3O DIREITO
3.1 Em causa está a sentença do TAC de Lisboa, de 13-11-03, que indeferiu o pedido de intimação para a emissão do alvará referente ao processo de loteamento nº 199706367 deduzido pela agora Recorrente.
Para assim decidir, o Tribunal “a quo” baseou-se nos seguintes pressupostos:
- -A apresentação, em 24-7-03, por parte da Recorrente do “documento comprovativo da prestação da caução, termos de responsabilidade passado pelo técnico responsável pela direcção técnica da obra, o comprovativo do pagamento das taxas e o Alvará de industrial da construção civil” foi intempestiva, já que o respectivo pedido deveria ter sido “instruído com todos os elementos exigidos legalmente, no prazo de um ano a contar de 01/11/14”, estando, por isso “ultrapassado...o prazo de um ano para requerer o alvará e juntar os pertinentes documentos”, sendo que “aquando da sua efectiva junção, já havia ocorrido a caducidade da deliberação” da CM de Sintra, de 14-11-01, que licenciou as obras de urbanização, tanto mais que os elementos em falta “aquando do requerido eram pressupostos substanciais essenciais à instrução procedimental em curso para a obtenção do alvará e não meros documentos necessários à apreciação do requerido”, irrelevando o cumprimento das formalidades prescritas nos “Artigos 7º, nº 2, 90º nº 1 e 91º nº 3 do CPA”, tudo se passando “como se a emissão do alvará não tivesse sido requerida” – cfr. fls. 118-119;
- -Já transitou em julgado a decisão do TAC de Lisboa, de 9-7-03, a que se alude nos pontos 7º e 8º da matéria de facto, o que, na sua óptica, “sublinha a circunstância do procedimento estar decidido e concluído”- cfr. fls. 119.
3.2 Sucede, porém, que a Recorrente, discordando do decido no TAC, questiona todos os pressupostos em que assentou a sentença recorrida, pugnando, consequentemente, pela sua revogação.
Vejamos se lhe assiste razão.
3.3 No que concerne ao apoio que o Juiz “ a quo” pretende retirar da decisão do TAC, de 9-7-03, temos que esta se não pode erigir como suporte para a conclusão a que se chegou na sentença recorrida.
Com efeito, tal como se assinala nas alegações da Recorrente, a decisão do TAC, de 9-7-03, quedou-se pela constatação da não verificação daquilo que qualificou como sendo o “pressuposto processual negativo” acolhido no nº 2, do artigo 68-A, do DL 448/91, de 29-11, segundo o qual é “condição do conhecimento do pedido de intimação...o pagamento ou o depósito das taxas devidas...”.
Ou seja, tal decisão alicerçou-se, apenas, na inverificação da aludida condição, não tendo chegado a apreciar da ocorrência dos demais pressupostos, nela se não fazendo a menor alusão a uma qualquer “caducidade” da deliberação, de 14-11-01 ou à conclusão do “procedimento”.
Temos, assim, que, com a ressalva que se indica de seguida, procedem as criticas que a Recorrente dirige à sentença recorrida.
É que, contra o que defende a Recorrente a questão em análise não se reconduz à violação do caso julgado, nesta parte não assistindo razão à Recorrente.
Na verdade, na sentença recorrida nada se decidiu em desconformidade com a afirmado na anterior decisão do TAC, de 9-7-03, precisamente por nesta se não terem abordado as mesmas questões objecto de apreciação na dita sentença.
3.3 Quanto ao entendimento acolhido na sentença recorrida, em sede de “caducidade” temos que o mesmo não é de subscrever, pelos motivos que seguidamente se enunciam.
Em primeiro lugar importa reter que o acto licenciador das operações de loteamento, no caso em apreço, a deliberação da CM de Sintra, de 14-11-01, não constitui título bastante para o inicio das obras referentes ao dito loteamento.
Na verdade, como é sabido, só com o alvará é que o Interessado em causa poderá desencadear as aludidas obras.
Do exposto resulta, desde logo, a particular importância de que se reveste a emissão do alvará de loteamento estando este vocacionado para titular os direitos conferidos anteriormente por outro acto administrativo, deste modo comprovando a existência do direito à realização de uma determinada operação urbanística conferido pelo acto licenciador.
