0572/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Director Regional do Ambiente e Ordenamento do Território, no exercício das competências definidas no D.L. 46/94, não pratica actos administrativos imediatamente lesivos, estando, por isso, o recurso contencioso de tais actos sujeito à prévia interposição de recurso hierárquico necessário.

II- Tal exigência não ofende o princípio constitucional consagrado no artigo 268, n.º 4, da CRP .

III- À conclusão referida em I não obsta a circunstância de a DRAOT (Direcção Regional do Ambiente e Ordenamento do Território ) gozar de autonomia administrativa, nos termos do artigo 1º, do DL n.º 127/2001 de 17 de Abril .

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo .

I. A... e ..., identificados nos autos, recorrem da decisão de 18-11-2002, do TAC do Porto que, julgando procedente a questão prévia da irrecorribilidade do despacho de 8-06-02, do Director Geral da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte, rejeitou o recurso contencioso interposto de tal decisão administrativa que o intimou a proceder à demolição de uma construção onde funciona um Bar-Restaurante, localizada no ..., freguesia de Vila Chã, concelho de Vila do Conde.

Nas alegações de fls. 52 e segs, o recorrente formula as conclusões seguintes :

1- As direcções regionais do Ambiente e do Ordenamento do Território, designadas por DRAOT, dispõem – cfr. art. 1º, nº 1, do DL. 127/01, de 17 de Abril, de autonomia administrativa, que corresponde à atribuição de competências dos seus órgãos para praticar actos de eficácia externa, sem necessidade de qualquer prévia delegação de poderes por parte dos órgãos dirigentes centrais, o que permite inferir a definitividade vertical dos respectivos actos.

2- As DRAOT são dirigidas por um Director Regional, equiparado a um director geral – cfr. art. 4º do DL. 127/01, de 17 de Abril.

3- Tal autonomia administrativa torna-se incompatível com a admissão de um recurso hierárquico necessário, salvo quando tal recurso esteja expressamente previsto na lei.

Pelo que,

4- Embora sob tutela do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, têm em princípio capacidade de produção de actos definitivos e executórios insusceptíveis de controlo hierárquico, dos quais, nos termos do art. 51º, al. a) do ETAF, cabe o presente recurso contencioso de anulação, interposto perante o Tribunal Administrativo de Círculo do Porto.

5- Violou-se, designadamente, o disposto na al. a) do art. 51º do ETAF,

6- Finalmente, sem prescindir e em derradeira análise, a “definitividade” e a “executoriedade” do acto administrativo deixaram, face ao nº 4 do art, 268º da Constituição da Republica (comparando este preceito com o nº 3 do mesmo art. 268º, na versão de 1982, a que corresponde), de ser pressupostos de uma impugnação contenciosa.

Alargando-se, assim, o recurso contencioso a todos os actos administrativos, como é o caso em recurso, susceptível de causar lesões a “direitos ou interesses” legalmente protegidos dos interessados, ora recorrentes.

Encontrando-se ferido de inconstitucionalidade o art. 25º, nº 1, da lei de Processo nos Tribunais Administrativos, que, aliás, se invoca expressamente.

7- Deve ser admitido o recurso, dado o acto ser recorrível, conhecendo-se do objecto do mesmo.

A entidade recorrida não contra-alegou.

O magistrado do Ministério Público junto deste STA emitiu parecer do qual se transcreve a seguinte parte :

“O presente recurso jurisdicional vem interposto de decisão do TAC do Porto que, conhecendo de questão prévia, rejeitou o recurso contencioso de anulação interposto de despacho do Sr Director Regional da DRAOT-Norte, por considerar que o mesmo carecia de definitividade vertical.

Ao contrário do que vem defendido pelos recorrentes nas suas alegações de recurso, afigura-se-nos que a decisão recorrida nenhuma censura poderá merecer, certo que o entendimento na mesma acolhido, no sentido da falta de definitividade vertical do acto, logo, da sua irrecorribilidade contenciosa, não ofende o princípio constitucional contido no artigo 268º nº4 da CRP, como, aliás, vem sendo jurisprudência maioritária deste STA – vide, a título exemplificativo, o Ac STA de 09.11.99 no Recº 45085 (Pleno).

Nestes termos, e sem necessidade de outros considerandos, somos de parecer que o recurso não merece provimento.”

