Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:
- I -
A. .., LDA recorre da sentença do T.A.C. de Coimbra que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs da deliberação da CÂMARA MUNICIPAL DE ÓBIDOS, de 21.8.00, pela qual foi indeferido um pedido de informação prévia com vista à construção de uma moradia unifamiliar num lote abrangido pelo alvará de loteamento nº ..., sito no bairro ... do ..., freguesia do Vau, concelho de Óbidos.
Esquematicamente, a sentença baseou-se nos seguintes fundamentos: a) o alvará de loteamento caducou, tendo essa caducidade sido declarada por deliberação camarária de 23.1.80; b) o local em questão acha-se incluído na REN (Dec. Reg. 32/93, de 15.10); c) o regulamento do Plano de Urbanização .../... (no D.R., II série, nº 14, de 17.1.98) proíbe quaisquer novas construções na área (ZONA HE 1); d) Tratando-se de actividade vinculada, não existe violação dos princípios gerais invocados pela recorrente, nem o incumprimento do art. 100º do CPA pode ter relevância invalidante; e) Não se verifica falta de fundamentação; f) não se cometeu qualquer violação do direito de propriedade.
Nas suas alegações, a recorrente insurge-se contra a sentença, enunciando no final as seguintes conclusões:
1. ”O requerido pela recorrente foi indeferido “com base na alínea a) do nº 1 do artº 63º do DL 250/94, porque na classificação do P, U. .../..., o local está afecto á zona HE1, onde não são permitidas quaisquer novas construções”, conforme resulta da fundamentação expressa.
2. Da leitura da Douta Sentença recorrida é manifesta a insuficiência:
a) dos factos considerados provados para a boa decisão da causa, conforme é evidente da petição, contestação e alegações;
b) da resposta ás conclusões das alegações.
3. E é manifesta a falta de rigor quer no apuramento dos factos provados quer na aplicação da lei aos factos.
4. A Douta Sentença conclui que o Alvará de Loteamento nº 50 foi emitido em 7/11/69, sem que a CM Óbidos ou a “Direcção-Geral de Urbanização aprovassem os planos elaborados pela ..., procedendo esta á venda de terrenos inseridos naquela área que permaneceu indivisa”.
5. Esta tese, que não se fundamenta em nada e é inaceitável, porque:
a) O alvará de loteamento nº 50, foi emitido pela Câmara Municipal de Óbidos, em 7/11/1969;
b) A operação de loteamento titulada por alvará, foi aprovado ao abrigo do Decreto-Lei nº 46.673, de 29 de Novembro de 1965, conforme consta do próprio alvará, que foi emitido pela CMO, em consequência de deliberação de 13 de Março de 1969, que aprovou o referido loteamento (Doc. 1, junto á contestação).
c) Ora, esta deliberação de 13 de Março de 1969, garante até prova em contrário, que foi respeitado o regime imposto pelo DL nº 46.673, de 29 de Novembro de 1965, para a aprovação do referido loteamento. E onde está a prova em contrário que permite a conclusão da douta sentença?
d) Ora a operação de loteamento tem por objecto a divisão em lotes do prédio loteado artº 1), o que quer dizer que ao aprovar o loteamento de 13 de Março de 1969, a CMO dividiu em lotes os prédios fundiários, que serviam de base física á operação de loteamento. Cai por base a douta conclusão referida.
e) E dispõe o nº 2 deste diploma que o loteamento urbano depende da licença da Câmara Municipal da situação do prédio depois de ouvida a Direcção-Geral dos Serviços Urbanos. Logo não é legítimo ao Meritíssimo Juiz, sem prova, pôr em causa o incumprimento deste artigo por parte da CMO, antes de aprovar a operação de loteamento e emitir o alvará.
f) E, a deliberação de 13 de Março de 1969, também prova que o pedido de loteamento foi instruído com planta cotada de divisão a efectuar e todas as indicações necessárias para apreciar o empreendimento, designadamente tipo e natureza das construções previstas rede viária, etc., no cumprimento do artº 3º deste Decreto-Lei.
g) E es lotes para construção foram desenhados na planta cotada, como se conclui da conjugação do artº 3º, com a alínea b) nº 3 do artº 4º, que tal impunha.
h) E sendo o alvará de loteamento, o título da licença de loteamento, e tendo sido emitido pela CMO, ao abrigo do artº 6º do DL nº 46.673, e por esta publicitado no cumprimento do nº 3 deste mesmo artigo, é ele próprio o garante para os adquirentes dos lotes resultantes da operação de loteamento que foi ouvida a Direcção-Geral de Urbanização, e que foi cumprido o regime estabelecido pelo DL 46.673 para o loteamento (divisão em lotes) dos prédios fundiários submetidos á operação de loteamento, que o próprio alvará de loteamento identifica.
6. Provado está que esta conclusão da Douta Sentença, por não baseada em factos e contrariar o direito, faz com que esta seja nula.
7. Conclui a Douta Sentença “que carece de qualquer relevância jurídica a posição da recorrente na existência de um alvará aprovado para a zona onde se insere o terreno da recorrente, quando o mesmo alvará se encontra caducado”.