Por isso é que no procedimento de loteamento existe um sub-procedimento destinado, precisamente, à prática dos actos necessários à mencionada emissão do pertinente alvará, dentro deste enquadramento devendo a Administração verificar, designadamente, a junção dos documentos necessários e o seu conteúdo tendo em vista a ulterior decisão a tomar quanto à emissão do alvará.
Tratando-se, como se trata, de uma nova fase procedimental relacionada com o processo de loteamento, nela se deverão observar não só as regras especificamente previstas no DL 448/91, de 29-11, como também, se for caso disso, algumas das regras constantes do CPA, quando se esteja perante uma situação não expressamente contemplada no primeiro dos Diplomas acabado de citar e se imponha a observância de regras acolhidas no CPA (cfr. o nº 7, do artigo 2º do CPA).
De facto, a circunstância de o DL 448/91, se configurar como um procedimento especial não afasta, de per si, a aplicação de algumas disposições do CPA, o que sucederá, em especial, quando se depare com um espaço por preencher em sede das formalidades a atender, em especial, sempre que os direitos procedimentais dos particulares a isso conduzam.
A este nível, podemos dizer que, em regra, rege, o princípio da sanabilidade das deficiências processuais, princípio esse acolhido em vários preceitos do CPA, entre eles, o seu artigo 76º.
Estamos, aqui, perante uma manifestação do princípio do informalismo vigente no procedimento administrativo e que funciona, no caso vertente, em favor do particular.
Por outro lado, cumpre realçar que quando a Administração entenda ser necessário a prestação de informações ou a apresentação de certos elementos necessários à completa instrução do procedimento por parte dos Interessados, deverá dar cumprimento ao estabelecido no nº 1, do artigo 90º do CPA e, se for caso disso, também ao preceituado no nº 3, do artigo 91º do CPA, deste modo dando cabal expressão aos seus deveres de actuação nesta fase.
Ver, neste sentido o Ac. deste STA, de 17-3-94 – Rec. 31659.
A postura que se acabou de explicitar justifica-se pelo facto de os requisitos formais não serem valores autónomos, mas apenas meros instrumentos destinados a servir uma determinada finalidade, sendo precisamente em face da sua concreta finalidade que se terão de perspectivar as consequências das deficiências formais e intrutórias de que enfermem os requerimentos apresentados pelos Particulares, razão pela qual se entende que sob a Administração impende o já apontado dever de diligenciar no sentido de possibilitar o suprimento das deficiências encontradas, podendo, para efeito, socorrer-se da colaboração do Particular, quando, por exemplo, se trate de elementos que só este possa fornecer.
Em suma, tudo se consubstancia, sempre que possível, na adopção de uma perspectiva vocacionada para o conhecimento do mérito das pretensões deduzidas pelos Particulares, desde que, ao assim se actuar, não sejam afectados outros valores dignos de tutela.
Ora, revertendo agora mais detalhadamente à hipótese em análise, temos que, contrariamente ao pressuposto de que partiu a sentença recorrida, não ocorreu a apontada caducidade.
Na verdade, tal como se estipula no artigo 27º do DL 448/91, “a deliberação que tiver licenciado a realização de obras de urbanização caduca se, no prazo de 1 ano a contar da notificação, não for requerida a emissão do competente alvará.”
Acontece que tendo a deliberação a que alude o preceito acabado de transcrever sido notificada à Recorrente através do ofício a que se reporta o doc. de fls. 13, ofício esse não datado, mas que, obviamente, não é anterior ao da data da deliberação (14-11-01) e considerando que logo em 20-11-01 a Recorrente apresentou um requerimento solicitando a emissão de alvará, ainda que desacompanhado dos documentos comprovativos de prestação de caução, pagamento de taxas e do termo de responsabilidade, passado pelo técnico responsável, - cfr. os pontos 4º, 5º e 6º da matéria de facto dada como provada -, não se pode falar aqui da não apresentação por banda da Recorrente do pedido de emissão de alvará, na medida em que este foi, efectivamente, formulado na data já indicada (20-11-01), data essa que, se se atender unicamente ao requerimento apresentado, manifestamente não ultrapassa o prazo consignado no já referido artigo 27º do DL 448/91.
