01631/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A suspensão dos trabalhos pelo empreiteiro, nas circunstâncias previstas no art. 166 do Decreto-Lei 405/93, de 10 de Dezembro, só poderá gerar direito a indemnização, a cargo do dono da obra, se forem integralmente cumpridas as formalidades previstas no número 3 daquele mesmo preceito legal.

II- O princípio anti-formalista e pro actione postula que, ao nível dos pressupostos processuais, se privilegie a interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva e que se pode traduzir na fórmula in dubio pro habilitate instantiae.

III- Não viola aquele princípio nem o direito a uma tutela judicial efectiva a decisão judicial que, seguindo o entendimento indicado em I., julgou improcedente acção de indemnização proposta por empreiteira contra o dono da obra.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A..., sociedade comercial com sede em Rebordosa, concelho de Penacova, intentou no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra contra o ICERR acção com processo comum ordinário para efectivação da responsabilidade contratual do Réu, emergente de contrato de empreitada para a execução de obras de "reabilitação entre Arouca e Alvarenga - EN 236-1", com fundamento em que, por virtude de facto imputável ao Réu, suspendeu os trabalhos da empreitada com consequente imobilização total do respectivo pessoal e equipamento.

Por sentença, de 23.10.02, foi a acção julgada improcedente e o Réu absolvido do pedido.

Inconformada com tal decisão, dela veio interpor recurso a A. A..., tendo apresentado alegação, com as seguintes conclusões:

1ª Vem o presente recurso interposto da sentença proferida nos presentes autos que julgou a presente acção improcedente, absolvendo o réu do pedido de indemnização nela formulado contra a ré, a título de indemnização pelos danos sofridos pela autora em consequência da suspensão dos trabalhos de uma empreitada por culpa imputada à ré.

2ª A sentença recorrida, julgou provado que a autora "durante o período que mediou entre 27.07.97 até à data da conclusão das obras - Junho de 1998- esteve com o pessoal e equipamento totalmente imobilizado na obra adjudicada por motivo imputável ao réu" e mais considero ou provado que "a autora procedeu efectivamente à suspensão dos trabalhos por facto imputável ao réu nos termos do art. 166 n° 2 al. a) e d) do DL 405/93 (...) tratou-se na verdade de uma violação do plano de trabalhos e consequente execução pontual do contrato nos termos dos art.ºs 141 do DL e, portanto de uma autêntica suspensão prevista naquele art.º 166°".

3ª Por estes argumentos decidiu-se na sentença que - mesmo considerando que a suspensão dos trabalhos se dera por causa imputável ao réu - o pedido de indemnização formulado pela autora não deveria ser apreciado judicialmente.

4ª A sentença recorrida ex oficio considerou que da omissão do formalismo p. no art.º 166-3 do DL 405/93 decorria a impossibilidade de a adjudicatária vir a ser indemnizada pelos prejuízos sofridos com a suspensão dos trabalhos.

5ª Não se questiona que a autora não usou do formalismo p. no art.º 1666, na verdade o réu nem foi notificado judicialmente nem através de carta registada da suspensão dos trabalhos de empreitada; mas não o foi porque, o réu teve conhecimento da efectiva suspensão dos trabalhos e no momento em que tal ocorreu.

6ª Contudo, a exigência dos formalismos em causa tem meros intuitos probatórios e não quaisquer fins cominatórios, como decorre da interpretação dada na sentença ao sentido e alcance da norma; o legislador não escreveu... "O exercício da faculdade prevista no número anterior terá que ser antecedido de comunicação ao dono da obra, mediante notificação judicial ou carta registada, com menção expressa da alínea invocada. Sob pena de não produzir quaisquer efeitos, designadamente indemnizatórios.

7ª Não existe norma legal que determine que da omissão do formalismo p. no art.º 166 n° 3 do DL 405/93 decorra a perda do direito à indemnização p. no art. 171 do mesmo diploma legal.

8ª A norma ínsita no art.º 166 n° 3 do DL 405/93 quando interpretada no sentido em que o foi pela sentença recorrida é inconstitucional, pois limita o direito à reparação de danos decorrente do art.º 483 do C. Civil, direito esse análogo aos direitos, liberdades e garantias.

9ª E se a interpretação do artº 166 n° 3 do DL 405/93 for considerada conforme à que se defendeu na sentença recorrida, então à recorrente só resta arguir, o que aqui faz, a inconstitucionalidade da citada norma; assim será ela inconstitucional, porque da sua aplicabilidade alcança-se um resultado que viola claramente o direito à reparação de danos decorrentes do artº 483 do Código Civil, direito este análogo aos direitos, liberdades e garantias.

10ª Daí que a recorrente entenda que a interpretação do art.º 166 n° 3 do DL 405/93, mais conforme com a Constituição, é a que esta deu nestas alegações: as formalidades prescritas para comunicação ao dono da obra da suspensão dos trabalhos têm efeitos meramente probatórios e não os cominatórios que a sentença em recurso lhe atribuiu, designadamente os de perda do direito à indemnização.

