Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:
1. O INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P., recorre da sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa que julgou procedente o pedido de intimação para passagem de certidão formulado pela sociedade A……, S.A., certidão que requerera, sem êxito, junto do Vice-Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Segurança Social com vista à obtenção de elementos relativos aos actos de liquidação donde emergem dívidas de quotizações e contribuições relativas aos meses de Março, Maio e Outubro de 2011, em cobrança no processo de execução fiscal nº 1101201200032492 e apensos que corre termos na Secção de Processo de SP Lisboa I.
1.1. Rematou as alegações de recurso com as seguintes conclusões:
1 Ao contrário do decidido pelo tribunal a quo, a requerente B……, SA, aquando da sua citação no seio do processo de execução fiscal que lhe foi movido pela segurança social, não foi notificada de atos ou decisões de natureza substancialmente administrativa ou procedimental; ao invés, a citação é um ato no âmbito de um processo de execução fiscal, e, por isso, tem natureza judicial (cf. artigo 103º, n.º, 1 da LGT).
2 De resto, o processo de execução fiscal, como processo judicial que é, permite todos os meios de impugnação próprios dos atos judiciais, tanto mais que a requerente defende a nulidade da citação por falta de fundamentação, irregularidade que a existir, deve ser arguida no processo executivo.
3 Em processo de execução fiscal, e nomeadamente em relação ao ato de citação, não têm aplicação os artigos 37º, 146º do Código de Procedimento e de Processo Tributário e 104º, n.º 1 do CPTA, respeitantes ao suprimento de deficiências das notificações de actos em matéria tributária (cf. exatamente nesse sentido o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, tirado pela 2ª Secção, em 30/05/2012, no Proc. 0503/12, e no seio do qual foi recorrente o Instituto da Segurança Social, I.P. - aresto consultável in www.dsi.pt).
4 No nosso prisma, é importante realçar que o âmbito de aplicação do artigo 37º, n.º 1, do CPPT restringe-se ao procedimento tributário, não abrangendo o processo judicial tributário, como se infere da referência feita na norma à “decisão em matéria tributária”, sendo por essa razão decisiva a distinção entre informação procedimental e não procedimental, distinção essa que assenta, essencialmente, no tipo de informação que está em causa, na qualidade de quem a solicita, e no distinto objetivo que se pretende atingir com a sua tutela.
5 Ora, o pedido de certidão efetuado pela requerente B……., S.A. relaciona-se com uma certidão no âmbito do processo de execução fiscal n.º 1101201200032492, e apensos, pelo que não cabe no âmbito procedimental administrativo (ao contrário do decidido pelo tribunal a quo), onde se insere o meio processual utilizado pela impetrante, de intimação para a passagem de certidão e, assim, contrariamente ao que se extrai da sentença sob exame, não estamos perante uma "comunicação ou notificação insuficiente" nos termos do artigo 37º do CPPT.
6 E o artigo 37.º, n.º 1 do CPPT não serve para o requerente obter informações ou outros atos relevantes em processos judiciais contra si pendentes, como é o caso das execuções fiscais contra si instauradas, desde logo porque o processo de execução fiscal tem natureza judicial (cf. art.º 103.º, n.º 1, da LGT) - neste sentido cremos ser jurisprudência uniforme - cf. por todos o Ac. do STA de 26/06/2002, recurso n.º 832/2002.
7 Por isso, neste domínio, parece-nos marcante uma razão de ordem prática: é que, a doutrina extraída da sentença conduziria a multiplicação de autos, bastando vir invocar, relativamente a qualquer processo judicial pendente, a necessidade da obtenção de informações ou certidões e outros elementos relevantes, para que tal meio fosse admitido, redundando num enxame de processos sobre processos, resultado que o legislador, por certo, ao instituir tal procedimento jamais poderá ter querido, atenta a previsão legal contida na norma do art.º 9.º n.º 3 do Código Civil, preceito onde se enuncia que o intérprete deve presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas.
8 De outro ângulo, não está em causa nenhuma liquidação de uma qualquer prestação tributária, desde logo porque, as contribuições e quotizações para a segurança social são objeto de autoliquidação pela requerente.
9 Ao invés, e como vimos, o que está subjacente ao pedido da requerente (certidão) é um ato processual de citação no quadro de um processo de execução fiscal: não há aqui nada de procedimental ao nível da dívida em cobrança executiva.
10 É de sublinhar o seguinte: de acordo com o Direito positivo, qualquer irregularidade ou mesmo a nulidade da citação terá de ser arguida no próprio processo de execução fiscal (artigo 198.º do CPC e 103º, n.º 1, LGT), sendo que do indeferimento dessa arguição cabe reclamação para os tribunais tributários, nos termos dos artigos 276º do CPPT e 103º n.º 2 da LGT.