8. Como se prova no corpo destas alegações, também esta conclusão é inaceitável, e isto porque a recorrente não assenta a sua posição na existência de um alvará caducado, como decorre quer da petição de recurso quer nas alegações apresentadas. E isto resulta claro das conclusões nºs 30, 31, 32, 42, 51, 52, 53, 58 e do corpo das alegações, fls. 9, 10,11, etc.
9. O que a recorrente sustenta é que a proprietária de um lote para construção criado por uma operação de loteamento para o efeito (conclusão nº 3) e como tal tem o direito de ali construir uma vivenda, pois o lote foi criado para esse fim e neste caso o direito de construir á uma expressão do direito de propriedade (conclusão nº 32, 33 e 34).
10. É claro da Douta Sentença que o Meritíssimo Juiz não entendeu o que acontece (por disposições legais) á operação de loteamento e aos lotes quando declarada a caducidade de um alvará de loteamento, apesar de tal ter sido exaustivamente explicado nas alegações e suas conclusões (pag. 1, 2, 4, 5, 7, 9, 11, conclusões nºs 15º, 27º, 30º e 31º), pois a caducidade do alvará de loteamento não destrói a operação de loteamento de que é título, a não ser com base no artº 26º nº 1 do DL nº 289/73, e enquanto este diploma esteve em vigor, ou seja só se a CMO tivesse expropriado os prédios abrangidos pela referida operação o que não fez. E desde que entrou em vigor o DL nº 400/84, de 31 de Dezembro (3 de Março de 1985), a expropriação referida deixou de ter base no regime legal dos loteamentos.
11. E porque os terrenos constitutivos da operação de loteamento titulada pelo alvará de loteamento nº 50, não foram expropriados, esta mantêm-se enquanto tal, mantendo-se também os lotes por ela criados e o direito de nelas construir (artº 47º e 48º do DL 448/91), com a redacção que lhe foi dada pelo DL 334/94 e Lei 26/96; artº 54º nº 6 e 55º do DL 400/84; artº 23º, 24º e 25º do DL 289/73).
12. Pretende também a Douta Sentença que o lote 12 do Bairro 8 foi incluído na REN pelo DR nº 32/93, de 15 de Outubro, contudo, do próprio Decreto Regulamentar decorre o contrário, como se conclui da leitura do artº 8º, pois é claro dos autos que o lote da recorrente se localiza precisamente na área do Polo de Desenvolvimento, expressamente excluído da REN (ver artº 8º nº 1 alínea a), conjugado com o nº 2 alínea a) e a alínea b) do nº 1 consagrado com o nº 3 alínea f).
13. Também o PDM de Óbidos permite provar que o lote da recorrente se encontra localizado no Polo de Desenvolvimento, bastando para tal, ler o artº 26º nº 5 alínea c) do seu regulamento.
14. E esta realidade foi provada pela recorrente nas alegações (ver pags. 5, 6 e 7 e conclusões 15 e 16).
15. E este erro da Douta Sentença, por essencial ao sentido de decisão, como ali é expressamente reconhecido, torna-se nula.
16. Mas mesmo que o lote da recorrente tivesse sido incluído na REN sempre se aplicava o artº 4º nº 1 e 2 alínea a) do DL 93/90, com a redacção que lhe foi dada pelo DL 213/92, conforme referem as alegações exaustivamente e as conclusões nºs 14, 29, 34, 38, etc.
17. Vem concluir a Douta Sentença que “com a aprovação do Regulamento do Plano de Urbanização .../..., publicado no DR II Série nº 14 de 17/01/98, foi definitivamente proibida a construção de quaisquer novas construções naquela zona (Zona HE 1)”.
18. Ora, o que a recorrente afirma é que é na aplicação deste Plano de Urbanização ao caso concreto que se verifica a ilegalidade que justifica o recurso contencioso. E isto porque:
19. Sendo certo que o prédio da recorrente é um lote para construção criado por uma operação de loteamento que foi aprovado em 13 de Março de 1969 e o alvará de loteamento emitido em 7 de Novembro de 1969, não se pode aplicar o referido Plano de Urbanização ao caso concreto, pois não pode ser atribuída a este plano eficácia retroactiva. E ao fazê-lo a Douta Sentença recorrida viola o artº 12º do Código Civil (ver conclusões 26, 27 e 28), pois a caducidade do alvará não faz desaparecer do mundo jurídico, o lote da recorrente criado pela operação do loteamento por ele titulado, nem esta operação, e consequentemente não se extingue o direito de nele construir (ver artº 54º nº 6 do DL 400/84, de 31 de Dezembro; artº 38º nº 5 conjugado com os artigos 47º e 48º do DL 448/91, de 29 de Novembro com as alterações introduzidas pelo DL 334/95, de 28 de Dezembro).
20. Também provou a recorrente que “na área onde se localiza o lote 12 da recorrente, existe desconformidade entre o Plano Director Municipal que permite a construção e o PU .../... que não a permite” (conclusão 18), pois de facto foi o “PU que introduziu a área onde se localiza o prédio da recorrente como a zona habitacional existente” (que se localiza na REN – artº 20º) e estabeleceu que “nestas zonas não são permitidas quaisquer novas construções” (conclusão 19).
