0838/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A reclamação graciosa consiste na impugnação do acto administrativo perante o seu próprio autor (artigo 158, n.º1 e 2, al. a), do CPA), podendo revestir a natureza necessária - quando é pressuposto legal do recurso contencioso ou do recurso hierárquico de certos actos administrativos – ou facultativa, como é a regra.

II- Quando a lei prevê em termos expressos uma reclamação, inserida em determinado trâmite a seguir no respectivo processo, impõe-se considerá-la, na falta de outra explicação adequada resultante da lei, como reclamação necessária, constituindo pressuposto do uso de ulterior meio de impugnação graciosa ou contenciosa.

III- A reclamação prevista nos artigos 186º e 187º do Estatuto dos Militares da GNR, aprovado pelo DL n.º 265/93, de 31-07, é um pressuposto necessário do recurso hierárquico.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

A…, identificado nos autos, recorre do acórdão de 16-03-2005, do Tribunal Central Administrativo, que negou provimento ao recurso contencioso do despacho de 22-09-2003, do Ministro da Administração Interna, que rejeitou o recurso hierárquico que havia interposto do despacho de 7-02-2003, do Comandante Geral da Guarda Nacional Republicana que indeferiu a pretensão que o recorrente lhe havia formulado para que mandasse proceder à numeração e rubrica de todas as folhas do seu processo de promoção, bem como à sua notificação para proceder à consulta daquele processo.

I. O recorrente formula as seguintes conclusões :

A. Andou mal o Tribunal a quo quando entendeu não dar provimento ao Recurso do ora recorrente.

B. A interpretação feita do art. 186° e 187° do EMGNR está errada pois só se aplica aos actos administrativos primários.

C. Actos esses cuja iniciativa parte da Administração

D. E não dos particulares.

E. Acresce ainda que, caso estivéssemos perante um acto primário então, teria de ter existido o cumprimento do disposto na lei no referente ao Direito de Audição dos interessados.

F. O que não aconteceu.

G. Pelo que ou o acto do Senhor General Comandante Geral é hierarquicamente recorrível.

H. Ou é ilegal por falte de audiência prévia.

I. Por ouro lado, a obrigatoriedade de numerar e rubricar todas as folhas de um procedimento administrativo decorre da natureza das coisas, isto é do conceito de processo.

J. Se assim não fosse lá, a certeza e a segurança jurídica do procedimento deixavam de existir.

K. E consequentemente o direito constitucionalmente reconhecido ao recurso dos actos administrativos, ficava ferido de morte.

Contra alegou a entidade recorrida formulando as conclusões seguintes :

1- Por força do disposto nos artigos 186° a 188°, todos do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana, o Recorrente apenas poderia recorrer, hierarquicamente, para o Senhor Ministro da Administração Interna, do despacho de 7.2.2003, do respectivo Comandante-Geral, caso tivesse reclamado, previamente, daquela decisão, junto desta última Autoridade — o que o mesmo não fez;

Pelo que antecede,

2- O Douto Acórdão impugnado, que julgou improcedente o recurso contencioso que o Recorrente apresentou contra o despacho de 22.9.03, da Entidade Recorrida, que, com fundamento nas razões vertidas na conclusão anterior, rejeitou o recurso hierárquico ali assinalado, fez boa interpretação e correcta aplicação da lei, pelo que não enferma dos erros de julgamento que aquele lhe aponta.

O Exm.º magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal Administrativo emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso.

II. O acórdão recorrido considerou assentes os seguintes factos :

a) Em 24/1/2003, o recorrente solicitou, ao Comandante-Geral da G.N.R., que mandasse proceder à numeração e rubrica de todas as folhas do seu processo de promoção, bem como à sua notificação para proceder à consulta daquele processo;

b) Sobre esse requerimento foi emitido parecer, datado de 28/1/2003, onde se concluía pelo indeferimento do pedido e se apresentava a seguinte proposta de despacho:

“Considerando que o Código de Procedimento Administrativo (C.P.A.) não contém nenhuma norma que obrigue a Administração Pública a numerar ou a rubricar o processo administrativo (ao contrário do que acontece com o Código de Processo Civil e o Código de Processo Penal);

Considerando que o art. 189°. do C.P.A. estabelece que são subsidiariamente aplicáveis apenas os princípios gerais do direito administrativo, bem como as disposições legais que regulam as despesas públicas, assim como as normas que regulem formas específicas de contratação pública;

Indefiro o requerimento apresentado pelo Ilustre mandatário do Ten. Cor. A…, por carecer de fundamentação legal;

Notifique-se o militar e respectivo mandatário judicial, indicando-se nova data e hora para consulta do processo”;

c) Em 7/2/2003, o Comandante-Geral da G.N.R. proferiu o seguinte despacho, datado de 7/2/2003:

“Aprovo o despacho que me é proposto”;

d) Em 3/3/2003, o recorrente interpôs, para o Ministro da Administração Interna, recurso hierárquico do despacho, de 7/2/2003, do Comandante-Geral da G.N.R.;

e) Sobre esse recurso hierárquico, a auditoria jurídica do Ministério da Administração Interna emitiu o parecer n.° 584-R/03, de 19/9/2003, onde se concluiu que o recurso hierárquico deveria ser rejeitado, nos termos do art. 173°, al. e), do C.P.A., por o despacho de 7/2/2003 não ter sido objecto de reclamação — pressuposto processual necessário à abertura do direito de recurso hierárquico (arts. 185°,186° e 187°, todos do E.M.G.N.R. aprovado pelo D.L. n°. 265/93, de 31/7);

f) Sobre o parecer referido na alínea anterior, o Ministro da Administração Interna proferiu o seguinte despacho, datado de 22/9/2003:

“Concordo.

Nos termos e com os fundamentos do presente parecer rejeito o recurso do Ten. Cor. A… id. nos autos.

Comunique-se ao C.G/GNR, que notificará o recorrente e o seu advogado”.

III.1- Antes de mais, importa lembrar que o objecto do recurso jurisdicional é a decisão recorrida que, no caso, circunscrevendo, expressamente, o recurso contencioso à questão da legalidade da rejeição, pela recorrida, do recurso hierárquico interposto do despacho do Comandante Geral da GNR, negou provimento ao recurso considerando que o acto administrativo em causa não era contenciosamente recorrível uma vez que não tinha sido precedido da reclamação necessária prevista no artigo 186 do EMGNR, aprovado pelo DL n.º265/93, de 31-07, deixando, assim, de fora todas as questões relativas ao mérito daquele recurso.

A questão aqui a decidir é, pois, tão só a de saber se o acto administrativo contenciosamente impugnado – despacho de 22-09-03, do Ministro da Administração Interna, que rejeitou o recurso hierárquico do despacho de 7-02-03, do Comandante Geral da GNR com o fundamento que o mesmo não foi precedido da reclamação necessária, nos termos dos artigos 186 e 187, do EMGNR – fez ou não correcta interpretação e aplicação daquelas normas.

Ficam, assim, fora do âmbito do presente recurso jurisdicional, as questões constantes das conclusões H a K das alegações do recorrente, que têm a ver com a ilegalidade ou não (mérito) do despacho objecto do recurso hierárquico rejeitado.

III.2- O recorrente entende que o Tribunal a quo, ao não anular o acto contenciosamente impugnado, fez incorrecta interpretação e aplicação daquelas normas do EMGNR, pois, na sua perspectiva, o regime ali previsto – que estabelece a obrigatoriedade de reclamação preceder o recurso hierárquico de actos administrativos que o militar pretenda impugnar – só se aplica aos “actos primários” – entendendo por estes “os praticados pela Administração por sua própria iniciativa” – e não aos actos praticados na sequência de requerimentos de particulares, como é o caso dos autos, pelo que o acto do Comandante Geral da GNR não está sujeito à reclamação necessária prevista no artigo 186, do EMGNR, sendo susceptível de recurso hierárquico imediato.

Vejamos.

Actos primários, segundo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 4ª reimpressão, vol. II, pág. 253, são “aqueles que versam pela primeira vez sobre uma determinada situação da vida”, independentemente de terem sido produzidos por iniciativa da própria administração ou na sequência de procedimento administrativo desencadeado por iniciativa de um particular.

Assim, a distinção estabelecida pelo recorrente não tem qualquer fundamento legal ou doutrinal, sendo, no caso, de todo irrelevante para efeitos da sua sujeição à reclamação prevista no artigo 186, do EMGNR.

Por outro lado, como é jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal Administrativo, os artigos 186º e 187º do Estatuto dos Militares da GNR estabelecem a reclamação necessária para o Comandante-Geral dos próprios actos desta entidade, só havendo lugar a recurso hierárquico para o MAI após a pronúncia, expressa ou tácita, daquele órgão – neste sentido, ver acórdãos de 9-12-1992, Proc.º n.º 29.991, in Ap DR de 17-05-1996, 6927, de 13-07-1995, Proc.º n.º 30307, in Ap DR de 27-01-98, 6408, confirmado pelo Pleno, de 8-02-2000, in Ap DR de AP DR 14-10-2002, 251 - todos proferidos na vigência dos artigos 140 e 141, do EMGNR aprovado pelo DL n.º 465/83, de 31-12 – e, ainda, os acórdãos de 13-11-2002, Proc.º n.º 362/02, e de 19-04-2005, Proc.º n.º 1043/04.

