01212/02 - Supremo Tribunal Administrativo

ACORDAM NA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO O Magistrado do Ministério Público interpôs no Tribunal Administrativo e Fiscal agregado de Ponta Delgada, recurso contencioso de anulação do acto de aditamento e alteração do licenciamento do loteamento nº 7/82, do executivo da Câmara Municipal de Vila Nordeste, datado de 15.02.99, e cumulativamente de declaração de nulidade do acto de licenciamento da obra particular do lote B2, sito na Rua ..., concelho e freguesia do Nordeste, aqui se compreendendo as deliberações daquela mesma entidade de licenciamento, de 11.09.98, de emissão de alvará de licença de construção nº 30/98, e a emissão do alvará de licença de construção nº 5/99, de 15.03.99. Por sentença daquele tribunal de 18.02.2002, foi concedido provimento ao recurso nos termos que dela constam (fls. 109 e segs.). Não se conformando interpuseram recurso jurisdicional para este STA o recorrido contencioso particular A .... e a Câmara Municipal de Nordeste a pedir que fosse revogada a sentença recorrida consequentemente negado provimento ao recurso contencioso de anulação interposto pelo Ministério Público O recorrente A ... formulou as seguintes conclusões da sua alegação. 1ª) A alteração das especificações do alvará de loteamento n.º 7/82 – e que constam do respectivo aditamento - foi consentida por dois terços dos proprietários dos lotes, obedecendo ao procedimento especial previsto na lei (cfr. n.º 2 do artigo 36º ( DL n.º 448/91 de 29/11, republicado pelo DL n.º 334/95 de 28/12, alterado pela Lei 26/96 de 1 de Agosto) e não violou o estatuído no artigo 100º do CPA .. Com efeito; Só relativamente ao requerente – por ser interessado directo ou obrigatório – no concreto procedimento de alteração do alvará – esta a entidade licenciadora obrigada a facultar o direito de audiência prévia no caso do projecto de decisão ser desfavorável a sua pretensão. Aos demais titulares de lotes – não abrangidos pela alteração pretendida ao loteamento – não cabe ouvir em sede de audiência prévia uma vez que não são requerentes do procedimento com vista a alteração do alvará de loteamento e por isso não são interessados directos no procedimento. Alias; A deliberação camarária de 15FEV99 que aprovou a referida alteração, não padece de qualquer vício, designadamente de invalidade por falta de audiência prévia; Decidindo em contrario, a sentença recorrida fez um incorrecta interpretação do artigo 100º do CPA , que violou. 2ª) O acto de licenciamento da obra em causa titulado pelo alvará camarário n.º 5/99, respeita as prescrições constantes do alvará de loteamento n.º 7/82, resultantes das alterações aprovadas pela deliberação camarária de 15FEV99 e que constam do aditamento respectivo. Assim; 3ª) Tal acto não padece do vício de nulidade. Sem prescindir; 4ª) O recorrente actuou com base na confiança de que o licenciamento da construção estava dentro da legalidade, face a autorização de construção titulada pelo alvará n.º 5/99. Deste modo; 5ª) Seriam flagrantemente atingidos os princípios da boa - fé, da tutela da confiança e da proporcionalidade se, agora, declarada a nulidade do licenciamento em que o particular legitimamente confiou, tivesse de ser ordenada a demolição da obra, tanto mais que não esta em causa qualquer prejuízo para o interesse público emergente desta situação nem tão pouco para direitos subjectivos de quem quer que seja. 6ª) Estamos, por conseguinte, perante uma situação em que se justifica recorrer ao mecanismo da jurisdicização previsto no artigo 134º , nº 3 do CPA "a transformação de situações de facto consolidadas em situações de direito" 7ª) Podendo o tribunal «ad quem» reconhecer a possibilidade de atribuição de efeitos jurídicos ao acto nulo de licenciamento, designadamente a faculdade do recorrente manter a construção implantada no lote B2. Por todo o exposto e no que mais doutamente suprirá, Deve o presente recurso ser julgado procedente, na totalidade, revogando-se a decisão recorrida e substituindo-o por outra que declare válidos quer a alteração do licenciamento do loteamento n.