21. Também está provado (Diário da República II Série nº 14 de 17 de Janeiro de 1998, pag. 767) que o PU .../... não foi ratificado, como resulta da Declaração nº 20/98, que erradamente diz: “verificada que foi a conformidade do mesmo com o Plano Director de Óbidos” (conclusão 17).
22. A verdade é que para o PU se poder impôr ao PDM de Óbidos, verificada a desconformidade entre ambos e denunciada quer na P.I. quer no corpo das Alegações, quer nas suas próprias Conclusões, o PU deveria ter sido ratificado (conclusão 20). E por o PU não ter sido ratificado, aplica-se ao lote da recorrente o regime fixado no Plano Director Municipal de Óbidos para a transformação do uso do solo e não o regime fixado pelo PU, pois este plano é hierarquicamente inferior àquele, como resulta do artº 16º do DL 69/90 (conclusão 21) e era este diploma em vigor á data da elaboração, aprovação e publicação daqueles Planos.
23. É, pois ilegal a aplicação do regime fixado no PU .../... ao requerido pela recorrente, pois só através da ratificação é que o PU podia alterar a situação jurídica criada pelo PDM de Óbidos, para a área onde se insere o lote da recorrente (conclusão 22).
24. Mas mesmo que o lote da recorrente tivesse sido integrado na REN, sempre se aplicaria ao caso concreto a excepção prevista na alínea a) do nº 2 do artº 4º do DL 93/90, com a redacção que lhe foi dada pelo DL 213/92, conforme foi exaustivamente referido (conclusões 14, 29, 34, 35, 38, 39, 42, 46, 54, 55 e 58), e isto porque a construção em lotes criados por operação de loteamento, mesmo tendo caducado o alvará de loteamento que a titulou, é sempre uma acção prevista (artº 47º e 48º do DL 448/91).
25. A Douta Sentença não se pronunciou sobre estas matérias, apesar de constarem das conclusões das Alegações.
26. Vem a Douta Sentença concluir que “atentas as normas constantes neste Regulamento (PU), a inexistência de qualquer alvará de loteamento válido, bem como a inserção da área pelo PDM de Óbidos em zona da REN, torna-se manifesto que a autoridade recorrida se encontrava vinculada ao indeferimento do pedido, sob a pena de ilegalidade grave, como consta da decisão recorrida”, o que é manifestamente inaceitável. De facto:
27. O PU .../... não se aplica ao caso concreto, porque para além de não ter aplicação retroactiva (violaria o artº 12º do Código Civil), é contraditório com o PDM de Óbidos, cuja aplicação ao caso concreto permite a construção pretendida, sendo que aquele plano não foi ratificado, e a caducidade do alvará não destrói a operação de loteamento nem altera a natureza dos lotes criados por ela.
28. É falso que o lote da recorrente tenha sido incluído na REN através do PDM de Óbidos. Basta ler os artigos 25º e 26º alínea c) do seu Regulamento para concluir que o lote da recorrente se encontra em espaço urbano, fixando-se no artº 31º os índices urbanísticos para aquele espaço, índices estes que até respeitaram os previstos no alvará caducado, como decorre da comparação entre um e outro.
29. Também já se provou que o DL 32/93, de 15 de Outubro exclui a área onde se localiza o lote da recorrente, da REN, incluindo-o na área urbana (artº 8 e 8 nº 3 alínea f).
30. É pois evidente que somente o PU inclui o lote da recorrente na REN.
31. Assim se conclui facilmente que esta conclusão da Douta Sentença não tem qualquer fundamento e contraria inclusive as normas regulamentares contidas no DR 32/93 e no Regulamento do PDM de Óbidos que dispõem para a área onde se localiza o lote da recorrente, permitindo a construção.
32. Mas mesmo que o lote da recorrente tivesse sido incluído na REN, sempre se aplicaria ao caso concreto o artº 4º nº 2 alínea a) do DL 93/90, com a redacção que 1he foi dada pelo DL 213/92, como decorre do facto da operação de loteamento que criou o lote da recorrente, existir os lotes, se manterem para o fim para que foram criados, estando a Câmara Municipal de Óbidos obrigada a substituir o loteador, em consequência da caducidade do alvará e concluir as infra-estruturas urbanas, pois tem como obrigação garantir aos proprietários dos lotes que foram criados legalmente, pois o alvará de loteamento emitido pela CMO garantiu-1hes que no lote se podia construir, conforme as regras fixadas para cada lote (artº 25º DL 389/73, de 6 de Junho; artº 55º do DL 400/89, artº 47º do DL 448/91 e artº 89º do DL 555/99, de 16 de Dezembro com a redacção que 1he foi dada pelo DL 177/2001, de 4 de Junho).
33. E pelos pressupostos que erradamente assume, a Douta Sentença não pode perceber da violação dos princípios administrativos referidos na conclusão (princípios da legalidade (artº 3), da prossecução do interesse público e de protecção dos direitos e interesses do cidadão (artº 4º), igualdade (artº 5º nº 1), proporcionalidade (artº 5º nº 2), justiça (artº 6º) e boa-fé (artº 6º A), todos do Código do Procedimento Administrativo), que no entanto foram violados como é claro do corpo e conclusões das Alegações.