Como é sabido, a reclamação consiste na impugnação do acto administrativo perante o seu próprio autor (artigo 158, n.º1 e 2, al. a), do CPA ), podendo revestir a natureza necessária - quando é pressuposto legal do recurso contencioso ou do recurso hierárquico de certos actos administrativos – ou facultativa, como é a regra – neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e outros, Código de Procedimento Administrativo, comentado, vol. II, pag. 282.

Dispõe o EMGNR, aprovado pelo DL 265/93, de 31.7, em sede de reclamações e recursos :

Artigo 186º

1- A reclamação contra um acto administrativo deve ser singular e dirigida por escrito, através das vias competentes, ao chefe que praticou esse acto, no prazo de 15 dias, contados a partir do seu conhecimento pelo reclamante.

2- Considera-se como data de conhecimento do acto administrativo que dá origem à reclamação aquela em que o militar dele for pessoalmente notificado ou da publicação do mesmo em ordem de serviço.

Artigo 187.º

1- Quando a reclamação, apresentada nos termos do artigo anterior, não for, no todo ou em parte, atendida, assiste ao reclamante o direito de recurso hierárquico para o chefe imediato daquele que proferiu o acto administrativo em causa, no prazo de 15 dias, contados a partir da data de notificação pessoal ou da publicação oficial da decisão proferida sobre a reclamação.

2- Não sendo proferida decisão sobre a reclamação no prazo de 15 dias a contar da respectiva apresentação, a mesma é indeferida tacitamente, cabendo recurso hierárquico nos termos do n.º 1 do artigo seguinte.

3- O recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 15 dias, a contar da data em que o mesmo for recebido pela entidade competente.

4- Se, no prazo referido no número anterior, não for proferida decisão expressa, o recurso é tacitamente indeferido, cabendo recurso hierárquico para o chefe imediato, até esgotar todos os níveis da hierarquia.

Artigo 188º

1- Da decisão do Comandante-Geral cabe sempre recurso para o Ministro da Administração Interna.

2- A decisão do recurso pelo Ministro da Administração Interna é definitiva e pode revogar, alterar ou manter a decisão recorrida, no todo ou em parte.

Como resulta da leitura das disposições transcritas, o legislador instituiu uma reclamação obrigatória, necessária, dos actos do Comandante-Geral da GNR, só havendo lugar a recurso hierárquico para o Ministro da Administração Interna do acto que decidir essa reclamação.

Na verdade, “quando a lei prevê em termos expressos uma reclamação graciosa, inserida em determinado trâmite a seguir no respectivo processo, impõe-se considerá-la, na falta de outra explicação adequada resultante da lei, como reclamação necessária, constituindo pressuposto do uso de ulterior meio de impugnação contenciosa”- cfr. acórdãos de 2-12-1999, Proc.º n.º 45243, in Ap DR de 23-09-2002, 7097, e de 17-01-2001, Proc.º n.º 40567, in Ap DR de 27-02-2003, 104, este do Pleno.

Trata-se duma estatuição excepcional, pois a regra é a da reclamação meramente facultativa, que pode ser deduzida sem prejuízo da interposição do recurso contencioso ou hierárquico, consoante os casos – ver Mário Esteves de Oliveira, obra e local citados

“A ideia do legislador, neste como nos outros raros casos em que obriga à reclamação prévia a outro meio impugnatório, é a de favorecer a reapreciação dos casos e a resolução de diferendos pelo próprio órgão que decidiu em primeiro grau. O que os preceitos estatutários aqui em causa pretendem é evitar que sejam levadas ao Governo questões que possam ser solucionadas ainda no seio institucional da GNR.” – cfr. acórdão de 13-11-2002, Proc.º n.º 362/02.

Assim, no caso em apreço, o recorrente que pretendia impugnar o despacho do Comandante Geral da GNR que lhe indeferira a pretensão que lhe havia formulado, deveria, nos termos das disposições legais supra transcritas, ter, previamente ao recurso hierárquico que interpôs para o Ministro da Administração Interna, apresentado ao mesmo Comandante Geral uma reclamação do indeferimento em causa; não o tendo feito, o recurso interposto teria de ser rejeitado, como o foi, por falta desse pressuposto processual – artigo 173°, al. e), do C.P.A.

Pelas razões expostas, o acórdão recorrido, ao julgar improcedente o recurso contencioso interposto pelo aqui recorrente, fez correcta interpretação e aplicação das supracitadas disposições legais, pelo que não merece reparo.

Improcedem, pois, as conclusões A a G das alegações, não se conhecendo das restantes pelas razões acima expostas (cfr. supra III.1).

IV- Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em 150 euros.

Lisboa, 29 de Junho de 2006. Freitas Carvalho (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos