041321 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Um acto está suficientemente fundamentado sempre que um destinatário normal, colocado perante o acto em causa possa ficar ciente das razões que sustentam a decisão nele prolatada, podendo optar conscientemente entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais de impugnação.

II- Não se verifica suficiente fundamentação numa situação em que, num concurso público para empreitada de obras públicas, a comissão de apreciação das propostas enunciou, quanto ao critério resultante do programa de concurso garantia de boa execução e qualidade técnica:

A classificação das propostas em relação à «garantia de boa execução» será feita com base na análise comparativa dos currículos dos diversos concorrentes na execução de obras na área do Ministério da Saúde, (peso 2/3), e na execução de outro tipo de obras públicas e particulares de média/grande envergadura ou complexidade, em que são referenciados o local, data, valor e declarações abonatórias dos donos dessas obras.

Relativamente à «garantia de qualidade técnica», a classificação fundamenta-se na descrição do quadro técnico permanente, estrutura organizacional da empresa e na declaração dos equipamentos pertencentes à empresa e os que serão afectados para a execução da obra em concurso.

O peso relativo estabelecido, por unanimidade para este critério é de 35%.

Os valores a atribuir aos concorrentes são os seguintes:

- 0 a 5 valores, Proposta omissa ou muito insuficiente,

- 6 a 9 valores, Proposta incompleta, não satisfazendo aspectos essenciais exigíveis,

- 10 a 13 valores, Proposta que satisfaz aspectos, mas com lacunas importantes,

- 14 a 16 valores, Proposta boa

- 17 a 20 valores, Proposta muito boa.

E, sem qualquer referência à concreta análise operada de cada uma das propostas, lhes atribui a pontuação.

Neste contexto, os concorrentes não conseguem perceber a razão da sua classificação, qual itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela comissão de apreciação.

Acordam em subsecção, na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. A..., S.A., com sede no lugar de Fages, da freguesia de Requião, Vila Nova de Famalicão, concorreu à empreitada designada “Construção do Centro de Saúde de Ponte de Lima”, objecto de concurso público anunciado no DR III série n° 125, de 30 de Maio de 1995.

Por despacho do Secretário de Estado da Saúde, de 14.5.96, foi a empreitada adjudicada à concorrente ... S.A.

É deste despacho que vem interposto o presente recurso contencioso.

1.2. Em alegações, formulou as seguintes conclusões:

“1- Face ao disposto no artigo 262., nº. 2 da Constituição da República e do artigo 3., nº. 1 do Código do Procedimento Administrativo, os órgãos da Administração Pública devem actuar com obediência à lei e ao direito e em conformidade com os fins para que lhe foram conferidos os respectivos poderes.

2- Os autos espelham estar-se em presença de um acto administrativo claramente ferido de ilegalidade.

3- O despacho recorrido viola o princípio da legalidade consagrado no artigo 266., nº. 2 da C..R.P. e o da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, igualmente consagrado no nº. 1 daquele artigo, ambos acolhidos, respectivamente, nos artigos 3 e 4., do CPA,

4- Ainda os princípios da justiça e imparcialidade, consagrados no referido artigo 266., nº. 2 da CRP, acolhido no artigo 6. do CPA,

5- E o princípio da igualdade, da confiança jurídica e da concorrência.

6- Os vícios do relatório da Comissão de Apreciação foram acolhidos na proposta de adjudicação e encontram-se, por sua vez, incorporados no despacho recorrido,

7- Pelo que está o mesmo inquinado de vício de violação de lei, por ofensa aos ditos princípios gerais de direito.

8- Ao que acresce, ser ainda ilegal o acto recorrido, por falta ou insuficiência de fundamentação,

9- Com o que se violou o disposto no artigo 124. do C.P.A., ao não se enunciarem ou demonstrarem quais foram os factos que na ponderação de cada critério ou factor de ponderação se tomaram em conta para a classificação das propostas”.

1.3. Sob promoção do Ministério Público, considerando-se que as conclusões das alegações eram omissas quanto às razões de facto subjacentes aos vícios do acto impugnado invocados sob os respectivos n.ºs 3, 4 e 5, foi determinada a notificação da recorrente para completar, de forma sintética, as conclusões supra identificadas, sob pena de não se conhecer do recurso, nessa parte, por força dos artigo 67.º, § único, do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, e do artigo 690.º, n.ºs 1 e 4 do CPC (fls. 216.).