34. Reconhece a Douta Sentença que a CMO não cumpriu o artº 100º e seguintes do CPA, e devia tê-lo feito, pois face ás explicações que lhe poderiam ter sido dadas então, poderia ter sido outra a deliberação que não a que aqui é atacada.
35. Quanto ao vício do direito de propriedade o artº 62º da CRP, há que dizer o seguinte:
36. O lote da recorrente resultou de uma operação de loteamento, e destina-se á construção conforme é expresso no processo administrativo que conduziu ao licenciamento da referida operação e no alvará de loteamento nº 50, entretanto caducado.
37. Sendo o lote da recorrente criado, através de uma operação de loteamento, para nele se construir (artº 1º do DL 46.673, de 26 de Novembro de 1965; artº 1 do DL 289/73, de 6 de Junho; artº 1º do DL 400/84, de 31 de Dezembro; artº 1 do DL 448/91, de 29 de Novembro), da lei decorre que o direito de construir no referido lote, é no caso concreto, uma expressão do direito de propriedade, pois os lotes são criados com aquelas características para nelas se construir e só têm valor e se justifica a sua criação e existência, por ser inerente ao direito de propriedade, o direito de construir.
38. E é claro que pela sua dimensão, o lote não tem aptidão agrícola ou outra, pelo que só tem expressão económica enquanto afecto á construção.
39. Ao contrário do que acontece na generalidade dos prédios, em que o direito de propriedade não garante o direito de construir, nos lotes resultantes de uma operação de loteamento (o que é o caso) é inerente ao direito de propriedade, o direito de construção, direito esse expresso no próprio título (alvará nº 50 emitido pela CMO, no caso concreto) e tal direito mantêm-se mesmo verificada a caducidade do alvará de loteamento (artº 47º e 48º do DL 448/91, de 29 de Novembro, com a redacção que lhe foi dada pelo DL 334/95, de 28 de Dezembro e Lei 26/96 de 2 de Agosto; artº 5º nº 6 e artº 55º do DL 400/84, de 31 de Dezembro; artº 23º, 24º e 25º do DL 289/73, de 6 de Junho), pois tal caducidade não destrói a operação de loteamento, a não ser que a CM tivesse expropriado os prédios fundiários que sustentaram tal operação, ao abrigo do artº 26º do DL 289/73, o que não aconteceu e não pode acontecer desde que entrou em vigor o DL 400/84, de 31 de Dezembro.
40. E sendo o direito de propriedade um direito fundamental, consagrado constitucionalmente (artº 62º da CRP), o direito de construir, sua expressão no caso concreto, não pode ser extinguido por regulamento administrativo (artº 4º do DL 69/90, de 3 de Março), pelo que se prova que a norma de que se serve a CMO para indeferir o requerimento da recorrente, é ilegal por inconstitucional (conclusões 33 e 34 das Alegações).
41. Ora a Douta Sentença ao não reconhecer o direito de construção aos proprietários dos lotes urbanos, criados por operação de loteamento para esse fim, faz má aplicação do direito (artº 47º do DL 448/91, com as alterações já referidas) – conclusões 33 e 34 das Alegações.
42. E nem se diga que tal direito pode ser posto em causa pela REN, pois o DL 93/90, com a redacção que lhe foi dada pelo DL 213/92, vem salvaguardar, claramente esse direito, na alínea a) nº 2 do artº 4º.
43. Vem a Douta Sentença dizer, a título de conclusão, não pode deixar de referir que a situação presente – “impossibilidade de construção no terreno da recorrente – já se adivinhava desde há muitos anos, mesmo antes da sua aquisição (não sendo despiciendo que já tenha sido dois anteriores proprietários), pelo que a sua aquisição e manutenção durante todos estes anos, pedindo apenas em 2000, um pedido de informação prévia, outra decisão não se poderia, sensatamente, esperar”.
44. Esta conclusão não tem qualquer fundamento de facto ou de direito, pois
45. Conforme Doc. 2 junto á petição, o lote da recorrente está registado na Conservatória do Registo Predial de Óbidos, registo esse que se destina essencialmente a dar publicidade á situação jurídica do prédio, tendo em vista a segurança do comércio jurídico imobiliário (artº 1º do Código do Registo Predial), e no registo não consta qualquer ónus ou encargo sobre aquele prédio, nem nunca constou!
46. É pois claro, por provado, que a recorrente adquiriu o prédio livre de ónus ou encargos ou de quaisquer restrições ao exercício do direito de propriedade (artº 2º do CRP).
47. Os registos que se verificam na inscrição do lote, são todos definitivos, pelo que “constituíram uma presunção de que o direito existe e pertence ao titular inscrito, nos precisos termos em que o registo o define” (artº 7º do CRP), e o direito da recorrente é a propriedade de um lote de terreno para construção.
48. Ora, o Meritíssimo Juiz não pode pôr em causa este registo e as suas consequências, e portanto, a boa-fé da recorrente na aquisição do seu lote para construção, pois para tal não há qualquer fundamento.
49. Por outro lado não existe na lei qualquer norma que imponha prazo para a construção em lote criado por operação de loteamento, sendo certo, como já se provou que a caducidade do loteamento não destrói o direito de construir (artº 47º do DL 448/91, já referido).
