício datado de 11.12.2001, foi a recorrente notificada de que o Grupo de Trabalho, por decisão do Ministro de Educação de 1.08.2001, apreciou o pedido de bonificação no tempo de serviço, na sequência do recurso interposto no TCA, "tendo deliberado considerar o Mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambienta1 de que é titular, inadequado ao grupo da docência 15, com fundamento em que as áreas em que se podem integrar as disciplinas constantes do curso frequentado não se integram nas áreas constantes do Anexo I do Despacho nº 244/ME/961 de 31 de Dezembro 11 - cf. fls.21.

7. A recorrente pronunciou-se nos termos do art.100° do CPA - Cf. fls.23 e 25.

8. Em 20.03.2002, a Srª Directora Geral propôs o indeferimento da pretensão da recorrente, de acordo com o parecer do Grupo de Trabalho que "considerou que a estrutura curricular do Mestrado não se enquadra nos critérios definidos na acta de 13.01.98, porquanto não perfaz, pelo menos 70% das unidades de crédito em qualquer das áreas definidas no Anexo I do Despacho nº 244/ME/96 ou em áreas directamente relacionadas, conforme parecer anexo 11 a fls. 28.

9. Em 5.04.2002, a autoridade recorrida, no canto superior da referida proposta, exarou o acto recorrido do seguinte teor: "Concordo. Indefiro."

III Direito

1. Vejamos o que se decidiu no acórdão recorrido.

"A recorrente imputa ao acto impugnado os vícios de forma, por falta de fundamentação e de violação de lei, por violar o art. 3° do Despacho nº 244/ME/96, com referência ao anexo I.

Fundamentar um acto administrativo consiste em expor o raciocínio de aplicação aos pressupostos que se verificam no caso concreto das normas jurídicas que regulam tal situação ou que, pelo menos, permitem à Administração que aquele, segundo o seu critério e à luz de determinado interesse público.

"A fundamentação do acto administrativo é a enunciação explícita das razões de facto e de direito que levaram o seu autor a praticar esse acto ou a dotá-lo de certo conteúdo" (F. do Amaral, "in" Direito Administrativo, vol. III, pág. 253).

Isto é, o acto administrativo encontra-se fundamentado quando o seu autor dá a entender aos seus destinatários as razões, motivos e critérios que levaram a optar por aquela solução.

A fundamentação deve ser expressa mas, pode remeter para pareceres, propostas ou informações anteriormente prestadas. (art.125° do CPA)

No caso "sub judice" o acto impugnado é o acto de indeferimento do pedido de bonificação de serviço, aposto na proposta do Director Geral de concordância com o parecer do Grupo de Trabalho. Neste parecer (cf. PA) analisa-se todos elementos, nomeadamente, a estrutura curricular do Mestrado de que a recorrente é titular, mas verificando que estes não se enquadram nos critérios definidos, "..., todas as formações em que pelo menos 70% da componente curricular estivesse incluída nas referidas áreas ou em áreas directamente relacionadas" conclui-se que o mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental não se insere nas Áreas previstas para o Grupo 4-A. Pelo que, tem de se concluir que o acto se encontra devidamente fundamentado.

Mas viola o art.3 do Despacho nº 244/ME/96, de 31.12 com referência ao Anexo I?

Dispõe este normativo que "Conferem as mesmas bonificações previstas nos números anteriores a aquisição, por docentes profissionalizados, dos graus de mestre e de doutor em domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência, nos termos definidos no anexo I ao presente despacho."

Entende a recorrente que o Mestrado de que é titular, deve ser considerado integrado na área de Ciências do Ambiente, 4 Grupo A, definido no Despacho nº 244/ME/96. E, junta parece homologado pelo Conselho Científico da U. Nova de Lisboa "Acho perfeitamente justificado que o Mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental seja considerado integrado na área de Ciências do Ambiente, 4° Grupo A, definida no Despacho 244/ME/96 de 31.12.96"- (cf. fls.26).

