01438/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No regime da LPTA, a possibilidade de regularização da petição por falta de indicação de contra-interessado apenas se poderá verificar até haver sido proferida decisão final, sem necessidade do seu trânsito em julgado.

II- A partir da prolação daquela decisão final outra fase processual se segue, restando a quem para tal tenha legitimidade a utilização dos instrumentos processuais de reacção à mesma – recurso (cf. artº 680, nº 2, do CPC) e pedido de revisão (cf. artigos 100 a 102 do RSTA).

Acordam no PLENO da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I. RELATÓRIO

A… e outros intentaram, neste STA, recurso contencioso anulação do despacho do Sr. Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, de 11/4/03, que lhes indeferiu o pedido de reversão de um prédio de que foram proprietários e que lhes foi expropriado.

Tal recurso foi julgado procedente e em consequência o acto impugnado foi anulado.

A Câmara Municipal da Batalha (CMB) veio aos autos arguir a nulidade de todo o processado e solicitar que se convidem os recorrentes a regularizar a sua petição de recurso, ao abrigo do disposto no art.° 40°, n.º 1, al. b), da LPTA, pois que se mostraria configurada uma situação de ilegitimidade passiva – da procedência do recurso poderia resultar a devolução dos montantes recebidos pela venda dos lotes não afectados às finalidades da expropriação, o que afectaria gravemente os seus interesses — e não ter sido indicada, como prescreve a al. b) do n.°1 do art.°36.°da LPTA, como interessada a quem o recurso pudesse directamente prejudicar.

Pelo acórdão proferido nos autos a 10.03.05 (cf. fls. 228-229) foi indeferida aquela arguição.

É de tal decisão que vem interposto o presente recurso.

A CMB rematou a sua alegação com as seguintes CONCLUSÕES:

1ª o acórdão do STA descrito em 2° deste articulado, só poderia ser considerado “decisão final” se não fosse passível de recurso.

2ª Ora, ao tempo em que foi apresentado o requerimento de nulidade de todo o processado ainda não estávamos perante uma decisão transitada em julgado, plenamente sedimentada no nosso ordenamento jurídico e como tal “final,” pelo que, nos termos do disposto no art. 40° nº 1 da LPTA, o processado nos presentes autos não pode deixar de ser declarado nulo e convidados os Recorrentes a corrigir a sua petição de recurso, por forma a que a CMB possa ser citada como contra-interessada e assim defender de forma integral, ampla e completa os seus direitos e interesses legalmente protegidos, sob pena de violação do disposto nos art. 36° n.º 1 al. b) e 400 n.º 1 al. b) ambos da LPTA.

3ª O recurso plasmado no art. 680° n.°1 do CPC não acautela os legítimos direitos e interesses da CMB.

4ª O referido recurso, a interpor pela CMB, do acórdão mencionado em 2° deste articulado, nos termos do disposto no art. 680° n.º 1 do CPC, seria da competência do Pleno da Secção de Contencioso Administrativa deste STA (art. 24° n.° al. a) do ETAF).

5ª Ora, o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo apenas conhece de matéria de direito, (art. 21° n.° 3 do ETAF), o que implicaria que a CMB ficaria restringida, na defesa dos seus direitos e interesses, aos factos alegados e trazidos aos Autos pelos Recorrentes e pela autoridade recorrida, e, consequentemente, aos factos dados como provados no acórdão mencionado em 2° em virtude dessa mesma alegação, ficando assim impedida, no âmbito do recurso que teria direito a interpor ao abrigo do disposto no art. 680° n.° 1 do CPC, de esgrimir matéria de facto, obviamente relevante para a defesa dos seus legítimos interesses e coarctada à discussão de uma questão de direito decorrente de factos sobre os quais não teve direito a tomar qualquer tipo de posição.

6ª Destarte, o indeferimento da requerida declaração de nulidade de todo o processado nos presentes Autos e a consequente não correcção da petição de recurso, por forma a que a CMB possa ser citada para intervir neste processo como contra-interessada, implica a negação do acesso ao direito e aos tribunais e, como tal, a violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, plasmado no art. 20° da Constituição da República Portuguesa, revelando-se, assim, em última instância, inconstitucional.