O expediente de notificação, remetido para o escritório da excelentíssima mandatária judicial da recorrente, veio devolvido (fls. 218), e a recorrente não correspondeu ao convite.

1.4. A autoridade recorrida concluiu nas suas alegações:

“I. O despacho ora recorrido não enferma de qualquer dos vícios que lhe são assacados pela Recorrente.

II. Foi praticado no estrito cumprimento da lei e dos princípios que obrigam a Administração Pública e tendo em vista a realização do interesse público mediante a determinação da proposta mais vantajosa em todas as áreas de avaliação.

III. Não padece do vício de violação de lei por desrespeito dos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da igualdade e da proporcionalidade e da justiça e da imparcialidade.

IV. Ao contrário do que afirma a Recorrente, verifica-se, assim, que o Programa de Concurso obedeceu ao disposto no art.° 62.° do DL 405/93. de 10-12, designadamente quanto às alíneas e) e f) do n° 1 da norma citada.

V. Na verdade, consta do art.° 15.1 do Programa de Concurso a exigência de apresentação de «Relação de obras executadas ou em curso, e respectivas certidões abonatórias, emitidas pelos donos das respectivas obras, que permitam apreciar a capacidade técnica do concorrente, em obras equivalentes à do presente concurso.».

VI. E o art.° 19.° do Programa de Concurso identifica os critérios de apreciação, por ordem decrescente da sua importância, conforme se prevê na alínea e) do n° 1 do art.° 62.° do DL 405/93, de 10-12

VII. Não tem, assim, razão a Recorrente quando sustenta a este propósito a ausência de prévia comunicação aos concorrentes de todas as condições relevantes.

VIII. E não viola o princípio da igualdade que entre os factores de apreciação se inclua o constante do art.° 15.1 do Programa de Concurso, considerando-se a natureza da obra a adjudicar.

IX. Quanto à "GARANTIA DE QUALIDADE TÉCNICA", também não tem razão a Recorrente, conforme resulta do Relatório da Comissão de Apreciação de 9-1-96. que se secunda, e onde se sustenta que, «(...) a classificação se fundamenta na descrição do quadro técnico permanente, estrutura organizacional da empresa e na declaração dos equipamentos pertencentes à empresa e os que serão afectados para a execução da obra em concurso.». ( V. Relatório citado, n° 6.2).

X. Quanto ao critério da "GARANTIA DA CAPACIDADE ECONÓMICA E FINANCEIRA", julga-se que, também aqui, não merece censura a actuação da Comissão de Apreciação.

XI. Com efeito, a este respeito, a Comissão no Relatório Final de 2-4-96, intitulado Informação (Proc.º instrutor a págs. 108 a 111 do Dossier), refere ter sido feita a opção pelo Método dos Rácios englobando-se aqueles que pareceram mais significativos para a análise em questão.

XII. Sustenta-se, ainda, no Relatório Final que, «Os indicadores económico-financeiros considerados abordam a estrutura financeira, a capacidade de endividamento e a rentabilidade económica das empresas concorrentes, com referência ao ano económico de 1994, mediante a análise da declaração fiscal de rendimentos do IRC (modelo 22) e unicamente exigida no Aviso de abertura do concurso.». ( V. Rel. cit. n° 4.2).

XIII. Por outro lado, o acto de adjudicação não merece censura encontrando-se devidamente fundamentado no parecer e proposta de adjudicação elaborado pela Comissão de Apreciação (Cf. documento respectivo no processo instrutor).

XIV. Não procede, assim, a alegada violação dos art.º 124° e 125° do CPA feita pela Recorrente, aliás, de modo meramente enunciativo das disposições legais referidas”.

1.5. A recorrida particular ...,S.A contestou e alegou sustentando a improcedência do recurso.

1.6. O EMMP emitiu o seguinte parecer:

“Apesar de devidamente notificada para o efeito, sob legal cominação - cfr. Artº 254°, n.º 3 do CPC ex-vi Art. 1.º da LPTA - a recorrente não supriu a omissão de indicação dos fundamentos de facto dos vícios imputados nos números 3, 4 e 5 das conclusões das suas alegações ao acto impugnado, devendo, nessa parte, julgar-se prejudicado o recurso, nos termos do disposto no Art. 690°, n° l do CPC e do Art. 67° § único do RSTA.