Acontece que, no anexo I do Despacho nº 244/ME/96, define-se a lista de cursos para efeitos de aplicação do art.54° do ECU, onde consta, nomeadamente , o Mestrado de que a recorrente é titular, e define-se as áreas de formação consideradas, onde não se inclui no grupo da recorrente - 4° grupo A - o Mestrado de que é titular. E, como se verifica do parecer elaborado pelo Grupo de Trabalho "nenhuma das áreas em que se podem integrar as disciplinas constantes do curso frequentado se integram nas áreas consideradas" e mesmo considerando "na área de Ecologia à de Ciências do Ambiente", perfaziam apenas 36,4% do total dos créditos..." Ou seja, da análise curricular do Mestrado de que a recorrente é titular conclui-se que as disciplinas de que do mesmo fazem parte não integram as áreas a considerar no 4° grupo A. O parecer homologado pelo Conselho Científico da U. Nova de Lisboa, é um mero parecer, não vinculativo, portanto, que a autoridade recorrida podia ou não acatar. Porém, tal como foi feita análise curricular do Mestrado em questão, para se concluir que não está englobado na área de docência da recorrente, além de correcta é a que mais se ajusta com o fim visado pelo art.54° do ECU e Despacho nº 244/ME/96. E, como tal, não se encontra o acto recorrido eivado do vício que lhe é apontado pela recorrente."

2. Vamos lá a ver.

O art.º 54 do ECD (aprovado pelo DL 139-A/90, de 28.4, alterado pelo DL 105/97, de 29.4, e pelo DL 1/98, de 2.1), sobre a epígrafe de "Aquisição de outras habilitações por docentes profissionalizados com licenciatura" dispõe que:

1- A aquisição por docentes profissionalizados com licenciatura, integrados na carreira, do grau de mestre em Ciências da Educação ou em domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência determina, para efeitos de progressão na carreira, a bonificação de quatro anos no tempo de serviço do docente, sem prejuízo da permanência mínima de um ano de serviço completo no escalão seguinte àquele em que se encontra.

2- A aquisição por docentes profissionalizados com licenciatura ou mestrado, integrados na carreira, do grau de doutor em Ciências da Educação ou em domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência determina a bonificação de, respectivamente, seis ou dois anos no tempo de serviço do docente, sem prejuízo da permanência mínima de um ano de serviço completo no escalão em que se encontre à data da aquisição do grau académico.

3- O disposto nos números anteriores é aplicável aos docentes que, nos termos legais, foram dispensados da profissionalização.

4- Os mestrados e doutoramentos a que se referem os n.ºs 1 e 2 serão definidos por despacho do Ministro da Educação.

A coberto deste n.º 4 foi emitido o Despacho 244/ME/96, de 31.12, com o seguinte teor:

"Considerando que a aquisição de outras habilitações por docentes profissionalizados revela uma preocupação e um empenho daqueles na melhoria da sua formação beneficiando directamente a qualidade da educação e do ensino.

Considerando que, nos termos do art.º 54 do Estatuto da Carreira Docente aprovado pelo DL 139-A/90, de 28.4, a aquisição do grau de mestre ou de doutor confere uma bonificação no tempo de serviço docente.

Considerando que tais bonificações carecem de regulamentação nos termos definidos no n.º 4 daquela disposição legal.

Determino:

1- A aquisição do grau de mestre em Ciências da Educação ou Educação por docentes profissionalizados integrados na carreira confere uma bonificação de quatro anos no tempo de serviço.

2- A aquisição do grau de doutor em Ciências da Educação ou Educação por docentes profissionalizados integrados na carreira, com licenciatura ou mestrado, confere uma bonificação de, respectivamente, seis ou dois anos, no tempo de serviço docente.

3- Conferem as mesmas bonificações previstas nos números anteriores a aquisição, por docentes profissionalizados, dos graus de mestre e doutor em domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência, nos termos definidos no anexo I ao presente despacho.

4- As bonificações atribuídas aos docentes que adquirem o grau de mestre não prejudicam a necessidade de permanência mínima de um ano de serviço completo no escalão seguinte àquele em que se encontram.

