02004/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo Relatório O A..., LDA., com sede na Rua ..., Ançã, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho de 15 de Julho de 2002, do Senhor MINISTRO DA EDUCAÇÃO, que aplicou a sanção de seis salários mínimos nacionais e ordenou a reposição da importância de € 79.953,63 nos cofres do Estado e a devolução aos encarregados de educação de € 4.319,59. Fundamentou o recurso, invocando essencialmente: a prescrição do procedimento disciplinar ; a amnistia dos factos imputados, a não verificação das infracções (os factos – os mapas informativos e o seu valor intrínseco); a natureza não cabimentada das verbas; a gratuitidade do ensino; encargos com o pessoal docente; as contingências das provisões; o valor global da prestação de serviço; a errada aplicação do estatuto disciplinar dos funcionários e agentes da Administração e o ilícito procedimento adoptado; o contrato de associação (sua interpretação); a usurpação de poderes; -a ilegalidade e a inconstitucionalidade do Despacho 256/A/ME/96. A entidade recorrida respondeu, e em defesa da legalidade da sua actuação, diz, em resumo: Só com a resposta da arguida à audiência prévia em finais de Abril de 2001 ficou em condições de fazer um juízo fundamentado sobre os factos indicados no relatório da auditoria. A amnistia não é aplicável às infracções porque os factos se prolongaram pelo ano lectivo de 1999, após 25 de Março de 1999 data relevante para a Lei 29/99 , de 12 de Maio. O despacho foi aposto sobre a informação que remete para o relatório do processo disciplinar onde consta a fundamentação de facto e de direito, quer da sanção quer da ordem de reposição e devolução de quantias. O contrato de associação previa no ponto B – alínea e) e Capítulo III- C o direito da parte pública de fiscalizar a execução do contrato e impor sanções tal como prevê o DL 553/80 , de 21 de Novembro (art.ºs 41º, al. d) e 99.º ) e a Portaria 207/98 , de 22 de Março. O n.º 12 da Portaria manda aplicar subsidiariamente o ED dos Funcionários e Agentes da Administração, pelo que é aplicável ao art.º 65.º do mesmo quanto à obrigação de reposição. A Portaria 207/98 , de 28 de Março limita-se a estabelecer as sanções definidas no Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo ao abrigo de autorização prévia constante do n.º 4 do artigo 99.º do DL 553/80 . O regime geral do direito disciplinar que constitui matéria legislativa da competência exclusiva da AR foi definido por diploma autorizado pela AR no artigo 17.º da Lei 9/97 , isto é pelo Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo e por outro lado o n.º 5 do artigo 8.º da mesma Lei de Bases incumbe ao Governo estabelecer a regulamentação dos contratos de concessão de apoios e subsídios e a respectiva fiscalização. No despacho 256-A/ME/96, de 11 de Dezembro estabelecem-se critérios para a concessão e cálculo do apoio financeiro a escolas em zonas carenciadas em execução do mesmo art.º 8.º n.º 5. A Administração não agiu na imposição de uma obrigação contratual, actuou no exercício de uma competência disciplinar que lhe é conferida por lei e, é nesta qualidade que exige a reposição e devolução das mencionadas quantias. Houve alegações escritas nas quais a recorrente formulou conclusões que dizem de útil: Os factos que vieram a integrar a acusação no processo sancionatório encontravam-se apurados no relatório da IGE de 31 de Janeiro de 2001, que foi levado ao conhecimento do Delegado Regional do Centro da IGE e por este transmitido em 7 de Fevereiro de 2001 à Inspectora-geral da Educação, pelo que, quer em 1 de Junho de 2001, quando foi ordenada a instauração de processo disciplinar, quer em 30 de Agosto de 2001 quando foi efectivamente instaurado o processo, já haviam decorrido mais de três meses sobre o momento em que o dirigente máximo do serviço (Inspector Geral) havia tomado conhecimento das eventuais faltas e o procedimento disciplinar estava prescrito nos termos do artigo 4.º n.º 2 da Lei 24/84 , de 16 de Janeiro. Os factos reportam-se a até 25 de Março de 1999, não sendo a sanção aplicável superior a suspensão, tais infracções encontram-se amnistiadas ao abrigo da al. c) do artigo 7.º da Lei n.º 29/99 , de 12 de Maio. O A... não infringiu os deveres e obrigações contratuais assumidos no contrato de associação n.º 13/99, designadamente as alíneas c) da cláusula 1, Secção A, do Capitulo I desse contrato, nem os princípios estabelecidos nas alíneas a), c) e f) dos n.ºs 3, 1 e 4 do Despacho 256/A/ME/96. o A... não aplicou indevidamente quaisquer importâncias recebidas para pagamento dos encargos com o Pessoal docente, nem violou a gratuitidade do ensino, no âmbito do contrato de associação n.º 13/99; o despacho recorrido está ferido de vício de forma por falta de fundamentação, por não fazer referencia às normas jurídicas em que se estriba para sustentar a alegada obrigação de restituição, por parte do A..., da importância de € 79.953,63; E não pode encontrar fundamento no artigo 65.º do ED, pois a recorrente não é nem pode ser considerada funcionária ou agente da Administração, nem lhe pode ser aplicado aquele estatuto, uma vez que a relação entre a recorrente e a Administração é de índole contratual não sendo lícita a constituição de obrigações pecuniárias unilateralmente por uma das partes; A Portaria 207/98 , de 28 de Março, que define ilegalmente a regulamentação específica relativa à cominação de sanções, prevendo ou definindo o tipo de ilícito e a respectiva natureza; graduando as sanções para cada uma das infracções e estabelecendo o regime procedimental a aplicar, não pode ser aplicada por estar reflexamente ferida de inconstitucionalidade material e orgânica; O Dec. Lei 553/80, de 21 de Novembro (Estatuto do ensino Particular e Cooperativo) que não estava autorizado pela Lei das Bases a legislar sobre esta matéria, está ferido de inconstitucionalidade material e orgânica, na medida em que pretende remeter em branco toda a matéria sancionatória tocante às Escolas Particulares e Cooperativas para um acto normativo de natureza regulamentar, operando uma espécie de deslegalização de uma matéria que, pela sua natureza, é de reserva legislativa; O Ministério da Educação, que foi parte co-outorgante do Contrato de Associação, através da Direcção Regional de Educação do Centro, não pode, por mero acto administrativo, impor uma pretensa obrigação contratual fazendo prevalecer uma interpretação do contrato ou das suas cláusulas, agindo como juiz em causa própria, em desrespeito pelo objecto do contrato e do seu equilíbrio financeiro; Fazendo-o, como o fez, no caso “sub judice” incorre em vício de usurpação de poderes, por violação do princípio da separação de poderes; a pretendida execução forçada de uma prestação contratual como aquela que é imputada à recorrente, só pode ser obtida pela Administração Educativa, através dos tribunais administrativos, no âmbito do n.º 2 do art. 55º do ETAF e nas condições previstas no art. 187º do CPA O acto praticado tem em consideração o Despacho 256-A/ME/96 que é ilegal e inconstitucional na medida em que não cumpre o disposto no art.º 15.º n.º 1 do DL 535/80 e institui um regime ilegal de fixação de preço do serviço e sujeita a gestão financeira e pedagógica da escola particular a uma administrativização que ofende a liberdade de ensino e o conteúdo fundamental da autonomia das escolas privadas. A entidade recorrida não formulou novas alegações remetendo para a posição antes assumida. O Ex.mo Procurador-geral Adjunto, neste Supremo Tribunal, emitiu douto parecer final do seguinte teor: Vem o recurso contencioso interposto do despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa, de 2002.07.17, que, concordando com a informação em que se fundou, aplicou à recorrente a pena de seis salários mínimos nacionais, com a obrigação de reposição nos cofres do estado do montante de 79.953,63 euros e devolução aos encarregados de educação da quantia de 4.319,59 euros. Em nosso entender integra este despacho duas decisões administrativas: uma que aplica à recorrente uma pena de multa, e , outra que determina a restituição de determinados montantes, a entregar ao Estado e encarregados de educação. É nesta perspectiva que iremos analisar a censura que a recorrente dirige ao mesmo despacho, tendo em consideração o disposto no art.º 57º da LPTA: 2.1. Começaremos pelo acto de aplicação da pena de multa, debruçando-nos sobre as questões suscitadas nas conclusões XIII e XIV da alegação da recorrente. O DL 553/80 , de 21.11 - Estatuto de Ensino Particular e Cooperativo - no que toca à matéria aqui em questão, estabelece na alínea d) do n.º 1 do art.º 41: Às entidades titulares de autorização de funcionamento de escolas particulares compete responder pela correcta aplicação dos subsídios, créditos e outros apoios concedidos. Por sua vez, o mesmo diploma dispõe no n.º 1 do art.º 99º: Às entidades proprietárias de escolas particulares que violem o disposto neste decreto-lei podem ser aplicadas, pelo Ministério da Educação e Ciência, as seguintes sanções, de acordo com a natureza e gravidade da violação: Advertência; Multa de valor entre dois e vinte salários mínimos nacionais; Encerramento da escola por período até dois anos; Encerramento definitivo. E no n.º 4 desse art.º 99º: A cominação de sanções será objecto de regulamentação específica, a definir por portaria dos Ministros das Finanças e do Plano e da Educação e Ciência, ouvido o Conselho do Ensino Particular e Cooperativo. O decreto-lei acima mencionado não chegou a definir, em qualquer dos seus dispositivos, a natureza dessas sanções, sendo que a portaria ora referida - editada em 1998 - a Portaria n.º 207/98 , de 28.03, veio regulamentar a matéria sancionatória nas vertentes substantivas e procedimental. Com base no citado n.º 4, a Portaria definiu o tipo de ilícitos, graduou as sanções para as infracções que especificamente previu, e, estabeleceu o respectivo regime procedimental. Para a matéria aqui em questão, importa especialmente considerar o n.º 3.º, alínea g), que prevê a aplicação da pena de multa de valor entre 2 e 20 salários mínimos nacionais aos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo que apliquem indevidamente os apoios financeiros concedidos; e, os nºs 11º e 12º. Nos termos do n.º 11 a aplicação das sanções previstas no presente diploma é precedida de processo disciplinar, a instaurar pela direcção regional de educação com competência na área onde se situa a escola e a instruir pela Inspecção-Geral da Educação. E, em conformidade com o n.º 12 o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84 , de 16 de Janeiro, deve aplicar-se, subsidiariamente e com as devidas adaptações, às situações não previstas expressamente na presente portaria. Esta Portaria teve, assim, uma função integrativa relativamente ao DL 553/80 , ao abrigo do art.º 99º, n.º 4, deste diploma, deslegalizado matérias que o mesmo deixara por regular. E se é certo que à data da entrada em vigor deste Decreto-Lei não havia qualquer impedimento à edição dos chamados regulamentos integrativos, com a revisão constitucional de 1982, o art.º 115º, n.º 5, da Constituição eliminou a legitimidade de tais regulamentos, sendo que esta norma, na actual versão da Lei Fundamental, é a do art.º 112º, n.º 6. Assim, embora originariamente constitucional, o citado artº 99º, n.º 4, com essa revisão constitucional ficou ferido de inconstitucionalidade material superveniente. Por essa via, a Portaria n.º 207/98 , de 28.03, sofre de ilegalidade, dada a inconstitucionalidade da Lei habilitante naquela parte, Por outro lado, com a revisão constitucional de 1982, passou a ser da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral de punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo, em conformidade com o art.º 165º, n.º 1, alínea d), em vigor à data em que foi editada a Portaria e cuja versão se mantém ainda actualmente. Assim, acompanhamos o parecer junto com a petição, da autoria do Professor Vieira de Andrade, ao ponderar que independentemente de se saber se a matéria em causa reclama um regime para as respectivas infracções análogo ao regime disciplinar da função pública, ou antes um regime mais próximo do ilícito de mera ordenação social, o certo é que haverá sempre inconstitucionalidade orgânica, na medida em que a Constituição determina, em ambas as matérias, expressamente que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre “o regime geral da punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo” (cfr fls 65 dos autos). A Portaria nº 207/98 , de 28/03, está, pois, também ferida de inconstitucionalidade orgânica, por força do art.º 165º, n.