11 Invocando o requerente que a citação, tal como se apresenta, não esclarece o citando, porque nada informa quanto aos fundamentos do ato da liquidação, o meio processual próprio para a consecução de uma tal finalidade (anulação e repetição da citação) é o requerimento dirigido ao respetivo processo de execução fiscal.
12 Com efeito, o pedido de nulidade e repetição da citação deve ser convolado em requerimento, com o mesmo conteúdo, e atravessado no respectivo processo de execução fiscal.
13 Para além de tudo, não se pode concluir que o ato da entidade emitente do respetivo titulo executivo (certidão de dívida), possa ser formalmente definido como ato de liquidação, desde logo porque não está subordinado a qualquer procedimento próprio para liquidação de tributos, nem é imposta por lei a notificação de qualquer ato antes da citação em processo fiscal (cf. exatamente nesse sentido o Ac. do Supremo Tribunal Administrativo, prolatado pela 2.ª Secção em 23/09/2009, no proc.0436/09 - aresto disponibilizado in www.dgsi.pt).
14 Na realidade, e ao contrário do sustentado na decisão impugnada, não cremos que se verifique qualquer exceção ao regime legal estabelecido pelo comando do artigo 37.º do CPPT.
15 Incontornavelmente, in casu, não está em causa a responsabilidade solidária ou subsidiária do requerente, pelo que, não é convocável o funcionamento do mecanismo legal consagrado no artigo 22.º n.º 4, da LGT, nem a situação é enquadrável na alínea h) do n.º1 do artigo 204.º do CPPT, o que conduz à conclusão de que a lei não autoriza a discussão da legalidade concreta da liquidação da dívida exequenda uma vez que, como vimos está legalmente assegurado meio de impugnação contenciosa daquela.
16 Por isso, para nós, a doutrina vertida na decisão sob escrutínio só seria aplicável ao presente caso se o procedimento processual surgisse “enxertado”, isto é, teria de existir no processo um procedimento administrativo/tributário, através do qual fosse consubstanciado um ato materialmente administrativo em matéria tributária. Mas não é o caso.
17 Realmente, o que está em causa é a comunicação de ato processual, praticado no âmbito de processo de execução fiscal, e não a notificação de ato tributário que possa ser objeto de meio legal de reação contra a sua validade/existência.
18 À luz do que vem exposto, resulta que não estão reunidos os pressupostos legais da intimação para a passagem de certidão visada pela requerente, ocorrendo assim erro de julgamento de direito, conforme decisão de 1ª instância, evidenciando-se consequentemente nas alegações antecedentes a violação, por erro de interpretação e aplicação do direito, dos seguintes comandos legais: 37.º n.º 1, 146.°, nºs 1 e 3, do CPPT; 104.º a 108.º do CPTA, e 103.º n.º 1 da LGT.
1.2. A Recorrida não apresentou contra-alegações.
1.3. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de que o recurso merecia provimento, com a consequente revogação da decisão recorrida, por lhe querer parecer que os arts. 37º e 146º do CPPT não têm aplicação após o acto de citação em processo de execução fiscal.
1.4. Com dispensa de vistos, dada a natureza urgente do processo, cumpre decidir.
2. A sentença recorrida deu por assente a seguinte factualidade:
a) A requerente foi citada para o processo de execução fiscal n.º 1101201200032492 e apensos, que corre termos na Secção de Processo de SP Lisboa I - 1001, do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P., instaurado para cobrança coerciva de dívidas de quotizações e contribuições para a Segurança Social, relativas a Março, Maio e Outubro de 2011, sendo a quantia exequenda no valor de € 6.521.95 e os acrescidos no valor de € 325.37 [documentos de fls. 11 a 16 dos autos].
b) O processo de execução fiscal referido em a) foi instaurado com base nas certidões de dívidas n.º 4414 e 4415, emitidas em 25/02/2012, pelo Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Segurança Social, I.P. [documentos de fls.13 e 14 dos autos].
c) Em 03/04/2012, a requerente requereu ao Vice-Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Segurança Social, I.P., invocando o disposto nos artigos 24º, n.º 2, 36º, nºs 1 e 2, e 37º, n.º 2, do CPPT, e por referência às dívidas em cobrança coerciva no processo de execução fiscal identificado em a), a passagem de certidão que contivesse os seguintes elementos:
«A) Cópia de cada um dos actos de liquidação identificados no artigo 1.º do presente requerimento;
B) Os fundamentos, de facto e de direito, subjacentes aos referidos actos de liquidação e de juros compensatórios;
C) Cópia da notificação para exercício de direito de audição em momento anterior à data da prática dos actos de liquidação de juros compensatórios;
D) A indicação da data, da forma e do modo como tais fundamentos, de facto e de direito, terão sido notificados à requerente, com cópia do respectivo registo e/ou aviso de recepção devidamente assinados, se esse for o caso.
E) Cópia das declarações de remunerações que deram origem à dívida exequenda.