Os recorrentes contenciosos contra-alegaram, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

1- Conforme foi doutamente decidido no acórdão recorrido, o incidente processual de convite à correcção da petição inicial apenas pode ser mobilizado pelo Tribunal antes de proferida decisão final.

2- Aliás, o próprio teor literal da norma indica que o legislador não pretendeu que o convite à correcção da petição inicial pudesse ser formulado antes da decisão final transitada em julgado como pretende o contra-interessado - tudo porque utilizou o termo decisão final e não decisão transitada em julgado.

3- Em primeiro lugar devemos sempre partir da presunção geral inerente a toda e qualquer interpretação jurídica de normas legais, ou seja, o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados - cfr. artigo 9°,n.° 3 do C.C.

4- Mas nem necessitamos desta presunção interpretativa para concluirmos que o legislador não pretendeu possibilitar o convite à correcção da petição inicial depois da decisão final mas ainda não transitada em julgado.

5- Com efeito, basta mobilizar o principio geral de que o poder jurisdicional do Tribunal a quo se esgota com a prolação da decisão final para chegarmos à conclusão de que nunca a Secção do S.T.A. (que no caso concreto é o Tribunal de 1ª instância) poderia formular o convite à correcção da petição inicial.

6- Antes de esgrimirmos os motivos que nos levam a considerar que não assiste razão ao contra-interessado na questão de direito e de inconstitucionalidade que suscita nas alegações, temos de referir que o mesmo só não pode agora vir discutir a matéria de facto porque realizou uma opção processual que lhe impede de obter esse efeito.

7- A questão a resolver neste recurso jurisdicional poderia ser reconduzida a duas simples perguntas:

Será que o legislador não previu um meio jurisdicional para obstar a que um contra-interessado que não foi citado para contestar e depois de proferida decisão final nos autos, pudesse interpor um recurso jurisdicional que garantisse o fundado direito de trazer novos factos ao processo e discutir novamente a matéria de facto?

Será que o legislador não estabeleceu um recurso jurisdicional próprio para que a contra-interessada pudesse obter a declaração de nulidade de todo o processado e assim ser novamente citado para contestar o recurso contencioso que pode vir a produzir prejuízos na sua esfera jurídica?

8- A Justa resposta afirmativa a estas perguntas, conferida pelo Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, determina que não exista qualquer violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva.

9- Com efeito, se o contra-interessado discordava da matéria de facto dada como assente pela Secção do STA ou pretendia trazer novos factos ao processo deveria ter aguardado tranquilamente que o Acórdão recorrido transitasse em julgado e, posteriormente, interpunha recurso de revisão com fundamento no artigo l00, n.° 3 do R.STA.

10- Concluindo, temos assim que as decisões jurisdicionais proferidas nos autos não são inconstitucionais, antes aplicando doutamente as regras estabelecidas pelo legislador do contencioso administrativo, e a circunstância do contra-interessado não poder discutir nos autos a matéria de facto dada como provada só se deve ao caminho processual que optou seguir de entre aqueles que estavam ao seu dispor não se vislumbrando, assim, qualquer desprotecção do sistema contencioso português que justifique um qualquer juízo de inconstitucionalidade.

11- Face ao exposto, poderíamos concluir a presente peça processual, mas a verdade é que os fundados receios esgrimidos no intróito justificam que nos debrucemos sobre a questão de saber se o contra-interessado ainda poderá seguir o caminho processual que lhe permita, após o trânsito em julgado do acórdão recorrido, interpor o recurso extraordinário de revisão.

12- A resposta é claramente negativa atendendo aos pressupostos e à racio legis subjacente ao recurso de revisão.

13- Basta citar um importante autor que especificamente escreveu sobre recursos jurisdicionais, o qual acompanha a opinião do saudoso Professor Alberto dos Reis, para concluirmos que o contra-interessado não mais poderá interpor recurso de revisão do Acórdão quando este venha a transitar em julgado:

“São dois os requisitos exigidos cumulativamente pela alínea f):

- Corrida da acção e da execução à revelia, por falta absoluta de intervenção do réu;

- Falta ou nulidade de citação do réu.