º 1, alínea d), da CRP. Assim sendo, afigura-se-nos que o acto que aplicou à recorrente a pena de multa sofre de vício de violação de lei, na medida em que se funda em regulamento ilegal e inconstitucional - cfr proposta a fls 414 e 415 do processo instrutor (ponto 3) - na qual se baseou por remissão esse acto. Nestes termos, deverá esse acto ser anulado. 2.2. Há que passar agora à análise de acto que determinou a reposição nos Cofres do estado do montante de 79.959,63 euros e a devolução aos encarregados de educação da quantia de 4.319,59 euros. Essa determinação assentou no entendimento de que a ora recorrente dispusera indevidamente dessas quantias, por tal não lhe ser permitido nos termos do contrato de associação: por um lado, beneficiara indevidamente do montante de 79.953,63 euros, valor que não se destinara ao fim para que fora atribuído, ou seja, o correcto pagamento de encargos com o pessoal que tinha ao seu serviço; por outro lado, a mesma entidade beneficiara ainda indevidamente das quantias que solicitara aos encarregados de educação nos actos das matrículas, no montante global de 4.319,63. Conforme consta do próprio contrato, este foi celebrado ao abrigo dos artºs 14º, 15º e 16º, do DL n.º 553/80 , de 21.11. Nos termos do artº 14º, nºs 1 e 2, “os contratos de associação são celebrados com escolas particulares situadas em zonas carenciadas de escolas públicas, pelo prazo mínimo de um ano” e “têm por fim possibilitar a frequência das escolas particulares nas mesmas condições de gratuidade do ensino público”. Em conformidade com o art.º 15º, n.º 1, “o Estado concederá às escolas que celebrem contratos de associação, além dois benefícios fiscais e financeiros, um subsídio por aluno igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente”. Por sua vez, o art.º 16º estabelece as obrigações que derivam para as escolas da celebração do contrato de associação, entre elas, a de garantir a gratuidade do ensino nas mesmas condições do ensino público (alínea a)). Uma questão que se coloca - invocada nas conclusões XV a XXIV da alegação da recorrente - é a saber se a Administração podia, através de acto administrativo, dirimir um conflito relativo ao cumprimento do contrato de associação. Parece-nos que não. É certo que estamos aqui no domínio do contrato de associação ou de colaboração em que uma das partes - uma escola particular - se obriga a proporcionar à outra, o Estado, uma colaboração temporária no desempenho de atribuições administrativas (Cfr Sérvulo Correia, in Legalidade e Autonomia contratual nos Contratos administrativos, p. 420 e 421).. Nestes contratos a Administração surge numa acentuada posição de supremacia, já que, como referem M. Esteves de Oliveira, P. Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, embora os poderes previstos no art.º 180º do CPA não apareçam necessariamente acoplados, nos contratos administrativos do n.º 2 do artº 178º do CPA - ditos colaboração ou associação - todos esses poderes existirão normalmente em conjunto, mesmo que só alguns estejam previstos pela lei ou pelas partes (Cfr Código de Procedimento Administrativo comentado (2ª ed.), p. 822 e 823.); e assim à Administração é permitido praticar actos administrativos nesse âmbito. No entanto, nem do art.º 180º , nem do DL 553/80 , nem tão pouco das cláusulas do contrato, decorre a atribuição à Administração de poderes de auto-tutela declarativa em cujo âmbito possa exigir à outra parte a reposição de verbas que entenda terem sido indevidamente atribuídas. Conforme refere Freitas do Amaral (In Curso de Direito Administrativo, vol. II (reimp.) p 653 e 654.), “... competentes para conhecer das questões litigiosas suscitadas em torno de qualquer contrato administrativo são, em princípio, os tribunais administrativos de 1ª instância; e são-no, em regra, por via de acção - CPA, artºs 186º, n.º 1 e 187ª - embora também o possam ser pela via do recurso contencioso de anulação, nos casos em que a lei consente à Administração Pública a prática de actos administrativos relativamente a contratos administrativos” (sublinhado nosso). Esta é a única solução que se coaduna com o princípio da legalidade, tal como é definido no art.º 3.º , n.º 1, do CPA . Esta nova definição implica que se tenha vindo a concluir que o princípio da legalidade tenha deixado de ter uma formulação unicamente negativa (como no período do estado Liberal), para passar a ter uma formulação positiva, constituindo o fundamento, o critério e o limite de toda a actuação administrativa (Cfr Freitas do Amaral, João Caupers, J. Martins Claro, João Raposo, Maria da Glória Dias Garcia, P. Siza Vieira e Vasco Pereira da Silva, in Código do Procedimento Administrativo anotado, 3.ª ed., p. 40.). E, tal como escreve Freitas do Amaral (In Curso de Direito Administrativo, vol. II (reimp.), p. 42 e 43.): “... a lei não é apenas um limite à actuação da Administração: é também o fundamento da acção administrativa; quer isto dizer que, hoje em dia, não há um poder livre de a Administração fazer o que bem entender, salvo quando a lei lho proibir; pelo contrário, vigora a regra de que a Administração só pode fazer aquilo que a lei lhe permitir que faça”. A solução de que o litígio em causa não podia ser resolvido por acto administrativo é, ainda, a que melhor se harmoniza com a natureza bilateral e consensual do instituto dos contratos. Parece-nos, pelo exposto, que a matéria aqui em questão não podia, assim, ser definida através de acto administrativo, dada a inexistência de norma - legislativa ou decorrente do contrato - a prevê-lo; só uma decisão judicial, em sede de acção sobre contrato administrativo, se poderá pronunciar sobre tal matéria. O acto administrativo em análise sofre, assim, de vício de usurpação de poder. Deverá, por essa via, ser declarado nulo, ao abrigo da alínea a) do n.º 2 do artº 133º do CPA . Neste sentido, apreciando questão idêntica, se pronunciou o recente acórdão deste STA de 2004.01.22, no processo n.º 59/03. 3. Pelas razões expostas, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso contencioso, anulando-se o acto que aplicou à recorrente a pena de multa, e, declarando-se nulo o acto que determinou a restituição das quantias referidas. Colhidos os vistos legais é o processo submetido à conferência para julgamento. Fundamentação Matéria de facto Com interesse para a decisão, consideram-se assentes os seguintes factos: A recorrente e o Ministério da Educação celebraram em 14 de Maio de 1999 o contrato de associação n.º 13/99, documentado a fls. 25 a 27 do apenso que se dá por inteiramente reproduzido, através do qual o Colégio da recorrente assumiu a obrigação de prestar serviços de ensino no âmbito da escolaridade obrigatória nos termos do DL n.º 141 de 26.04.93, mediante apoios financeiros calculados de acordo com o planeamento e os orçamentos apresentados pela recorrente. Em 20 de Dezembro de 2000 a Inspecção-geral de Educação (IGE) efectuou uma inspecção ao A..., no âmbito do referido contrato de associação, e desta apresentou, em 31-1-2000, o relatório de fls. 11 a 21 do apenso. Sobre este relatório foi ouvida a recorrente, tendo-se pronunciado nos termos constantes de fls. 8 e 9 do apenso, em 20-4-2001. A equipa inspectiva pronunciou-se sobre a resposta da ora recorrente, concluindo que a argumentação da expoente não coloca em causa o teor do relatório apresentado inicialmente – fls. 6 e 7 do apenso. Por despacho de 1-6-01 da Secretária de Estado da Administração Educativa foi ordenada a instauração de processo disciplinar à recorrente. O instrutor deu início ao processo em 21-9-2001. As conclusões finais do relatório daquele processo da IGE referem: “6. Conclusões: Em resultado do explicitado nos capítulos anteriores e da prova produzida, formulam-se as conclusões que se seguem: Em 20 de Dezembro de 2000, a Inspecção-geral da Educação levou a cabo no A... uma acção inspectiva no âmbito do contrato de associação n.º 13/99 que esta entidade celebrou com a Drec (fls. 21); em 7 de Fevereiro de 2001 é enviado à Inspecção – Geral da Educação o relatório que foi produzido em resultado da referida acção inspectiva (fls. 203); que por sua vez, em 6 de Abril de 2001, foi remetido à entidade proprietária no sentido de esta exercer o seu direito ao contraditório (fls. 8); o que veio a acontecer em 20 de Abril de 2001 conforme documento a fls. 8 e 9 dos autos, que não mereceu a concordância da equipa inspectiva (fls. 6 e 7); em 18 de Maio de 2001, a referida equipa elabora informação confirmando os indícios de irregularidade vertidas no já referido relatório (fls. 6 e 7); em 31 de Maio de 2001, a Inspectora-geral da Educação, atendendo ao exposto na informação a fls. 4 e 5, propõe instauração de processo disciplinar à entidade proprietária do A...: que é aceite pela Secretária de Estado da Administração Educativa que exara despacho em 1 de Junho de 2001 (fls. 4); ora, é partir da informação que faz o enquadramento disciplinar das anomalias/desvios identificados na auditoria que se faz a contagem do prazo prescricional de 3 meses; pelo que não se encontra prescrito o direito de acção disciplinar; quanto à extinção do procedimento disciplinar por força da Lei 29/99 , de 12 de Maio, tal não se verifica dado que só há amnistia se a pena aplicável não for superior à multa e não haja continuidade ou permanência da infracção para além de 16 de Março de 1999; no que concerne à matéria de facto constatou-se que a arguida celebrou com a DREC, para o ano lectivo de 1989/1999, o contrato de associação n.º 13/99, ao abrigo do Despacho 256/A/ME/96, de 19/12 (fls. 25 a 27); despacho que define os critérios de apoio financeiro a prestar aos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo (fls. 92 a 94); que são esclarecedores quanto à utilização das verbas concedidas pela DREC à arguida, no ano lectivo de 1998/99, nomeadamente no seu ponto 3 (fls. 92); verbas que são subsídios de acordo com a alínea f) do art. 4º do Dec. Lei 553/80, de 21 de Novembro (fls. 206) e que constituíram os recursos financeiros que fizeram face aos custos vertidos nos pontos 3.1. e 3.2. do já referido Despacho (fls. 92 e 93); custos que são calculados em função de indicadores que foram fornecidos pela arguida, em mapas próprios, no início do ano lectivo de 1998/99; e que são os referenciados no contrato de associação, na alínea c), ponto 1, “Das Obrigações das Partes”, do segundo outorgante; foi em função destes dados que a DREC calculou os subsídios que atribuiu à arguida para o ano lectivo de 1998/99; não se conhece reclamação por parte da arguida relacionada com qualquer incumprimento por parte da DREC, quer quanto à forma como foram calculadas as referidas verbas, quer quanto ao montante global concedido para o ano lectivo de 1998/99; ou seja, no final do ano lectivo de 1998/99, os montantes previstos pela arguida para Encargos com pessoal docente e Pessoal afecto à cantina, correspondem aos montantes calculados pela DREC; donde se conclui que o que está em causa neste processo é, por um lado, a veracidade dos dados vertidos nos mapas que a arguida entregou na DREC e por outro, a afectação dada às verbas recebidas no ano lectivo de 1998/99; embora não se compreenda, que as importâncias entregues à arguida não tenham sido objecto de qualquer tipo de controlo periódico por parte da DREC, quanto à sua aplicação; o que para tanto bastava fazer cumprir o estipulado na alínea a) ponto 1 – obrigações do 2º outorgante do Contrato de Associação “apresentar os elementos de carácter financeiro, nomeadamente balancetes trimestrais, balanço de contas anuais, contas de gestão ou outros que forem vertidos no decurso do ano” (fls. 25); o incumprimento por parte da arguida do estipulado no já referido contrato de associação, sem reparo da Direcção Regional, podem ter sido as causas fundamentais para a utilização indevida dos montantes recebidos para pagamento dos encargos do Pessoal Docente e Pessoal Afecto à cantina; desvios que resultam, fundamentalmente, da requisição indevida de horas para professores e não como pretende a arguida, de vicissitudes próprias da evolução do ano escolar (fls. 113); assim, a arguida ao receber euros 550.509,21 (110.367.188$00) para pagamento dos Encargos com Pessoal Docente, calculados e disponibilizados pela DREC e tendo utilizado apenas euros 506.798,98 (101.604.074$00), só compreensível à luz do exposto em 6.24. apropriou-se indevidamente de euros 43.710,23 (8.763.114$00); requisitar 29 horas semanais para um docente, isto como um exemplo entre outros a fls. 79, a que corresponde euros 21.424,97 (4.295.320$00) e tendo-lhe pago apenas 24 horas, euros 17.817,86 (3.572.160$00), retracta a natureza dos desvios verificados; do somatório de tais desvios, euros 43.710,23 (8.763.114$00), referidos no art. 10º da acusação a fls. 85, resulta uma diminuição dos encargos sociais, euros 8.742,05 (1.752.623$00) e das despesas de funcionamento, euros 24,128,05 (4.837.239$00), conforme o vertido nos artigos 12º e 14º da acusação a fls. 85 e 86; acresce a este valor a importância de euros 373,31 (74.842$00) que resulta do incumprimento por parte da arguida do estipulado no mapa mod. DRE/EPC n.