F) Certificação (caso se verifique) da inexistência dos elementos pretendidos nas alíneas anteriores.» [documento de fls. 7 a 10 dos autos].
d) A certidão referida em c) não foi emitida [facto não controvertido].
e) A presente intimação deu entrada no dia 04/05/2012 [cfr. carimbo aposto na petição inicial a fls. 2 dos autos].
3. A questão que a Recorrente coloca à apreciação deste Tribunal é a de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento em matéria de direito ao ter concluído, em primeiro lugar, que se encontravam reunidos os pressupostos legais para a utilização do meio processual acessório de intimação para a passagem de certidão e ao ter julgado, em segundo lugar, que se encontravam verificados os requisitos para o seu deferimento. E, por conseguinte, saber se a sentença recorrida incorreu em violação, por erro de interpretação e aplicação do direito, das normas legais contidas nos arts. 37º, n.º 1, e 146º, nºs. 1 e 3, do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), nos arts. 104º a 108º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e no art. 103º da Lei Geral Tributária (LGT).
Com efeito, a sociedade A……, S.A., após ter sido citada para o processo de execução fiscal n.º 1101201200032492 e apensos, contra si instaurado para cobrança de dívidas provenientes de quotizações e contribuições para a Segurança Social dos meses de Março, Maio e Outubro de 2011, dirigiu um requerimento ao Senhor Vice-Presidente do Conselho Directivo do Instituto da Segurança Social pedindo que lhe fosse passada certidão dos elementos identificadores dos respectivos actos de liquidação, designadamente da sua fundamentação, data, forma e modo como lhe terão sido notificados, ou a certificação da inexistência de tais elementos.
Alegou ter constatado, através da citação que lhe foi efectuada, que lhe estão a ser cobradas dívidas no montante de € 6.847,32, mas como o acto de citação nada informa quanto aos fundamentos das liquidações que estarão subjacentes a essas dívidas, torna-se «premente, levar ao conhecimento da ora Requerente – o que ainda não sucedeu – a decisão que deu origem às referidas liquidações e os seus fundamentos; 7º - ou, se se concluir que a Requerente foi notificada da respectiva fundamentação, de facto e de direito, a sua concreta identificação. TERMOS EM QUE, AO ABRIGO E PARA OS EFEITOS DO DISPOSTO NOS ARTIGOS 24º, Nº 2, 36º, NºS 1 E 2, E 37º Nº 1 DO CÓDIGO DE PROCEDIMENTO E DE PROCESSO TRIBUTÁRIO, REQUER A VOSSA EXCELÊNCIA SE DIGNE ORDENAR, NO PRAZO DE 10 DIAS E ISENTA DE PAGAMENTO, A PASSAGEM DE CERTIDÃO CONTENDO OS SEGUINTES ELEMENTOS:
A) COPIA DE CADA UM DOS ATOS DE LIQUIDAÇÃO IDENTIFICADOS NO ARTIGO 1º DO PRESENTE REQUERIMENTO
B) OS FUNDAMENTOS, DE FACTO E DE DIREITO, SUBJACENTES AOS REFERIDOS ACTOS DE LIQUIDAÇÃO E DE JUROS COMPENSATÓRIOS;
C) COPIA DA NOTIFICAÇÃO PARA EXERCÍCIO DE DIREITO DE AUDIÇÃO EM MOMENTO ANTERIOR À DATA DA PRÁTICA DOS ACTOS DE LIQUIDAÇÃO DE JUROS COMPENSATÓRIOS
D) A INDICAÇÃO DA DATA, DA FORMA E DO MODO COMO TAIS FUNDAMENTOS, DE FACTO E DE DIREITO, TERÃO SIDO NOTIFICADOS À REQUERENTE, COM CÓPIA DO PRESENTE REGISTO E/OU AVISO DE RECEÇÃO DEVIDAMENTE ASSINALADOS, SE ESSE FOR O CASO
E) CÓPIA DAS DECLARAÇÕES DE REMUNERAÇÕES QUE DERAM ORIGEM À DÍVIDA EXEQUENDA
F) CERTIFICAÇÃO (CASO SE VERIFIQUE) DA INEXISTÊNCIA DOS ELEMENTOS PRETENDIDOS NAS ALÍNEAS ANTERIORES».
Dado que a entidade demandada nada respondeu nem satisfez a pretensão, a requerente instaurou, ao abrigo do disposto nos arts. 104º e segs. do CPTA, que julgou aplicáveis por força do nº 3 do art. 146º do CPPT, e invocando o disposto nos arts. 24º nº 2 e 36º nº 2 do CPPT, o presente meio processual com vista a obter a sua intimação para a emissão da certidão.