11ª Assim, deve a sentença recorrida ser revogada pela violação de lei decorrente de um erro de direito e por violação do direito à reparação dos danos, ínsito no art.º 483 do C. Civil, direito este análogo aos direitos, liberdades e garantias, consagradas na Constituição.

12ª Ao interpretar a norma do art.º 166 n° 3 do DL 405/93, no sentido em que o fez, a sentença violou ainda os princípios anti-formalistas "proactione" e "in dubio pro favoritate instanciae" que a jurisprudência administrativa tão bem tem defendido; princípios esse que impõem uma interpretação da norma que se apresente a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva.

13ª Com efeito, de acordo com a redacção do n° 4 do artº 268 da CRP, ou seja, em consonância com as garantias contenciosas consagradas na Constituição, após a 4ª revisão constitucional, a interpretação que em concreto foi dada à norma do artº 166-3 do DL 405/93 viola o direito constitucional à tutela judicial efectiva, consagrado na norma constitucional do n° 4 do artº 268 da CRP, norma que é de aplicação directa, nos termos do art.º 18-1 da Constituição.

14ª A sentença recorrida enferma de erro de direito por violação das normas do art.º 166-3 do DL 405/93, ou, se assim se não entender e se se considerar a interpretação dada na sentença à norma então deve a norma ser julgado inconstitucional por violação do direito à reparação dos danos decorrentes do artº 483 do CC, direito esse análogo aos direitos, liberdades e garantias.

15ª Revogando-se a sentença recorrida e ordenando-se que a presente acção baixe à 1ª instância para que a acção prossiga os seus termos, far-se-á inteira Justiça!

O recorrido ICERR contra-alegou, pugnando pela manutenção da sentença.

Neste Supremo Tribunal, o representante do Ministério Público emitiu o seguinte parecer:

A comunicação da suspensão dos trabalhos ao dono da obra, nos termos previstos no n° 3 do Art.º 166° do Decreto-Lei n° 405/93, de 10 de Dezembro, constitui, em nosso parecer, condição de legitimação da suspensão, em função da identificação inequívoca das causas que a motivam e da determinação clara do período de suspensão.

Nesta perspectiva, a exigência de notificação judicial ou de carta registada compreende-se enquanto formalidades essenciais à garantia de transmissão ao dono da obra dos factores impeditivos da execução dos trabalhos e da prossecução do interesse público, nos termos contratualmente previstos.

Permite-se, assim, ao dono da obra reagir à suspensão injustificada dos trabalhos, por parte do empreiteiro, através do exercício do direito de rescisão do contrato e viabiliza-se a prorrogação do prazo contratual, em caso de suspensão não imputável ao empreiteiro, nos termos do art.º 170° e q75° daquele diploma, respectivamente, em vista da superação dos inconvenientes dela emergentes para o interesse público.

A inobservância de tal formalidade, afectando contratualmente a validade da suspensão dos trabalhos em que o A funda a responsabilidade do R, obsta, nos termos decididos na sentença em apreço, à pretensão da ora recorrente, improcedendo, em consequência, os erros de A nem se mostrarem prejudicados os princípios pro actione e in dubio pro favoritate instantiae.

Deverá, pois, em nosso parecer ser negado provimento ao recurso.

Foram colhidos os vistos dos Exmos. Adjuntos.

Cumpre decidir.

2. A sentença recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto:

1- Entre a A e a ex-JAE foi elaborado um contrato de empreitada, em 4.7.96, relativo à empreitada de reabilitação entre Arouca e Alvarenga EN 326-1.

2- A consignação da obra teve lugar em 31-10-96 e o prazo de execução era de 270 dias.

3- No decurso da execução da empreitada tiveram lugar trabalhos a mais determinados pelo dono da obra.

4- A A. durante o período que mediou entre 27.7.97 até à data da conclusão das obras - Junho de 1998 - esteve com o seu pessoal e equipamento totalmente imobilizado na obra adjudicada por motivo imputável ao R.

3. Como se relatou, a decisão recorrida julgou pela improcedência da acção, fundada em responsabilidade contratual, na qual a Autora, ora recorrente, pedia a condenação do réu no pagamento de indemnização pelos danos sofridos, por virtude da paralisação do equipamento e pessoal utilizados na execução da empreitada a que respeita o contrato entre ambos celebrado.

A decisão impugnada deu como assente que a recorrente suspendeu os trabalhos da empreitada, por virtude de determinação do R., dono da obra, de que fossem realizados trabalhos a mais, sem que estivessem disponíveis terrenos para o efeito necessários. Pelo que, conforme concluiu a mesma decisão, a suspensão resultou de facto imputável ao dono da obra, cabendo, assim, na previsão normativa do art. 166, n° 2, al. a) do DL 405/93, de 10 de Dezembro.