50. A recorrente juntou ao processo uma planta do Bairro ... (Doc. 6) onde demonstrava que nesse bairro foram construídas 23 moradias em 31 lotes que o constituam sustentando o afirmado nos artigos 11 e 12 da petição, e em 19 de Março de 2001 juntou outro documento (Doc. 7 e 8) que provam a aprovação do loteamento titulado pelo alvará de loteamento nº 50, criou 123 lotes distribuídos por “Bairros” (Bairro 5, 7, 8, 9 e 10) e foram construídas 86 moradias em 86 lotes, sendo que a maioria delas foi constituída depois de declarada a caducidade do alvará e antes de entrar em vigor o PU, factos que a Douta Sentença não teve em conta!
51. Também é inaceitável que o Meritíssimo Juiz conclua que “os danos daí resultantes apenas á recorrente podem ser imputados”, porquanto já se provou que a caducidade do alvará não destrói o direito de construir no lote, e a Câmara Municipal é responsável perante os proprietários dos lotes, pelo garante da boa e completa execução das obras de infra-estruturas do loteamento, para o qual dispõe de caução para substituir o loteador, caso ele deixa caducar o alvará (artº 25º do DL 287/73, artº 55º do DL 400/84 e artº 47º do DL 448/91.
52. É pois clara a manifesta insuficiência dos factos considerados provados para a boa decisão da causa, da resposta ás conclusões, das Alegações e a falta de rigor quer no apuramento dos factos provados quer na aplicação da lei aos factos, o que torna nula a Douta Sentença recorrida, como se provou”.
Tendo apresentado contra-alegações, a recorrida concluiu como segue:
“1- O chamado “alvará 50”, foi uma licença de execução de um possível projecto de loteamento que nunca foi aprovado nem pela Câmara Municipal nem pela Direcção Geral de Urbanização.
2- Já em dois processos findos no TACC foi decidido que esse alvará, “nunca deu origem á constituição de loteamentos, sempre tendo o terreno permanecido indiviso”.
3- nem do “alvará 50”, nem de qualquer acta da recorrida consta que à loteadora fosse permitido fazer qualquer numero de lotes, nem a sua área ou localização.
4- Por isso a loteadora deixou por completar as poucas infra-estruturas que iniciou.
5- Depois da Revolução do 25 de Abril de 1974, os administradores da ... SRL, abandonaram o empreendimento e tudo entrou em degradação.
6- A recorrida teve então que deliberar em 1980 a caducidade desse alvará.
7- Não pode agora a recorrente, que tem por actividade a construção civil, considerar ilegal a deliberação recorrida, sabendo que o “alvará 50” está caducado há mais de 20 anos, e que já os anteriores proprietários do terreno não puderam nele construir.
8- Além disso a recorrente aceita que o mesmo terreno está na REN, e na zona HE1 do PU .../... onde “não são permitidas quaisquer novas construções”.
9- O acto recorrido é legal, e não podia ser outro porque a recorrida estava e está vinculada a decidir o que decidiu”.
No parecer emitido, o Ministério Público pronuncia-se pelo não provimento do recurso.
O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir.
- II -
Não existindo disputa acerca da matéria de facto nem necessidade de a alterar, remete-se para a sua fixação pela sentença recorrida, a fls. 146/7 (ex vi do disposto no art. 713º, nº 6, do C.P.C.).
Com o recurso contencioso que interpôs, pretendia a recorrente ver anulada a deliberação da câmara municipal recorrida, de 21.8.00, que lhe indeferiu o pedido de informação prévia para a construção de uma moradia unifamiliar a implantar num terreno que, alegadamente, constituía determinado lote dum loteamento aprovado em 1969.
A sentença recorrida negou provimento ao recurso, tendo-se alicerçado nos fundamentos que atrás se deixaram resumidos, ou seja: a) o alvará de loteamento com base no qual a recorrente pretende construir caducou, tendo essa caducidade sido declarada por deliberação camarária de 23.1.80; b) o local em questão acha-se incluído na REN (Dec. Reg. 32/93, de 15.10); c) o regulamento do Plano de Urbanização .../... (no D.R., II série, nº 14, de 17.1.98) proíbe quaisquer novas construções na área (ZONA HE 1); d) Tratando-se de actividade vinculada, não existe violação dos princípios gerais invocados pela recorrente, nem o incumprimento do art. 100º do CPA pode ter relevância invalidante; e) Não se verifica falta de fundamentação; f) não se cometeu qualquer violação do direito de propriedade.
Das várias arguições que a recorrente dirige contra a sentença destaca-se, pelo seu carácter prioritário, a de que sesta seria nula. Vejamos:
A nulidade resultaria de a sentença ter procedido com falta de rigor no apuramento dos factos e na aplicação da lei aos factos, contrariando o direito.
Como é sabido, as nulidades da sentença são unicamente aquelas que se acham enumeradas no art. 668º, nº 1, do C.P.C. – falta de assinatura, omissão dos fundamentos de facto ou de direito, oposição entre os fundamentos e a decisão, omissão ou excesso de pronúncia e condenação além do pedido.