(...)

Como observa Alberto dos Reis:

“O réu não contestou mas interveio posteriormente no processo, alegando, recorrendo, oferecendo documentos, praticando enfim vários actos processuais. Não é revel, no sentido que estamos considerando” - cfr. Fernando Amâncio Ferreira, Manual dos recursos em processo civil, 3ª. Ed., Almedina, 2002, p. 339-340.

14- Pelo exposto, duvidas inexistem em como, depois de transitado em julgado o Acórdão que vier a ser proferido nos autos, não poderá ser admitido recurso de revista por não se verificar um dos requisitos de que depende a sua admissão.

15- Nesta conformidade rogam e requerem expressamente os recorridos jurisdicionais que este Colendo Tribunal se pronuncie sobre esta questão, tudo no sentido de permitir a realização da justiça material ao caso concreto de forma célere.

16- Face ao conteúdo das alegações produzidas pelo contra-interessado nesta sede, podemos garantir, ou pelo menos encarar essa possibilidade como bastante provável, que o contra-interessado virá a interpor recurso do Acórdão que vier a ser proferido para o Tribunal Constitucional.

17- Ora, como e lógico este é um direito processual que lhe assiste e não seríamos nós a, de forma alguma discutir esta garantia processual que muito prezamos e respeitamos - tudo porque entendemos que apesar desta garantia processual no caso concreto ser apenas uma vã tentativa votada ao insucesso e de cada dia que passa se agravar uma ilegalidade que já leva 20 anos, ainda assim, em abstracto, nunca poderíamos defender que fosse retirado ao contra-interessado a possibilidade de obter uma pronúncia do Tribunal Constitucional.

18- Agora o que podemos constatar da leitura das alegações produzidas pelo contra-interessado e que este não suscitou a questão de inconstitucionalidade de forma clara e formalmente correcta, o que leva a que, em nossa opinião, não estejam verificados os requisitos mínimos de que depende a interposição deste recurso jurisdicional o mesmo é dizer que uni futuro e hipotético recurso interposto para o Tribunal Constitucional não deve ser admitido por falta de cumprimento dos requisitos processuais e substanciais exigidos pelo legislador.

19- Mais, quando se considere que não estão verificados estes requisitos mínimos e necessários à interposição do recurso por inconstitucionalidade, diz o legislador, a contrario senso, que o Tribunal que profere a decisão recorrida não é obrigado a conhecer da questão de inconstitucionalidade por a mesma não ter sido adequadamente suscitada perante si - cfr. parte final do artigo 72°, n.° 2 da LTC.

20- Logo, uma vez que o contra-interessado suscitou a inconstitucionalidade de uma decisão jurisdicional não deve, em nosso entender, este Colendo Tribunal Pleno conhecer deste fundamento do recurso.

21- Ou quando assim não se entenda, pelo menos, não deve este Colendo Tribunal Pleno admitir um hipotético recurso para o Tribunal Constitucional por não estarem reunidos os requisitos de que dependem a sua admissão.

Tendo vista nos autos o Digno Magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido de que o recurso não merece provimento.

Para tanto, remeteu para o seu parecer proferido nos autos, a fls. 225 e segs.225 e segs. do seguinte teor:

“A requerente Câmara Municipal da Batalha vem arguir a nulidade de todo o processado até ao momento nos presentes autos e solicitar seja formulado convite aos recorrentes para regularizar a sua petição de recurso ao abrigo do disposto no artigo 40.º, n.° 1, alínea b) da LPTA, para o que invoca mostrar-se configurado nos autos um situação de ilegitimidade passiva decorrente de na petição de recurso apresentada não ter sido indicada como interessada a quem o recurso pudesse directamente prejudicar-art.36, n.° 1, alínea b) ainda da LPTA.

Esse prejuízo resultaria do facto da requerente ser a entidade expropriante dos terrenos objecto da reversão e que, nessa qualidade, teria requerido a respectiva declaração de utilidade pública para levar a cabo a execução de um anteplano.

Instados a pronunciarem-se a respeito desse requerimento, a autoridade recorrida declarou nada ter a opor, tendo, por sua parte, os recorrentes contenciosos manifestado a sua oposição, sem prejuízo de adiantarem que, a proceder a nulidade, a regularização da petição de recurso deveria ser concretizada não na indicação da requerente como contra-interessada mas também dos demais titulares de direitos reais sobre os terrenos objecto da reversão.

Vejamos.

Afigura-se patente que a procedência do recurso contencioso prejudica directamente a Câmara requerente, bem como os titulares dos direitos reais entretanto adquiridos sobre os terrenos a reverter.

Desde que devessem ter sido indicados como contra-interessados na petição de recurso, o que não sucedeu, sendo certo que tão pouco foi exercitado o poder-dever a que se alude no artigo 40, n°1, alínea b) da LPTA e que se consubstancia na formulação de convite para regularização da petição.

Não obstante, afigura-se-me que a constatada omissão não reveste potencialidade para fulminar de nulidade todo o processado, para cuja arguição, de resto, não assistiria legitimidade à requerente, uma vez que não faz parte no processo, nem foi interveniente no recurso contencioso.

Por outra parte, a faculdade de ser formulado convite aos recorrentes para regularizar a petição de recurso já se apresenta como inadmissível como decorre do facto de já ter sido proferida decisão final artigo 40, n.° 1 da LPTA.

Sem prejuízo de se afirmar que à requerente sempre assistiria o direito de recorrer jurisdicionalmente do acórdão de fls. 177 e seguintes com base no disposto no artigo 680 n°2 do CPC, direito esse que se configura a meu ver como instrumento de tutela eficaz dos seus direitos ou interesses legítimos lesados pela procedência do recurso contencioso, é-se de parecer que deve ser indeferida a nulidade de todo o processado que vem requerida a fls. 206 e seguintes e consequente convite à regularização da petição”.

Acrescentou ainda o mesmo Digno Magistrado, em reforço do infundado “da pretensão da recorrente no sentido da regularização da petição apenas deixar de ser admissível após trânsito em julgado da decisão final, já que a tal se opõe claramente a letra da lei no nº 1 do art.º 40º da LPTA, sendo de salientar que outra não poderia ser a solução adoptada atento o esgotamento do poder jurisdicional do Tribunal após ser proferida a decisão final – artº 666º do CPCivil”.

Foram colhidos os vistos da lei.

II. FUNDAMENTAÇÃO

Como se viu o presente recurso vem interposto pela CMB do acórdão proferido nos autos a 10.03.05 (cf. fls. 228-229) que lhe indeferiu a arguição de nulidade de todo o processado e subsequente convite aos recorrentes contenciosos para regularizarem a petição de recurso, ao abrigo do disposto no art.° 40°, n.º 1, al. b), da LPTA.

II.1. Transcreve-se o essencial da fundamentação de tal acórdão:

“(...)

2. É indiscutível que a petição de recurso deve indicar a identidade e residência dos “interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar, requerendo a sua citação” e, porque assim, e admitindo-se que a Câmara Requerente pudesse ser prejudicada com a procedência deste recurso, era obrigatório que os Recorrentes a indicassem como contra interessada como, na ausência dessa indicação, cumpria ao Tribunal exercer o poder dever de convite àquela indicação. - vd. al. b), do n.º 1 do art.° 36.° e al. b), do n.º 1, do art° 40°, ambos da LPTA.

Todavia, tal não sucedeu o que fez com a Câmara Municipal da Batalha viesse arguir a nulidade de todo o processado a fim de permitir a sua regularização.

Mas sem razão, porquanto essa eventual irregularidade não tem as consequências que a Requerente pretende.

Com efeito, e muito embora seja certo que o incumprimento daquelas normas determine a irregularidade do processado também o é que esta só podia ser sanada “até ser proferida decisão final”. - Vd. n.º 1 do citado Art. 40.°

Deste modo, e tendo-se a Câmara apresentado a reclamar a mencionada nulidade posteriormente à prolação do Acórdão que conheceu do mérito do recurso e, portanto, após a prolação da decisão final, é forçoso concluir que o pedido que ora nos vem formulado não pode ser satisfeito, atenta a extemporaneidade da sua apresentação.

Isto sem embargo da Requerente poder interpor recurso jurisdicional daquela decisão, face ao disposto no n.º 2 do art° 680. ° do CPC.

Termos em que pelas razões expostas se indefere ao requerido”.

II.2. A autoridade recorrente radica a sua inconformação ao decidido com apelo às ponderações que podem sintetizar-se no que segue.

1- apenas pode considerar-se “decisão final”, para os fins do art. 40° nº 1 da LPTA, uma decisão que não seja passível de recurso.

2- o recurso plasmado no art. 680° n.°1 do CPC não acautela os legítimos direitos e interesses da CMB, pois que, o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo apenas conhece de matéria de direito, (art. 21° n.° 3 do ETAF), e, consequentemente, o seu poder de cognição ficaria circunscrito aos factos dados como provados com base no alegado e trazido aos Autos pelos Recorrentes e pela autoridade recorrida;

3- tal limitação implica a negação do acesso ao direito e aos tribunais e, como tal, a violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, plasmado no art. 20° da Constituição da República Portuguesa, revelando-se, assim, em última instância, inconstitucional.

Vejamos, tendo em conta que os recursos jurisdicionais visam questionar as decisões recorridas com fundamento nos erros ou vícios de que padecem e não criar decisões sobre matéria nova, não sendo, assim, lícito às partes suscitar questões nela não apreciadas, pelo que carece de fundamento a preocupação manifestada pelos ora recorridos na sua contra-alegação e sintetizada nas conclusões 11ª e segs

II.3. 1.

Efectivamente, o artigo 36.º da LPTA, de entre os requisitos da petição, enunciados no seu nº 1, estabelece que na petição de recurso, deve o recorrente “indicar a sua identidade e residência, bem como as dos interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar, requerendo a sua citação” (cf. alínea b).

Por seu lado, o artigo 40.º( Transcreve-se para o que interessa o seu teor:

“(Regularização de petição)

1- Sem prejuízo dos demais casos de regularização da petição de recurso, esta pode ser corrigida a convite do tribunal, até ser proferida decisão final, sempre que se verifique:

a) A errada identificação do autor do acto recorrido, salvo se o erro for manifestamente indesculpável;

b) A falta ou o erro na indicação da identidade e residência dos interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar.

2. ..” )( O Código de Processo Administrativo previa no seu artº 838ª o aperfeiçoamento da petição não contendo qualquer referência expressa às situações prevista no nº 1 do artº 40º da LPTA nem ao momento até quando poderia ter lugar. )( No regime do CPTA o vício de falta da identificação dos contra-interessados, enunciado no artº 89º, nº 1, alínea f), como excepção dilatória, o convite previsto no artº 40º da LPTA não será possível, dando o mesmo lugar a absolvição da instância.) do mesmo corpo normativo, a respeito da regularização de petição, nas situações nele descritas (como o caso de “falta ou o erro na indicação da identidade e residência dos interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar”), prescreve que a mesma se pode operar, “até ser proferida decisão final”.

Será que o uso da expressão decisão final tem implícita a ideia de trânsito em julgado, como pretende a recorrente, em contrário do que foi decidido?

Resposta afirmativa a tal questão levaria a que afinal a estabilização da instância apenas se operaria com o trânsito em julgado da decisão final.

Mas, terá sido essa consequência que o legislador quis?

Não se crê que ali se consagre a possibilidade de manter a instância em aberto (concretamente com o fundamento em causa) mesmo depois de proferida (mas não transitada) a decisão final.