5- As bonificações conferidas aos docentes que adquirem o grau de doutor não prejudicam a necessidade de o docente permanecer, no mínimo, um ano de serviço completo no escalão em que se encontre à data da aquisição daquele grau académico.

6- Só podem ser considerados para efeitos de bonificação os mestrados e doutoramentos organizados nos termos da lei.

7- São competentes para atribuírem as bonificações, no âmbito deste despacho, os directores regionais de Educação, a requerimento dos interessados.

8- O prazo para a decisão é de 30 dias após a recepção do respectivo requerimento.

9- Os requerimentos relativos a mestrados e doutoramentos que, nos termos do presente despacho, não confiram bonificação, serão remetidos pela Direcção Regional de Educação ao Departamento de Gestão de Recursos Educativos que, ouvido o grupo de trabalho constituído pelo Desp. 49-I/ME, de 3.7, e no prazo de 60 dias, apresentará proposta de decisão fundamentada ao Ministro da Educação.

10- O anexo I ao presente despacho será objecto de actualização no início de cada ano lectivo.

11- O presente despacho produz efeitos a partir de 1.1.97.

Por outro lado, tendo em consideração os termos vagos do n.º 3 desse Despacho, repetindo a terminologia do art.º 54 do Estatuto e instituindo um anexo onde apenas são enunciadas áreas relevantes para cada grupo de docência, em 10.3.97 procedeu-se à alteração da sua redacção, pelo Despacho 42/ME/97, cujo n.º 9 instituiu um Grupo de Trabalho "com o objectivo de assegurar o acompanhamento da aplicação" e actualização das normas regulamentadoras do Artigo 54° do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário.

Esse Grupo de trabalho, em reunião efectuada para o ano de 1997 elaborou acta com o seguinte teor:

"Acta relativa às reuniões do Grupo de Trabalho criado pelo Despacho 42/ME/97 de 10 de Março, relativo ao ano de1997

O Grupo de Trabalho criado pelo Despacho 42/ME/97, de 10 de Março, reuniu nos dias 16 de Setembro 10, 20 e 21 de Novembro de 1997 e 13 de Janeiro de 1998, a fim de dar cumprimento à tarefa para que foi criado, isto é, o acompanhamento e actualização das normas regulamentadoras do Artigo 54° do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário.

Na primeira reunião acordou a metodologia a seguir na apreciação dos processos remetidos pelas Direcções Regionais de Educação ao Departamento de Recursos Educativos.

Considerando o número extremamente elevado de requerimentos de docentes remetidos pelas Direcções Regionais de Educação ao Departamento de Gestão dos Recursos Educativos, assim como as múltiplas exposições sobre este assunto endereçadas pelas Instituições de Ensino Superior ao Ministério da Educação, o Grupo de Trabalho decidiu adoptar a seguinte metodologia:

1. Apreciar a adequação das formações através da análise dos currículos dos cursos à docência do grupo disciplinar e do(s) grau(s) de ensino para os quais é requerido que elas confiram bonificação, não analisando processos individuais.

2. Realizar essa apreciação à luz de critérios análogos aos utilizados para a elaboração do Despacho 244/ME/96, tendo em conta que compete ao Grupo de Trabalho fazer o seu acompanhamento e actualização e não proceder à sua revisão.

A metodologia adoptada não contempla casos eventualmente existentes de docentes que, tendo frequentado cursos pouco adequados à respectiva docência tenham, porventura, realizado trabalhos de tese que o são. Também não possibilita atender a situações, possíveis, de docentes que leccionem disciplinas não integradas em grupo de docência, como as de Técnicas Especiais, e que tenham realizado formações nestas áreas. Face às centenas de processos existentes não pareceu possível ao grupo fazer um tipo de análise casuística que será realizada em caso de interposição de recurso.

Nas reuniões subsequentes foram analisadas cerca de 140 formações de nível de mestrado, e alguns processos de doutoramento referentes à totalidade dos requerimentos recebidos pelo Departamento de Gestão dos Recursos Educativos até 15 de Novembro de 1997.