Procederá, em nosso parecer, o alegado vício de forma, por insuficiência de fundamentação, no que concerne à aplicação do critério de apreciação das propostas de "garantia de boa execução e qualificação técnica".

Não obstante a Comissão de Apreciação das Propostas ter enunciado os factores de classificação relevantes, a valoração das propostas resultou da formação de um juízo global de natureza manifestamente conclusivo, expresso em conceitos vagos e indeterminados, que não permite dar a conhecer a qualquer destinatário colocado na posição da recorrente, a motivação concreta dessa classificação, por não revelar o subjacente iter cognoscitivo e valorativo do seu autor.

O mesmo não se sucederá, porém, como pretende a recorrente, em sede de aplicação do critério "garantia de capacidade económica e financeira", em que a classificação atribuída resultou da ponderação quantitativa dos factores escolhidos, a partir de um processo de percepção e valoração de dados adoptado e revelado por aquela Comissão, em termos que permitiram claramente à recorrente inteirar-se dele e dele discordar, como aliás revela na petição e nas suas alegações de recurso.

Nestes termos, com fundamento no aludido vicio de forma, deverá ser concedido provimento ao recurso”.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

2.

2.1. Encontra-se apurada a matéria de facto a seguir indicada, considerando-se, ainda, integralmente reproduzidos os documentos a que se fizer referência:

a- No Diário da República III Série, n° 125, de 30 de Maio de 1995, fls. 9896, foi publicado o anúncio do concurso público n.º 1/95, respeitante à empreitada designada “construção do centro de saúde de Ponte de Lima”;

b- O recorrente foi um dos concorrentes a esse concurso, ficando identificado pelo número 09;

c- No Programa do Concurso (fls. 310-320 do 1.º vol. do processo instrutor apenso) dispõe-se:

“19. Critérios de apreciação das propostas

Os critérios de apreciação das propostas serão os seguintes, por ordem decrescente de importância: a) garantia de boa execução e qualidade técnica, b) garantia de capacidade económica e financeira, c) preço.

20. (...)

22. Legislação aplicável

Em tudo o omisso no presente programa observar-se-á o disposto no Decreto-Lei n.º 405/93, de 10 de Dezembro, e restante legislação aplicável.”;

d- A comissão de apreciação das propostas elaborou o relatório final, designado de “parecer da comissão de apreciação”, em 9.1.96 (doc. 4 com a petição e fls 84-96 do 1.º vol. do processo instrutor apenso), em que procedeu à graduação dos concorrentes e à proposta de adjudicação;

e- Nesse relatório consta:

“VI- Garantia de boa execução e qualidade técnica

6.1. – A classificação das propostas em relação à «garantia de boa execução» será feita com base na análise comparativa dos currículos dos diversos concorrentes na execução de obras na área do Ministério da Saúde, (peso 2/3), e na execução de outro tipo de obras públicas e particulares de média/grande envergadura ou complexidade, em que são referenciados o local, data, valor e declarações abonatórias dos donos dessas obras.

6.2- Relativamente à «garantia de qualidade técnica», a classificação fundamenta-se na descrição do quadro técnico permanente, estrutura organizacional da empresa e na declaração dos equipamentos pertencentes à empresa e os que serão afectados para a execução da obra em concurso.

6.3- O peso relativo estabelecido, por unanimidade para este critério é de 35%.

Os valores a atribuir aos concorrentes são os seguintes:

- 0 a 5 valores, Proposta omissa ou muito insuficiente,

- 6 a 9 valores, Proposta incompleta, não satisfazendo aspectos essenciais exigíveis,

- 10 a 13 valores, Proposta que satisfaz aspectos, mas com lacunas importantes,

- 14 a 16 valores, Proposta boa

- 17 a 20 valores, Proposta muito boa.

6.4. Mapa comparativo dos valores atribuídos aos concorrentes:

(...)

09- A..., SA 15,50

(...)

VIII- Garantia de capacidade económica e financeira

A classificação das propostas em relação à garantia de capacidade económica e financeira será feita com base na análise comparativa de um quadro de rácios financeiros e de rentabilidade respeitantes ao ano de 1994.

