Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1 – A... interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, ao abrigo do disposto no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio, recurso contencioso de anulação da deliberação do CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DO INSTITUTO DE APOIO ÀS PEQUENAS E MÉDIAS EMPRESAS E AO INVESTIMENTO – IAPMEI, de 12 de Dezembro de 2002, que indeferiu o recurso hierárquico interposto pela recorrente da deliberação que a excluiu do concurso público para aquisição de serviços de auditorias técnicas e económico-financeiras a projectos aprovados no âmbito da iniciativa para a modernização da Indústria Têxtil (IMIT), proferida pelo respectivo júri.
Por sentença de 4-6-2003, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa rejeitou o recurso contencioso, por irrecorribilidade do acto recorrido.
Inconformada, a Recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:
1 – O “recurso hierárquico” a que alude o artigo 99º/2/d) e o artigo 184º/1, ambos do Decreto-Lei nº 197/99, não é, em bom rigor, um recurso hierárquico nos mesmos termos em que se encontra definido nos artigos 167.º e ss. do C.P.A., uma vez que não existe uma relação hierárquica entre o júri do concurso e o Conselho de Administração do IAPMEI.
Com efeito, 2 – O júri não é um órgão da mesma pessoa colectiva da entidade adjudicante, tendo existência precária e sendo qualquer acto por si praticado efémero e sem eficácia externa, não podendo impedir a impugnação contenciosa do acto final da entidade adjudicante, a qual sim decide a exclusão do concurso de um concorrente.
Em qualquer caso, mesmo que se considerasse que o Decreto-Lei nº 197/99 prevê um recurso hierárquico nos mesmos termos em que é definido no artigo 167.º do C.P.A., o que só em mera hipótese se pondera, 3 – O carácter facultativo do “recurso hierárquico” previsto no Decreto-Lei nº 197/99 significa apenas que o concorrente pode ou não optar por recorrer imediatamente para o “superior hierárquico”, não impedindo aquele de recorrer contenciosamente da decisão desse mesmo “recurso hierárquico”.
4 – A ratio legis do recurso hierárquico é apenas de tutela efectiva dos direitos e interesses do administrado. Pelo que,
5 – Ao impedir a recorrente de impugnar contenciosamente a decisão do recurso hierárquico por si interposto, a aliás douta sentença recorrida violou o disposto no Decreto-Lei nº 197/99 e o princípio da tutela efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos, consagrado no artigo 20º da C.R.P..
NESTES TERMOS
O presente recurso deve ser julgado provado e procedente, sendo revogada a aliás douta sentença recorrida, com as consequências legais.
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:
A meu ver, o recurso jurisdicional não merece provimento.
Com efeito, o despacho que, decidindo recurso hierárquico facultativo, em nada altera a situação já definida em termos definitivos e executórios pelo acto graciosamente impugnado, não sendo, assim, dotado de características de lesividade, é contenciosamente irrecorrível.
Sem vistos, vêm os autos à conferência para decidir.
2 – Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:
- -O Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (IAPMEI) lançou um concurso público para aquisição do serviço de realização de auditorias técnicas e económico-financeiras a projectos aprovados no âmbito da iniciativa para a Modernização da Indústria Têxtil (IMIT), aberto por anúncio publicado no DR, III Série n.º 261, de 12.11.2002, pág. 24.392(114), dando-se por reproduzido o teor das cláusulas e programa de concurso, respectivos anexos e caderno de encargos, cujas cópias constam de fls. 119 a 174.
- -A recorrente apresentou candidatura ao concurso e foi admitida condicionalmente por deliberação do Júri do Concurso de 28.11.2002, conforme acta cujo teor consta de fls. 72 a 76 dos autos e se dá por reproduzida.
- -Por deliberação do Júri do Concurso de 29.11.2002 foi a recorrente excluída do concurso, exclusão que foi mantida após reclamação da recorrente, conforme acta cujo teor consta de fls. 77 a 81 dos autos e se dá por reproduzida.
- -Desta deliberação a recorrente interpôs recurso hierárquico, ao abrigo do n.º 2 do art. 184 do DL 197/99, de 8.6, conforme acta cujo teor consta de fls. 77 a 81 dos autos e se dá por reproduzida.
- -Este recurso hierárquico foi indeferido por deliberação de 12.12.2002 do Conselho de Administração do Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (IAPMEI), cujo teor consta de fls. 26 dos autos e se dá por reproduzido.