Foram consideradas como estando incluídas nas áreas constantes no Anexo I do Despacho 42/ME/97, de 10 de Março, todas as formações em que pelo menos 70% da componente curricular estivesse incluída nas referidas áreas ou em áreas directamente relacionadas. Todas as decisões foram tomadas por consenso, excepto no caso da apreciação do Mestrado de História da Cultura Portuguesa (Época Moderna) da Faculdade de Letras da Universidade do Porto que o grupo considerou estar de acordo com os critérios definidos visto que 2/3 dos créditos dizem respeito a literatura Portuguesa, área contemplada no Despacho para os grupos em apreço. o 2.º Grupo do 2.º Ciclo do Ensino Básico e o 8° Grupo B do 3° Ciclo do Ensino Básico e do Ensino Secundário. A declaração de voto do Professor Doutor …, único voto contra, é a seguinte:

"Voto contra a aceitação dos Mestrados História da Cultura Portuguesa (Época Moderna), da Faculdade de Letras da Universidade do Porto e Literatura Comparada da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa, para os grupos: 2° do Preparatório e 8.º B do Secundário já que os respectivos planos de estudo não demonstram acréscimo de competências nas áreas de ensino dos grupos (Português e Francês). O processo apenas deveria ser considerado numa base casuística e aceite se a matéria da tese revelasse qualquer mais valia. Aliás este procedimento por analogia de designação é susceptível de um grau elevado de perversão do próprio sistema."

Sobre o Mestrado de Literatura Comparada da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa, referido em segundo lugar na declaração de voto, não há ainda decisão do Grupo de Trabalho por falta de elementos sobre o conteúdo da formação, São, aliás, quatro os requerimentos sobre os quais não há ainda decisão do Grupo de Trabalho, por falta de elementos.

Na última reunião, a 13 de Janeiro de 1998, foram aprovados os Documentos n" 2 - Propostas de alteração ao Despacho n.º 244/ME/96 de 31 de Dezembro e nº 3 - outras propostas relativas ao acompanhamento da execução do Despacho n.º 244/ME/96, de 31 de Dezembro, assim como as três listagens, em anexo, referentes às seguintes situações:

Lista n.º 1: formações que o Grupo de Trabalho considerou estarem contempladas no Despacho 244/ME/96 e em que procedeu à identificação da(s) áre:1(s) de formação.

Lista n.º 2: formações em áreas não contempladas pelo despacho referido e que o Grupo de Trabalho entende não existirem motivos pertinentes para que passem a ser incluídas, à luz dos critérios adoptados no Despacho. Esta lista, nominal, compreende os casos em relação aos quais é proposto o indeferimento, a ser homologado superiormente.

Lista n.º 3: formações em áreas não contempladas no referido despacho, em relação às quais o Grupo de Trabalho entendeu dever trazer uma proposta de alteração do Despacho nº 244/ME/96. Para esta lista nominal é proposto superiom1cnte o deferimento dos requerimentos.

13.1. 98"

A recorrente não questiona a legalidade de qualquer destes actos regulamentares que vinculam a Administração.

O que resulta do quadro legislativo enunciado é que o legislador pretendeu fomentar a formação deste pessoal pela realização de doutoramentos e mestrados, compensando essa aquisição curricular com bonificações no tempo de serviço, de modo a permitir-lhes uma progressão na carreira mais rápida. Impôs, todavia, que essa formação fosse adquirida na área da educação e ciências da educação ou em "domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência" (art.º 54, n.ºs 1 e 2 do ECD). Por imposição do n.º 4 dessa norma foi elaborado o despacho aí referido - Desp. 244/ME/96 - em cujo anexo I se definiram as áreas que relevariam para esse efeito em cada grupo lectivo. Por outro lado, como se viu, foi criado um Grupo de Trabalho para acompanhar e actualizar as normas regulamentadoras do art.º 54° do ECD.