Nenhuma dessas disfunções é verdadeiramente assacada à sentença em causa. O que a recorrente alega é que a sentença não foi rigorosa no apuramento dos factos e na aplicação do direito, o que extravasa já das causas de nulidade previstas no art. 668º e se prende com o acerto substantivo da decisão. A ser verdade o que a recorrente alega, estar-se-ia perante erros de julgamento, mas não na presença de motivos de nulidade da sentença. Só a total omissão dos fundamentos da sentença (de facto ou de direito) é que acarreta a respectiva nulidade; uma especificação incompleta, deficiente ou não convincente não inquina a sentença a esse nível, tal como repetidas vezes tem sido dito em diversos acórdãos deste Supremo Tribunal – cf., p. ex., os Acs. de 11.4.02 e 28.5.02, resp. proc.ºs nºs 51/02 e 47.597.
À vista da conclusão 25ª, a arguição de nulidade parece inclinar-se para a vertente da omissão de pronúncia, mas não se entrevê nenhuma verdadeira questão de que a sentença não se tenha ocupado. Mais uma vez se reitera aquilo que é Jurisprudência constante dos tribunais superiores, isto é, que esta nulidade só se verifica quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre autênticas questões, e não sobre cada argumento ou raciocínio expendido pelas partes em defesa dos seus pontos de vista. Neste sentido, podem ver-se a título exemplificativo os Acórdãos deste S.T.A. de 21.2.02 (Pleno), proc.º nº 34.852, 11.4.02, proc.º nº 36.856 e 10.10.01, proc.º nº 38.714.
Passemos agora aos restantes fundamentos do recurso.
Aspecto nuclear da argumentação da recorrente é a discussão em torno da questão da caducidade do loteamento, ou melhor, do respectivo licenciamento. Para a sentença, tendo o loteamento caducado e essa caducidade sido reconhecida por deliberação camarária com mais de 20 anos, a recorrente não tem efectivamente direito a construir a pretendida moradia no terreno que integrava o lote 50 desse loteamento.
Diferentemente, a recorrente pretende prevalecer-se desse loteamento, pois entende que a caducidade do alvará de loteamento “não destrói a operação de loteamento de que é título, a não ser com base no art. 26º nº 1 do DL nº 289/73, e enquanto este diploma esteve em vigor...”. Apesar da caducidade, o direito de construir no lote mantém-se, enquanto expressão do direito de propriedade constitucionalmente assegurado (art. 62º da CRP).
Assinale-se, em primeiro lugar, que, de acordo com o teor da deliberação impugnada, a caducidade do alvará não fora apontada como a razão impeditiva do deferimento do pedido de viabilidade. Em vez disso, e como resulta do documento de fls. 1 do instrutor, bem como da notificação enviada à recorrente (fls. 24 dos autos) o indeferimento fundou-se no facto de o local se situar na zona HE 1 do Plano de Urbanização .../..., onde não são permitidas novas construções.
Simplesmente, tratando-se como se trata de um acto de matriz vinculada, a verificação da respectiva legalidade pelo tribunal administrativo não passa exclusivamente pelo exame dos fundamentos com que o órgão administrativo o praticou. Ao nível do controlo do objecto ou conteúdo do acto, o que importa é ver se o acto se conforma ou não com os seus pressupostos legais, independentemente da motivação expressa que tenha sido utilizada. Pode não existir erro ou ilegalidade a viciar os fundamentos do acto, mas se o recorrente lograr demonstrar que ele não se harmoniza com algum dos pressupostos que constituem o seu tipo legal, e a anulação será inevitável. Paralelamente, se a motivação estiver viciada, mas existir um fundamento legal a sustentar e validar o acto com aquele conteúdo, o tribunal deve recusar a anulação, pois neste caso o aproveitamento do acto é um imperativo do princípio da Legalidade.
Por tudo isso é que a impossibilidade de construir com base na invocada aplicação do Plano de Urbanização .../... – que como se viu foi a única razão apontada para justificar o acto – não pode constituir a única questão a tratar no âmbito do recurso contencioso. É que (a par com outros argumentos que não vêm agoira ao caso) a recorrente sustenta que pode beneficiar do licenciamento de loteamento, que foi dado em momento muito anterior ao da entrada em vigor deste plano de urbanização e que, por conseguinte, prevalece sobre quaisquer proibições posteriores, sob pena de retroactividade do Plano. E, efectivamente, se for de concluir que o alvará de loteamento é válido e habilita ainda hoje a recorrente a construir no local segundo as prescrições dele constantes, esse direito constituído em seu favor tornaria irrelevante um plano que posteriormente tivesse surgido a proibir construções na área. Em tal caso, a razão apontada pela Administração para indeferir teria de ser desconsiderada, e o indeferimento anulado.
Bem andou, por isso, a sentença em entrar na apreciação da questão primordial que lhe fora colocada, isto é, a de saber se a recorrente podia legitimamente invocar em favor do deferimento do pedido feito à Câmara o loteamento de 1969.
Pelas mesmas razões, é por este aspecto que deverá agora prosseguir o conhecimento do presente recurso jurisdicional.
Ambas as partes aceitam que o licenciamento do loteamento caducou, e que essa caducidade foi declarada pela câmara recorrida, na sua deliberação de 23.1.80.