Porém, entendeu aquela mesma decisão que, não tendo a suspensão sido comunicada ao dono da obra pela forma exigida no n° 3 do citado preceito legal, não produziu o efeito jurídico pretendido pela recorrente, de responsabilização do R. pelos prejuízos decorrentes da paralisação dos trabalhos da empreitada.

A recorrente não contesta que não usou do formalismo previsto naquele n° 3 do referido art. 166.

Alega, porém, que tal formalismo tem intuitos meramente probatórios e não cominatórios, visando apenas assegurar o conhecimento pelo dono da obra da suspensão dos trabalhos por parte do empreiteiro. Daí que, segundo defende, o incumprimento desse formalismo não afecte o dever de indemnizar, se, como diz ter sucedido no caso presente, o dono da obra tomou efectivamente conhecimento da suspensão dos trabalhos.

Não assiste razão à recorrente.

Sob a epígrafe "suspensão dos trabalhos pelo empreiteiro", estabelece o referenciado art. 166, que «2 - O empreiteiro poderá suspender, no todo ou em parte, a execução dos trabalhos por mais de 8 dias seguidos ou 15 dias «interpolados, ...», verificada que seja alguma das circunstâncias contempladas na previsão das diferentes alíneas desse mesmo n° 2, designadamente a ocorrência de facto que seja imputável ao dono da obra ou seus agentes.

Mas, conforme o n° 3 desse mesmo art. 166, «O exercício da faculdade prevista no número anterior deverá ser antecedido de comunicação ao dono da obra, mediante notificação judicial ou carta registada, com menção expressa da alínea indicada».

Trata-se, pois, de uma comunicação prévia e formal, a que, por isso, não poderá fazer-se equivaler uma mera tomada de conhecimento ocasional. Sendo que, para além disso, a lei exige também que, nessa comunicação prévia, se faça menção expressa da alínea do referido nº 2 cuja previsão é invocada, de modo a que o dono da obra fique a saber, inequivocamente, que os trabalhos foram suspensos e quais as concretas razões que motivaram essa suspensão. É que tal comunicação visa, justamente, conceder ao dono da obra a possibilidade de optar pela rescisão do contrato, nos termos do art. 170°, n° 1 (Artigo 170º (Rescisão em caso de suspensão): 1 – O dono da obra tem direito de rescindir o contrato se a suspensão pelo empreiteiro não houver respeitado o disposto no artigo 166º. 2 - ...) do mesmo DL 405/93. Neste sentido, decidiu o recente acórdão desta Secção, de 18.3.04, proferido no processo 641/41/03.

Assim, como bem entendeu a sentença recorrida, a suspensão dos trabalhos decidida pela ora recorrente, sem prévia comunicação ao R. dono da obra, conforme o formalismo exigido no questionado n° 3 do art. 166 do DL 405/93, não produziu o pretendido efeito jurídico de responsabilização do R. pelos prejuízos decorrentes dessa mesma suspensão. Pelo que não chegou a constituir-se na esfera jurídica da recorrente o invocado direito a ser indemnizada por tais prejuízos.

O que, desde logo, retira fundamento à alegação da recorrente de que a decisão impugnada teria violado um tal direito à reparação ou indemnização dos danos sofridos e seguido, por isso, interpretação inconstitucional daquele preceito legal.

Pela mesma razão não colhe também a alegação da recorrente de que a interpretação seguida na sentença sob impugnação violou os princípios anti-formalistas e pro actione, bem como o direito constitucionalmente garantido a uma tutela judicial efectiva.

Com efeito, o princípio pro actione postula que, ao nível dos pressupostos processuais, se privilegie a interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva e que se pode traduzir na fórmula in dubio pro habilitate instantiae. Todavia, importa notar que o princípio pro actione não corresponde a um princípio pro administrado, pois que não releva no plano material, antes opera no âmbito do direito processual, limitando-se ao mero direito de acção jurisdicional. Neste sentido, veja-se o acórdão de 9.5.02 (Rº 701/02), bem como a doutrina aí citada.

Ora, no caso, a decisão recorrida em nada obstaculizou o acesso ao direito, por parte da recorrente, de cuja pretensão indemnizatória efectivamente conheceu o órgão jurisdicional competente. Com o que, independentemente de se ter julgado infundada tal pretensão, se respeitou o princípio da tutela judicial efectiva, que, no essencial, se traduz justamente no direito à protecção pela via judicial (vd., entre outros, os acórdãos do Tribunal Constitucional n° 444/96, de 20;11, n° 451/97, de 25.6 e n° 960/96, de 10.7 e, na doutrina, J. C. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, (Lições), 4ª ed. Almedina, 159, ss.).

Em suma: a sentença recorrida julgou acertadamente, não tendo violado qualquer dos princípios ou normas legais invocados pela recorrente na respectiva alegação, que se mostra totalmente improcedente.

4. Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso e, por consequência, em confirmar a decisão recorrida.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 24 de Junho de 2004 – Adérito Santos (relator) – Cândido de Pinho – Azevedo Moreira