O peso relativo atribuído, por unanimidade para este critério é de 33%

Os resultados obtidos em cada rácio são ponderados segundo uma escala de valores de 0 a 20 como a seguir se explicita:

Rácio de liquidez reduzida: Terceiros de curto prazo (activo) + disponibilidades

Terceiros de curto prazo (passivo)

20 valores -coeficiente igual ou superior a 1

16 valores - coeficiente ,70 a 0,99

12 valores (...)

(...)

Rácio de liquidez geral: (...)

(...)

Rácio de solvabilidade: (...)

(...)

Rácio de autonomia financeira: (...)

(...)

Rácio de rentabilidade económica: (...)

(...)

A classificação final segundo este critério é obtida da soma dos valores, apurados pela aplicação do quadro de correcção de factores anteriormente descrito. Dividido pelo número de rácios utilizados, em número de cinco”.

Segue-se um quadro da classificação atribuída no critério capacidade económica e financeira.

Na continuação do relatório estabelece-se, no Ponto VIII, o que respeita ao “Preço global mais baixo”, com mapa comparativo dos valores atribuídos aos concorrentes.

Prossegue o relatório com a apresentação de um quadro com as notas atribuídas em cada critério e subsequente “Nota final”, e termina::

“IX- Conclusão

Em face do que foi referido e decorrente da apreciação exaustiva das propostas, foi elaborado o quadro apresentado na página anterior, que resume as classificações dos mesmos, de acordo com os três critérios e respectivos pesos relativos e no qual se determinam as notas finais e classificações.

Propõe esta Comissão de apreciação que os trabalhos que constituem a empreitada da Construção do Centro de saúde de Ponte de Lima, sejam adjudicadas à firma: «...,SA» pelo valor da sua proposta que é (...)”;

f- Em sede de audiência prévia, a ora recorrente pronunciou-se sobre a proposta (doc. 6, fls 75 e segts);

g- A Comissão prestou informação sobre essa pronúncia (doc. 7, fls 96 e segts, e fls 108-111 do 1.º vol. do processo instrutor apenso), expondo, entre o mais:

“(...)

3.º Relativamente aos valores atribuídos aos concorrentes, no critério de «Garantia de boa execução e qualidade técnica», apesar de ser reconhecido por todos os técnicos que é efectivamente um critério de difícil quantificação, (visto não existir uma expressão matemática que determine sem erro, esse valor), a comissão de apreciação, no sentido de procurar minimizar essa dificuldade, recorreu ao maior número de factores que pudessem ser relevantes e permitissem a definição de um valor final, e que foram os seguintes:

Análise do curriculum geral da empresa;

Avaliação dos recursos humanos disponíveis pela empresa necessários à direcção e execução da empreitada;

apreciação do parque de máquinas e equipamentos necessários e indispensáveis à realização da obra;

E, em conformidade com o Programa de concurso (Art.º 15.1), a apreciação dos concorrentes no que diz respeito a eventuais obras executadas, equivalentes ás do presente concurso.

Neste último aspecto e por isso, foram melhor ou pior classificadas as empresas que trabalharam para o Ministério da saúde, e que mereceram melhores ou piores referências abonatórias por parte das Fiscalizações e respectivos donos da obra, o que não deixará de ser perfeitamente compreensível.

4.º Relativamente aos valores atribuídos pelo critério de «Garantia de Capacidade Económica e financeira», cumpre esclarecer o seguinte:

4.1. Fez-se a opção pelo Método dos Rácios englobando-se aqueles que pareceram mais significativos para a análise em questão. (...).

4.2. Os indicadores económico-financeiros considerados abordam a estrutura financeira, a capacidade de endividamento e a rentabilidade económica das empresas concorrentes, com referência ao ano económico de 1994, mediante a análise da declaração fiscal de rendimentos do IRC (modelo 22) e unicamente exigida no Aviso de abertura do concurso.

4. 3 As ponderações atribuídas a cada um dos rácios parecem-nos razoáveis dentro do grau de subjectividade a que obedeceu a sua criação”;

h- No Gabinete jurídico da Administração Regional de Saúde do Norte foi produzido Parecer com data de 24.4.96 (doc. 8, fls 102 a 105) em que se concluiu que o projecto de decisão deveria passar a definitivo. O que obteve a concordância do Conselho de Administração da Administração Regional de Saúde do Norte, por deliberação de 30.4.96.

i- Em 14.5.96, o Secretário de Estado da Saúde proferiu despacho definitivo de adjudicação nos termos propostos (fls. 104 do 1.º vol. do processo instrutor apenso);

j- É este o acto sob recurso.