º 4/98, art. 16º da acusação a fls. 86; 6.30.ou seja a DREC concedeu à arguida para pagar à cozinheira, de acordo com o proposto no mapa mod. DRE/EPC n.º 4/98, euros 6.678,90 (1.339 000$00) tendo-lhe sido pago apenas a importância de euros 6.308,20 (1.264.680$00); quanto à gratuitidade do ensino ministrado no A..., o contrato de Associação define obrigações quanto ao seu cumprimento (fls. 26); ora, a arguida ao solicitar aos encarregados de educação no acto de matrícula 2.000$00 por aluno do 5º ao 9º ano, viola o princípio da gratuitidade vertido no referido contrato; tanto mais que das referidas importâncias entregues pelos encarregados de educação não foram encontrados documentos comprovativos, quer das receitas, quer da afectação destas às respectivas despesas; o que configura o pagamento de uma taxa/emolumentos relacionados com a matrícula, não compatível com o n.º 2 e 3 do art. 3º do Dec. Lei 35/90 , de 25/1 (fls. 207 e 208); o referido decreto, no n.º 4 do mesmo artigo, bem como o já referido contrato de associação, no Capitulo II – Das faculdades das partes, alínea c), apenas admitem a cobrança de taxas, quantitativos referentes a quaisquer actividades de complemento curricular e previamente comunicadas às famílias (fls. 26); o que não é o caso, já que as despesas referenciadas na defesa configuram custos de funcionamento devidamente suportadas pelo Despacho n.º 256/A/ME/96, ponto 3.2. (fls. 93). Em face das conclusões que antecedem proponho que: Proposta. seja aplicada a pena de multa de seis salários mínimos nacionais, nos termos do art. 99º, n.º 1 alínea b) do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado pelo Dec. Lei n.º 533/80, de 21 de Novembro e o art. 1º , al. b) e 3º alíneas c) e g) da Portaria n.º 207/98 , de 28 de Março; seja ordenada a devolução aos cofres do Estado o montante em que o mesmo foi lesado, ou seja, euros 79.953,63 (esc. 15.427.818$00); seja ordenada a devolução aos encarregados de educação dos alunos do 5º ao 9º ano, matriculados no ano lectivo de 1998/99, o montante de euros 4.319,59 (866.000$00). Em face das infracções cometidas e nos termos do art. 1º da Portaria n.º 207/98 , de 28 de Março, tem competência para aplicação desta pena o Ex.mo Senhor Ministro da Educação. Coimbra, 27-2-2002 (…)”. pelo inspector principal da IGE foi elaborada a informação junta ao processo de suspensão de eficácia apenso, propondo a aplicação das sanções constantes do relatório final do processo disciplinar – fls. 25 da suspensão de eficácia; pelo Senhor Ministro da Justiça foi proferido em 15-6-2002 o seguinte despacho: “Concordo. Aplique-se a sanção conforme o proposto”. em 13-10-98 através do ofício 35395 foram pedidos à recorrente os elementos necessários ao cálculo do montante do contrato de associação – cfr. fls. 167; pela recorrente foram remetidos todos os mapas solicitados, os quais se mostram juntos em fotocópia de fls. 169 a 188 dos autos; em 8-5-199 foi comunicado ao director da recorrente a data para a assinatura do contrato, tendo-se anexado um mapa explicativo do quantitativo apurado, tendo sido dado um período para esclarecimento de dúvidas – cfr. fls. 190. 2.2. Matéria de direito As questões levantadas pela recorrente são as seguintes: (i) usurpação de poder, por entender que no caso a Administração não poderia praticar actos administrativos; (ii) inconstitucionalidade das normas que permitem a aplicação de sanções e ordem de devolução das quantias recebidas no âmbito do contrato de associação; (iii) prescrição do procedimento sancionatório; (iv) amnistia da infracção; (v) pressupostos de facto e de direito da decisão recorrida. Vejamos cada uma das questões. i) usurpação de poder O vício de usurpação de poder é imputado ao acto recorrido na parte em que se ordena a reposição das verbas e na parte em que aplica sanções. Julgamos que tal vício não se verifica, de forma evidente, quanto a aplicação das sanções – matéria esta que sempre estaria reservada à Administração, e a ser prosseguida através de actos administrativos, conforme resulta clara e expressamente do art. 180º, al. e) do C.P.Adm. Quanto à ordem de reposição e à possibilidade de tal actividade poder ser prosseguida através de acto administrativo (destacável), a questão é mais complexa, dado que entre as partes foi celebrado um contrato administrativo (contrato de associação). Este Supremo Tribunal, perante casos idênticos (quanto a este problema), não tem um entendimento unânime. Nos casos em que julgou verificado o vício de usurpação do poder foram invocados (em síntese) os seguintes argumentos: (i) do regime jurídico dos referidos contratos de associação não resulta a atribuição à Administração de poderes de definição autoritária para a situação em apreço; (ii) ainda que se entendesse que lhe estava cometida a definição autoritária da situação de incumprimento dos contratos, “não seria concebível que a Administração detivesse poderes de auto-tutela que permitissem exigir coercivamente a reposição da quantia em causa, sob pena de execução fiscal”, invocando para tanto o art. 187º do C.P.Adm.; (iii) dos contratos em causa apenas consta uma clausula de relativa à rescisão do contrato, situação que não é configurada nos autos (proc. 59/03); (iv) No recurso n.º 1912 considerou-se ainda que “sem prévia erradicação das clausulas contratuais relacionadas com os subsídios atribuídos, o acto contenciosamente atacado veio proceder autoritariamente a uma definição que deveria ser obtida através de acção a propor no tribunal competente”, dado estar, ao fim e ao cabo, a impor a “ sua certeza de que uma dada clausula contratual é ilegal” – cfr. Acórdãos de 4-2-2004, recurso 1912 e 22/01/2004, recurso 59/03. Julgamos, todavia, que estes argumentos não são concludentes. O primeiro argumento , segundo o qual, do regime jurídico dos contratos de associação não resulta a atribuição de um poder de definição autoritária da presente situação, não tem em conta que estão cometidos à Administração claros poderes de autoridade na fiscalização da execução dos contratos de associação. Tal resulta do art. 12º, n.º 5 do Dec. Lei 553/80, de 21 de Novembro, que sob epígrafe “dos contratos” dispõe que as escolas que celebrem contratos de associação fiquem sujeitas às inspecções administrativas e financeiras . O direito de fiscalizar o cumprimento dos contratos de associação tem o âmbito que, além do mais, decorre do art. 58º , n.º 2 da Lei 46/86 , que dispõe: “o Estado apoia financeiramente as iniciativas e os estabelecimentos de ensino particular e cooperativo quando, no desempenho efectivo de uma função de interesse público, se integrem no plano de desenvolvimento da educação, fiscalizando a aplicação das verbas concedidas ”. Parece-nos assim que o regime legal da atribuição de incentivos através de um módulo contratual, não afasta (pelo contrário consagra) uma reserva de autonomia administrativa a exercer por acto administrativo no que diz respeito à fiscalização da aplicação das verbas concedidas . O regime legal da fiscalização dos contratos de associação tem ainda uma marca clara de reserva de autonomia administrativa ao remeter para o procedimento disciplinar dos funcionários e agentes do estado – art. 12º da Portaria 207/98 , de 28 de Março. O art. 180º do C.P.Adm. admite expressamente a reserva de autonomia administrativa, isto é, a possibilidade de praticar actos administrativos, no que respeita à fiscalização da execução (al. d)) e aplicação de sanções pela inexecução do contrato (al. e) , bem como a possibilidade de modificação unilateral do conteúdo das prestações (al. a)) . Finalmente, o art. 65º do Estatuto Disciplinar (Dec. Lei 24/84 , de 165/01) aplicável por força do referido art. 12º da Portaria 207/98 , de 28 de Março, atribui ao inspector o dever de se referir às importâncias “ que porventura haja a repor e o seu destino ”. Não pode, assim, dizer-se, que o regime legal não atribui à Administração um poder de definir autoritariamente as situações em causa nos autos, sendo certo que em causa nos autos está a reposição de verbas atribuídas pela Administração. A existência de um contrato administrativo é perfeitamente compatível com este regime de fiscalização autoritária – por acto administrativo - e, se, nos termos da lei, a fiscalização compreende a aplicação das verbas recebidas, tal âmbito há-de estender-se ao cumprimento das obrigações contratualmente assumidas quanto ao destino a dar a tais verbas. O segundo argumento , extraído do art. 187º do C.P.Adm não é concludente, uma vez que o art. 187º do C.P.Adm. não nos diz quais os actos administrativos que a Administração pode praticar na vigência de um contrato administrativo. A resposta a esta questão encontra-se na adequada articulação dos artigos 186º e 180 do C.P.Adm – uma vez que é desta articulação que há-de decorrer o âmbito da reserva de autonomia administrativa e a sua aplicação ao caso dos autos. O art. 187º, segundo Esteves de Oliveira (e outros) C.P.Adm. pág. 855 também é aplicável aos casos em que tenha sido a Administração “a definir, unilateral e vinculadamente, a existência de uma situação de incumprimento”, embora a forma de processo executivo seja, segundo o autor, uma das previstas no Código de Processo Civil. O terceiro argumento invoca a inexistência de cláusulas contratuais atribuindo a reserva de autonomia administrativa, também não é concludente. Nas obrigações contratualmente assumidas encontra-se obrigação da Administração de “ fazer cumprir os termos do presente contrato procedendo por intermédio da inspecção-geral da Educação à fiscalização do estabelecimento de ensino ”. A expressa sujeição à fiscalização deve ser completada com as disposições legais, acima referidas, sobre o âmbito da fiscalização, pelo que também não podemos invocar o texto contratual para afastar a reserva de autonomia administrativa, quanto à fiscalização do cumprimento da execução do contrato de associação. Finalmente, o quarto argumento assenta na qualificação dos actos em causa como dando por certa a “ilegalidade de uma cláusula”. Reconduz, assim, o acto recorrido a um acto que se pronuncia sobre a “validade” de uma dada cláusula contratual. Se a qualificação estiver certa – ou seja, se estiver em causa a ilegalidade de uma cláusula – o argumento é irrepreensível, uma vez que esta matéria não pode ser alvo de reserva de autonomia administrativa, nos termos do art. 180º do C.P.Adm. Porém, julgamos – aceitando que a fronteira não seja nítida - que o acto que ordena a reposição de quantias que não foram gastas nos termos acordados não põe em causa a validade da clausula que define o montante dos subsídios a pagar. É certo que a reposição se funda numa ilegal afectação dos subsídios, mas a ilegalidade da afectação das verbas tem a ver com a má execução do contrato, ou seja, com o incumprimento das cláusulas que impõem uma concreta afectação das verbas . Não foi assim, a nosso ver, a clausula que se refere ao montante do subsídio que foi considerada ilegal, como se argumentou. O acto recorrido baseou-se numa situação de incumprimento das obrigações legais que impunham uma afectação das verbas recebidas. Foi o uso dos subsídios de forma divergente da contratualmente assumida, que esteve na base do acto administrativo, pelo que a nosso ver não está em causa a validade , de cláusulas contratuais, mas sim o seu incumprimento . É certo que o referido incumprimento unilateralmente decretado assentou na interpretação de uma cláusula contratual, e portanto, neste sentido, também na afirmação da sua validade. Mas este tipo de actividade é aceite pela doutrina como podendo ser prosseguida através de actos administrativos. Como referem ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, (C.P.Adm pág. 850) “ a grande questão que se levanta é saber se a regra estabelecida ( art. 186º do CPA ) vale apenas para os actos que tenham por objecto a interpretação ou validade do contrato ou vale também para aqueles que, tendo outro objecto, assentam em determinada interpretação do contrato ou da sua validade. Sendo esta interpretação ampla a teoricamente preferível – até para evitar que a Administração abrisse a janela àquilo que o legislador fechou a porta – a verdade, porém, é que a ser aceite ela inviabilizaria, e não pode inviabilizar a prática de qualquer acto administrativo (por exemplo, em matéria de direcção e sanções contratuais) que estivesse ligado a uma clausula contratual, já que chamar esta à baila, aplicá-la, representa sempre um acto da sua interpretação e uma afirmação da sua validade ”. Também nos parece que é assim. O art. 180º não pode inviabilizar a prática de actos administrativos decorrentes do poder de fiscalizar, mesmo que para tanto tenha que dar-se por assente a interpretação e a validade das cláusulas contratuais – sem prejuízo, claro do recurso contencioso. Note-se que o próprio art. 180º , al. d) e e) do CPA consagra expressa reserva de autonomia para a prática de actos administrativos relativamente à fiscalização do modo de execução e aplicação de sanções para a inexecução do contrato. Uma interpretação de ambos os preceitos que não inviabilize qualquer deles parece limitar o âmbito do art. 186º do CPA aos casos em que o acto administrativo tenha por objecto apenas a interpretação ou a validade da cláusula. Nada obsta, assim, segundo cremos, a que seja possível a prática de um acto administrativo que tenha por assente uma dada interpretação e validade de uma cláusula contratual, invocada como pressuposto de uma das actividades prosseguidas ao abrigo do art. 180º do C.P.Adm. Daí que, em nosso entender, não seja suficiente para caracterizar o vício de usurpação de poder a afirmação unilateral de uma dada interpretação do contrato, para fins de fiscalização do seu cumprimento e de aplicação de sanções. Aderimos, assim, à outra tese sustentada neste Supremo Tribunal que não reconhece o vício de usurpação de poder. Julgamos, com efeito, que na modificação unilateral das prestações a que alude o art. 180º, al. a) do C.P.Adm se inclui a modificação das prestações quer da Administração, quer do contraente particular, devida à deficiente execução das prestações assumidas pela outra parte . A lei não restringe a reserva de autonomia e, em nosso entender, se a Administração pode modificar o conteúdo das prestações , apenas por razões de interesse público, também o pode fazer por razões de incumprimento – desde que a lei lhe atribua o poder de fiscalizar o respectivo cumprimento. Não faria sentido a fiscalização do cumprimento (atribuído por lei), se não pudesse impor a correcta execução do contrato. Admitindo – como por exemplo ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, ob. cit. pág. 855 – que a administração possa decidir unilateralmente a existência de incumprimento de prestações em falta , julgamos que tal poder subsiste no caso de “ mau cumprimento ” ou cumprimento defeituoso de prestações já executadas . E, finalmente, admitindo a definição de situações de incumprimento de prestações já executadas, na pendência do contrato, também por identidade de razões se deve admitir tal poder no caso do contrato já estar cumprido, ou dito de outro modo, quando ambas as partes já tenham efectuado as prestações a que se obrigaram. Na verdade poderíamos ser levados a admitir a reserva de autonomia administrativa (prática de actos administrativos) apenas quando a mesma fosse justificada, pela finalidade do objecto do contrato (conteúdo das prestações), isto é, satisfazer da melhor forma o interesse público. E, assim, os actos administrativos surgiam apenas na vigência do contrato e enquanto fosse possível modificar os deveres de cumprimento (alteração das prestações em dívida: v.g. não pagar a totalidade da última tranche, em virtude do incumprimento defeituoso). Por outro lado, depois de cumpridas as obrigações contratualmente assumidas o mau cumprimento ou incumprimento, são geradoras de responsabilidade contratual, e não faz sentido que o apuramento desta responsabilidade contratual possa ser unilateralmente fixada e executada: a Administração entende que houve incumprimento, adequa a sua prestação em função desse incumprimento e pede a repetição do indevido. Julgamos, todavia, que mesmo estes dois argumentos ((i) limitação dos actos destacáveis aos casos em que pudessem influir na realização da prestação, afastando os casos em que houve cumprimento da mesma (ainda que imperfeito) ; (ii) impossibilidade de definir por actos administrativos a responsabilidade civil contratual ) não são decisivos. Quanto ao primeiro argumento, julgamos que do art. 179º e art. 185º, 3 do C.P.Adm. resulta que a Administração pode celebrar contratos administrativos “na prossecução das suas atribuições”, com a maior das amplitudes em matérias reguláveis por acto administrativo do que em matérias reguláveis por contratos de direito privado. Nos casos em que a Administração tenha por força da lei poderes de autoridade sobre determinada matéria e mesmo assim opte por celebrar um contrato, o poder de praticar actos administrativos, nessa matéria , mantém-se em tudo aquilo que não for regulado de modo diverso no contrato e na lei (art. 187º do C.P.Adm.). Daí que, o poder de praticar actos administrativos que subsiste apesar da celebração do contrato, tanto subsiste enquanto o contrato estiver a vigorar, como depois de cumprido. Estes poderes exorbitantes, atribuídos à Administração, não têm a sua fonte no contrato mas na lei: “ são e continuam a ser actos extracontratuais, incidindo sobre o procedimento de execução a partir de uma posição de exterioridade, porque é exterior a sua orgiem ”, como diz LUÍS SOUSA FÁBRICA, Dicionário Jurídico da Administração Pública, pág. 532. No caso dos autos, a Administração tem o poder de fiscalizar a utilização dos montantes (subsídios) entregues à Administração, poder esse que subsiste na pendência do contrato e depois deste findo. A finalidade deste poder não é ajustar a melhor a forma do contraente privado satisfazer o interesse público (que este redunda essencialmente em ensinar gratuitamente os alunos que estariam sob a alçada do ensino público), mas sim em certificar-se de que o dinheiro público foi efectivamente gasto nos termos legal e contratualmente definidos. O segundo argumento apenas impede a Administração de impor unilateralmente o dever de indemnizar . Não impede a Administração de modificar o dever de prestar (designadamente o seu). Estes dois deveres não são idênticos, no sentido de podermos considerar que o dever de indemnizar é um prolongamento do dever de cumprir. Uma das diferenças relevantes é que o dever de indemnizar tem por pressuposto um dano, enquanto o dever de prestar tem a sua fonte no contrato: “ O dever de indemnizar, não constituindo prolongamento ou modificação do dever de prestar, e tendo por objecto reparar os danos, só do facto de estes se produzirem pode resultar – Gomes da Silva, Dever de Prestar, dever de Indemnizar, pág. 229). No caso dos autos não foi o dano ou qualquer prejuízo que esteve na base da ordem de reposição, mas apenas a utilização inadequada de dinheiros públicos. Não estando em causa a existência do dever de indemnizar, mas apenas a modificação do dever de prestar, também por esta via se não afasta o poder de praticar actos administrativos. É claro que haverá, neste último caso, de colocar a questão da prescrição ou caducidade de tal direito (de exigir a reposição) – mas esta questão já se prende com a validade dos actos administrativos nesse âmbito praticados e não com a reserva de autonomia para a prática desses actos administrativos. Estas razões tanto valem para a modificação das prestações devidas pela Administração, ao reduzir o montante da prestação de acordo com a execução do contrato (com a forma como foram gastos os dinheiros públicos) como para a prestação do contraente particular na parte em que exigiu pagamento aos encarregados de educação, quando se comprometeu contratualmente a prestar o serviço gratuitamente. Por isso entendemos que no caso se não verifica o vício de usurpação de poder invocado pela recorrente, impondo-se a apreciação dos demais vícios. ii) inconstitucionalidades invocadas Neste ponto, seguiremos o Acórdão deste Supremo Tribunal (onde o relator deste Acórdão interveio como adjunto) n.º 2054/02, por continuarmos a concordar com a posição aí definida, que aborda todo o quadro legal e regulamentar aplicável, e que por isso transcrevemos: “(…) O conteúdo da decisão encerra assim duas partes distintas quanto à decisão e quanto à natureza da matéria, ainda que tenham aparecido juntas devido à sua ligação funcional. Na primeira parte a decisão aplica a sanção administrativa prevista no artigo 99.º do DL 553/80 , de 21.11 e no n.º 1 al. b) da Portaria 207/98 , de 28.3, com fundamento em que o Colégio não cumpriu o estipulado no contrato de associação de não utilizar os montantes recebidos no pagamento de encargos do pessoal docente e numa segunda parte ordena a reposição das quantias ao Estado e a devolução de outras a particulares como obrigação que resultaria daquela aplicação indevida dos apoios financeiros. Ou seja, as duas decisões, ainda que partindo do mesmo facto de incumprimento de contrato de associação, retiram dele diferentes consequências, uma sancionatória e outra constitutiva de deveres de prestar. Os vícios que vêm apontados aos dois actos assentam em diferentes questões jurídicas, os apontados ao primeiro acto são atinentes a questões do direito sancionatório e os vícios apontados ao segundo assentam em questões da disciplina dos contratos administrativos de associação, pelo que teremos de os analisar em separado quanto a cada um dos pertinentes conteúdos decisórios. (…) As questões de inconstitucionalidade suscitadas respeitam à aplicação de uma sanção, pelo que é apenas nesta perspectiva que as passamos a analisar. A precedência desta questão em relação às demais resulta do facto de a sua eventual procedência deixar o acto sem suporte legal válido, pelo que uma anulação com esse fundamento esgotaria desde logo a utilidade do recurso, uma vez que o acto assim anulado seria irrepetível no enquadramento em que foi praticado ou noutro homólogo. A inconstitucionalidade das normas aplicadas vem suscitada assim pela recorrente: O DL 553/80 , de 21.11 não estava autorizado pela Lei de Bases ( Lei 9/79 ) a legislar sobre a matéria de ilícitos e sanções por infracções ao regime do Ensino Particular e Cooperativo, pelo que sofre de inconstitucionalidade. E, o mesmo DL está ferido de inconstitucionalidade material e orgânica na medida em que remete em branco toda a matéria sancionatória relativa ao ensino particular e cooperativo para um regulamento, deslegalizando uma matéria que pela sua natureza é de reserva legislativa. A Portaria 207/98 que define ilegalmente a regulamentação específica da cominação de sanções por cada uma das infracções e estabelece o respectivo regime procedimental a aplicar está reflexamente ferida de inconstitucionalidade material e orgânica. Vejamos se procedem os fundamentos acima condensados. A Lei 9/79 de 19 de Março estabeleceu as bases gerais do Ensino Particular e Cooperativo e previu o respectivo desenvolvimento de modo que o n.º 5 do artigo 8.º incumbiu o Governo de estabelecer a regulamentação dos contratos de concessão de apoios e subsídios e a respectiva fiscalização. O DL 553/80 , de 21.11, veio definir, em desenvolvimento daquela Lei um quadro orientador, auto-denominado Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, maleável, sem a preocupação de exaustividade prescritiva, que remete para legislação complementar toda a matéria susceptível de regulamentação especial (referências retiradas do texto do respectivo preâmbulo). Este Decreto Lei tal como a Lei que regulamenta assentam no princípio da liberdade de aprender e ensinar compreendendo a liberdade dos pais de escolher e orientar o processo educativo dos filhos – art.º 2.º n.º 1. Para assegurar estas liberdades e direitos o diploma reconhece o dever do Estado de apoiar a família nas despesas de educação dos filhos instituindo para o efeito subsídios. Uma das formas de subsidiar a educação que foi adoptada por este diploma é o apoio financeiro às escolas particulares através de diversos tipos de contratos, entre eles o contrato de associação que tem por fim possibilitar a frequência das escolas particulares nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público. Estes contratos concedem às escolas além dos benefícios fiscais e financeiros gerais um subsídio por aluno igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente (art.º 15.º). Em contrapartida, os contratos de associação obrigam as escolas nos termos do artigo 16.º a efectivar o ensino em termos de custos de acordo o orçamento anual de gestão a apresentar e para controle desta execução obriga à apresentação de balancetes trimestrais e o balanço e contas anuais ao Ministério da Educação (al. e) e f). Além destas obrigações as escolas particulares estão adstritas ao dever de “responder pela correcta aplicação dos subsídios créditos e outros apoios concedidos – artigo 41.