II. A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos:

1. Os recorrentes são os titulares da licença de ocupação concedida ao estabelecimento instalado na casa, composta de rés-do-chão, destinado a comércio e ainda de cave, destinado a habitação, sita na Av. ..., Vila Chã, Vila do Conde;

2. Por despacho de 08.06.2000 da autoria do Director Regional, da Direcção regional do Ambiente e do ordenamento do Território, foi ordenada a demolição daquela construção.

3. A recorrente veio intentar o presente recurso contencioso de anulação em 16 de Setembro de 2002.

III. A decisão recorrida rejeitou o recurso contencioso interposto do despacho do Director Regional do Ambiente por

Os recorrentes discordam do decidido, pedindo a sua revogação com base em duas ordens de razões :

- porque sendo as DRAOT dotadas de autonomia administrativa nos termos do artigo 1º, n.º 1, do DL n.º 127/2001, os actos administrativos praticados pelo respectivo Director Regional são definitivos e executórios, não estando a sua impugnabilidade contenciosa sujeita a prévio recurso hierárquico necessário ;

- porque face ao disposto no artigo, 264, n.º 4, da CRP, o artigo 25, da LPTA, que dispõe que só é admissível recurso dos actos definitivos e executórios, é inconstitucional .

Vejamos .

A orgânica das Direcções Regionais do Ambiente e Ordenamento do Território consta do DL n.º 127/2001, de 17 de Abril, que sobre a sua natureza dispõe :

Artigo 1º

Natureza

1- As direcções regionais do ambiente e do ordenamento do território, adiante designadas por DRAOT, são serviços desconcentrados do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, dotados de autonomia administrativa, que, no âmbito das respectivas áreas geográficas de actuação, visam assegurar a execução da política e objectivos do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, em coordenação com os serviços centrais do Ministério.

2- As DRAOT têm uma área geográfica de actuação coincidente com a das comissões de coordenação regional, tal como definida pelo Decreto-Lei n.º 46/89, de 15 de Fevereiro, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo

Decreto-Lei n.º 163/99, de 13 de Maio, e pelo Decreto-Lei n.º 317/99, de 11 de Agosto,

3- As DRAOT dependem do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território.

Como resulta do texto transcrito, as DRAOT, são serviços desconcentrados do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, dele dependentes, pelo que se trata, sem dúvida, de serviços integrados na pessoa colectiva Estado e que, portanto, pertencem à administração estadual directa.

Ora, escreve-se no acordão de 20-11-2002, Proc.º n.º 467/02, “ ... o art. 199º, al. d), da CRP submete a administração directa do Estado ao poder de direcção do Governo. Por força desse poder de direcção, típico da hierarquia, toda a administração estadual directa é, em princípio, subordinada, presumindo-se que todos os órgãos e agentes que a prosseguem estão hierarquicamente subordinados ao Governo.

Neste modelo, superior e subalterno têm atribuições comuns, os poderes hierárquicos existem independentemente de qualquer previsão legal expressa (princípio dos poderes hierárquicos inerentes) e o superior hierárquico só está impedido de os exercer se houver lei que expressamente o proíba.

A lei não é necessária para estabelecer a hierarquia, mas somente para a limitar (cf., neste sentido, o acórdão do Pleno de 2002.10.15 – Recº nº 45 917 e PAULO OTERO, "Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa", p. 381)

Ainda por via desse poder de direcção, no âmbito da administração directa do Estado, a regra haverá de ser a da mera desconcentração relativa, com persistência de hierarquia e poderes de controlo do Governo. Devem considerar-se excepcionais os casos em que a lei retira ao Governo toda a possibilidade de rever os actos dos órgãos locais investidos de competência própria. E essa excepcionalidade há-de ser expressa e inequivocamente afirmada na lei (cf., AFONSO Queiró, "Desconcentração", in DJAP,III, p. 577 e segs).

Pela mesma razão é, também regra, que os actos do subalterno praticados no exercício de competência separada não são verticalmente definitivos.”

Sustentam, porém, os recorrentes que, face ao facto das DRAOT disporem de autonomia administrativa ( cfr. artigo 1º, n.º 1, do DL n.º 127/2001, de 17-04 ), os actos administrativos praticados pelos respectivos Directores Regionais no uso das competências que lhe são atribuídas por lei – designadamente pelo artigo 89, do DL n.º 46/94, de 22-02 -, resultam do exercício de uma competência própria exclusiva do seu autor, pelo que são imediatamente susceptíveis de recurso contencioso .