3. Relembremos, agora, a matéria de facto mais relevante.

A recorrente, professora do Grupo 4-A, Física/Química, código 15, do Ensino Secundário, concluiu o Mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental na Faculdade de Ciências e Tecnologia da Universidade Nova de Lisboa (ponto 1 da matéria de facto). Em 5.02.97 requereu a concessão da bonificação de 4 anos na contagem do tempo de serviço, nos termos do art.54° do Estatuto da Carreira Docente para o Ensino Básico e Secundário, aprovado pelo Dec. Lei nº 139-A/90 (2). Em 13.01.98, o Grupo de Trabalho criado pelo Despacho 42/ME/97 de 10 de Março, relativo ao ano de 1997, reuniu a fim de dar acompanhamento e actualização das normas regulamentadoras do art. 54°, nomeadamente, acordar a metodologia a seguir, apreciar a adequação das formações, através da análise dos currículos dos cursos (3). Por ofício datado de 6.07.98, a recorrente foi notificada do indeferimento do seu requerimento pelo Ministro de Educação com fundamento de o mestrado por si adquirido não reunir o número de créditos suficientes para ser incluído nas áreas constantes do Anexo I do Despacho 244/ME/96 (4). Interposto recurso contencioso de anulação do acto referido em 3, por Acórdão do TCA de 7.06.2001, foi anulado aquele acto, por se encontrar eivado do vício de falta de fundamentação (5). Por ofício datado de 11.12.2001 (fls. 17 do PA), foi a recorrente notificada de que o Grupo de Trabalho, por decisão do Ministro de Educação de 1.08.2001, apreciou o pedido de bonificação no tempo de serviço, na sequência do recurso interposto no TCA, "tendo deliberado considerar o Mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambienta1 de que é titular, inadequado ao grupo da docência 15, com fundamento em que as áreas em que se podem integrar as disciplinas constantes do curso frequentado não se integram nas áreas constantes do Anexo I do Despacho nº 244/ME/961 de 31 de Dezembro..." (6). A recorrente pronunciou-se (fls. 13/15) nos termos do art.100° do CPA (7). Em 20.03.2002 (fls.4), a Srª Directora Geral propôs o indeferimento da pretensão da recorrente, de acordo com o parecer do Grupo de Trabalho que "considerou que a estrutura curricular do Mestrado não se enquadra nos critérios definidos na acta de 13.01.98, porquanto não perfaz, pelo menos 70% das unidades de crédito em qualquer das áreas definidas no Anexo I do Despacho nº 244/ME/96 ou em áreas directamente relacionadas, conforme parecer anexo..."(8). Em 5.04.2002 (fls.4), a autoridade recorrida, no canto superior da referida proposta, exarou o acto recorrido do seguinte teor: "Concordo. Indefiro." (9).

A versão integral do Parecer do Grupo de Trabalho, que serviu de suporte à proposta da Directora Geral e que mereceu a concordância do Ministro da Educação contida no acto impugnado, é a seguinte:

"Parecer do Grupo de Trabalho criado pelo Desp. 42/ME/97, de 10 de Março.

A…

4.º Grupo A

Mestrado: Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental (FCT. - UNL.)

Seguindo a metodologia proposta pelo Grupo de Trabalho para o Despacho 244/ME/96, de 31 de Dezembro, criado pelo Desp. 42/ME/97, de 10 de Março e aprovada por Sua Excelência o Senhor Ministro da Educação, o pedido da Mestre A… vai centrar-se na análise do plano curricular do respectivo curso de Mestrado.

Conforme se pode verificar do respectivo processo, a requerente apresenta certidão da parte curricular que indica que frequentou e obteve aproveitamento em 10 disciplinas.

À falta de qualquer indicação por parte da instituição formadora, organizamo-las nas seguintes áreas:

-Análise e organização do espaço, na área de Geografia;

-Economia Regional e Integração Europeia, na área de Economia;

-Economia Ambiental e Gestão de Recursos, na área de Ecologia;

-Técnicas de Planeamento e Sistemas de Informação Geográfica na área de Geografia;

-Ordenamento do Território, Planeamento Ambiental e Desenvolvimento, na área de Ecologia;

-Ordenamento e Ambiente do Espaço Urbano-Industrial, na área de Ecologia;

-Ordenamento e Ambiente do Espaço Rural, na área de Ecologia;

-Ordenamento das infraestruturas, na área de Geografia;

-Gestão e Administração Regional e Local, na área de Gestão;

-Políticas Comunitárias, Tendências e Perspectivas, na área de Política.