º n.º 1 al. d) . E, nos termos do artigo 99.º n.º 1 : “Às entidades proprietárias de escolas particulares que violem o disposto neste decreto lei podem ser aplicadas pelo Ministério da Educação... as seguintes sanções, de acordo com a natureza e gravidade da violação: Advertência Multa de valor entre dois e vinte salários mínimos nacionais; Encerramento definitivo.” E o n.º 4 do mesmo artigo dispõe: “A cominação de sanções será objecto de regulamentação específica, a definir por Portaria dos Ministros das Finanças e do Plano e da Educação e Ciência, ouvido o Conselho Consultivo do Ensino Particular e Cooperativo.” Por seu lado o artigo 103.º n.º 2 estatui que: “As questões relativas a subsídios ou outros benefícios de natureza financeira ou fiscal serão decididas por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Plano e da Educação e Ciência.” A regulamentação específica para a cominação de sanções, prevista pelo n.º 4 do artigo 99.º viria a surgir com a publicação da Portaria 207/98 , de 28 de Março, aprovada pelos Ministros das Finanças e da Educação. Nela se determina sob o n.º 3: “A pena de multa de valor entre 2 e 20 salários mínimos nacionais é aplicada às pessoas singulares ou colectivas titulares de estabelecimentos de ensino particular e cooperativo que violem disposições legais, nomeadamente quando: a) Violem o estabelecido no artigo 94.º do Estatuto.... [............] g) Apliquem indevidamente os apoios financeiros concedidos.” À data da emissão da Portaria estava em vigor o CPA que prevê em termos gerais, para todo e qualquer administrativo, na alínea e) do artigo 180.º o poder da Administração de aplicar as sanções previstas para a inexecução ou indevida aplicação dos apoios concedidos através do contrato. Portanto, é neste contexto que importa averiguar das inconstitucionalidades apontadas pela recorrente. Desde logo importa saber se a autorização parlamentar para o Governo regular as matérias em causa era necessária, e sendo-o em que termos deveria ser concedida e só por fim determinar se o DL 553/80 estava ou não autorizado a legislar sobre os ilícitos e as correspondentes sanções por incumprimento das normas que regulam o ensino particular e cooperativo. A Lei 9/79 estabeleceu as bases gerais do Ensino Particular e Cooperativo e o n.º 5 do artigo 8.º incumbiu o Governo de estabelecer a regulamentação dos contratos de concessão de apoios e subsídios e a respectiva fiscalização através da sua competência legislativa normal, por Decreto-Lei, nos termos da al. c) do n.º 1 do artigo 201.º da versão original da Constituição em vigor à data do DL 553/80 de fazer o desenvolvimento dos princípios e bases gerais do regime contido naquela Lei e circunscrevendo-se ao âmbito desta. A Lei de Bases não é uma lei de autorização para o Governo legislar em matérias reservadas ao Parlamento, mas uma lei com um conteúdo regulador de enquadramento geral que por si só e com os limites resultantes de não extravasar do conteúdo da Lei permitem e legitimam o desenvolvimento do respectivo regime. Nestas circunstâncias deve considerar-se a previsão das sanções pelo DL 553/80 dentro do limite do regime jurídico da Lei 9/79 que contém as bases gerais, como sendo normas indispensáveis à garantia da efectividade do regime jurídico, sabido o papel central que o aspecto sancionatório desempenha. Assim, quando uma lei estabelece um regime geral através de princípios e bases tem de entender-se que o poder de estabelecer o regime sancionatório correspondente está circunscrito no âmbito desses princípios e bases, como elemento indispensável à respectiva aplicação e, assim, o Governo pode legislar sobre estes aspectos desde que o regime sancionatório adoptado em concreto não esteja sujeito a outras limitações, como sucede com as reservas de competência absoluta ou relativa do Parlamento, as quais não podem ser superadas mesmo quando o Governo legislar no respectivo desenvolvimento. No caso, estamos perante um regime contratual em que as sanções por inexecução são sanções administrativas previstas pelo Decreto-lei de desenvolvimento da Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo e também pelo artigo 180º al. e) do CPA , disposição que permite sustentar em geral o exercício deste poder pela Administração, nos termos que vamos adiante analisar. O facto de as sanções contratuais terem sido equiparadas a sanções disciplinares para efeitos de procedimento não altera a respectiva natureza de sanção contratual, tudo sem prejuízo de seguirem o mesmo regime de procedimento e até da respectiva prescrição bem como o mesmo regime procedimental das sanções disciplinares, e sem perder as suas características substantivas diferentes. Neste contexto importa realçar que a limitação de reserva de lei parlamentar sobre o regime geral das infracções disciplinares e do ilícito de mera ordenação social, hoje existente, surgiu posteriormente à emissão do DL 553/80 , com a revisão constitucional de 1982, pelo que aquele Decreto-lei podia prever sanções do tipo que enuncia no artigo 99.º sem ofensa das disposições constitucionais sobre a hierarquia das fontes de direito. De qualquer modo quando foi emitida a Portaria que especificou as sanções em causa estavam aprovadas as bases gerais do regime das contra ordenações bem como o regime geral das infracções disciplinares, com respeito da reserva parlamentar, pelo que também desta perspectiva não existiam obstáculos de natureza constitucional a que o DL 553/80 e a Portaria 207/98 estatuíssem sobre o regime sancionatório das infracções às normas daquele Decreto - Lei. Certo é também que Dec. Lei 553/80 não tinha de cumprir regras constitucionais como a posteriormente introduzida como n.º 5 do artigo 115.º da Const. de 82, inexistentes à data da sua emissão, nem as limitações orgânico-formais na sua génese têm de ser avaliadas em face de norma constitucional introduzida em revisão posterior. Portanto, uma primeira conclusão se impõe: - O DL 553/80 não necessitava de autorização Parlamentar para dispôr como fez sobre matéria de ilícito e seu sancionamento por desrespeito das normas que regulam os estabelecimentos particulares e cooperativos em desenvolvimento das bases gerais do sistema de ensino. Mas, a conclusão do processo legislativo previsto naquele Decreto-lei que consistiu em prever as sanções aplicáveis sem regular especificadamente as situações a que seriam concretamente aplicadas tem de se confrontar com a alteração constitucional superveniente uma vez que se tratou de um processo legislativo reconhecidamente incompleto e que prosseguiu com a emissão de uma Portaria autorizada expressamente pelo Decreto-Lei no domínio da Constituição de 76, depois emitida no domínio de aplicação do texto constitucional revisto em 1982, que proibiu qualquer lei de conferir a acto de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos (n.º 5 do artigo 115.º da Const. na revisão de 1982). Ou seja, relativamente à inconstitucionalidade que vem assacada à Portaria, verificamos que esta veio retomar a regulação de situações previstas no Dec. Lei 553/80, pelo enunciado das sanções aplicáveis e pela regra de que as sanções seriam, cada uma de per si, aplicáveis a situações a especificar de acordo com a natureza e a gravidade dessas situações. A Portaria regulamentou uma lei em sentido formal (decreto lei) que lhe concedeu validamente, como vimos, a competência para efectuar aquela regulamentação. Desta perspectiva não haveria que retornar à questão de determinar se o DL 553/80 podia validamente conferir a uma Portaria o poder de regular aquelas situações, assente como está que o fez validamente em face dos condicionamentos existentes no momento em que o Decreto-lei foi emitido. Já da perspectiva do processo legislativo incompleto que o próprio DL 553/80 reconhece, poderia exigir-se a conformação das normas materiais prevendo as especificidades do sancionamento com a nova exigência constitucional se houvesse de entender-se que aquelas especificações eram necessariamente matéria de reserva de lei em sentido formal, ainda que reserva de Decreto-Lei do Governo e por isso mesmo não poderiam ser objecto de diploma regulamentar. Mas, esta averiguação é inútil porque não existe matérias reservadas à competência legislativa do Governo (salvo quanto à sua própria orgânica), nem reserva material de regulamento, no direito constitucional português. Esta constatação, porém, não esgota o problema, porque o n.º 5 do artigo 115.º da Const. na redacção de 1982 não contém apenas um parâmetro formal de controle do grau normativo, antes significa e tem sido entendido (na falta de parâmetros de delimitação de matérias a tratar por lei ou regulamento) como constituindo uma limitação material, com o sentido de exigência de a lei em sentido formal ter de atingir um grau de densidade reguladora ou um patamar de concretização tal que não permita transferir para diplomas de hierarquia inferior a sua interpretação e integração. Ou seja, este critério material obriga-nos a retornar ao próprio DL 553/80 para aferir se ele se coaduna com esta exigência material, uma vez que não tendo de submeter-se aos critérios formais da lei constitucional nova, tem no entanto de se conformar com os novos critérios e exigências materiais sob pena de inconstitucionalidade. Importa pois decidir sobre se a regulação constante do DL 553/80 ainda que incompleta, estará incompleta do ponto de vista das necessidades sentidas para a respectiva aplicação, ou se está incompleta do ponto de vista da densidade reguladora que a lei tem de atingir de modo a satisfazer o requisito de não deixar a outro instrumento normativo de grau inferior espaços cujo preenchimento haja de qualificar-se como interpretação e integração da lei. Esta análise terá de ter em mente que a exigência de densificação reguladora não pode ir ao ponto de retirar espaço aos regulamentos de aplicação. Apesar das dificuldades do problema teórico, o que nos interessa sobretudo é encontrar a solução concreta para o que ocorre em relação a este DL 553/80 . Ora, nele prevêem-se os ilícitos a que vai aplicar-se, que são as violações de disposições contidas naquele decreto-lei, prevêem-se os respectivos agentes, e distingue-se entre as violações de deveres pelas escolas particulares e pelos directores pedagógicos, enunciam-se as sanções aplicáveis e estabelece-se o critério geral de que tais sanções serão especificamente aplicáveis de acordo com a natureza e gravidade das situações, sendo essas especificações a regular por Portaria. Está, portanto, estabelecida na lei uma escala graduada por gravidade das sanções a aplicar tal como está enunciado o critério de que aquela escala crescente de gravidade de penas terá correspondência na previsão de situações concretas de aplicabilidade igualmente escolhidas pela sua natureza e por forma crescente de gravidade. As sanções e os critérios foram inteiramente expressos no decreto lei e as situações de violação foram definidas e completamente limitadas pelas próprias normas do mesmo diploma, ficando apenas sem especificação os agrupamentos relacionais entre cada grupo de violações e a sanção. Ora, se nos interrogarmos à luz da concepção da teoria geral do direito sobre a integração da lei, se a Portaria veio integrar o art.º 99.º do DL 553/80 a resposta é necessariamente afirmativa. Mas, neste sentido todos os regulamentos podem ser qualificados de integrativos na medida em que vêm acrescentar algo necessário à aplicação da lei. De modo que o conceito de integração da lei que é usado no n.º 5 do artigo 115.º da Const. não pode ser o conceito de integração das lacunas da lei que é usado pela teoria geral do direito civil. A exigência constitucional parece antes dever entender-se como proibição de a lei efectuar pelo reenvio a transformação do regulamento em fonte de normação primária e por outro lado exigência de que a lei atinja um grau de concretização ou densificação reguladora que permita determinar os elementos essenciais das relações que regula em termos orientadores quanto à direcção das soluções (no caso de sanções, partindo também da definição precisa do respectivo conteúdo) e delimitadores quanto à abrangência, mas sem necessidade de concretizar ou especificar todos os aspectos necessários à aplicação, os quais podem ser objecto de regulamento. Isto é, no caso em análise, não apenas o efeito jurídico, mas também os pressupostos de facto na parte que respeita à previsão das situações cuja violação dá lugar àquelas sanções estão definidas por lei formal de desenvolvimento de bases gerais - decreto lei - e os critérios de distribuição graduada das sanções segundo cada situação de facto não foram deixados pela lei à discricionariedade regulamentar, impondo-lhe orientação precisa, pelo que temos de concluir que é a lei e não a actividade regulamentar que estabelece a definição primária das relações entre o Estado e os particulares. O que está vedado pelo n.