2.2. Delimitação do âmbito do recurso.

Nos termos do artigo 36.º, n.º 1, alínea d), da LPTA, na petição de recurso deve o recorrente expor com clareza os factos e as razões de direito que fundamentam o recurso, indicando precisamente os preceitos ou princípios de direito que considere infringidos.

Daqui decorre que, no respeito do princípio da estabilidade da instância (artigo 268.º, CPC), notificada a autoridade recorrida, o âmbito do recurso contencioso fica delimitado pelos vícios que na petição tenham sido imputados ao acto.

A arguição de novos vícios, ou seja a ampliação da causa de pedir, só será admitida se estes não forem e não puderem ou não deverem ser conhecidos do recorrente à data da interposição do recurso.

Por outro lado, o recorrente pode abandonar no decurso do processo a invocação de um ou alguns dos vícios inicialmente invocados.

A peça final que determina o âmbito do conhecimento por parte do tribunal é, para os recursos regidos pelo Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, a alegação prevista no respectivo artigo 67.º.

Aí, nas respectivas conclusões, o recorrente sintetizará a indicação dos fundamentos por que pede a anulação do acto impugnado.

Aplica-se, então, também no recurso contencioso, a regra do artigo 684.º, n.º 3, do Código de Processo Civil, no sentido de se entender que o abandono de alegação de certos vícios inicialmente invocados corresponde à vontade de restrição das razões de ataque ao acto.

Desse modo, o tribunal só deverá conhecer do que venha, finalmente, incluído nas alegações e respectivas conclusões (neste sentido, Ac. de 23.9.2003, rec. 1538-02, e jurisprudência nele citada.

Finalmente, e na mesma linha, aplicando-se às alegações de recurso contencioso o disposto no artigo 690.º do CPC, não haverá que conhecer dos vícios que venham assacados ao acto nas conclusões da alegação que tenham sido consideradas deficientes se, face ao convite para suprir a deficiência, sob a cominação de não conhecimento do recurso na parte afectada, o recorrente não satisfaz o convite nem de qualquer modo reage ao respectivo despacho. Aplica-se, então o disposto no n.º 4 do mesmo artigo 690, por força do artigo 67.º do Regulamento do STA.

No caso, como se deixou expresso (1.3.), a recorrente foi notificada para completar, de forma sintética, as conclusões 3, 4 e 5 das alegações, sob pena de não se conhecer do recurso, nessa parte, por força dos artigo 67.º, § único, do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, e do artigo 690.º, n.ºs 1 e 4 do CPC (fls. 216.).

O expediente de notificação, remetido para o escritório da excelentíssima mandatária judicial da recorrente, veio devolvido em 24.10.2003 (fls. 218), e a recorrente não correspondeu ao convite.

Nos termos do artigo 254.º, n.º 3 do CPC, por força do artigo 1.º da LPTA, a notificação não deixa de produzir efeito apesar da devolução do expediente.

Em consequência, não tendo sido satisfeito o convite e não tendo havido qualquer reacção ao despacho que o ordenou, considera-se que o mesmo transitou, por esgotado o prazo de recurso - artigos 677.º e 685.º do CPC e 102.º da LPTA.

Assim, não pode conhecer da matéria respeitante às conclusões 3, 4 e 5 das alegações da recorrente.

Verificando-se as demais conclusões, observa-se que as conclusões 1, 2 e 6 são conclusões de enquadramento, sem nelas se filiar qualquer vício determinado do acto.

Por sua vez, a conclusão 7 reporta-se à violação dos princípios enunciados nas conclusões 3, 4 e 5, de que já se disse não há que conhecer.

Fica, assim, para apreciação, o que respeita às conclusões 8 e 9, em que se imputa vício de falta ou insuficiência de fundamentação, imputação que também consta da petição de recurso.

Vejamos.

2.3. A alegação do vício dirige-se a duas vertentes da fundamentação do acto.

A que respeita à fundamentação da apreciação do critério de garantia de boa execução e qualidade técnica e a que respeita à apreciação do critério de garantia da capacidade económica e financeira.