Ora, conjugando o resultado desta análise com a informação fornecida no Despacho 244/ME/96 (e subsequentes) quanto às áreas consideradas no respectivo Grupo de docência, para a bonificação prevista no art. 54.º do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, conclui-se que nenhuma das áreas em que se podem integrar as disciplinas constantes do curso frequentado se integra nas áreas consideradas.

E ainda que transmudássemos as disciplinas que considerámos na área de Ecologia à de Ciências do Ambiente, presente nos Despachos acima referidos para o Grupo de docência em que se integra a requerente, mesmo assim, perfaziam apenas 36.4% do total de créditos (11 segundo informação contida em documento fornecido pela Reitoria da Universidade de Lisboa à DGES. em 16.10.2001 e segundo um critério de distribuição igualitária dos créditos pelas disciplinas), o que não perfaz o mínimo estabelecido pelo Grupo de Trabalho, exarado em Acta de 13 de Janeiro de 1998 e aprovado por Sua Excelência o Senhor Ministro da Educação.

Deste modo, só pode concluir-se pela inadequabilidade do curso frequentado às áreas consideradas para o respectivo Grupo de docência" pelo que somos de parecer de que deve ser indeferido o pedido da requerente.

16.11.2001. "

4. A recorrente requereu a bonificação a que alude o citado art.º 54 com fundamento no facto de ser titular de um mestrado em Ordenamento do Território e Planeamento Ambiental. Esse mestrado não estava previsto no anexo I ao Despacho 244/ME/96 no grupo de docência 4.º A (nem em nenhum outro, diga-se), o grupo invocado pela recorrente para efeito de bonificação, nem correspondia inequivocamente a nenhum dos domínios ali previstos. Teria, portanto, de fazer-se uma análise do conteúdo curricular do mestrado.

E sendo assim, haveria de fazer-se apelo - como se fez - ao conteúdo da Acta de 13.1.98, elaborada pelo Grupo de Trabalho constituído na sequência do Despacho 42/ME/97, de 10 de Março e seguir-se a metodologia aí consagrada: "1. Apreciar a adequação das formações através da análise dos currículos dos cursos à docência do grupo disciplinar e do(s) grau(s) de ensino para os quais é requerido que elas confiram bonificação... 2. Realizar essa apreciação à luz de critérios análogos aos utilizados para a elaboração do Despacho 244/ME/96", serem "consideradas como estando incluídas nas áreas constantes no Anexo I do Despacho 42/ME/97, de 10 de Março, todas as formações em que pelo menos 70% da componente curricular estivesse incluída nas referidas áreas ou em áreas directamente relacionadas."

As disciplinas que integravam a parte curricular do Mestrado invocado pela recorrente são as indicadas no parecer que serviu de fundamento ao acto de indeferimento, integralmente transcrito no ponto anterior. Essas disciplinas foram alinhadas pelas diversas áreas do anexo I ao Despacho 244/ME/96 nos termos indicados nesse parecer, sem que a recorrente tenha questionado essa correspondência, resultando desse alinhamento que nenhuma dessas disciplinas se integra em qualquer dos domínios (aliás, enumerados taxativamente - já com a redacção introduzida no anexo I pelo Despacho 8292/98, de 28.4.98, publicado no DR, II série, de 18.5.98 - no parecer da Magistrada do Ministério Público) previstos no anexo para o citado grupo 4.º A. Era quanto bastava para que a sua pretensão não pudesse ser concedida. Contudo, o Grupo de Trabalho, nesse parecer, foi ainda mais longe. Figurou que ecologia fosse igual a ciências do ambiente, admitindo que as disciplinas do mestrado alinhadas naquela pudessem ser consideradas neste concluindo, mesmo assim, que apenas ... perfaziam 36,4% do total de créditos (11, segundo informação contida em documento fornecido pela Reitoria da Universidade de Lisboa à DGES, em 16.10.2001 e segundo um critério de distribuição igualitária dos créditos pelas disciplinas), o que não perfaz o mínimo estabelecido pelo Grupo de trabalho, exarado em acta de 13 de Janeiro de 1998 e aprovado por Sua excelência o Senhor Ministro da Educação."