º 7/82, quer o acto de licenciamento da construção da obra particular do lote B2 e respectivo alvará de licença de construção. Por sua vez a Câmara Municipal de Nordeste conclui do seguinte modo as suas alegações: Foi assegurada a audiência de todos os interessados directos e obrigatórios no procedimento de alteração de loteamento, nos termos previstos na legislação especial aplicável, constante do D.L. nº 445/91, na versão actual; os interessados secundários e os titulares de interesses difusos encontram-se protegidos através do sistema de publicação de anúncios previsto na lei, e que foi cumprido no procedimento em apreço, e não pela audiência prévia nos termos do CPA; Mesmo que assim não fosse, uma vez que a alteração do loteamento for previamente autorizada por dois terços dos proprietários a audiência formal dos restantes degrada-se de formalidade essencial em não essencial, com todas as consequências legais; A obra particular licenciada sob o alvará nº 5/99 conforma-se com o novo alvará emitido na sequência da aprovação da alteração ao alvará nº 7/8; Ainda que assim se não entenda, A obra particular em causa, tal como foi licenciada e executada não acarreta qualquer prejuízo para o interesse público nem viola direitos subjectivos de quem quer que seja, designadamente do titular do lote B4. A declaração de nulidade do acto de licenciamento da obra particular titulado pelo alvará nº 5/99, de 15 de Março, não poderia ter como consequência a demolição da mesma obra, pois tal solução violaria de forma inaceitável outros princípios gerais aplicáveis, como sejam o princípio da boa-fé, da tutela da confiança, e da proporcionalidade, pelo se justifica inteiramente aplicação por esse Venerando Tribunal do mecanismo da transformação desta situação de facto em situação de direito, ao abrigo do disposto no artigo 134º nº 3 do CPA . Contra-alegou o Magistrado do Ministério Público junto do Tribunal recorrido argumentando no sentido e ser negado provimento ao recurso, essencialmente pelas razões constantes da sentença recorrida. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir: A sentença recorrida assenta sobre a seguinte matéria de facto que se considera provada: 1- A Câmara Municipal da Vila de Nordeste emitiu em 20-9-82 o alvará de loteamento nº 7/82, respeitante a um terreno sito na rua ..., da Vila de Nordeste, com a inscrição predial matricial rústica nº1538, a requerimento de B.... 2 - A 12-2-99 foi solicitada àquela autarquia pelo recorrido particular A ... uma alteração ao citado alvará. 3 - Prende-se a mesma com o facto de, tendo iniciado a construção de uma obra no lote B2 integrante do respectivo loteamento, a mesma ter sido embargada. 4 - A alteração do loteamento foi aprovada por decisão de 15-2-99 do executivo camarário. 5 - No entanto, e apesar de tal alteração ter tido a concordância escrita de dois terços dos quatro proprietários do loteamento. 6 - Designadamente não ouviu um proprietário do referido loteamento, C..., proprietário do lote B4 do alvará respectivo. 7 - Ao acto só foi dada publicidade na data de 24-11-99. 8 - Assim, a altura da empena para o lote B4 é superior ao afastamento da construção vizinha ao limite do lote. 9 – No lote B2, os terraços previstos no piso não se encontram afastados 1,5 m do limite da propriedade, o que conduz à mesma conclusão do artigo anterior. 10 - O licenciamento da obra ocorreu em 11-9-98, e a obra teve início em 24-9-98, com a emissão do alvará nº 30/98. 11 - O projecto inicial, constante do referido alvará, foi alterado tendo sido passado o alvará n.º 5/99. 12 - A construção no lote B2 tem uma área de implantação de 160,4 m2, equivalente a 86,8% da área do lote. 13 - As áreas de implantação, tanto da construção como do anexo, ocupam áreas de, respectivamente, 86% (160 m2) e 13% (24 m2). 14 - A cobertura da garagem é parcialmente ocupada com um piso superior e acesso a um terraço. 15- São as janelas da cave que se encontram ao nível do passeio, estando o r/c sobrelevado em cerca de meio metro. Sendo esta a materialidade relevante, vejamos a solução de direito atentas as alegações dos recorrente e recorrido e os demais elementos dos autos: A sentença recorrida deu provimento ao recurso com o fundamento de que não foi ouvido um proprietário, no procedimento de alteração do loteamento 7/82. A postergação desta formalidade, com violação do estatuído no artº 100º do CPA91 aplicável ao caso, tornaria ilegal o procedimento de alteração de tal loteamento, desencadeando a nulidade da licença de construção e do alvará respectivo emitido a sombra