Não está em discussão que o acto impugnado devesse ser fundamentado (artigo 102.º, n.º 3, do REOP aprovado pelo Decreto-Lei n.º 405/93, de 10 de Dezembro de 1993), nem está em discussão a doutrina sobre os requisitos da fundamentação previstos no artigo 125.º do CPA - a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, equivalendo à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.

E a este propósito é comum a jurisprudência no sentido de que, considerando o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, é suficiente a fundamentação quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão [p. ex., acórdãos de 28.02.2002, rec. 48.071 (em Apêndice Diário da República, de 18.11.2003, pág. 1546), de 1.4.2003, rec. 42197 (Acórdãos Doutrinais, 499, pág. 1050) de 19.11.03, rec. 953-03].

Também não existe controvérsia nos autos, sobre a possibilidade de um acto administrativo se fundamentar, por remissão, na fundamentação de constante de anteriores, pareceres, informações ou propostas, em conformidade, aliás, com o correntemente afirmado, e com o disposto na lei (artigo 125.º, n.º 1, do CPA).,

No caso, e no que respeita ao vector de fundamentação em crise, o acto encontra-se fundamentado no Relatório e Informação da Comissão de Apreciação das Propostas identificados supra (2.1.d a 2.1.g.); o Parecer do Gabinete Jurídico da Administração Regional de Saúde do Norte, também identificado supra (2.1.h.) não apresenta qualquer elemento autónomo de fundamentação do acto, pelo que irreleva, nesta circunstância.

A questão não reside, pois, ao nível de divergências sobre doutrina, em tese, mas, reconhecida a lei e a doutrina sobre a mesma, na integração no concreto.

2.3.1. Comecemos pelo que respeita à apreciação da proposta do ora recorrente no critério garantia da capacidade económica e financeira.

Como se deixou expresso em matéria de facto apurada (supra 2.1.) a comissão de apreciação socorreu-se da análise comparativa de um quadro de rácios financeiros e de rentabilidade respeitantes ao ano de 1984 quantificados e ponderados segundo elementos expressamente indicados, que a verificação do ponto VII e respectivo mapa classificativo confirmam, e que veio a ser transposto para o quadro classificativo final.

Assim, a comissão de apreciação levou até ao pormenor exigível a enunciação dos elementos por ela relevados. A classificação obtida por cada candidato, e, no caso, pelo ora recorrente, é susceptível de, com facilidade, ser percebida pela aplicação dos elementos enunciados, e de ser contestada, no sentido de o recorrente demonstrar que não poderia ter-lhe cabido a classificação que lhe foi atribuída, antes, outra.

Ou seja, as razões da classificação são perceptíveis e a possibilidade de manifestação de discordância está plenamente aberta.

Cumpre-se, no que àquele critério respeita, para além do mais, o escopo de permitir aos interessados compreenderem, em plenitude, a razão e sentido da decisão, aperceberem-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, podendo optar conscientemente entre a aceitação do acto ou a sua impugnação.

Nada há a apontar nesta vertente do acto.

2.3.2. Passemos ao que respeita à apreciação da proposta do ora recorrente no critério garantia de boa execução e qualidade técnica.

2.3.2. a) Encontra-se apurado (supra. 2.1.) que no relatório de apreciação das propostas a respectiva a comissão expendeu:

“VI- Garantia de boa execução e qualidade técnica

6.1. – A classificação das propostas em relação à «garantia de boa execução» será feita com base na análise comparativa dos currículos dos diversos concorrentes na execução de obras na área do Ministério da Saúde, (peso 2/3), e na execução de outro tipo de obras públicas e particulares de média/grande envergadura ou complexidade, em que são referenciados o local, data, valor e declarações abonatórias dos donos dessas obras.

6.2- Relativamente à «garantia de qualidade técnica», a classificação fundamenta-se na descrição do quadro técnico permanente, estrutura organizacional da empresa e na declaração dos equipamentos pertencentes à empresa e os que serão afectados para a execução da obra em concurso.

6.3- O peso relativo estabelecido, por unanimidade para este critério é de 35%.