3 – O concurso público para aquisição do serviço de realização de auditorias técnicas e económico-financeiras a projectos aprovados no âmbito da iniciativa para a Modernização da Indústria Têxtil, referido nos autos, é regulado pelo Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, que estabelece o regime da contratação pública relativa à locação e aquisição de bens móveis e serviços.
No art. 99.º, n.º 1, alínea d), deste diploma, estabelece-se que os concorrentes podem apresentar recurso hierárquico facultativo das deliberações do júri.
O art. 184.º, n.º 1, do mesmo diploma estabelece também que «das deliberações dos júris tomadas no acto público cabe recurso hierárquico facultativo, independentemente de prévia reclamação».
A questão que é objecto do presente recurso jurisdicional é a de saber se, tendo a Recorrente impugnado, através de recurso hierárquico, uma deliberação do júri do concurso em causa, pode interpor recurso contencioso do acto que o decide e confirma o acto recorrido.
4 – O regime de impugnação contenciosa dos actos administrativos relativos à formação dos contratos de empreitada e concessão de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens consta do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio.
O concurso de que tratam os autos destina-se à aquisição pelo IAPMEI de serviços de auditorias técnicas e financeiras, pelo que se enquadra no âmbito de aplicação deste diploma.
No n.º 1 do seu art. 2.º, estabelece-se que «são susceptíveis de recurso contencioso os actos administrativos relativos à formação dos contratos previstos no artigo anterior que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos».
À face desta norma, a deliberação do júri que a Recorrente impugnou através de recurso hierárquico era contenciosamente recorrível directamente, pois, excluindo-a do concurso, era imediatamente lesiva.
Aliás, esta recorribilidade directa da deliberação do júri está em sintonia com a qualificação do recurso hierárquico como facultativo, efectuada naqueles arts. 99.º, n.º 1, alínea d), e 184.º, n.º 1, pois os recursos hierárquicos apenas são como tal qualificados quando o acto impugnado é susceptível de recurso contencioso (art. 167.º, n.º 1, do C.P.A.).
Sendo a deliberação do júri o acto que afectou a esfera jurídica da Recorrente, o acto lesivo, e não havendo obstáculo à sua impugnabilidade contenciosa, o acto de decisão do recurso hierárquico é de qualificar como meramente confirmativo, não tendo potencialidade lesiva, pois a lesão que para a Recorrente derivou da sua exclusão do concurso já se havia concretizado.
Por isso, não sendo lesivo o acto de decisão do recurso hierárquico, ele não é contenciosamente recorrível, à face do referido art. 2.º do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio.
4 – Por outro lado, mesmo que se entendesse que não existe uma relação de hierarquia entre o júri e o Conselho de Administração do IAPMEI, como sustenta a Recorrente, a solução da questão da recorribilidade seria a mesma, pois estar-se-ia perante um recurso hierárquico impróprio, a que seriam aplicáveis as regras do recurso hierárquico (art. 176.º, n.ºs 1 e 3, do C.P.A.).
5 – A inimpugnabilidade da decisão do recurso hierárquico facultativo não é ofensiva do princípio constitucional da tutela judicial efectiva, consagrado nos arts. 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da C.R.P.
Aquele princípio da tutela judicial efectiva, em matéria de impugnação de actos administrativos, apenas exige que seja assegurada a possibilidade de impugnação contenciosa de actos lesivos, como resulta linearmente do texto daquele n.º 4 do art. 268.º, ao indicar como integrando aquela garantia dos administrados «a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem».
Assim, relativamente a actos praticados pela Administração que não produzam, por si mesmos, qualquer efeito lesivo na esfera jurídica dos particulares, a Constituição não impõe que a lei ordinária tenha de assegurar a sua impugnabilidade contenciosa.
Os actos meramente confirmativos, que se limitam a confirmar um acto lesivo anteriormente praticado, sem nada lhe acrescentar, não provocam qualquer lesão da esfera jurídica dos particulares, pelo que não podem ser considerados actos lesivos e, por isso, a Constituição não impõe que eles possam ser impugnados contenciosamente. (Essencialmente neste sentido, pode ver-se o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 159/95, de 15-3-95, proferido no processo n.º 783/93, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 446-Suplemento, página 574. )
Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente, com taxa de justiça de 300 euros e procuradoria de 150 euros.
Lisboa, 8 de Outubro de 2003.
Jorge de Sousa – Relator - Costa Reis – Isabel Jovita