Continuando a seguir o acordão de 20-11-2002, no qual se refere que tendo em conta a recente definição do acordão do Pleno de 6-06-2002, Proc.º n.º 39.533 - em que se caracteriza o conceito de autonomia administrativa “ como o poder de praticar actos administrativos verticalmente definitivos ... insusceptíveis de censura por outros órgãos administrativos e só sindicáveis pelos tribunais administrativos", o que implica a exclusão de hierarquia administrativa e a atribuição, ao dirigente máximo do serviço a que é conferida, de competência própria e exclusiva - parece que no caso em apreço, face ao disposto no artigo 1º, n.º1, do DL n.º 127/2001, estaria excluída a relação de subordinação entre o Director Regional e o Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território .

Porém, como se escreve no aresto que vimos seguindo ” a questão não é assim tão simples “, devendo ter-se em atenção os diplomas legais que definem a orgânica não só das DROAT – DL n.º 121/2001, de 17-04 - como também, e sobretudo a o Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território – DL n.º 120/2000, de 4-07 .

Assim, o Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território “ é o departamento do Governo ao qual incumbe a definição, coordenação e execução da política do ambiente e do ordenamento do território “ cuja execução e objectivos são assegurados pelas DROATs em coordenação com os serviços centrais – cfr. artigos 1º e 12, n.º1, do DL n.º 120/2000 ( LOMAOT ) .

Tal não impede que o mesmo diploma atribua autonomia administrativa às DROATs, que define como “serviços desconcentrados do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, dotados de autonomia administrativa, que, no âmbito das respectivas áreas geográficas de actuação, visam assegurar a execução da política e objectivos do MAOT, em coordenação com os serviços centrais do Ministério.”, sendo certo que entre esses serviços centrais se inclui a Direcção Geral do Ambiente, igualmente dotada de autonomia administrativa – cfr. artigos 2º, alíneas d), e g) a L), 9º, n.º 1, e 12º, n.º1, do DL n.º 120/2000, de 4-07 .

A natureza e atribuições das DROATs fixadas na LOMAOT, foram vazadas no diploma que aprovou a respectiva orgânica - – DL n.º 121/2001, de 17-04 – que as incluiu nos seus artigos 1º e 2º .

Dos textos legais referidos decorre que o Ministro detém poderes de definição da política e objectivos na área do ambiente e do ordenamento do território, de coordenação e ainda de fiscalização dos serviços do ministério, designadamente através da Inspecção Geral do Ambiente – cfr. artigo 7, n.º1, al. e), da LOMAOT - , constituindo este conjunto de poderes, a nosso ver, o suficiente para caracterizar uma relação de hierarquia (cfr. Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo", I, 640 e seg.).

A propósito desta questão, tratada na vigência do DL n.º 190/93, entretanto revogado pelo actual DL n.º 127/2001, escreve-se no acordão de 20-11-2002:

“Temos, por um lado, a referência à autonomia administrativa a apontar para a secção da relação de hierarquia e, por outro lado, a declaração de desconcentração, com colocação das DRARN na dependência directa do Ministro e a atribuição expressa a este de um feixe de poderes que revelam a existência de uma relação de subordinação.

Neste quadro de perplexidade, entender que a atribuição de autonomia administrativa implica uma desconcentração absoluta, com exclusão da hierarquia e elevação dos órgãos das DRARN a órgãos independentes que detêm poderes dispositivos exclusivos em todas as matérias da sua competência, com o respectivo exercício subtraído a toda e qualquer censura do Ministro, afigura-se uma interpretação que não se ajusta inteiramente nem à letra nem ao espírito da lei.

Como vimos a letra da lei sugere uma relação de "dependência," de subordinação. E a interpretação com este sentido é a que melhor se acomoda ao ordenamento constitucional.

Na verdade, a defesa da natureza e do ambiente é uma das tarefas fundamentais do Estado (art. 9º al. e) CRP) e o bem jurídico tutelado tem, seguramente, uma vertente objectiva, de protecção de valores gerais da sociedade, portanto, supra-individuais e supra-locais (cf. JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, "Tutela Ambiental e Contencioso Administrativo", pp 27/32 e VASCO PEREIRA DA SILVA, "Verde Cor de Direito", pp.