Os valores a atribuir aos concorrentes são os seguintes:

- 0 a 5 valores, Proposta omissa ou muito insuficiente,

- 6 a 9 valores, Proposta incompleta, não satisfazendo aspectos essenciais exigíveis,

- 10 a 13 valores, Proposta que satisfaz aspectos, mas com lacunas importantes,

- 14 a 16 valores, Proposta boa

- 17 a 20 valores, Proposta muito boa.

6.4. Mapa comparativo dos valores atribuídos aos concorrentes:

(...)

09- A..., SA 15,50

(...).

Igualmente apurado está (supra. 2.1.) que na Informação sobre a pronúncia da ora recorrente, em sede de audiência prévia, expressou a dita comissão:

“3.º Relativamente aos valores atribuídos aos concorrentes, no critério de «Garantia de boa execução e qualidade técnica», apesar de ser reconhecido por todos os técnicos que é efectivamente um critério de difícil quantificação, (visto não existir uma expressão matemática que determine sem erro, esse valor), a comissão de apreciação, no sentido de procurar minimizar essa dificuldade, recorreu ao maior número de factores que pudessem ser relevantes e permitissem a definição de um valor final, e que foram os seguintes:

Análise do curriculum geral da empresa;

Avaliação dos recursos humanos disponíveis pela empresa necessários à direcção e execução da empreitada;

Apreciação do parque de máquinas e equipamentos necessários e indispensáveis à realização da obra;

E, em conformidade com o Programa de concurso (Art.º 15.1), a apreciação dos concorrentes no que diz respeito a eventuais obras executadas, equivalentes às do presente concurso.

Neste último aspecto e por isso, foram melhor ou pior classificadas as empresas que trabalharam para o Ministério da saúde, e que mereceram melhores ou piores referências abonatórias por parte das Fiscalizações e respectivos donos da obra, o que não deixará de ser perfeitamente compreensível.”

2.3.2. b) A recorrente sustenta, desde a petição de recurso, que o relatório “não contém qualquer critério, qualquer informação, qualquer parâmetro que permita concluir que, cada uma das propostas apresentadas ao concurso, foram avaliadas sob o ponto de vista da sua qualidade técnica (artigo 50.º), que a “fundamentação de suficiente nada tem, sendo patente o recurso a conceitos vagos e indeterminados (artigo 54º).

Há que analisar este ponto através da conjugação do modo como a comissão desdobrou, em abstracto, o critério previsto no programa de concurso, e o modo como aplicou esse desdobramento ao caso concreto.

Impõe-se sublinhar que essa conjugação terá de ser feita respeitando a precedente delimitação do âmbito do recurso, ou seja, não se cuidará da legalidade do desdobramento abstracto realizado.

E utilizamos o conceito de desdobramento para não entrar na discussão, que aqui não releva, de saber se tal operação realizada pela comissão corresponde a efectiva criação de subfactores, subcritérios, ou corresponde à mera enunciação de parâmetros de avaliação do critério do programa de concurso.

Ora, no caso do critério garantia da capacidade económica e financeira já se viu que a comissão se socorreu de elementos com intensidade suficiente para permitir que o ora recorrente, perante o posicionamento concreto que lhe foi atribuído, pudesse perceber o caminho percorrido e as razões desse percurso.

Aqui, é diferente.

No relatório, indica a comissão que vai ter em conta o “quadro técnico permanente, estrutura organizacional da empresa e na declaração dos equipamentos pertencentes à empresa e os que serão afectados para a execução da obra em concurso”, e avança com uma classificação quantitativa a fundar através da consideração de Proposta omissa ou muito insuficiente, Proposta incompleta, não satisfazendo aspectos essenciais exigíveis, Proposta que satisfaz aspectos, mas com lacunas importantes, Proposta boa, Proposta muito boa.

Face a um desdobramento deste tipo do critério garantia de boa execução e qualidade técnica, sem mais especificação, ainda que em termos genéricos, das condições e circunstâncias que justificam a integração das propostas numa daquelas adjectivações (menções qualitativas), a que vêm a corresponder valorações quantitativas, tem de ser facultado a cada candidato, para poder perceber as razões que vêm a levar à sua classificação, o percurso efectivamente percorrido pela comissão na análise da sua proposta.