Porém, na tese que foi acolhida na sentença fez-se equiparar à não apresentação do requerimento a sua mera entrega nos serviços camarários, mas sem os elementos já antes explicitados nos moldes que constam do ponto 6º da matéria de facto.
Não é de perfilhar tal tese.
Com efeito, à luz do teor do artigo 27º a caducidade da deliberação que tiver licenciado a realização de obras de urbanização está ligada unicamente à não apresentação, dentro do prazo de um ano, contado da notificação do dito acto licenciador, do pedido de emissão de alvará, não se podendo equiparar à não apresentação do pedido a sua eventual não instrução com os elementos a que alude o nº 2, do artigo 30º do mesmo Diploma Legal, não sendo, por isso, de ligar o início do prazo de caducidade apenas à mera apresentação do requerimento de emissão de alvará não instruído como os elementos necessários,
E, isto, desde logo, pelo facto de não serem realidades coincidentes o requerimento para a emissão de alvará e o acto de emissão de alvará, estando a caducidade ligada não à data da emissão do alvará mas à falta do pedido de emissão de alvará no prazo de um ano, não podendo esta falta de requerimento ser equiparada à eventual falta de alguns dos elementos que a devam acompanhar, o que releva neste domínio é, essencialmente, a vontade, manifestada no requerimento para emissão de alvará.
O que acontece é que, enquanto o Interessado não apresentar os pertinentes elementos, não começa a correr o prazo de 30 dias previsto no nº 1, do artigo 30º do DL 448/91.
Só que, sendo isto certo, então sempre se poderia questionar sobre se os Particulares não teriam encontrado um meio para eternizar o sub-procedimento destinado à emissão do alvará, se isso porventura lhes interessasse.
Ora, é aqui que entra a aplicação do disposto no nº 1, do artigo 90º e no nº 3, do artigo 91º, todos do CPA, normas aplicáveis ao procedimento especial consagrado no DL 448/91, dado que se depara, a este nível, com espaços lacunares no procedimento previsto no citado DL 448/91, nele nada sendo dito a propósito das consequências da deficiente instrução do requerimento de emissão de alvará, o que justifica a aplicação das citadas normas procedimentais previstas no CPA, ex vi do nº 7, do artigo 2º do CPA (sendo que, como se assinala no Ac. deste STA, de 20-3-03 – Rec. 401/03-11, a aplicação supletiva a que alude o citado nº 7 se reporta às normas procedimentais do CPA).
De facto, constatando a eventual não junção por parte do Interessado dos elementos necessários à instrução do procedimento, a Administração deveria ter accionado o mecanismo contido no aludido nº 1, do artigo 90º notificando-o para apresentar os elementos em falta, sob pena do não seguimento do sub-procedimento (nº 3, do art. 91º), com a sua hipotética extinção, por inércia do Interessado.
Contudo, no caso em litígio, a Administração não percorreu a via que se acabou de descrever, não tendo também procedido à declaração de deserção procedimento, nos termos do artigo 111º do CPA, o que, de resto, vem assinalado nas alegações da Recorrente.
Ao que acresce que a deserção não opera automaticamente, antes supondo uma decisão pelo órgão competente ao que se junta a circunstância de, mesmo a existir deserção, tal não implicar de per si a extinção do direito que o Particular pretendia fazer valer, como decorre do nº 2, do artigo 111º do CPA
Importa, aqui, fazer um pequeno parêntese para salientar que todas estas questões, que têm vindo a ser abordadas, fazem parte do objecto do presente recurso jurisdicional, por terem sido levantadas nas conclusões da alegação da Recorrente e também pelo facto de no processo de intimação para emissão de alvará caber na competência do TAC apreciar e decidir todas as questões suscitadas e que relevem para a decisão do pedido formulado, assumindo-se tal intimação como um meio contencioso principal.
É o que tem sido reiteradamente afirmado por este STA, de que são expressão, entre outros, os Acs. de 24-7-96 – Rec. 40671, de 1-7-97 – Rec. 42362, de 27-2-97 – Rec. 41563 e de 30-9-97 – Rec. 42761.
Retomando, agora, a linha argumentativa que vínhamos desenvolvendo, temos que, como já antes se salientou, o que se verificou no caso em análise foi que a Recorrente aquando da apresentação, em 20-11-01 de seu pedido de emissão de alvará, que já se viu estar dentro do prazo previsto no artigo 27º do DL 448/91, não fez acompanhar o respectivo requerimento dos elementos previstos no já citado nº 2, do artigo 30º, o mesmo sucedendo em relação à prova do pagamento das taxas devidas (não sendo despropositado salientar, quanto a este último aspecto, que o DL 448/91, não impõe expressamente que o requerimento de emissão de alvará seja instruído com documento comprovativo do pagamento das taxas devidas, é o que se pode retirar, desde logo, do nº 2, do artigo 30º do citado Diploma Legal, limitando-se o nº 1, do dito preceito a referenciar o pagamento de taxas como condição de emissão do alvará, o que necessariamente prejudica qualquer equiparação que se pretenda fazer à não apresentação do pedido de emissão de alvará a sua apresentação ainda que desacompanhada dos pertinentes elementos).
Perante tal omissão da Recorrente e por em causa estar a apresentação de elementos necessários à apreciação do pedido de emissão de alvará deveria a Administração actuar em conformidade com o disposto no nº 1, do artigo 90º do CPA, notificando a Recorrente para os apresentar, sob a cominação prevista no nº 3, do artigo 91º do CPA, o que, como resulta do atrás exposto, não chegou a suceder.
Não sendo aqui descabido relembrar que os elementos em questão eram determinantes para a decisão a proferir em sede do pedido de emissão de alvará, sendo que, precisamente por se tratar de elementos necessários á decisão do pedido é que se justificava não só o cumprimento do estipulado no nº 1, do artigo 90º como também a observância do disposto no nº 3, do artigo 91º, todos do CPA.
Temos, assim, que a Entidade Recorrida não instou a Recorrente no sentido desta cumprir cabalmente os seus deveres instrutórios (qualificando as prescrições contidas no nº 2, do artigo 30º do DL 448/91, como deveres instrutórias, susceptível de suprimento no procedimento, vidé, o Ac. deste STA, de 18-8-99 – Rec. 45269).
Aliás, dos documentos juntos pala Recorrente a fls. 96/101, é de concluir que a Entidade Recorrida, pelo menos nos casos neles identificados, tomou a iniciativa de notificar os Particulares no sentido de suprirem várias deficiências instrutórias relacionadas com a emissão de alvará de loteamento.
De qualquer maneira importa reter que a Recorrente, em 24-7-03, apresentou junto da Entidade Recorrida “documento comprovativo da prestação de caução, termo de responsabilidade passado pelo técnico respondível pela direcção técnica da obra, comprovativo do pagamento das taxas e o Alvará de industrial de construção civil” – cfr. o ponto 9º da matéria de facto -, altura a partir da qual o Recorrido Presidente da CM de Sintra passou a ficar constituído no dever de apreciar e decidir o pedido de emissão de alvará (vidé, o artigo 30º do DL 448/91), dispondo para o efeito do prazo de 30 dias.
Porém, o alvará não chegou a ser emitido – cfr. o ponto 10 da matéria de facto -, daí a Recorrentes se ter socorrido do meio processual previsto no artigo 68-A, do DL 448/91.
Ora, já se viu não ser de acompanhar a tese perfilhada na sentença do TAC, na medida em que, contra o que nela se decidiu, não ocorreu a invocada caducidade do acto licenciador, não sendo, por isso, possível nela fazer radicar validamente a recusa de emissão do alvará.
Por outro lado, diversamente do também referido na sentença, os elementos apresentados pela Recorrente em 24-7-03, constituíram o Recorrido na obrigação de se pronunciar sobre o pedido de emissão de alvará.
Na verdade, como se assinala no Ac. deste STA, de 18-8-99 – Rec.45269, “o oferecimento ulterior dos documentos reputados pela lei como indispensáveis acarretará o efeito de o órgão camarário competente não tendo entretanto decidido o requerimento, se dever pronunciar sobre o pedido nos 30 dias subsequentes à regularização operada pela junção de tais documentos”.
É, assim, de concluir que, como vem defendido nas alegações da Recorrente, a sentença do TAC inobservou o disposto nos artigos 27º e 30º do DL 448/91, bem como os artigos 2º, nº 7, 90º, nº 1 e 91º, nº 3, do CPA.