25/35). E se a defesa do ambiente, por razões de eficácia, de rapidez de intervenção, aconselha a repartição espacial de poderes como o modelo mais adequado para a administração directa do Estado neste domínio, certo é que, nos termos do disposto no art. 267º nº 2 da CRP, essa desconcentração haverá de concretizar-se sem prejuízo da unidade de acção da Administração. Mas a melhor maneira de a assegurar não será através da criação de vários centros autónomos de decisão que impliquem a perda do poder dispositivo do Ministro. Ao invés, a unidade de acção, a identidade de critérios na protecção dos valores gerais da sociedade que estão em causa serão alcançáveis com mais eficácia num quadro de competências separadas, em que o Ministro detém os poderes de, oficiosamente, mediante avocação, suspender os actos dos directores-regionais e/ou de os revogar em recurso hierárquico para ele interposto pelo interessado.”

Por considerarmos a doutrina expendida no acordão acabado de citar como inteiramente transponível para o caso em apreço, em que o regime jurídico aplicável é constituído pelo DL n.º 127/2001, que revogou o DL 190/93, alterando, além do mais, a designação das Direcções Regionais de “ DRARN “ para “ DRAOT”, concluímos, como ali, que a autonomia administrativa das DRAOT está-lhes atribuída num contexto sistemático que não permite concluir que a lei, com essa atribuição tenha querido, inequívocamente excluir a hierarquia conferindo ao director-regional poderes próprios e exclusivos, em todas as matérias da sua competência .

Conclui-se, assim, que o recurso contencioso do acto do Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território aqui impugnado está sujeito à prévia interposição de recurso hierárquico necessário, pelo que improcedem as conclusões 1 a 4 das alegações do recorrente .

Relativamente à invocada inconstitucionalidade do artigo 25 da LPTA, na parte em que dispõe que só é admissível recurso dos actos definitivos e executórios, face ao disposto no artigo, 264, n.º 4, da CRP, diga-se, desde que tal não ocorre .

Na verdade, a conformidade do referido preceito da LPTA com aquele texto constitucional tem sido repetidamente declarada pela Jurisprudência, quer do Tribunal Constitucional quer deste Supremo Tribunal (Vd. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 425/99, rec. 1116/98, publicado no DR, II série, n.º 281, de 3/12/99, e deste Tribunal de 17/11/94 (rec. 34.709).), com o argumento de que a consagração constitucional do direito à impugnação dos actos administrativos que lesem direitos ou interesses legítimos dos administrados "não impõe a abertura de um recurso contencioso imediato, sendo admissível que se imponha ao administrado o prévio esgotamento das vias administrativas a não ser naqueles casos em que o percurso imposto pela lei para alcançar a reacção contenciosa esteja de tal modo eriçado de escolhos que, na prática, suprima ou restrinja em medida intolerável o direito dos cidadãos ao recurso contencioso que, como se disse, aquele preceito constitucional visa garantir." Acórdão do Pleno de 17/12/99 (rec. 45.163) - no mesmo sentido, Santos Botelho in "Contencioso Administrativo", 4.a ed., pg. 29, e, entre muitos outros, Acórdãos da 2.ª Secção deste Supremo de 20/11/91 (rec. 12.696), de 23/10/91 (rec. 12.561) e de 17/11/94 (rec. 34.709) e do Pleno de 13/4/00 (rec. 45.398) .

Deste modo, da garantia constitucional de recorribilidade contenciosa dos actos administrativos lesivos não decorre, necessariamente, a impossibilidade de condicionamento (pelo legislador ordinário) do exercício desse direito, nada impedindo que este fique dependente do prévio esgotamento da via administrativa.

É, assim, legítimo concluir que "a exigência legal deste pressuposto (a impugnação administrativa necessária) não contraria o n.º 4 do art. 268.º da CRP, tratando-se de um condicionamento legítimo do direito de recurso contencioso contra actos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos – não estamos, sequer, perante uma restrição, dado que o acto é recorrível mediatamente incorporado no acto, expresso ou silente, que decide o recurso." – Prof. V. de Andrade, "Justiça Administrativa", 2.ª ed. pg. 266.

Improcede, deste modo, a conclusão 6ª, e última, das alegações de recorrente . IV .Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida .

Custas pelos recorrentes que se fixam em 300 euros (taxa justiça) e 150 euros (procuradoria

Lisboa, 18 de Dezembro de 2003

Freitas Carvalho – Relator - João Cordeiro – Adérito Santos