º 5 do artigo 115.º, actualmente , n.º 6 do artigo 112.º (Lei Const. 1/2001) é que a lei confira ao regulamento de execução a possibilidade de integrar, sem vinculação a critérios pré-definidos pela própria lei, as opções relativas ao modo de resolver certas situações ou grupos de situações. Se a lei estabelecer os critérios de decisão das situações que prevê e as delimitar suficientemente, a integração deixa de ser integração de opções legislativas, mas passa a ser integração dos modos de a aplicar, sendo que esta última não é visada pela exigência do critério material de reserva de lei que se pode retirar do inciso constitucional. São estes regulamentos executivos permitidos pela norma constitucional “os que se limitam a esclarecer e precisar o sentido das leis ou de determinados pormenores necessários à sua boa execução” como se pode ver dos Ac. do TC n.º 174/93 ACT 24.º vol. Pag 57 e Ac TC 289/2004 de 27 de Abril de 2004. Também o Ac. do TC 70/2004/T, in DR II Série, de 7.5.2004 se refere a este sentido de reserva material ou conteudística da lei” como exigência de a lei conter em si, essencialmente, o critério de decisão das situações concretas, para concluir por uma exigência mitigada do principio da tipicidade fiscal, raciocínio transponível para o problema que nos detém da tipicidade da norma sancionatória. Considera-se, portanto, que a integração da previsão do artigo 99.º do DL 553/80 que é efectuada pela Portaria 207/98 , de 28 de Março, respeita apenas a aspectos de aplicação estando as situações a que se aplicam as sanções e o conteúdo destas previstos no decreto-lei, tal como as orientações sobre cada grupo de situações que integrariam a aplicação de cada uma das sanções, pelo que a definição dos quadros gerais dos aspectos garantísiticos dos direitos individuais afectados pelas sanções estava efectuada e não foi violado o disposto no n.º 5 do artigo 115.º da Const. na redacção vigente à data da emissão da Portaria, que era a introduzida pela revisão constitucional de 1982. De resto o contrato celebrado com a recorrente remete expressamente para a Portaria pelo que as sanções contratuais estavam especificadamente previstas quando da respectiva celebração e vêm atacadas apenas quanto aos pressupostos da sua existência enquanto tal e não pelo seu conteúdo, pelo que não procedem os vícios que se pretendia decorrerem do uso deste poder da Administração. O exposto neste número pode sumariar-se assim. O Decreto-Lei nº 553/80 de 21 de Novembro não sofre de inconstitucionalidade orgânica ou formal por virtude da posterior proibição de conferir a actos de natureza regulamentar o poder de integrar, modificar, suspender ou revogar os seus preceitos, inciso introduzido posteriormente, na revisão de 1982. Aquele Decreto-lei densificou suficientemente as soluções em matéria de sanções, sem transferir para regulamento nenhuma opção relevante quanto às soluções a especificar, pelo que não se tornou materialmente inconstitucional face à redacção do artigo 115.º n.º 5 da Constituição introduzida na revisão de 1982 (hoje n.º 5 do artigo 112.º ) Os artº 1.° , alínea b) e 3.° alíneas c) e g) da Portaria n.º 207/98 , de 28 de Março, (que regulamentou o DL 553/80 ) não introduzem inovações relevantes na direcção imprimida pelo decreto lei, antes se conformam com o rumo nele traçado, e deste modo a Portaria confina-se ao território próprio do regulamento e as respectivas normas não sofrem de inconstitucionalidade orgânico-formais, nem de ilegalidade (…) ”. Improcedem, deste modo, as alegadas inconstitucionalidades reportadas aos Dec. Lei 553/80, de 21 de Novembro e Portaria 207/98 , de 28 de Março. Relativamente à inconstitucionalidade do Despacho 256/A/ME/96, de 11 de Dezembro, a questão é colocada noutros termos. A recorrente considera que tal despacho é “ frontalmente inconstitucional ” na medida em que desfigura os contratos de associação, fugindo à indicação do valor da contrapartida prevista na Lei Habilitante: “custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas equivalentes”, referido no art. 15º, n.º 1 do Dec Lei 535/80. Nos termos do contrato ficou claramente estipulado: “Da celebração do presente contrasto resultam para o segundo outorgante obrigações para com o Ministério da Educação de acordo com o Dec. Lei n.º 141 de 26/4/1997 e do Despacho n.º 256/A/ME/96 de dezanove de Dezembro, cumprirá junto do Director Regional de Educação e Centro” (cfr. fls. 25 do apenso). Ao celebrar o contrato a recorrente sabia quais os critérios da Administração aplicáveis, e que vinham definidos no referido Despacho Normativo, designadamente, (quanto aos meios financeiros): “a) pagamento integral dos encargos com os vencimentos do pessoal docente, nos termos do contrato colectivo de trabalho e respectivos encargos sociais; b) atribuição de um salário ao director pedagógico, pago pelo nível mais elevado praticado no grupo de docentes a que respeita a al. a), igual a trinta e três ou vinte e duas horas semanais, consoante o número de alunos seja, respectivamente, superior ou inferior a 500; c) bonificação de oito/horas/semana/turma, equiparadas a horas lectivas para o desempenho das funções pedagógicas de subdirector, assessores da direcção, directores de ciclo, directores de turma, delegados de disciplina, responsáveis bibliotecas, laboratórios e instalações, ou outras semelhantes, devidamente conformadas e justificadas em conformidade com o projecto científico de cada escola (….)”. Portanto, o acordo da recorrente e a referência especialmente feita no contrato ao regime do referido Despacho 256/A/ME/96 implicam a concordância da recorrente com os termos em que a Administração entendia atribuir o subsídio e quais os respectivos critérios, quer de atribuição, quer de posterior afectação. Tal decorre claramente do estipulado na clausula 2.B),b), através da qual a Administração se obrigou a “pagar um montante global de 58.441.466$00 (cinquenta e oito milhões quatrocentos e quarenta e um mil e quatrocentos e sessenta e seis escudos) em função da frequência do estabelecimento de ensino e de acordo com os critérios superiormente fixados ”. Como se vê, o próprio texto contratual estabelecia que a obrigação de pagamento do subsídio fosse feita de acordo com o critério legalmente estabelecido. Deste modo, o critério constante do Despacho, foi assumido no contrato e com ele concordou a recorrente . Não há violação da liberdade de ensino, na medida em que a recorrente não foi obrigada a aceitar o critério para onde remetia o contrato. Poderia gerir os custos de exploração do Colégio como muito bem entendesse, não celebrando pura e simplesmente o contrato. Este aspecto é importante, uma vez que o alegado incumprimento do art. 15º, 1 do Dec. Lei 535/80, pelo Despacho (regulamento) em causa, radica essencialmente na violação da liberdade de ensino, como se verá. Este artigo determina que “ O Estado concederá às escolas que celebrem contratos de associação, além dos benefícios fiscais e aduaneiros gerais, um subsídio por aluno igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente ”. O Despacho 256/A/ME/96, de 11-1-1997 (junto ao apenso a fls. 92 e seguintes) estabelece um critério – art. 3º - que no essencial redunda no pagamento integral do encargos com pessoal docente, pagar a um director pedagógico, a um psicólogo, pagamento ao pessoal não docente, com o pessoal da cantina. O pessoal não docente era pago por uma percentagem a calcular em função das despesas, número de professores profissionalizados e outros. A nosso ver o método seguido pela Administração de encontrar o “ custo de manutenção de cada aluno ” é um método matematicamente (em termos quantitativos) possível. O custo de manutenção de cada aluno é, assim, a proporção encontrada entre o custo total considerado relevante pela Administração e cada um dos alunos em causa: dividindo o valor do subsídio, pelo número de alunos temos o “custo de manutenção de cada aluno”. Daí que o método de cálculo do subsídio encontrado no Despacho em causa esteja compreendido nos métodos racionalmente possíveis e permitidos pela lei habilitante. A questão é mais complexa quando deixa de ser meramente quantitativa. Quando se entende – como defende a recorrente – que a lei habilitante ao referir “custo de manutenção de cada aluno” quer referir-se a um valor objectivo , válido para todas as escolas e todas as regiões do país, independentemente da afectação que o particular interessado venha a dar a essa verba. Ora este entendimento – que também cabe no leque de possibilidades de execução da norma – seria o único que salvaguardaria a liberdade de ensino, ou a autonomia das escolas particulares e dos respectivos projectos educativos. Para refutar este entendimento é que, como acima dissemos, é relevante ter em conta que os contratos de associação não são impostos às escolas particulares. As limitações da sua autonomia e da sua liberdade não são, deste modo, administrativamente impostas, tendo antes a sua fonte nessa autonomia e liberdade, exercida através da liberdade contratual – que é uma das mais evidentes expressões da autonomia privada. Logo, o critério imposto pela Administração é possível, porque compreendido no âmbito da previsão da lei habilitante e não põe em causa autonomia das escolas, porque só é aplicado nos casos em que os interessados privados o queiram aceitar… Daí que, a nosso ver, também não se verifique a apontada inconstitucionalidade. iii) A prescrição do procedimento sancionatório . A recorrente sustenta que os factos que vieram a integrar a acusação estavam suficientemente apurados em 31 de Janeiro de 2001, pelos inspectores da Inspecção-Geral da Educação. Tal relatório foi de imediato levado ao conhecimento do Delegado Regional do Centro da Inspecção-Geral da Educação que o transmitiu em 7 de Fevereiro de 2001 à Senhora Inspectora-geral da Educação (ofício n.º 280/DRC). Quer em 1 de Junho de 2001, quando foi ordenada a instauração do processo disciplinar, quer em 30 de Agosto de 2001 quando o processo foi efectivamente instaurado, já haviam decorrido mais de 3 meses sobre o momento em que o dirigente máximo do serviço (Inspectora-Geral da Educação) havia tomado conhecimento das eventuais faltas cometidas. Sobre esta questão diz a entidade recorrida não estava em condições de fazer qualquer juízo de censura disciplinar no momento da entrega do Relatório da equipa que procedeu à auditoria, o que só veio a acontecer com a resposta da arguida à audiência do interessado, em finais de Abril de 2001, pelo que se mostra atempada a instauração do processo disciplinar em 1-6-01. Como se disse no acórdão que vimos seguindo de perto: “ Consideramos que ao caso se devem aplicar os prazos de prescrição do procedimento disciplinar uma vez que a Portaria 207/98 manda aplicar subsidiariamente e com as necessárias adaptações as regras do Estatuto disciplinar aprovado pelo DL 24/84 , de 16 de Janeiro, nos aspectos não previstos expressamente naquela Portaria. Uma vez que a questão da prescrição do procedimento sancionatório não está regulada na Portaria e a aplicação de um prazo de prescrição do procedimento sancionatório é conatural a todo o tipo de sanções, justifica-se a aplicação da referida norma do n.º 2 do artigo 4.º do EDFP, segundo o qual o direito de instaurar procedimento prescreve se conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, não for instaurado no prazo de três meses. A jurisprudência tem entendido que este conhecimento pelo dirigente máximo do serviço tem de se reportar a todos os elementos caracterizadores da situação de modo a poder efectuar uma ponderação criteriosa para se determinar de forma consciente quanto a usar ou não do poder sancionador. Neste sentido podem ver-se entre muitos outros os Ac. deste STA de 14.10.2003, Proc. 586/03; de 20.03.2003, Proc. 2017-02; de 3.04.2001, Proc. 29864 e de 17.05.2000, Proc. 33385. No caso os serviços regionais enviaram o relatório da inspecção, mas os serviços centrais entenderam que aquele relatório deveria considerar-se provisório, enquanto não fosse ouvida a entidade visada e devolveram para esse efeito o procedimento aos serviços regionais que o devolveram depois de efectuadas diligências para aquela audição apenas em 7.6. 