A sentença recorrida deferiu o pedido e intimou a autoridade requerida a emitir, no prazo de 10 dias, certidão contendo os elementos requeridos ou, caso não existam, certidão negativa, alicerçando-se no entendimento de que se encontravam os pressupostos legais para a utilização do processo de intimação judicial para a passagem de certidão, dado o disposto no art. 104º, nº 1, do CPTA, aplicável por remissão do artigo 146º, nº 1, do CPPT, e o disposto nos artigos 24º, n.º 1, e 37º, nº 1, do CPPT, enunciando a seguinte argumentação:
«Alega a autoridade requerida que não se encontram preenchidos os pressupostos legais da intimação para a passagem de certidão, na medida em que não estando em causa nenhuma informação num procedimento administrativo-tributário, mas antes uma citação efectuada no âmbito do processo de execução fiscal instaurado contra a requerente, era na execução que esta deveria ter requerido o que lhe aprouvesse sobre as dívidas exequendas.
A questão que se coloca, assim, é a de saber se, na situação dos presentes autos, isto é, em que o pedido de certidão é efectuado na sequência de citação para o processo de execução fiscal, se encontram preenchidos os pressupostos legais de que depende o recurso à intimação prevista no artigo 104° do CPTA.
Vejamos.
(…) o âmbito de aplicação da norma do artigo 37º restringe-se ao procedimento tributário, não sendo aplicável ao processo judicial tributário, designadamente ao processo de execução fiscal.
Nesta medida, quando o acto de citação não contenha os elementos previstos nas alíneas a), c), d) e e) do n°1 do artigo 163º do CPPT, ocorre uma irregularidade processual – nulidade do acto de citação por inobservância das formalidades prescritas na lei [artigo 193º do CPC] – que deve ser arguida, no prazo da oposição, no âmbito do processo de execução fiscal e nele conhecida, com eventual reclamação para o Tribunal Tributário [artigo 276º do CPPT].
Contudo, a regra supra enunciada conhece duas excepções, a saber: quando seja admissível deduzir impugnação judicial a contar da efectivação da citação para a execução fiscal, como acontece com os responsáveis solidários ou subsidiários, e quando se estiver perante uma situação enquadrável no artigo 204º, nº 1, alínea h), do CPPT, ou seja, quando a lei permite a discussão da legalidade concreta da liquidação no processo de oposição por não se encontrar legalmente assegurado um meio de impugnação contencioso daquela.
De facto, na última situação referida, podendo o executado sindicar a legalidade da liquidação do tributo em cobrança coerciva, tem de admitir-se que pode requerer certidão contendo os elementos atinentes a essa liquidação que se encontrem em falta [v.g. a fundamentação], ao abrigo do disposto no artigo 37º do CPPT.
Ora, um dos casos em que se tem considerado admissível a discussão da legalidade concreta da divida exequenda em sede de oposição, por não se encontrar legalmente assegurado meio de impugnação contenciosa, é o das dívidas à Segurança Social, dado se estar perante situações “em que se permite a extracção de certidões de dívida perante a mera constatação de omissão de um pagamento, sem que haja um acto administrativo ou tributário prévio, definidor da obrigação” [Conselheiro Jorge Lopes de Sousa, in “Código de Procedimento e de Processo Tributário - Anotado e Comentando", 5ª Edição, página 367].
Assim, considerando que na sequência da citação para o processo de execução fiscal, a aqui requerente pode sindicar a legalidade do tributo em execução, uma vez que esta visa a cobrança coerciva de dívidas à Segurança Social, impõe-se concluir que a mesma pode requerer certidão ao abrigo do disposto no artigo 37º, nº 1, do CPPT e, em caso de incumprimento do prazo legal para a passagem da certidão requerida, pode recorrer ao processo de intimação previsto no artigo 104º do CPTA.
Pelo exposto, improcede a invocada impropriedade do presente meio processual.».
E, prosseguindo, julgou verificados todos os requisitos para o deferimento do pedido, porquanto, «a inexistência dos elementos peticionados pela requerente - v.g. actos de liquidação - não obsta à procedência da presente intimação, sendo evidente, contudo, que a Administração só está obrigada a prestar a informação de que disponha, pelo que não dispondo dos referidos elementos deverá emitir certidão negativa.».
É contra essa decisão que se insurge a entidade demandada, ora recorrente, insistindo na tese que já defendera em sede de contestação, isto é, na impropriedade do meio processual utilizado, na medida em que estando em causa um acto de citação num processo de execução fiscal, era nesse processo que a requerente devia ter pedido o que lhe aprouvesse sobre as dívidas exequendas. Isto é, na sua óptica, o pedido de certidão que foi efectuado refere-se a um acto processual, de citação em processo de execução fiscal, pelo que esse pedido não cabe no âmbito procedimental administrativo onde se insere o meio processual de intimação para a passagem de certidão. Por outro lado, e quanto ao mérito do pedido de intimação, continua a defender que não houve um acto de liquidação pela Segurança Social relativamente às contribuições e quotizações em cobrança coerciva, pois é ao contribuinte que incumbe apresentar as declarações de remunerações e pagar as contribuições até ao dia 15 do mês seguinte àquele a que disserem respeito, sendo um caso de autoliquidação.