O legislador da LPTA, ao prever a aludida possibilidade de regularização da petição, “até ser proferida decisão final”, teve ínsita a ideia de aproveitamento do processo até a uma dada fase processual - decisão final - que não até ao encerramento definitivo do processo com o trânsito de tal decisão. Para a possibilidade do seu uso até ao trânsito em julgado da decisão [por ser mais insusceptível de ser determinado, em termos de devir processual, desde logo pelas vicissitudes a que a decisão final ainda pode estar sujeita] seguramente que qualquer outra expressão com a clara referência a essa eventualidade seria a adequada. Veja-se no Código de Processo Civil (regime de aplicação supletiva na LPTA-cf. artº 1º) que, v.g., relativamente à modificação subjectiva pela intervenção de novas partes, se afirma inequivocamente no artº 269º - “até ao trânsito em julgado da decisão que julgue ilegítima alguma das partes por não estar em juízo determinada pessoa” -, para significar a possibilidade de “o autor ou reconvinte chamar essa pessoa a intervir, nos termos dos artigos 325º e seguintes”.

No regime da LPTA, o legislador quis definir claramente que o momento da prolação da decisão final (no caso, o acórdão reclamado), independentemente do seu trânsito em julgado, encerra uma fase dentro da qual ainda pode proceder-se à regularização da instância/relação jurídica processual, iniciada com a propositura da petição do recurso contencioso, concretamente por falta de indicação de contra-interessado.

A partir da sua prolação outra fase processual se segue, restando então, e apenas, os instrumentos processuais de reacção àquela decisão, como irá ver-se.

II.3. 2. Efectivamente, à outra ordem de preocupações que a entidade recorrente manifesta (cf. II.2), procurou responder o legislador com outros instrumentos que não a possibilidade de regularização da petição.

Assim, e independentemente da faculdade de interposição de recurso (cf. artº 680, nº 2, do CPC), a que se refere o acórdão recorrido, deve dizer-se que para a possibilidade de se gerarem situações como a de a ora recorrente não ter tido qualquer intervenção no recurso contencioso em que reunia os pressupostos para figurar no lado passivo da relação processual, nos termos dos artigos 36, n.º 1, al. b), o ordenamento jurídico prevê um meio próprio para obstar a tal situação: o pedido de revisão previsto nos artigos 100 a 102 do RSTA a requerer e processar nos termos daquelas disposições legais. Sobre o tema, e na mais recente jurisprudência do STA, podem ver-se os acórdãos de 23.09.2003 (Rec. nº 01344/02), de 29.05.2003 (Rec. nº 0682/03) e de 17.11.2005 (Rec. nº 0756/05), havendo recaído sobre este o acórdão do Pleno (sob o regime processual vigente) de 29-03-2006.

E não se diga que a interpretação feita pelo acórdão recorrido, e que se sufraga, do nº 1 do artº 40º da LPTA implica violação dalgum princípio constitucional, nomeadamente o do acesso ao direito.

Na verdade, um tal direito, com a significação de recurso a um tribunal e de obter dele uma decisão jurídica sobre toda e qualquer questão juridicamente relevante, haverá que ser exercido segundo regras processuais adequadas à sua resolução. Ora, a fixação de regras quanto à estabilidade da instância (concretamente quanto ao seu elemento subjectivo) não pode considerar-se, em si mesma, ofensiva daquele direito.

Mormente quando aos interessados atingidos por decisão judicial proferidas à sua revelia, como será o caso da recorrente, estejam assegurados na lei ordinária os referidos instrumentos.

III DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional.

Sem custas.

Lisboa, 4 de Julho de 2006. João Belchior (relator) - António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Angelina Domingues – Jorge de Sousa – Costa Reis – Pais Borges - Rosendo José (Vencido) Considero que a questão é de preterição de litisconsórcio necessário. O art.º 40º da LPTA não se aplica à questão de conhecimento oficioso da ilegitimidade, até ao trânsito em julgado, que este STA tem sempre considerado, no domínio da aplicação da LPTA, baseando-se no art.º 57º § único do RSTA. Deveria, portanto, reconhecer-se a ilegitimidade e mandar proceder à correcção da petição – art.º 40º - b) da LPTA.