Sendo assim, a conclusão inevitável é que a sentença está certa e que a argumentação da recorrente é insustentável. Vejamos:
A caducidade é, como se sabe, uma forma de extinção de direitos pelo decurso do tempo que actua quando estes, devendo ser exercidos em determinado prazo específico, o não sejam (cf. DIAS MARQUES, Teoria Geral do Direito Civil, II, p. 154 e MENEZES CORDEIRO, Tratado de Direito Civil Português, Parte Geral, tomo III, p. 197). Extinto o direito, ele deixou de existir, saindo, em virtude da caducidade, da esfera jurídica daquele que era seu titular.
Os mais elementares princípios impedem, por isso, a recorrente de fazer apelo e retirar efeitos duma licença caducada e de direitos que não possui.
Todavia, a recorrente insiste que para que a destruição de efeitos do loteamento operasse era preciso que a câmara tivesse promovido a expropriação do solo, nos termos do art. 26º, nº 1, do D-L nº 289/73, de 6.6. A autarquia estaria como que obrigada a levar por diante essa expropriação, em substituição do loteador, sem o que não haveria caducidade.
Esta interpretação é totalmente inconsistente, carecendo do menor apoio no espírito ou mesmo na letra das disposições legais aplicáveis. O que se prevê no art. 26º é a possibilidade de serem expropriados, para o fim da sua urbanização pela Administração, prédios abrangidos por loteamentos urbanos caducados. A caducidade, em vez de ser um efeito da medida expropriativa, é antes um pressuposto dessa expropriação, uma mera faculdade de que as câmaras poderiam ou não lançar mão, em concertação com o Governo.
Verifica-se, assim, que não existe o suporte em que a recorrente fez assentar a sua pretensão edificativa, e concomitantemente a ilegalidade do acto que a recusou.
Acontece, porém, que esse facto nos dispensa de averiguar se, como a deliberação impugnada invoca, resulta do Plano de Urbanização ...-... a proibição de novas construções no local.
É que, se o loteamento caducou a propriedade não está dividida em lotes para o efeito da construção, e sendo assim a recorrente não podia aspirar a edificar a pretendida moradia no tal lote nº 50. Sem o licenciamento do loteamento, nunca a câmara poderia deferir o pedido de informação prévia, como não poderia licenciar tal obra. O acto de indeferimento praticado encontra, assim, a sua legitimação em fundamento legal diferente daquele em que se estribou.
Por isso, torna-se irrelevante saber se o dito Plano de Urbanização é ou não aplicável, se o local se insere na zona HE 1 e se em consequência disso não é possível lá construir.
Mas, ainda que assim não fosse, nem assim poderia reconhecer-se razão à recorrente. Tal conclusão acolhe-se nas razões expostas no recente acórdão de 7.3.2002, proc.º nº 48.179, tirado a propósito de caso em tudo idêntico ao dos autos, e que, com as devidas adaptações, podem ser para aqui transpostas. Escreveu-se nesse aresto, a dado passo:
“[...] Por outro lado, é incontroverso que à data em que foi apresentado pelo recorrente o pedido de aprovação do projecto de arquitectura (20.06.2000) já se encontrava em vigor o Plano de Urbanização B..., publicado no DR II Série, de 17.01.98, ao abrigo da Declaração nº 20/98 (2ª série), da qual consta a efectivação pela DGOTDU do registo do mencionado plano, "verificada que foi a conformidade do mesmo com o Plano Director Municipal de Óbidos”.
O Regulamento do referido P.U. prevê zonas habitacionais existentes localizadas na Reserva Ecológica Nacional – HE1 e HE2, nas quais não são permitidas quaisquer novas construções (arts. 20º e 21º, nº1).
Ora, o pedido de aprovação do projecto de arquitectura apresentado pelo recorrente foi indeferido justamente por o local estar afecto à zona HE1 daquele P.U., "onde, de acordo com o estipulado no nº 1 do art. 2º do Regulamento ... não são permitidas novas construções", sendo certo que nenhum erro de facto foi invocado quanto ao enquadramento do terreno em causa naquela zona HE1.
Verifica-se pois que, aquando da publicação do P.U. B..., em 17.01.98, e pelas razões atrás apontadas (caducidade do alvará 50 e consequente anulação da operação de loteamento) não estava subjectivado a favor do recorrente qualquer direito de construção naquele seu terreno, emanado do referido alvará, que sobrelevasse à aplicação do P.U., nos termos do art. 12º do C. Civil, disposição que, deste modo, não se mostra violada.
3. Alega o recorrente a existência de desconformidade do P.U. B... com o art. 30º, nº 1 do PDM de Óbidos, impeditiva da sua aplicação por violação do princípio da hierarquia dos instrumentos de planeamento urbanístico.
Refere, a tal propósito, que, pelo PDM de Óbidos, o seu terreno está incluído em zona de "espaços urbanos”, caracterizados pelo seu elevado nível de infra-estruturas e densidade populacional, e destinado predominantemente à construção (art. 30º, nº1), enquanto o P.U. B... introduziu a área onde se localiza o prédio do recorrente em "Zona habitacional existente" (que se localiza na REN) – artº 20º, estabelecendo aí que "nestas zonas não são permitidas quaisquer novas construções", sendo pois evidente a desconformidade entre o PDM e o P.U. quanto à área onde se localiza o prédio do recorrente - enquanto aquele permite a construção de uma moradia e este proíbe tal construção.