Vejamos.
Convém começar por recordar que esta Secção de Contencioso Tributário teve já oportunidade de doutrinar, a propósito da questão de saber se o prazo para deduzir oposição a uma execução fiscal se suspende por virtude da apresentação de pedido de passagem de certidão dos elementos omitidos no acto de citação do responsável subsidiário relacionados com o acto de liquidação da dívida exequenda, que o regime previsto no art. 37.º do CPPT não alberga, em princípio, o deferimento do início do prazo para deduzir oposição a essa execução fiscal, salvo nos casos em que na oposição possa discutir-se a legalidade do acto tributário de liquidação por a lei não assegurar outro meio judicial de impugnação ou recurso contra esse acto.
Como se deixou referido nos acórdãos também relatados pela presente relatora em 12/05/2010, no recurso nº 0632/09, e em 13/10/2010, no recurso n.º 0493/10, os actos administrativos, de que os actos em matéria tributária são uma espécie, estão sujeitos a notificação em harmonia com as exigências axiológicas contidas no n.º 3 do art. 268º da Constituição Portuguesa, o qual impõe à Administração o dever de dar conhecimento aos interessados dos actos administrativos que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos, proporcionando-lhes o conhecimento de todos os elementos do acto, mormente da sua fundamentação, de forma a habilitá-los a conformar-se ou reagir pelas vias legais admissíveis. Razão por que o art. 36º do CPPT estabelece que «os actos em matéria tributária que afectem direitos e interesses legítimos dos contribuintes só produzem efeitos em relação a estes quando lhes sejam validamente notificados» (nº 1) e que «as notificações conterão sempre a decisão, os seus fundamentos e meios de defesa e prazo para reagir contra o acto notificado, bem como a indicação da entidade que o praticou e se o fez no uso de delegação ou subdelegação de competências» (nº 2).
E é nesse enquadramento que o art. 37.º do CPPT estipula que «se a comunicação da decisão em matéria tributária não contiver a sua fundamentação legalmente exigida, a indicação dos meios de reacção contra o acto notificado ou outros requisitos exigidos pelas leis tributárias, pode o interessado, dentro de 30 dias ou dentro do prazo para reclamação, recurso ou impugnação ou outro meio judicial que desta decisão caiba, se inferior, requerer a notificação dos requisitos que tenham sido omitidos ou a passagem de certidão que os contenha, isenta de qualquer pagamento» (nº 1) e que «se o interessado usar da faculdade concedida no número anterior, o prazo para a reclamação, recurso, impugnação ou outro meio judicial conta-se a partir da notificação ou da entrega da certidão que tenha sido requerida» (nº 2).
O que significa, em primeiro lugar, que os actos em matéria tributária que afectem direitos e interesses legítimos dos contribuintes têm obrigatoriamente de ser notificados ao interessado; em segundo lugar, que essa notificação tem de conter determinados elementos; em terceiro lugar, que se essa notificação for incompleta o interessado pode requerer a notificação dos elementos omitidos ou a passagem de certidão que os contenha dentro de determinado prazo; e, em quarto lugar, que uma vez usada esta faculdade, o prazo para reagir contra o respectivo acto tributário se conta a partir da notificação dos elementos que haviam sido omitidos ou da passagem de certidão que os contenha. E que o instrumento previsto no art. 37.º do CPPT diz respeito à comunicação desses actos em matéria tributária, e visa alcançar a perfeição, a suficiência ou a eficácia da notificação desses actos, com a finalidade de possibilitar a utilização esclarecida e conveniente do meio judicial próprio em relação a actos ou a decisões em matéria tributária.
Esse instrumento previsto no art. 37º do CPPT não se destina, assim, a suprir as deficiências de outro tipo de actos, designadamente de actos processuais no âmbito de processos judiciais, cujas regras de cumprimento e validade estão, primordialmente, previstas no Código de Processo Civil (arts. 193.º e seguintes).
É, pois, neste contexto que se tem sedimentado a orientação jurisprudencial desta Secção de Contencioso Tributário no sentido que em processo de execução fiscal, de natureza judicial face ao disposto no art. 103º da LGT, particularmente no que toca ao acto de citação, não tem, em princípio, aplicação a norma contida no art. 37º do CPPT, pois a citação constitui um acto processual e não um acto em matéria tributária. E apesar de a lei impor que o acto de citação do responsável solidário ou subsidiário inclua os elementos essenciais do acto tributário de liquidação donde emerge a dívida (art. 22.º, nº 4, da LGT), o regime previsto no art. 37.º do CPPT é inaplicável às situações em que a citação desses responsáveis não contém esses elementos, por não constituir o meio adequado para obter o aperfeiçoamento de actos processuais e para deferir o termo inicial do prazo de oposição à execução que nasce com a realização da citação.