2001. Era a partir desta última data que se poderia entender que a falta era do conhecimento do dirigente máximo do serviço em termos de permitir uma avaliação criteriosa da situação, pelo que o procedimento ordenado e iniciado até 7.9.2001 foi, efectivamente, tempestivo .” Aplicando este entendimento ao caso dos autos e como só em finais de Abril de 2001 foi ouvida a interessada, a instauração do procedimento disciplinar em 1-6-01, deu-se antes dos apontados três meses, não se verificando, assim, a alegada prescrição. iv) a amnistia da infracção . Sustenta depois a recorrente que a infracção disciplinar estava amnistiada pela al. c) do artigo 7.º da Lei n.º 29/99 , de 12 de Maio. Aquela Lei no mencionado artigo 7.º amnistiou contravenções puníveis com multa (al. a); contra-ordenações puníveis com coima até 500 contos em caso de dolo e 1000 contos em caso de culpa (al. b) e infracções e ilícitos disciplinares cuja sanção aplicável não seja superior a suspensão (al. c), desde que praticadas até 25 de Março de 1999. Neste ponto e também de acordo com o decidido no Acórdão deste STA que temos vindo a seguir de perto, julgamos inaplicável a amnistia, uma vez que nada permite a aplicação de amnistias a multas contratuais. A lei manda aplicar o regime procedimental do processo disciplinar, mas o regime substantivo ou seja a definição das situações de inexecução puníveis e as sanções contratualmente aplicáveis não se reconduzem a qualquer ilícito disciplinar. Como se refere no aludido acórdão: “Porém, sendo certo que se trata no caso «sub judicio» de uma sanção contratual e não de uma sanção disciplinar é evidente que a Lei 29/99 não teve em vista amnistiar estas sanções, pelo que neste aspecto, a diferente natureza da sanção impõe, evidentemente, um regime diferente face à referida lei de amnistia e a respectiva inaplicabilidade”. v) Os pressupostos de facto e de direito da decisão recorrida . A recorrente afirma nas conclusões VII a XXV que não infringiu qualquer dos deveres e obrigações que sobre ela impendem por força do contrato ou da Lei (conclusão VII). Não aplicou indevidamente quaisquer importâncias (VIII). Não existe base legal para a ordem de reposição (conclusão IX e X). A reposição de verbas não pode ser ordenada pela sua conexão com o contrato de associação (conclusão XIII e seguintes). Do processo disciplinar junto aos autos constam discriminadamente as actuações da recorrente geradoras do incumprimento das suas obrigações acessórias, quanto à afectação das verbas. Quanto ao critério de afectação das verbas, já cima aceitamos válido o constante do Despacho 256/A/ME/96, de 11 de Dezembro. Assim as obrigações assumidas contratualmente pela recorrente incluíam a de afectar os montantes recebidos ao destino decorrente de tal critério. Quanto aos factos dados como assentes no processo disciplinar a recorrente também os não põe em causa. Alias, na petição inicial a título exemplificativo a recorrente apenas dá uma explicação aos factos, sem os por em causa: “a docente ..., que estava prevista que pudesse ficar como delegada de disciplina (com 4 horas) e pudesse vir a ficar com uma aula de apoio acrescido, não vieram a ser-lhe distribuídas nem umas nem outras” (…). Em todos os casos enumerados pela recorrente os factos acolhidos no procedimento disciplinar não são questionados. Questiona-se sim a existência do dever de “cabimentação” das verbas recebidas – que como acima vimos não tem razão de ser. Sendo válido o critério de afectação das verbas; sendo verdadeiros os factos de onde resulta que tais verbas não foram utilizadas de acordo com o critério legal, julgamos que podemos concluir que não se verifica qualquer erro nos pressupostos de facto, ou de direito. Assim verifica-se o incumprimento da obrigação de afectar as verbas, nos termos legalmente estabelecidos (primeiro) e contratualmente assumidos (numa segunda fase), pelo que ocorreram sem margem para dúvidas as aludidas infracções legais e contratuais . Relativamente à ordem de reposição o quadro legal que a justifica é o incumprimento dos deveres acessórios contratualmente assumidos, nos seguintes termos – acima expostos ao abordarmos a reserva de autonomia administrativa conexa com a autonomia contratual da Administração: A lei estabelece um determinado critério de afectação dos subsídios recebidos, e tal afectação não foi cumprida. O poder de fiscalizar o destino dos subsídios concedidos, confere à Administração o poder de ajustar o respectivo montante aos custos efectivos . Tal resulta, como acima dissemos, do art. 12º, n.º 5 do Dec. Lei 553/80, de 21 de Novembro, que sob epígrafe “dos contratos” dispõe que as escolas que celebrem contratos de associação fiquem sujeitas às inspecções administrativas e financeiras . O direito de fiscalizar o cumprimento dos contratos de associação tem o âmbito que, além do mais, decorre do art. 58º , n.º 2 da Lei 46/86 , que dispõe: “ o Estado apoia financeiramente as iniciativas e os estabelecimentos de ensino particular e cooperativo quando, no desempenho efectivo de uma função de interesse público, se integrem no plano de desenvolvimento da educação, fiscalizando a aplicação das verbas concedidas ”. O regime legal da fiscalização dos contratos de associação tem ainda uma marca clara de reserva de autonomia administrativa ao remeter para o procedimento disciplinar dos funcionários e agentes do estado – art. 12º da Portaria 207/98 , de 28 de Março. O art. 180º do C.P.Adm. admite expressamente a reserva de autonomia administrativa, isto é, a possibilidade de praticar actos administrativos, no que respeita à fiscalização da execução (al. d)) e aplicação de sanções pela inexecução do contrato (al. e), bem como a possibilidade de modificação unilateral do conteúdo das prestações (al. a)). Finalmente, o art. 65º do Estatuto Disciplinar (Dec. Lei 24/84 , de 165/01) aplicável por força do referido art. 12º da Portaria 207/98 , de 28 de Março, atribui ao inspector o dever de se referir às importâncias “que porventura haja a repor e o seu destino”. Desta forma, julgamos evidenciado um quadro legal justificativo da aludida ordem de reposição. Esta questão foi decida no mesmo sentido, no Acórdão que temos vindo a seguir: “(…) A recorrente sustenta que estando vinculada por um contrato administrativo de associação não pode ser-lhe imposto por acto da Administração o dever de restituir prestações contratuais, efeito que apenas através dos tribunais administrativos seria legalmente possível de ser atingido e representando o recurso ao artigo 155.º do CPA vício de usurpação de poderes, ou sendo o acto meramente opinativo, nos termos do artigo 186.º do CPA . Ao invocar o artigo 155.º do CPA a recorrente desloca a questão porque a entidade recorrida nunca refere no procedimento ou na decisão administrativa esta norma como fundamento para emitir a ordem de reposição e de devolução de quantias adiantadas como apoios, e por outro lado esta norma não se mostra aplicável porque se reporta à constituição de título executivo e à fase executiva de obrigação de pagamento de quantia certa, sendo que neste caso estamos ainda perante o momento declarativo. Quanto ao artigo 186.º do CPA também não foi invocado como fundamento da ordem impugnada, nem se mostra aplicável porque a Administração não procedeu a interpretação de nenhuma cláusula contratual, nem se pronunciou sobre a respectiva validade para decidir a ordem de reposição ao Estado e devolução aos encarregados de educação, já que quanto aos dois aspectos em análise foi concedido um apoio financeiro para efectuar a cobertura de despesas que a auditoria verificou não terem sido efectuadas conforme o previsto, mas determinaram menores custos e que foram cobradas propinas e importâncias aos alunos que estava vedado cobrar pelo contrato de associação. A prestação do contratante privado não foi, portanto executada nas condições inicialmente previstas e em virtude desse facto a Administração decidiu modificar em conformidade o conteúdo da sua prestação ordenando a reposição e também que o Colégio tem de devolver aos encarregados de educação as importâncias cobradas na execução defeituosa do contratado. A ordem de reposição não foi emitida com fundamento em cláusulas contratuais cuja interpretação e aplicação estejam em litígio entre as partes, nem estamos perante a fixação de indemnização por cumprimento defeituoso, mas perante a falta de causa para a transferência da parte da verba que não foi utilizada conforme o previsto, ou como refere o Ac. de 22.04.04, Proc. 2052-02, a ordem da Administração refere-se “à mera reposição do que a mais e indevidamente foi recebido”. O que está em causa é saber se o regime legal deste contrato de associação confere à parte pública a prerrogativa de declarar certas quantias indevidamente recebidas em função de não terem sido gastas conforme estava previsto no contrato de apoio financeiro e nos instrumentos para os quais aquele remetia, como o orçamento das despesas e, em consequência desta diferente forma de execução do contrato pela contraparte, se pode modificar o conteúdo (montante) do apoio financeiro concedido. No sentido de que nos contratos qualificados como administrativos pelo artigo 178.º n.º 2 a lei é fonte imediata dos poderes do artigo 180.º mesmo que o contrato nada estabeleça pronunciou-se o recente Acórdão do Pleno da Secção do CA de 19.02.2004 no Proc. 42938. O acto que ordena a devolução de apoios concedidos para uma certa execução do serviço público de ensino através de escola privada, como os pagamentos a professores com certa qualificação e escalão de vencimentos, mas que foi afinal executado de forma diferente da orçamentada e por via dessa diferente execução com custos menores, é dotado de poder vinculativo por aplicação da al. a) do art.º 180.º do CPA , independentemente de o contrato ou outra norma disporem nesse sentido. O acto unilateral em apreciação assim fazendo uso de um poder vinculativo unilateral não se reconduz a simples opinião sobre os direitos e deveres das partes, antes constitui o exercício da competência para administrar os dinheiros públicos, efeito para o qual a lei dota determinados órgãos também do poder de exigir a reposição do indevidamente pago através de acto de autoridade com efeitos vinculativos para os particulares, precisamente no domínio da execução de um contrato administrativo, como instrumento indispensável ao bom exercício daqueles poderes de administração e gestão. Como vimos, mas não é demais acentuar, o acto administrativo não recai sobre a interpretação ou validade de cláusulas contratuais, pelo que não lhe é aplicável o regime do artigo 186.º n.º 1 do CPA , o que significa que não pode ser qualificado como acto opinativo. Quanto a saber se o acto da Administração é dotado de poderes vinculativos autónomos e pode ser considerado de administração e não (invasão) de jurisdição, parece seguro que o artigo 180.º do CPA ao dispôr que a Administração pode, salvo se da lei ou da natureza do contrato resultar coisa diferente, modificar unilateralmente o conteúdo das prestações, dirigir a execução das prestações e aplicar sanções previstas para a inexecução, está a conferir um instrumento de prossecução dos fins públicos inerentes aos contratos a que se aplica e não a conferir poderes de decidir litígios entre as partes. No caso de contratos de apoio financeiro a ordem de devolução de quantias surge como consequência da utilização das importâncias adiantadas no pagamento de encargos de forma ou por montantes diferentes dos previstos no contrato e dos custos diferentes dos orçamentados pela escola privada para pedir e obter o apoio, pelo que as verbas não utilizadas conforme o previsto não eram devidas e foram recebidas sem justificação. A entidade recorrente não pode omitir neste aspecto que os factos apurados pela inspecção são obtidos a partir do que consta da sua própria escrita, pelo que não se vê como pode deixar de aceitar que os montantes que foram pagos como custos do ensino, não corresponde ao orçamentado que serviu de base de cálculo ao financiamento. E, nestas circunstâncias alguém duvidará de que existe o dever de repôr ? – Parece que não. O que aqui se questiona então, ou apenas pode ser questionado, é se a Administração tem de limitar-se a exigir como qualquer privado o indevidamente gasto perante os tribunais ou se tem algum poder de auto tutela para declarar essa transferência como indevida e ordenar com poder vinculativo a devolução, porque tendo este poder, logo que consolidado o acto administrativo assim formado terá também direito a uma especial tutela executiva, a partir do momento em que os privados não repitam as quantias em causa. O que vimos afirmando, perante esta questão, é que a lei como forma de modificar o conteúdo da prestação pública do apoio, em função da diferente execução do contrato, prevê na alínea a) do artigo 180.