Numa situação destas, em que se utilizam no enunciado abstracto daquilo a que se vai atender na pontuação de certo critério conceitos de grande elasticidade, a exigência mínima que se impunha à comissão encarregada da apreciação era que indicasse, na sua aproximação ao caso concreto, quais os elementos, quais os dados que destacou na apreciação de cada proposta e que permitiram e conduziram à integração no referido quadro abstracto.

Não é possível numa situação deste tipo, que se baste a comissão de apreciação com a atribuição da nota, sem uma outra palavra sobre cada proposta classificada.

É certo que por vezes se afirma bastar a remessa pelos júris para os critérios e parâmetros abstractamente estabelecidos, mas essa afirmação só será válida nas situações em que esses critérios estão fixados de um modo tal, como no caso aqui já analisado do critério de garantia da capacidade económica e financeira, que a integração casuística permite revelar os passos percorridos.

Não é o que se passa perante o critério e seu desdobramento, agora sob escrutínio.

E, por isso, não se consegue na realidade perceber, e não tinha a recorrente condições para perceber, por que é que nesse critério recebia a classificação de 15,50 e não outra, nem por que razão recebiam as outras candidaturas as classificações que lhe eram atribuídas e não outras, o que também importa, pois que, tratando-se de um concurso em que a classificação de uns interfere na graduação entre si, todos os concorrentes têm de poder saber não só por que receberam certa notação mas, também, por que a receberam os outros.

2.3.2. c) Na Informação elaborada após a pronúncia da ora recorrente, intenta-se fornecer mais elementos que foram tidos em conta:

Análise do curriculum geral da empresa;

Avaliação dos recursos humanos disponíveis pela empresa necessários à direcção e execução da empreitada;

apreciação do parque de máquinas e equipamentos necessários e indispensáveis à realização da obra;

E, em conformidade com o Programa de concurso (Art.º 15.1), a apreciação dos concorrentes no que diz respeito a eventuais obras executadas, equivalentes ás do presente concurso.

Neste último aspecto e por isso, foram melhor ou pior classificadas as empresas que trabalharam para o Ministério da saúde, e que mereceram melhores ou piores referências abonatórias por parte das Fiscalizações e respectivos donos da obra, o que não deixará de ser perfeitamente compreensível.

Ora, reiterando-se que não está em discussão a legalidade substancial dos elementos tidos em consideração, a verdade é que se continua a ficar no campo das generalidades.

É impossível saber, e era impossível saber à ora recorrente, como chegou a comissão às notas atribuídas a cada candidato, e a ela mesmo.

Está-se, na verdade, perante enunciados todos eles insusceptíveis de permitir o conhecimento das razões concretas, dos factos concretos que levaram a comissão de apreciação a atribuir determinada classificação à recorrente, de onde resultou a preterição face ao concorrente que, graduado em primeiro lugar veio a ser o adjudicatário.

Não há, perante o enunciado adoptado, a mínima hipótese de se perceber se se compagina com a realidade que pretende abarcar, pois é desconhecida essa realidade, essa realidade não é apontada.

Não obsta a este juízo o hipotético argumento de que a comissão se baseou, necessariamente, no acervo documental carreado por cada candidato.

É que era indispensável que dentro do conjunto de elementos apresentados por cada candidato o júri destacasse aquele ou aqueles que lhe permitiram operar a diferenciação, classificar desta e não de outra maneira.

Só assim ficaria a recorrente a saber o porquê da sua classificação, qual itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido, e só assim lhe ficaria plenamente possibilitada a impugnação do acto em todas as suas vertentes.

Como se expressa no parecer do EMMP, a “valoração das propostas resultou da formação de um juízo global de natureza manifestamente conclusivo, expresso em conceitos vagos e indeterminados, que não permite dar a conhecer a qualquer destinatário colocado na posição da recorrente, a motivação concreta dessa classificação”.

Não foi, por isso, cumprido o disposto no artigo 125.º do CPA, por insuficiência de fundamentação.

3. Pelo exposto, concede-se provimento ao recurso anula-se o acto por insuficiência de fundamentação, na vertente da apreciação do critério de garantia de boa execução e qualidade técnica.

Custas pela recorrida particular, sendo:

Taxa de justiça: 150 Euros (cento e cinquenta euros);

Procuradoria: 75 Euros (setenta e cinco euros).

Lisboa, 22 de Janeiro de 2004

Alberto Augusto Oliveira – Relator – Polibio Henriques – António Madureira