Pelo que, sempre que esses responsáveis careçam, para organizar a sua defesa em sede de oposição, dos elementos que legalmente deviam acompanhar a citação, devem suscitar a questão no próprio processo executivo, arguindo a nulidade da citação por preterição das formalidades previstas na lei - cfr. os acórdãos acima citados, bem como os proferidos em 7/09/2011, no recurso nº 0154/11, em 20/12/2011, no recurso nº 01037/11; vide, ainda, o acórdão do Pleno da Secção de 19 de Setembro de 2012, no recurso por oposição de acórdãos nº 01075/11( Que apreciou a questão de saber se a falta de observância da formalidade prevista no n.º 4 do art.º 22º da LGT no acto de citação do devedor subsidiário é susceptível de provocar a nulidade do acto de citação, ou se, pelo contrário, é insusceptível de provocar essa nulidade processual por não ter a ver com o processo executivo em si nem ter repercussão directa nele, tendo-se decidido, por unanimidade, que essa falta representa a inobservância de uma formalidade legal e configura uma nulidade processual à luz do regime contido no artigo 198.º do CPC.).
Todavia, no presente caso não está em causa a perfeição de um acto de citação de um responsável subsidiário, mas a questão da possibilidade legal de o devedor que consta do título executivo (devedor originário) pedir à entidade administrativa exequente os elementos relativos aos actos de liquidação donde emergem as dívidas exequendas por, alegadamente, não ter conhecimento dessas liquidações, dos seus fundamentos de facto e de direito, e da sua notificação.
Aliás, no presente caso, a citação no processo de execução terá sido efectuada de forma regular e válida, já que a lei não impõe que a citação do devedor originário seja acompanhada dos elementos relativos ao acto de liquidação, razão por que não podemos defender a tese acolhida nos acórdãos proferidos por esta Secção do STA em 30/05/2012, em 12/09/2012 e em 17/10/2012, nos recursos nº 0503/12, 0899/12 e 0952/12, respectivamente, no sentido de que o executado devia «ter arguido a nulidade da citação (artº 198º, nº 2 do Código de Processo Civil) no âmbito do processo de execução fiscal, com a garantia adicional de poder reclamar do eventual acto de indeferimento de tal arguição de nulidade (arts. 103º, nº 2 da Lei Geral Tributária e 276º do Código de Procedimento e Processo Tributário). Este seria o meio processual adequado para obter a tutela jurídica dos seus direitos e não o meio processual de intimação para prestação de informações ou passagem de certidão (104º, nº 1 do CPTA e 146º, nº 1 do Código de Procedimento e Processo Tributário)» e que, por essa razão, decidiram que o art. 37º do CPPT não seria o instrumento adequado para suprir a nulidade processual cometida, o que conduziu à conclusão, aí sustentada, sobre a inidoneidade do meio utilizado de intimação para passagem de certidão.
É que, no caso vertente, no requerimento que a contribuinte devedora dirigiu ao Vice-Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Segurança Social não foi arguida a irregularidade da citação, mas, tão só, invocado o desconhecimento dos fundamentos de facto e de direito das liquidações que geraram as dívidas em cobrança no processo executivo aí referenciado, e alegado que a citação nada a informa quanto a isso, e que «3º - ...nos termos do art. 36º, nº 1 do Código de Procedimento e de Processo Tributário “os actos em matéria tributária que afectem direitos e interesses legítimos dos contribuintes só produzem efeitos em relação a estes quando lhes sejam validamente notificados”; 4º - Acrescentando-se no nº 2 daquela disposição legal que “as notificações conterão sempre a decisão, os seus fundamentos e meios de defesa e prazo para reagir contra o acto notificado, bem como a indicação da entidade que o praticou e se o fez no uso de delegação ou subdelegação de competências”; 5º - E o nº 2 do art. 24º do mesmo Código de Procedimento e de Processo Tributário prevê, por seu turno, que “nos procedimentos e processos não informatizados, as certidões e termos serão obrigatoriamente passados mediante a apresentação de pedido escrito ou oral, no prazo máximo de 10 dias”; 6º - Torna-se, pois, premente, levar ao conhecimento da ora Requerente – o que ainda não sucedeu – a decisão que deu origem às referidas liquidações e os seus fundamentos; 7º - ou, se se concluir que a Requerente foi notificada da respectiva fundamentação, de facto e de direito, a sua concreta identificação. TERMOS EM QUE, AO ABRIGO E PARA OS EFEITOS DO DISPOSTO NOS ARTIGOS 24º, Nº 2, 36º, NºS 1 E 2, E 37º Nº 1 DO CÓDIGO DE PROCEDIMENTO E DE PROCESSO TRIBUTÁRIO, REQUER A VOSSA EXCELÊNCIA SE DIGNE ORDENAR, NO PRAZO DE 10 DIAS E ISENTA DE PAGAMENTO, A PASSAGEM DE CERTIDÃO CONTENDO OS SEGUINTES ELEMENTOS: (…)».
