01531/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O objecto do recurso contencioso é um acto administrativo (ou regulamentar), sendo o pedido sempre a anulação ou declaração de invalidade ou inexistência desse acto.

II- São elementos essenciais do recurso contencioso os sujeitos, o objecto, a causa de pedir e o pedido.

III- Sendo a causa de pedir constituída pelo vício ou vícios que, em concreto, inquinam o acto administrativo objecto do recurso, não estando individualizado este na respectiva petição de recurso esta, necessariamente, não contem ou, pelo menos não é inteligível a causa de pedir, pelo que, nos termos do artigo 193, n.º 1, do CP Civil, é inepta.

IV- A falta de identificação do acto recorrido, em contencioso administrativo, tem como consequência a rejeição do recurso por ilegalidade da sua interposição (artigo 57, 4º, do RSTA) .

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- A... e B..., identificados nos autos, interpõem recurso da sentença do TAC de Lisboa, de 18-04-02, que, julgando procedente a questão prévia da ineptidão da petição de recurso rejeitou o recurso contencioso por eles interposto, nos termos das disposições combinadas dos artigos 36, n.º 1, al. c), da LPTA, e 54, § 4º, do RSTA, uma vez que os recorrentes não identificam, na respectiva petição, nem o acto recorrido nem o seu autor.

Na alegação de recurso formulam os recorrentes as seguintes conclusões :

A. A petição inicial apresentada pelos Recorrentes não é, de todo, ininteligível e, muito menos, inepta, nos termos da legislação processual civil em vigor;

B. Na perspectiva do direito processual administrativo, nitidamente, confrontam-se diferentes entendimentos sobre a natureza jurídica do recurso contencioso de anulação;

C. Entendem os Recorrentes que, à luz da Constituição, bem como, da mais recente doutrina e legislação administrativa, a petição inicial, igualmente, não sofre de qualquer vício nem contradição;

D. Nesta perspectiva, será, até, inconstitucional, por violação do disposto no art. 268º, n.º 3 e 4 e art. 20; n.º 1, “in fine”, negar aos Recorrentes a prossecução do processo judicial iniciado, recusando, desse modo, a apreciação da legalidade;

A entidade recorrida contra-alegou pugnando pela manutenção do decidido.

O magistrado do Ministério Público, a fls. 171 emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso.

II. A decisão recorrida deu como provado o seguinte facto :

1. Por oficio datado de 23.11.2000, subscrito pelo Director da Direcção Municipal de Finanças, da Câmara Municipal de Lisboa, a recorrente foi notificada, além do mais, de que se encontrava a pagamento a quantia de 9.465.433$0, correspondente ao custo da obra coerciva realizada pela Câmara Municipal de Lisboa, ao abrigo do n.º 1 do artigo 21º da Lei 46/85, de 20.09, no imóvel sito na Rua ..., ..., em Lisboa .– doc. 1 a fls. 15.

Nos termos do artigo 712, n.º 2, do CP Civil, aplicável por força do artigo 1º, da LPTA, adita-se a seguinte matéria de facto :

2. Tal oficio tem o seguinte teor :

“Câmara Municipal de Lisboa

Direcção Municipal de Finanças Planeamento e Controlo de Gestão Departamento de Receitas

Divisão de Cobrança e Controlo de Receitas

Of. º nº1341/DR/DCCR/2000 Factura/recibo 02.000003010 Proc. DCEOD nº128/4OC/89

"Fica V. Exª". notificado de que a partir da data do aviso de recepção e pelo prazo de 30 (trinta) dias se encontra a pagamento, na Tesouraria Municipal no Campo Grande, 25, piso 0 – 1749-099 Lisboa, a quantia de Esc: 9.465.433$00 (nove milhões quatrocentos e sessenta e cinco mil quatrocentos e trinta e três escudos) correspondente ao custo da obra coerciva realizada pela Câmara Municipal de Lisboa, ao abrigo do n.º 1 do artigo 31º da lei n.º 46/85 de 20 de Setembro, no imóvel, sito na Rua ...,

Querendo fazer uso da faculdade concedida pelo n.º 3 do artigo 15.º do Regime do Arrendamento Urbano, aprovado pelo Dec. Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro, deverá oferecer prova junto destes serviços e no prazo de 10 (dez) dias contados da recepção do presente oficio, da data, dos contratos de arrendamento referentes ao imóvel em causa e do valor actualizado das respectivas rendas.

Não o fazendo e decorrido o prazo acima fixado, para o ressarcimento integral da dívida, será intentada a competente acção judicial com vista á sua cobrança coerciva. ”

Com os melhores cumprimentos Lisboa, em 2000- 11-23

O Director

(...)

3. Na petição de recurso de fls. 2 consta que os recorrentes “ vêm apresentar recurso contencioso, nos termos e para os efeitos do disposto nos art. 268, n. º 3 e 4 da CRP; art. 25, da LPTA; art. 51, al. c), do ETAF e art.s 28 e 29, da LPTA, na qualidade de comproprietários do prédio urbano sito na Rua ..., n.º ..., em Lisboa, do procedimento administrativo relativo a execução de obras coercivas no imóvel – processo DCEOD n.º 128/4OC/89, empreendido pele Câmara Municipal de Lisboa, Campo Grande, 25, 1749-099 Lisboa .”‘

4. Notificada para contestar, veio, a fls. 55, a Câmara Municipal de Lisboa arguir, em primeira linha, a ineptidão da petição de recurso uma vez que nela não se identifica nem o acto recorrido nem o seu autor, o que viola a al. c), do n.º 1, do artigo 36, da LPTA

5. Notificados da contestação, os recorrentes sustentam que acto recorrido está identificado no artigo 1º, da petição de recurso, pelo que a petição respeita os requisitos do artigo 36, da LPTA.

6. Notificados do parecer do magistrado do Ministério Público de fls. 95, em que se promove “o indeferimento liminar da petição inicial, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 36, n.º 1, al. c) e 40, al. a), da LPTA “os recorrentes apresentam, a fls. 99, nova petição que dizem “corrigida”, limitando-se, no entanto a acrescentar à parte transcrita em supra 3 os dizeres do timbre do oficio de fls. 15, o número do oficio e restantes referências, e a identificar a pessoa que o subscreve, passando dela a constar que “vêm apresentar recurso contencioso, nos termos e para os efeitos do disposto nos art. 268, n.º 3 e 4 da CRP; art. 25, da LPTA; art. 51, al. c), do ETAF e art.s 28 e 29, da LPTA, na qualidade de comproprietários do prédio urbano sito na Rua ..., n.º ..., em Lisboa, do procedimento administrativo relativo à execução de obras coercivas no imóvel – processo DCEOD n.º 128/4OC/89, empreendido pela Câmara Municipal de Lisboa, Divisão Municipal de Finanças, Planeamento e Controlo de Gestão Departamento de Receitas Divisão de Cobrança e Controlo de Receitas, subscrito pelo seu Director, ..., Oficio n.º 1341/DR/DCCR/2000, Factura/recibo 02.000003010, Processo DCEOD n.º 128/4OC/89, datado de 23.11.2000, notificado com data de registo de 27.11.2000, a notificar em Campo Grande, 25, 1749-099 Lisboa .”

7. Na nova petição, como na inicial, os recorrentes formulam o pedido nos seguintes termos :

“CONCLUSÃO /PEDIDO

Pelo exposto, consideram os Recorrentes que todo o procedimento da Câmara Municipal de Lisboa, no caso vertente:

- violou o disposto no DL 100/84, 29.3, art. 51º, alínea h), bem como o art. 266º da CRP;

- violou o disposto no art. 62º da CRP; o RGEU, arts. 166º e 10º; a Lei 46/85, 20.9, art. 21º, n.º 1 e o DL 321-B/90, 15.10, art. 15º, nº1 e 2 (que entrou em vigor a 15.11.90) ;

- violou o disposto no art. 268º, n.º 3 da CRP; o DL 256-A/77, 17.6, art. 1º e o CPA, arts. 122º, 123º, 124º I 125º;

- ao não preencher os requisitos essenciais de todos os actos ou procedimentos administrativos, violou, especificamente, o nº 3 do art. 1º do DL 256-A/77, 17.6 e o n.º 1, al. c) do art. 123º do CPA.

- Consideram os Recorrentes que todo o procedimento administrativo é NULO E DE NENHUM EFEITO, nos termos de art. 333º, n.º 1, 1ª parte e n.º 2, alíneas b), c), d) e f) do CPA e LAL, art. 88º, n.º 2;

Sem prescindir, o procedimento é, também, anulável por incompetência e vício de forma, na dupla vertente de omissão de formalidades essenciais e falta de fundamentação, nos termos do art. 134º, 135º, 136º e 141º do CPA; LAL, art. 89º, n.º 1 e 2 e art. 77º, al. b) e LPTA, art. 47º.

Nestes termos, e nos mais de direito que V. Exa. doutamente suprirá, vem os Recorrentes requerer que:

1º seja declarado NULO todo o procedimento da CML, relativo ao prédio compropriedade dos Recorrentes;

2º sem prescindir e sem prejuízo de se entender que todo o procedimento está ferido de nulidade, se declare a anulação do mesmo. ”

III. A sentença recorrida, depois de referir que o artigo 36, n.º 1, al. c), da LPTA, impõe ao recorrente a obrigação de identificar o acto recorrido e o seu autor, rejeitou o recurso contencioso, nos termos do artigo 57 § 4º, do RSTA, com base na seguinte argumentação :

“Na petição, mais, nas petições apresentadas, é manifesto que os recorrentes não deram cumprimento a este desiderato.

Primeiro porque não identificam, concretizando, qual o preciso acto recorrido. Não basta dizer que recorrem “põem em crise” todo o procedimento administrativo relativo à execução de obras coercivas no imóvel de que são comproprietários. Isso nada diz quanto ao acto de que pretendem recorrer.

O procedimento administrativo, como é facilmente imaginável, até pelo tempo em que decorreu este – desde 1989 ou 1990 até hoje – é o desenvolvimento de uma série de actos, uns decisivos, outros preparatórios, outros de mera execução, outros ...., e não pode ser objecto do recurso todo esse “procedimento” todo esse desenrolar de actos, até porque nem todos serão ilegais, ou sendo-o, não serão por si recorríveis, na medida em que não definitivos ou não detentores da característica de lesividade.

E, concerteza tais actos tiveram diversos agentes, são da autoria de inúmeros agentes da administração autárquica.

E, era um ou mais desses actos concretos, aqueles que definiram a situação jurídica dos recorrentes face à Autarquia, e que sendo lesivos, e praticado(s) por um concreto agente da autarquia, é que deveriam ser sindicados. E, se podem sê-lo por parte da Câmara, estaria em causa uma decisão conjunta desta ou uma deliberação tomada pelo seu órgão executivo.

O que não pode, por manifesta indeterminabilidade do acto concreto impugnado, é dizer-se, como o fazem os recorrentes que recorrem de todo um procedimento – o tal rol de actos, uns jurídicos, outros materiais, naturalmente de várias autorias, e sem que se indique qual o concreto agente ou órgão que o proferiu.

Daí que os recorrentes não tenham também identificado qual o autor do acto de que pretendem recorrer. Não dizem, recorro deste ou daquele (ou destes ou daqueles) acto(s), proferido por este ou aquele autor.

Porque não concretizam qual o concreto (ou concretos) acto(s) a impugnar é que os recorrentes nunca assumiram quem é a autoridade recorrida, ou seja, quem deve figurar no lado passivo, sendo que tal parte tem de ser o autor do acto que se impugna.

Por isso que primeiro refiram apenas o empreendimento da Câmara Municipal de Lisboa do procedimento, sem concretizarem qual o concreto acto deste órgão executivo do município que sindicam, e depois venham, timidamente acrescentar a Direcção que consta do cabeçalho da notificação para pagamento das obras (ponto 1 da matéria de facto).“.

A decisão recorrida, considerando, pois, que os recorrentes na petição de recurso contencioso não identificam o acto ou actos administrativos de que pretendem recorrer, sendo tal omissão insusceptível de correcção, equiparando tal falta à inexistência de objecto do recurso, nos termos do artigo 57, § 4º, do RSTA, rejeitou o recurso por manifesta ilegalidade na sua interposição

Afigura-se-nos que correctamente

O recurso contencioso de anulação é um meio de garantia dos particulares que consiste “na impugnação de um acto administrativo, feita perante o tribunal administrativo competente, a fim de obter a anulação ou declaração de nulidade ou inexistência desse acto”, sendo seus elementos essenciais os sujeitos, o objecto, a causa de pedir e o pedido; o objecto do recurso é um acto administrativo – Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. IV, pág.s 109 a 113.

Segundo Marcelo Caetano, no recurso contencioso, ao contrário dos processos graciosos, “o tribunal tem de se cingir ao pedido e daí a importância da determinação do objecto ou do âmbito do recurso.

O pedido é sempre a anulação ou a declaração de nulidade ou de inexistência de um acto ilega : só excepcionalmente (e estamos então perante uma anomalia do sistema contencioso), poderá ser a reforma do acto.

O objecto do recurso é sempre, por conseguinte, um acto definitivo e executório cuja legalidade se impugna.

Assim, o recurso dirá respeito a um certo acto administrativo, com determinado conteúdo, não sendo admissíveis pedidos vagos, nem a ampliação do pedido inicial a factos que não estejam contidos no acto recorrido - Manual de Direito Administrativo, 9º edição, vol. II, pág. 1329.

O objecto do recurso contencioso é, pois, o acto administrativo (ou a presunção legal deste no caso de acto tácito), sendo a causa de pedir constituída pelo vício ou vícios que em concreto inquinam o acto e o pedido a declaração de invalidade ou a anulação do mesmo acto – acórdão de 1-03-88, Proc.º n.º 24.085.

No caso em apreço não constando da petição de recurso a indicação individualizada do acto administrativo de que se pretende recorrer, a mesma, necessariamente, não contém a causa de pedir pois não é possível descortinar qual o vicio ou vícios geradores da invalidade de um concreto acto (não individualizado) que se pretende ver anulado ou declarado nulo.

Nestes termos, a petição de fls. 2, porque não contém, ou pelo menos não é inteligível a causa de pedir, sofre de ineptidão – al. a), do n.º 1, do artigo 193, do C.P.Civil, aplicável por força do artigo 1º, da LPTA.

Na verdade, a referência dos recorrentes, remetendo para o n.º 5º, da petição de recurso, de que o acto recorrido é o contido no ofício de fls. 15 ( cfr. ponto 3º, do requerimento de fls.91 ), não satisfaz a exigência do n.º1, al. c), do artigo 36, da LPTA, já que em tal ofício não é referida qualquer decisão que consubstancie um acto administrativo, tal como é definido no artigo 120 do CPA ; ali apenas se informa que “se encontra em pagamento, na Tesouraria Municipal no Campo Grande, 25, piso O – ... Lisboa, a quantia de Esc: 9.465.433$00 ... – cfr. supra ponto 2.

Por outro lado, no sentido da não concretização do acto administrativo que pretendem ver invalidado e da inintelegibilidade da causa de pedir, são esclarecedores os termos em que, a final, é formulado o pedido em que, depois de se imputarem todos os vícios, anárquica e indistintamente arguidos, a “ todo o procedimento administrativo da Câmara Municipal de Lisboa “, se requer que seja declarado nulo ou anulado “ todo o procedimento da CML".

O articulado apresentado a fls. 2 e seg.s, e mais tarde “corrigido “ a fls. 99 e seg.s, não vale como petição de recurso contencioso; não é idóneo para abrir a instância processual adequada à anulação ou decoração de invalidade de acto administrativo, pelo que bem andou a decisão recorrida ao considerar a petição de recurso inepta, nos termos do artigo 193, n.º 1, al. a) do C. P. Civil.

Os recursos contenciosos de actos administrativos e de actos em matéria administrativa são regulados, além do mais, pelo estabelecido no ETAF, LPTA e RSTA – cfr. artigo 24 da LPTA –, sendo os requisitos a que deve obedecer a respectiva petição elencados no n.º 1, do artigo 36, da LPTA ; entre eles, a al. c) do n.º 1, daquele artigo, impõe ao recorrente o dever de nela “identificar o acto recorrido e o seu autor ...”.

No caso em apreço os recorrentes, como se viu, não cumpriram esse ónus – indicar o acto recorrido - pelo que falta um dos elementos do recurso contencioso : o objecto.

Tal omissão tem, no contencioso administrativo uma consequência especialmente prevista: a rejeição do recurso por ilegalidade da sua interposição – cfr. artigo 57, §4º, do RSTA – pelo que, também, se mostra correcta a decisão recorrida nesse sentido.

Finalmente não colhe a alegação dos recorrentes de que a decisão recorrida viola o princípio da tutela judicial efectiva consagrado nos artºs 268, n.º 3, e 20, n.º 1, da CRP, pois, como é sabido, o princípio da plenitude da garantia jurisdicional para tutela das posições subjectivas dos particulares não implica que, em todas as situações, o Tribunal tenha de proferir decisão quanto ao mérito da pretensão judiciária que lhe é solicitada. De facto, o direito à tutela judicial efectiva não é um direito absoluto, susceptível de ser exercido em qualquer caso e à margem do processo legalmente estabelecido, antes devendo ser exercitado com observância dos pressupostos processuais acolhidos na lei processual, desde que, como é óbvio, tais pressupostos não se traduzam, na prática, em denegação de justiça, mediante a criação de obstáculos de tal monta que se reconduzam na supressão, ou restrição do direito de acesso à via judiciária – acórdão de 9-05-2000 Proc.º n.º 701/02.

Não é esse o caso da situação em análise em que o direito de impugnação contenciosa que os recorrentes pretendiam exercitar é perfeitamente compatível com existência de condicionamentos de carácter processual, designadamente com os contidos no artigo 36, da LPTA, podendo ser exercido nos mesmos termos e com as mesmas condições legais em que ela é facultada à generalidade dos cidadãos.

São, assim, improcedentes todas as conclusões da alegação dos recorrentes

IV. Por tudo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida.

Custas pelos recorrentes que se fixam em 300 euros (Taxa de justiça) e 150 euros (Procuradoria).

Lisboa, 3 de Abril de 2003.

Freitas Carvalho – Relator – João Cordeiro – Adérito Santos