Como assinala a Magistrada do Ministério Público no seu parecer: "Daqui também facilmente se extrai que se num universo de dez disciplinas apenas quatro poderão ser consideradas susceptíveis de integrar a área de Ciências do Ambiente (as que começaram por ser integradas na área de Ecologia), então esse número de disciplinas não atinge 70% daqueles créditos."

Improcede, assim, tal como se decidiu, o vício de violação de lei invocado pela recorrente e a consequente ilegalidade apontada ao acórdão recorrido.

Invoca, ainda, a recorrente a falta de fundamentação do acto.

Como se pode ver no acórdão do Pleno deste Tribunal de 6.5.04, proferido no recurso 47790/02: "A jurisprudência deste STA, designadamente a do Pleno No mesmo sentido os acórdãos STAP de 11.12.03 no recurso 41291 e de 12.12.01 no recurso 3498., tem-se debruçado, repetidamente, sobre esta matéria, a fundamentação dos actos administrativos, podendo ver-se, como meros exemplos os acórdãos de 5.6.02, proferido no recurso 43085, onde se consignou que "O acto só está fundamentado quando, pela motivação aduzida, se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões de facto e de direito que determinaram a decisão, habilitando-o a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade, caso com a mesma se não conforme", ou, o de 13.4.00, proferido no recurso 31616, onde se discorre que, "Variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal de acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa de certos tipos de actos, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o “quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente".

Trata-se de afirmar, em ambos os casos, um princípio adquirido no âmbito do contencioso administrativo, que consagra o carácter relativo da fundamentação, a variar conforme os casos e as situações, mas visando sempre dar a conhecer ao destinatário o que se decidiu e porque se decidiu assim.

No caso dos autos a recorrente conseguiu uma primeira anulação do despacho que lhe não concedeu a bonificação pretendida, por falta de fundamentação. Nessa sequência foi pedido um novo parecer ao Grupo de Trabalho competente, que emitiu o parecer integralmente transcrito no ponto 3. Nele são referidas, de forma clara e muito precisa, as razões pelas quais o pedido deveria ser indeferido. Com apoio nesse parecer a Directora geral competente apresentou uma proposta ao Ministro da Educação que sobre ela lavrou um despacho de concordância e consequente indeferimento. Trata-se de uma forma de fundamentação por remissão perfeitamente permitida pelo n.º 1 do art.º 125 do CPA, verificados que sejam determinados requisitos que no caso foram cumpridos.

A Fundamentação, como se viu, visa dar a conhecer aos destinatários do acto o que se decidiu e porque se decidiu - o que no caso presente foi inteiramente cumprido - mas já não visa convencê-los da justeza do decidido. Uma coisa é compreender o teor do acto e as razões que o suportam, aspectos que contendem com a fundamentação, outra, bem distinta, é aceitá-las, o que já poderá ter a ver com outro tipo de ilegalidade.

Improcede, assim, também a invocação deste vício.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, por se não verificar nenhuma das ilegalidades apontadas ao acórdão recorrido, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas a cargo da recorrente, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 400 e 200 euros.

Lisboa, 27 de Outubro de 2005. – Rui Botelho (relator) – Cândido de Pinho – Maria Angelina Domingues.

Referências Legais

Legislação Nacional

CPA91 ART125 N1.
DESP 244/ME/96 DE 1996/12/31 N3 ANEXOI.
DESP 42/ME/97 DE 1997/03/10 N9.
EDC90 ART54 N1 N2 N4.

Jurisprudência Nacional

AC STAPLENO PROC41291 DE 2003/12/11.; AC STAPLENO PROC34981 DE 2001/12/12.; AC STA PROC31616 DE 2000/04/13.; AC STAPLENO PROC47790/02 DE 2004/05/06.; AC STAPLENO PROC43085 DE 2002/06/05.

Doutrina

FREITAS DO AMARAL DIREITO ADMINISTRATIVO VIII PAG253.

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