Neste enquadramento, parece-nos claro que embora o requerimento tenha sido efectuado na sequência da citação para a execução fiscal, o que o contribuinte pretendeu advogar foi, não a irregularidade da citação com vista ao suprimento de deficiências desse acto processual ou a obtenção de informação no âmbito de um processo judicial tributário, mas, sim, invocar, perante a entidade administrativa liquidadora, a falta de conhecimento dos actos de liquidação donde emergem as obrigações tributárias em cobrança coerciva, por os mesmos nunca lhe terem sido notificados, tendo em vista a obtenção dos elementos relativos a esses actos para efeitos de eventual reacção administrativa ou contenciosa.
Ora, nessas situações, o interessado tem de ter a possibilidade de solicitar à autoridade administrativa exequente o conteúdo dos actos de onde emergem as dívidas que lhe estão a ser exigidas, de requerer certidão contendo os elementos essenciais dos respectivos actos de liquidação, não se vendo obstáculo legal a que se considere serem as normas constantes dos artigos 36º e 37.º do CPPT os preceitos fundamentadores do pedido de certidão do acto de liquidação e da respectiva fundamentação. Se é inquestionável a possibilidade legal de utilizar o instrumento previsto no art. 37º do CPPT nos casos em que se invoca a realização de uma notificação incompleta de actos em matéria tributária, por maioria de razão se tem de permitir a utilização desse instrumento nos casos em que se invoca a total ausência de notificação desse tipo de actos, em que estes são ineficazes em relação ao destinatário e em que não pode, por isso, começar a correr o prazo para impugnação administrativa ou contenciosa que contra ele possa ser usado.
E a falta de resposta à pretensão, sem a enunciação de qualquer objecção pela entidade demandada - como aconteceu no caso vertente -, permite a formulação de pedido de intimação para a passagem da pretendida certidão, em conformidade com o disposto nos artigos 104º e segs. do CPTA, aplicável ex vi do disposto no art. 146º, nº 1, do CPPT.
Com efeito, a Constituição da República Portuguesa consagra o princípio da liberdade de informação – que integra o direito de o administrado se informar e de ser informado, sem impedimentos, censura ou discriminações (art. 37.º, n.ºs 1 e 2) – sendo que nos termos do n.º 2 do art. 48.º do texto constitucional todos os cidadãos têm o direito de ser esclarecidos sobre os actos das entidades públicas, como é o caso dos actos em matéria tributária. E o artigo 268.º da CRP prevê, entre os direitos dos administrados, o direito de serem informados pela Administração sempre que o requeiram sobre o andamento de processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas (n.º 1 - direito à informação procedimental), e, bem assim, o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias referentes à segurança interna e externa, à intimidade das pessoas, à investigação criminal (n.º 2 - direito à informação não procedimental).
Este direito à informação dos administrados, consagrado no art. 268.º, n.ºs 1 e 2, assume natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias consagrados, sendo que tal direito, da forma ampla como está consagrado, engloba um número alargado de direitos “instrumentais”, nomeadamente a consulta do processo, a transcrição de documentos e a passagem de certidões, estando intimamente ligado com o direito de participação em procedimentos administrativos e tributários. E é neste cenário legal que o art. 104º, nº 1, do CPTA estipula que «Quando não seja dada integral satisfação aos pedidos formulados no exercício do direito a informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, o interessado pode requerer a intimação da entidade administrativa competente, nos termos e para os efeitos previstos na presente secção», consagrando, assim, o meio processual adequado a obter a satisfação, pela via judicial, do direito à informação procedimental tutelado na lei – que é o direito a obter certidão dos documentos que constem dos processos a que os interessados tenham direito de acesso, constante do art. 61º do CPA, e o direito a passagem de certidões a que se refere o art. 62º do mesmo Código( Segundo o qual «Os interessados têm direito, mediante o pagamento das importâncias que forem devidas, de obter certidão, reprodução ou declaração autenticada dos documentos que constem dos processos a que tenham acesso».), a que correspondem, no âmbito do direito tributário, as normas contidas no art. 59º da LGT( Que prevê deveres de informação genérica aos contribuintes – alíneas a), b) e i) do nº 3 e no nº 6 – e deveres de informação em concreto relativamente a contribuintes que são intervenientes em procedimentos tributários – alíneas c), d), e), f), g), j) e l) do nº 3 – e que engloba «o acesso, a título pessoal ou mediante representante, aos seus processos individuais ou, nos termos da lei, àqueles em que tenham interesse directo, pessoal e legítimo» bem como a «informação ao contribuinte dos seus direitos e obrigações, designadamente nos casos de obrigações periódicas».), no art. 67º da LGT ( Que consagra o direito à informação procedimental ou direito de acesso dos contribuintes aos respectivos processos individuais, designadamente sobre a sua concreta situação tributária, estipulando a obrigação de a administração tributária prestar as informações no prazo de 10 dias.) , e no art. 24º do CPPT, segundo o qual «As certidões de actos e termos do procedimento tributário, bem como de actos e termos judiciais, serão obrigatoriamente passadas mediante a apresentação de pedido escrito ou oral, no prazo de 10 dias», pelo que, decorrido esse prazo de 10 dias sem que tenha sido passada a certidão, assiste ao requerente a possibilidade de deduzir pedido de intimação nos termos do art. 104º do CPTA, aplicável por força do art. 146º, nº 1 do CPPT.
