III- O Direito
O acto impugnado nos autos consiste na deliberação da CCRN de 08 de Março de 2001, que deu por rescindido o contrato de concessão de incentivos celebrado em 21/12/1999 entre si e a recorrente no âmbito do «Regulamento do Regime de Incentivos às Microempresas», aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 17 de Setembro.
Para o M.mo juíz “a quo”, a deliberação em crise, por estar sujeita a homologação ministerial, não seria acto administrativo, porque não definidor da situação jurídica da recorrente, nem acto final do procedimento, mas mero acto interno ou preparatório do acto homologatório, esta, sim, acto definitivo, executório e lesivo, e, portanto, o único recorrível contenciosamente.
Vejamos.
O facto de a rescisão estar prevista no clausulado contratual (cláusula 15ª: fls. 10 dos autos) não significa que, no quadro da execução do contrato, o accionamento desse poder apenas pudesse ser concretizado através de uma declaração negocial.
Com efeito, a circunstância de a rescisão ter sido negociada e assentar num acordo de vontades não retira força autoritária à actuação unilateral da Administração sempre que, em caso de incumprimento ou cumprimento defeituoso por parte do contraente privado, haja necessidade de realizar a sanção.
Porque, afinal, é disso que, verdadeiramente, se trata. A aplicação da “sanção contratual prevista para a inexecução do contrato”(cfr. art. 180º, al.e), do CPA) leva a considerá-la como fazendo parte dos poderes de decisão unilateral do contraente público mediante acto administrativo impugnável pela via do recurso contencioso(neste sentido, F. Amaral, in Curso de Direito Administrativo, vol.II, pags. 635 e 649 e Direito Administrativo, IV, pags. 284/285; tb.,M. Esteves de Oliveira, in CPA anotado, 2ª ed., pag. 827/828).
Nesta medida, o acto que determina a rescisão (mesmo que prevista na cláusula contratual) diz-se destacável, (neste sentido, ainda, Alexandra Leitão, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 25, pag. 23/26).
Em suma, é acto administrativo aquele que constitui o objecto do recurso contencioso (neste sentido, entre outros, os Acs. do STA de 21/11/2000, Rec. nº 46677A; de 03/05/2001, Rec. nº 045733; de 30/01/2002, Rec. nº 046135; e de 14/02/2001, Rec. nº 047543; tb. recentemente, o Ac. do STA/Pleno de 16/10/2003, Rec. nº 47 543/01)).
E será recorrível contenciosamente?
Para a sentença recorrida, não, visto que estava sujeito a homologação ministerial e, portanto, não passaria de acto interno ou preparatório do acto homologatório, esse, sim, definitivo, executório e lesivo.
Vejamos.
O artigo 20º, nº1 do Regulamento de Aplicação do Regime de Incentivos às Microempresas, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, e publicado no DR, I série-B, de 17/09/1996, dispõe que «Os contratos podem ser rescindidos pelas comissões de coordenação regional, sob parecer dos coordenadores regionais...».
E o nº2 do artigo preceitua que «A rescisão do contrato de concessão de incentivos está sujeita a homologação dos Ministros do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território e para a Qualificação e o Emprego».
Não se deve, porém, olhar para ambos os preceitos dissociados do art. 13º do Regulamento.
Na verdade, segundo este, às CCR compete:
«(...) b) Celebrar com os promotores os contratos de concessão de incentivos....; (...) d) Proceder à rescisão dos contratos que lhes seja proposta pelos coordenadores regionais....».
Quer isto dizer que o legislador apenas quis conferir expressamente às Comissões de Coordenação Regional poderes para a prática daqueles actos: celebrar contratos de incentivo e rescindi-los. Trata-se, assim, de uma competência originária, por isso própria, que o legislador a ninguém mais atribuiu.
Qual o sentido, então, da homologação ministerial?
Costumam dar-se à homologação, geralmente, três sentidos diferentes:
1º- A homologação em sentido próprio, que é o acto pelo qual um órgão decisor, porque tem competência para tal, acolhe e se apropria do conteúdo de uma proposta ou parecer, apresentados por entes consultivos e não decisores, convertendo-o em seu.
Em tais hipóteses, o acto homologatório será o acto administrativo definitivo e só ele será contenciosamente sindicável.
2º A homologação-aprovação, que representa o acto pelo qual um órgão exprime um juízo de conformidade relativamente à resolução contida em acto anterior, já definitivo, conferindo-lhe eficácia.
A definição do direito dos particulares, agora, é feita desde logo no acto homologado e por isso só este é susceptível de impugnação contenciosa.
3º A homologação-confirmação, que exprime um juízo de conformidade a um acto executório anterior, mas não definitivo.
A definitividade é-lhe apenas conferida pelo acto de homologação.
Observando cada uma destas concepções(apud, F. Amaral, na Revista O Direito, ano 102, pag. 142 e sgs.), concluiremos que o caso sub júdice se encaixa na segunda.
A situação jurídica da recorrente foi estabelecida autoritariamente na deliberação de 08/03/2001, entidade competente para o efeito, como se disse. Ficou ali definitivamente decidido, sem sujeição expressa a nenhuma forma de impugnação administrativa necessária, que o contrato seria rescindido.
Esse acto, contudo, não poderia ser posto ainda em execução, isto é, não projectaria imediatamente efeitos lesivos na esfera do interessado até que fosse homologado. Quer isto dizer que a homologação, aqui, tem por finalidade conferir eficácia àquele.
Assim sendo, o acto de homologação-aprovação em apreço não se apresenta recorrível contenciosamente(neste sentido, o Ac. do STA/Pleno, de 27/06/96, in BMJ nº 455/335 e, especificamente sobre um caso em tudo idêntico ao presente, o Ac. do STA de 12/02/2003, Rec. nº 0511/02).
Deste modo, porque procedem as conclusões das alegações do recurso jurisdicional, deverão os autos baixar à 1ª instância para prosseguimento dos seus normais trâmites e, a final, se apreciar do mérito do recurso com conhecimento dos vícios invocados.
IV- Decidindo
Face ao exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, determinando a remessa dos autos ao TAC a fim de ali prosseguirem os seus trâmites normais, se a tanto nenhuma causa obstar.
Sem custas.
Lisboa, STA, 2003/10/30
Cândido de Pinho – Relator – Azevedo Moreira – Pais Borges