daquela alteração, por desconformidade com o original alvará de loteamento nº 7/82 que, dada a nulidade da alteração, se deve considerar em vigor. No entender dos recorrentes a sentença recorrida baseou-se em errada interpretação do disposto no artº 100º do CPA91, uma vez que o que ali se prevê e a audiência dos interessados directos no procedimento, isto é aqueles que podem ver satisfeita ou negada a sua pretensão quando o procedimento, como é o caso, seja da iniciativa de particulares contendo uma determinada pretensão. Vejamos. O artº 100º do CPA91, inovando relativamente ao anterior procedimento administrativo geral, e concretizando o imperativo constitucional previsto no artº 267º, nº 1, da Constituição de 1989 (hoje, nº 5 do artº 267), consagra o direito dos interessados de serem ouvidos antes de tomada a decisão final, incluindo o direito de serem informados, nomeadamente sobre o sentido provável desta. Não diz a sentença recorrida em que termos considera interessado no procedimento de alteração do loteamento o proprietário do lote B4, mas, não tendo sido deste a iniciativa de tal procedimento nem tendo formulado nele qualquer pretensão a favor ou contra o requerido, só pode entender-se que o seu interesse, na perspectiva geral a que se reporta o Código do Procedimento Administrativo, não difere daquele do comum dos cidadãos em preservar ou construir um ambiente urbano, harmonioso e agradável, uma vez que o direito de propriedade do lote não compreende o direito de conformar ou influenciar a urbanização e construção no lote vizinho a não ser nos termos estabelecidos na lei que regula aquela matéria. Nessa perspectiva o proprietário daquele lote não pode considerar-se interessado para feitos de ser ouvido antes de ser tomada a decisão final, ou para ser informado, nomeadamente sobre o conteúdo da decisão, nos termos do artº 100 do CPA91, porquanto, não constando que se tivesse constituído, de algum modo, como participante no respectivo procedimento, não obriga a lei a que seja identificado individualmente para aquele efeito, e consequentemente, notificado e ouvido naqueles termos. Ainda que seja defensável, como se diz na sentença recorrida, que o disposto no artº 100º do CPA e também aplicável aos procedimentos especiais de loteamento e respectivas alterações regulados por lei especial e sujeitos a tramitação própria, dado o estabelecido no artº 2º , nº 7, do CPA que estende a aplicação daquele Código aos procedimentos especiais, desde que não envolvam diminuição das garantias dos particulares, a verdade é que na situação dos autos o proprietário do lote que não manifestou no procedimento qualquer interesse favorável ou desfavorável ao deferimento da pretensão, não pode nele ser considerado interessado para aquele efeito. Pode, mesmo, admitir-se que o direito de ser ouvido naqueles termos seja extensível aos contra-interessados, como tal constituídos no processo (cfr. Silvio Lessona, La Giustitia Administrativa, pág. 52, também citado no parecer de fls. 183 e segs.). Porém, nos procedimentos da iniciativa dos particulares, não compete a Administração determinar ou definir quem são os interessados e os contra-interessados, devendo apenas adoptar a tramitação que, nos termos da lei, permita aos eventuais titulares de quaisquer interesses relevantes fazer valer esses interesses naqueles procedimentos. Se o recorrente, apesar de terem sido adoptados os procedimentos que lhe permitiam intervir no processo (designadamente os previstos no artº 10 do DL 448/91 de 29.11, com as alterações da lei 26/96 , de 1/08, aplicável ex vi do artº 36º, nº 2 do mesmo diploma), não apresentou nele qualquer pretensão, designadamente contrária à do requerente, não pode a Administração considerá-lo interessado para os efeitos de audiência prévia nos termos do artº 100º do CPA91, porque desconhece legalmente qualquer interesse relevante para aquele efeito, não devendo o acto de alteração do loteamento, por natureza ou por força da lei, ser genericamente considerado lesivo dos interesses dos cidadãos, designadamente dos titulares dos lotes vizinhos. Ora, a audiência previa dos interessados, nos termos do citado artigo 100º do CPA , deixa de ser obrigatória se os elementos constantes do processo conduzirem a uma pretensão favorável aos interessados (artº 103, nº 2, b) ). Comentando esta