Entende o recorrente que, perante tal desconformidade, deve aplicar-se o regime fixado no PDM para a transformação do uso do solo, e não o regime fixado no P.U., hierarquicamente inferior àquele, nos termos do artº 16º do DL 69/90, disposição deste modo violada pela sentença, ao não anular a deliberação recorrida. Não procede a argumentação do recorrente, pela simples razão de que não ficou demonstrada a invocada desconformidade entre os dois instrumentos de planeamento urbanístico.
Na verdade, a norma do art. 21º do Regulamento do P.U.B..., integrado na Secção Áreas Urbanas, ao determinar que "a zona HE1 é uma zona habitaciona1 existente (que se localiza na Reserva Ecológica Nacional da faixa costeira)" na qual "não são permitidas quaisquer novas construções", não está seguramente a alterar o enquadramento jurídico criado pelo PDM, como pretende o recorrente, ou seja, a alterar a afectação dessas áreas de ocupação como áreas ou espaços urbanos, que não passaram, por via do P.U., a destinar-se, par exemplo, à indústria ou à agricultura. Não está em causa a qualificação pelo Regulamento do P.U. como área ou espaço urbano, que se mantém, mas sim a proibição de novas construções por se tratar de área da faixa costeira localizada na REN, factor de condicionamento de novas construções. Como refere o Exmo magistrado do Ministério Público, "trata-se de mera regulação, do simples disciplinar do uso dos espaços no âmbito da afectação, que se mantém, para a construção".
E, não havendo a invocada desconformidade entre o PDM e o P.U., não se coloca a questão da hierarquia dos instrumentos de planeamento urbanístico, trazida à liça pelo recorrente, pelo que o indeferimento do pedido de aprovação do projecto de arquitectura contenciosamente impugnado, com fundamento na violação do citado art. 21º do Regulamento do P.U., não enferma da apontada ilegalidade.
Ao decidir nesta conformidade, a sentença impugnada fez correcta aplicação da lei, designadamente das invocadas normas do PDM de Óbidos e do Regulamento do P.U. B....”
Resta ainda uma derradeira referência a um par de argumentos utilizados pela recorrente, mas de igual modo votados à improcedência.
A invocação dos princípios gerais de direito (igualdade, proporcionalidade, legalidade, prossecução do interesse público, protecção dos direitos e interesses do cidadão, justiça e boa-fé) é neste caso inoperante, pois se está perante acto vinculado, em que a Administração não dispõe de qualquer discricionariedade ou margem de apreciação para aplicar esses princípios. É igualmente inconsistente o apelo do paralelismo com situações alegadamente idênticas de outros proprietários de lotes que lograram construir casas na zona abrangida pelo loteamento caducado. Como várias vezes tem sido dito por este Supremo Tribunal, não pode haver direito à igualdade na ilegalidade, ou à repetição de erros, podendo a Administração desviar-se de anteriores práticas ilegais (CF. Acs. de 21.5.02, proc.º nº 45.686, e de 6.11.01, proc.º nº 47.833).
Finalmente, e no que toca à alegação de violação do direito de propriedade protegido pela Constituição (art. 62º), importa dizer o seguinte:
Desde logo, tendo adquirido a parcela de terreno em 1995, há cerca de 15 anos que ela já não fazia parte dum loteamento válido, pois a caducidade do licenciamento fora declarada e publicitada em 1980.
A recorrente nunca teve, por isso, qualquer direito de construção sobre o prédio, o qual não existe sem uma atribuição jurídico-pública decorrente do ordenamento urbanístico aplicável. O direito de propriedade não é um direito absoluto, podendo comportar limitações, restrições ou condicionamentos – particularmente importantes no domínio do urbanismo e do ordenamento do território, em que o interesse da comunidade tem de sobrelevar o do indivíduo.
O jus aedificandi não faz parte do acervo de direitos constitucionalmente reconhecidos ao proprietário, tal como vem sendo decidido em vários arestos deste Supremo Tribunal, bem como do Tribunal Constitucional - cf., a título de exemplo, os Acs. do STA de 18.2.98, proc.º nº 27.816 e 12.12.01, proc.º nº 34.981 (ambos do Pleno) e de 20.12.00, 1.2.01, 7.3.02, resp. proc.ºs nºs 43.385, 46.825 e 48.179. O direito de propriedade apenas se reveste dessa dignidade constitucional quando entendido como “susceptibilidade ou capacidade de aquisição de coisas e bens e da sua livre disponibilidade, isto é, como poder imediato, directo e exclusivo sobre concretos e determinados bens” – Ac. do STA de 28.6.98, proc.º nº 41.653.
Por todo o exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.
Custas pela recorrente, com taxa de justiça de 400,00 € e procuradoria de 50%.
Lisboa, 9 de Outubro de 2002.
J Simões de Oliveira – Relator – Madeira dos Santos – Pamplona de Oliveira