Por conseguinte, face ao teor do requerimento apresentado ao Vice-Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Segurança Social, a que este não deu qualquer resposta, o presente meio processual é o próprio, já que a idoneidade do meio processual se afere face ao pedido formulado pelo autor. Aliás, é a própria lei processual a encarar a intimação como o meio processual próprio (de carácter impositivo e não de carácter impugnatório), para reagir contra qualquer forma de recusa do direito à informação. Meio processual que, tal como está regulado na lei ordinária, assegura, por forma eficaz e urgente, a tutela judicial do referido direito à informação (nos termos em que o mesmo se encontra legalmente protegido), perante conduta da Administração que ilegalmente o lese, sem necessidade de recurso a outro meio processual alternativo para a tutela efectiva daquele direito.
Por fim, importa salientar que a entidade requerente nunca afirmou que pretendia os elementos solicitados para deduzir oposição à execução fiscal. O requerente pode pretender os elementos solicitados apenas para analisar se deve ou não reagir contra a legalidade dos actos de liquidação fora do processo de execução fiscal – através de reclamação graciosa ou de impugnação judicial - pelo não lhe pode ser negada a possibilidade de acesso a esses elementos, sob pena de lhe ser coarctada a possibilidade de defesa e negado o direito constitucional a uma tutela jurisdicional efectiva.
De todo o modo, sempre se dirá que embora a defesa do citado relativamente ao acto de liquidação deva ser levada a cabo, em princípio, fora do processo de execução fiscal - através de reclamação graciosa, impugnação judicial ou pedido de revisão oficiosa - o certo é que existe a possibilidade legal de na oposição à execução ser impugnado o acto ao abrigo das alíneas a), g) e h), do n.º 1, do art.º 204.º do CPPT, e, nesses casos, a ausência de notificação dos elementos relativos à liquidação terá repercussão nos direitos a exercer no processo de execução. E como não se pode saber antecipadamente se o devedor vai querer impugnar a liquidação através de oposição à execução [o que é sempre viável relativamente a situações enquadráveis na alínea a) do n.º 1 do art.º 204.º do CPPT], convém assegurar-lhe todos os direitos processuais que a lei lhe confere, inclusivamente o de utilizar o meio processual de intimação para a passagem de certidão.
Por tudo o que deixámos exposto, conclui-se que a decisão judicial recorrida não merece ser censurada no que toca à decisão de verificação dos pressupostos legais para a utilização do processo judicial de intimação para a passagem de certidão.
E o mesmo se passa quanto ao mérito da pretensão.
Como se deixou salientado na sentença, a inexistência dos elementos peticionados pela requerente - v.g. actos de liquidação - não obsta à procedência da presente intimação, sendo evidente, contudo, que a Administração só está obrigada a prestar a informação de que disponha, pelo que não dispondo dos referidos elementos deverá emitir certidão negativa.
E a ser verdade que as dívidas em causa provém de actos de autoliquidação – como a entidade liquidadora só em sede de processo judicial de intimação veio informar - de quotizações e contribuições à Segurança Social, actos em que não existe um verdadeiro acto de liquidação praticado pela administração no âmbito de um procedimento, era essa a informação que devia ter sido prestado ao contribuinte. Pelo que essa circunstância não constitui obstáculo à satisfação do pedido de informação formulado, onde fora, aliás, expressamente deduzida a pretensão de «certificação (caso se verifique) da inexistência dos elementos pretendidos nas alíneas anteriores».
Assim sendo, deveria a entidade requerida ter fornecido à requerente os elementos de que dispõe e/ou certificado a inexistência dos elementos requeridos, o que não fez, pelo que nenhum obstáculo se vislumbra para a procedência do pedido de intimação para passagem dessa certidão enquanto meio adequado, possível e eficaz de satisfação da pretensão e de realização do direito de acesso à tutela jurisdicional efectiva.
4. Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 19 de Dezembro de 2012. – Dulce Manuel Neto (relatora) – Isabel Marques da Silva – Lino Ribeiro (Declaração de Voto)
Com dúvidas, dada a posição que se tem tomado sobre esta matéria nos acórdãos do STA de 23/09/2009 (rec.046/09), de 28/03/2012 (rec.0947/11), de 14/06/2012 (rec.0443/12 e de 30/05/2012 (rec.0104/12), dos quais se considera que não há procedimento tributário e liquidação de dívida. Assim sendo, parece que a fundamentação aí se pode obter através do artº 37º do CPPT.