º do CPA , como poder da Administração relativo à execução dos contratos administrativos uma ordem de reposição que corresponde à redução do apoio na medida em que o serviço não foi prestado nas condições inicialmente previstas, nisto consistindo a modificação unilateral do conteúdo das prestações que é próprio de um contrato de associação deste tipo para prestação de serviço público e com adiantamento do apoio financeiro. Tentemos explicar melhor este ponto porque ele é nuclear. A posição das partes no contrato de apoio financeiro em análise é praticamente a inversa da que é habitual num contrato de aquisição de bens e serviços pela Administração, porque nestes a alteração da prestação parte em princípio da iniciativa da parte pública e respeita em primeiro lugar ao fornecimento e só depois ao montante a pagar. No contrato de apoio financeiro que as partes celebraram opera-se um financiamento público da despesa do colégio e a alteração da prestação iniciou-se pela acção da parte privada que executou as despesas de forma diferente e por quantias diferentes das previstas de modo que a parte não executada ficou sem cobertura contratual e sem outra justificação para a transferência da correspondente quantia, pelo que a alteração da prestação da parte pública surge como resposta à diferente prestação do colégio. Estas diferenças permitem-nos entender melhor como é que a quantia a repôr e a ordem para o fazer surgem perfeitamente integradas na previsão da alínea a) do art.º 180.º do CPA . De modo que o facto de a Administração ser parte no contrato não significa que não disponha de poderes de autotutela declarativa, quando estes se referem precisamente aos aspectos específicos de execução do contrato que estão previstos no artigo 180.º do CPA , de tal modo que se não fossem os poderes de praticar os actos administrativos no domínio da execução do contrato a que se refere o artigo 180.º este não seria administrativo, não teria cláusulas exorbitantes do direito comum, ficando a Administração pura e simplesmente na posição de qualquer outro contratante financiador de uma acção no campo educativo. A imposição dos deveres de repôr e de restituir por execução do contrato diferente da prevista ou pela respectiva inexecução parcial compreendem-se nos poderes de autotutela declarativa previstos na alínea a) do artigo 180.º do CPA . Este poder de a Administração declarar unilateralmente a situação de incumprimento quando demonstrar a verificação dos respectivos pressupostos, está, evidentemente, sujeito ao controle dos tribunais administrativos caso se venha a concluir que não se verificavam os pressupostos em que assentou o uso desse poder. A Administração, por razões de prossecução do interesse público tem, nesta leitura da lei, poderes no âmbito da execução dos contratos administrativos que são regulados como poderes de administrar, sem que tal signifique invasão do espaço reservado aos tribunais, uma vez que a questão do controle dos deveres e direitos das partes e o respectivo equilíbrio continuam a ser, em última instância, da competência do tribunal ainda que pela via da acção contra o acto vinculativo emitido pela Administração e não por via de acção independente (acção comum). A Administração quando actua estes poderes aparece a agir com base na lei que estabelece a respectiva competência e não à margem, ou sem lei. É que existe no artigo 180.º do CPA um efectivo fundamento para a actuação por acto administrativo nos termos em que ocorreu. O que tem impressionado o intérprete contra este entendimento é sobretudo o disposto no artigo 187.º n.º 1 do CPA . Diz-se nesta norma: “Salvo disposição em contrário, a execução forçada das prestações contratuais em falta só pode ser obtida através dos tribunais administrativos.” A primeira dúvida este texto suscita é se a ressalva inicial tem ou não alguma relação com o artigo 180.º. Mas a letra do preceito é suficientemente expressa para nos apercebermos de que os poderes a que se reporta esta norma são de autotutela executiva da Administração, pelo que não existe relação directa com o artigo 180.º. Assim, a expressão “salvo disposição em contrário, significa que a parte da norma que se segue é a regra geral, mas que existem ou podem existir regulamentações diferentes em contrário, seja no próprio CPA seja em outras disposições legais, desde que restritas a situações recortadas como excepções à regra geral contida no preceito. E a regra geral enunciada é a de que as prestações contratuais em falta só podem ser obtidas – executadas - através dos tribunais administrativos. Enquanto reportada a prestações contratuais não há dúvida alguma de que esta regra não sofre excepções. E, se as prestações não forem as prestações contratais, mas as prestações que em execução do contrato foram alteradas por acto administrativo, ainda se aplicará a regra do artigo 186.º ? Ou de outro modo importa saber é quais serão as relações entre a norma sobre poderes executivos do artigo 187.º no domínio do contrato e as normas dos artigos 149.º a 157.º do CPA sobre poderes executivos da Administração no domínio dos actos administrativos, sendo certo que no âmbito do contrato podem ser emitidos actos administrativos destacáveis. Os artigos 155.º; 156.º e 157.º mostram-nos que o Código confere à Administração amplos poderes de execução dos seus actos administrativos que definam a obrigação de quantia certa, para entrega de coisa certa e para prestação de facto fungível. Apenas no domínio das obrigações positivas de prestação de facto infungível o CPA coloca como limite à coacção directa sobre os obrigados que esta esteja expressamente prevista na lei e respeite sempre os limites decorrentes dos direitos fundamentais constitucionalizados e o respeito devido à pessoa humana. Se na execução de um contrato a lei conceder à Administração o poder de praticar um acto administrativo e se adoptar essa definição autoritária da situação jurídica dos intervenientes na relação, tal acto separa-se do regime normal dos contratos para passar a tratado legalmente como acto administrativo. E, por esta via, acaba afinal por existir uma relação entre o artigo 180.º e o artigo 187.º porque o primeiro prevê os casos restritos em que a Administração pode praticar actos administrativos no âmbito da execução do contrato, os quais pela sua natureza passam no que respeita a “Execução” a ser regulados, como actos administrativos que são, pelo disposto na Secção V do Capítulo II do CPA, art.ºs 149.º a 157.º, maxime os artigos 155.º; 156.º e 157.º. Por seu lado a generalidade das obrigações resultantes do contrato e que são as que não podem ser objecto de acto administrativo, só podem ser objecto de execução através dos tribunais administrativos. Nos casos em que o contratante público pode modificar o conteúdo da prestação da contraparte e também da sua prestação, nessa medida tem também o poder de conseguir a execução forçada da prestação assim alterada, pois de contrário a modificação autoritária e directamente vinculativa teria alcance extremamente limitado e o poder concedido de definição unilateral do direito não seria consequente. Aplicam-se então pela própria natureza do acto a executar as normas sobre execução dos actos administrativos pela própria Administração. O que acaba de se dizer não contende com a aplicação potencial do artigo 180.º a todos os contratos administrativos não excluídos de forma expressa ou pela sua natureza, só que o seu âmbito de actuação apenas marca presença efectiva quando se tratar dos exclusivos segmentos ou estratos relativos a execução do contrato enunciados nas alíneas do artigo 180.º. De modo que tudo vai no sentido de o artigo 187.º n.º 1 seguir nos aspectos executivos solução idêntica à do n.º 1 do artigo 186.º para a definição declarativa da posição das partes com o de objectivo proibir a execução forçada de prestações contratuais como consequência de controvérsias em que a Administração tenha tomado posição sobre a validade e interpretação de cláusulas contratuais. Tudo será diferente quando a Administração tenha alterado o conteúdo das prestações, seja para afeiçoar melhor a execução do contrato ao interesse público, seja para ajustar as prestações e contraprestações em que consiste a execução, desde estas alterações não sejam o resultado de controvérsia sobre validade ou interpretação de cláusulas contratuais. É o caso presente, em que a recorrente pretende discutir a falta de poder de decisão unilateral do contratante público, mas a controvérsia não abrange saber se uma certa cláusula do contrato é inválida ou foi mal interpretada, ou está a ser interpretada para além do que é normal ou razoável. As dificuldades do aplicador do direito resultam de existirem aspectos em que a execução se prende directamente com a validade e interpretação de cláusulas contratuais ao lado de outras situações em que a controvérsia se situa apenas no modo de executar cláusulas que as partes consideram válidas e em cuja interpretação não existem divergências. Assim, temos que distinguir, apesar das dificuldades que esta distinção comporte, entre dois tipos de controvérsias relativas à execução dos contratos administrativos: as questões de execução do contrato que resultam de controvérsia sobre validade e interpretação de cláusulas contratuais e as questões de execução do contrato que não entroncam em nenhuma controvérsia daquele tipo, mas resultam de alterações da prestação imposta pela parte pública para melhor realização do interesse público ou da realização pela parte privada de prestação diferente da prevista como devida de modo que justifique alteração da prestação da contraparte, devido a circunstâncias concretas da própria execução. E temos também de ter sempre presente que não podemos confundir aspectos relativos à execução do contrato com execução em fase executiva de definições do direito (declarativas), seja por acto administrativo, seja por acto jurisdicional. Vistas assim as coisas encontramos um importante, ou digamos, relativamente amplo, sentido útil para o artigo 187.º na interpretação apontada que o reconduz à delimitação entre os casos em que a tutela executiva apenas pode ser obtida através dos tribunais administrativos e aqueles casos em que é autorizada a tutela executiva das prestações por meios próprios da Administração. A relação com o artigo 186.º é que todos os casos em que a tutela declarativa apenas pode ter lugar pelos tribunais administrativos também são de competência jurisdicional reservada quanto à tutela executiva. Da perspectiva que aqui se adopta resulta necessariamente que os poderes do artigo 180.º têm de ser vistos sempre como poderes cuja fonte imediata é a lei, pelo que, mesmo quando o contrato os explicite em cláusulas não serão poderes derivados do clausulado. E, as questões relativas à fase executiva das obrigações fixadas não estão em apreciação nestes autos. Não colhem, portanto as conclusões XV a XXV que pretendiam não haver fundamento legal para os poderes exercidos pelo acto recorrido de ordenar a restituição do que indevidamente foi adiantado como apoio financeiro e a devolução do que indevidamente foi cobrado aos encarregados de educação (…)” Daí que, em nosso entender, a ordem de reposição, bem como a ordem de devolução das quantias indevidamente recebidas dos encarregados de educação tenha um quadro legal perfeitamente justificado. Quanto à invocada violação da liberdade de ensino e autonomia das escolas, e para além do que acima dissemos quanto à legalidade dos critérios do Despacho 256/A/ME/96 de 11 de Dezembro, acrescentaremos apenas que a aceitação do critério pela recorrente para receber os subsídios e a invocação da sua ilegalidade para não cumprir os critérios é uma clara violação do principio da boa fé /venire contra factum proprio). “ Isto é , diz o Acórdão que temos vindo a seguir, se os contratos de associação com as escolas assentam em pressupostos que põem em causa a liberdade de ensino e a autonomia das escolas essa é uma questão política de opções fundamentais em matéria de ensino que está muito a montante da apreciação dos actos recorridos neste recurso de tal modo que a recorrente não apresenta sequer legitimidade para a discutir uma vez que tal discussão significa «venire contra factum proprium», já que aceitou o regime e procurou dele retirar benefício, e pretende agora questioná-lo para se furtar ao cumprimento dos encargos que este comporta e que eram já conhecidos no momento em que se candidatou ao apoio financeiro e em que assinou o respectivo contrato de associação. ” Improcedem, assim, todos os vícios imputados ao acto recorrido. Decisão . Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça de 300 € e a procuradoria de 50%.Lisboa, 11 de Maio de 2005. – São Pedro (relator) – João Belchior – Fernanda Xavier.