disposição legal diz Freitas do Amaral in Código do Procedimento Administrativo, INA, 1992, pag. 35, que se trata de uma estatuição "muito importante porque nos permite fazer a seguinte afirmação de carácter geral: em regra só há lugar a audiência prévia se a Administração se inclina para tomar uma decisão desfavorável ao interessado". E mais adiante: "Dir-se-ia, forçando um pouco a nota, que a Administração tem de tomar uma primeira decisão, preliminar , olhando os elementos constantes do processo , e formar a sua opinião sobre se o requerimento e para deferir ou para indeferir" (o itálico é nosso). No caso concreto, não consta que não tenham sido adoptados os procedimentos previstos na lei para alertarem o proprietário do lote vizinho de que estava a ser instruído um processo de alteração do loteamento e que lhe permitiam a sua intervenção no procedimento, designadamente os estabelecidos no artº 10 do DL 448/91 de 29.11, com as alterações da lei 26/96 , de 1/08, aplicável ex vi do artº 36º, nº 2 do mesmo diploma, que impõe a publicitação do requerimento inicial mediante aviso no prédio objecto do loteamento (ou alteração) e o número do processo camarário, o qual deve manter-se aí até emissão do alvará. Tal formalidade destina-se exactamente a permitir que, no prazo fixado no nº 4 daquele artigo 10º, qualquer interessado possa reclamar junto do presidente da Câmara municipal ou solicitar informações sobre o pedido de licenciamento do loteamento. Só no caso de intervir, deste modo ou de qualquer outro, no procedimento de alteração do loteamento, nele reclamando ou formulando pretensão designadamente contrária a sua aprovação, teria o proprietário do lote vizinho ou qualquer outro, o direito a ser ouvido como contra-interessado para quem o deferimento da pretensão se apresentasse, em face dos elementos constantes do processo, como lesivo dos seus interesses. No caso dos autos, a aprovação da alteração do loteamento foi precedida da autorização exigida por lei ( artº 36º , nº 2 do DL 448/91 ) de mais de 2/3 dos proprietários dos outros lotes que o constituem pelo que é irrelevante, no âmbito dessa formalidade que a lei exige, a eventual oposição do proprietário do lote B4. E não consta que aquele proprietário do lote B4 tenha apresentado no procedimento respectivo qualquer reclamação ou requerimento de oposição ou discordância por via da qual a Câmara Municipal da Vila de Nordeste pudesse qualificar a alteração requerida como lesiva dos seus interesses. Não havia, pois, que ouvir aquele proprietário nos termos do artº 100º do Código do Procedimento Administrativo que assim, contrariamente ao que se decidiu na sentença recorrida, se não mostra violado, não estando, por esta via, inquinado de ilegalidade o acto de aprovação de alteração do loteamento titulado pelo alvará nº 7/82. Não ocorrendo, conforme também se decidiu na sentença recorrida, em termos que não vêm contestados, quaisquer outras ilegalidades, designadamente das invocadas pelo recorrente contencioso, na deliberação de 15.02.99 da Câmara Municipal da Vila de Nordeste, que aprovou aquela alteração do loteamento, tem que se considerar que a licença de construção e o respectivo alvará emitidos a sombra daquela alteração não padecem de qualquer ilegalidade. Com efeito, a legalidade do licenciamento da obra particular do lote B2, incorporado nos alvarás 30/98 e 5/99, não pode ser aferida face ao alvará de loteamento nº 7/82 como o fez a sentença recorrida, mas face à alteração daquele alvará aprovada pela deliberação de 15.02.99 na qual, como acima se diz, não ocorrem as ilegalidades que lhe vêm assacadas. Não se verificam, pois, as nulidades daquele licenciamento da construção erigida no lote B2, por desconformidade com aquele alvará de loteamento nº 7/82 que já não vigorava relativamente aquele licenciamento, não podendo, nessa matéria manter-se o decidido na sentença recorrida. Nos termos expostos, acordam em julgar procedentes os recursos interpostos pelo recorrente A ... e pela Câmara Municipal da Vila de Nordeste e, em conformidade, revogar a sentença recorrida que anulou e declarou nulos os actos administrativos impugnados, negando provimento ao recurso contencioso. Sem custas que também não são devidas no Tribunal recorrido. Lisboa, 21 de Janeiro de 2003 Adelino Lopes – Relator – Pires Esteves – António São Pedro