01789/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Determinar se a interpretação do quadro legal do art.º 40.º n.º 3 do ETAF e 27.º n.º 2 do CPTA, tal como decorre do Acórdão de uniformização de jurisprudência 3/2012, deve aplicar-se aos recursos de apelação que se encontravam pendentes à data da respectiva publicação em DR, e saber se releva para limitar esses efeitos a existência de uma prática judiciária generalizada de não exigir reclamação da sentença proferida pelo juiz singular para a apelação ser admitida e julgada, é questão de dificuldade jurídica acima do comum e que se coloca em significativo número de processos, alguns relativos a interesses de grande relevância.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório. O MUNICÍPIO DE SILVES pede, nos termos do art. 150º do CPTA, a admissão de recurso, do acórdão do TCA Sul, de 06-06-2013, que indeferiu a reclamação do despacho do relator, de rejeição do recurso jurisdicional interposto da sentença do TAF de Loulé, na acção instaurada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO contra o ora Recorrente e A………… e marido e o BANCO COMERCIAL PORTUGUÊS (BCP). O Ministério Público instaurou a presente acção pedindo a anulação das deliberações da Câmara Municipal de Silves de 16-07-2003, 02-04-2003 e de 25-07-2003, que, aprovaram o projecto de arquitectura, a licença de construção, e a emissão de alvará de construção, bem como dos actos consequentes. O TAF de Loulé, por sentença proferida ao abrigo dos poderes conferidos pelo art.º 27º, nº 1 al. i) do CPTA, julgou a acção procedente. Interposto recurso para o TCA Sul, o relator do processo, por despacho de 01-03-2013, rejeitou o recurso jurisdicional. A Recorrente reclamou para a conferência, tendo a reclamação sido indeferida por acórdão de 06-06-2013. Deste aresto, é pedida agora a admissão de recurso de revista excepcional nos termos do art.º 150º do CPTA. A recorrente alega, em síntese, da seguinte forma, com vista à admissão do recurso: A questão a dilucidar reside em apurar se o acórdão de uniformização de jurisprudência do Pleno do STA n.° 3/2012, de 05/0612012, onde se firmou a seguinte jurisprudência: “Das decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação dos poderes conferidos no artigo 27.°, n.° 1, alínea i), do CPTA, cabe reclamação para a conferência, nos termos do n.° 2, não recurso”, aplicado aos processos pendentes antes da data da sua publicação, atribuindo-lhe eficácia retroactiva, viola (ou não) normas constitucionais, designadamente, as seguintes: Principio do Estado de Direito Democrático, consagrado no artigo 2.° da CRP; Princípios do acesso ao Direito e tutela jurisdicional efectiva, consagrados nos artigos 20.° e 268°, n.° 4, ambos da CRP; Princípios da protecção da confiança e da estabilidade jurídica, consagrados no artigo 20.° da CRP. O acórdão ora sob recurso faz, de forma inconstitucional e ilegal, uma aplicação retroactiva do acórdão do STA n.° 3/2012, o qual foi publicado no dia 19/09/2012. Ora, não se pode, a nosso ver, fazer uma tal aplicação retroactiva da doutrina do referido aresto do Pleno desse Supremo Tribunal, porquanto a referida aplicação retroactiva envolve uma notória violação de princípios constitucionais e legais, há muito consagrados no nosso ordenamento jurídico. Esta aplicação retroactiva da doutrina do referido aresto representa uma surpresa para as partes, tem como consequência imediata a denegação de justiça em alguns processos judiciais ainda pendentes de decisão nos Tribunais Centrais Administrativos, alguns deles há vários anos (facto este que, sendo notório, não carece de prova). Além de que também afronta o principio da promoção do acesso à Justiça (princípio pro actione) do artigo 7.° do CPTA. Trata-se, pois, de questão notoriamente relevante, em termos jurídicos. Existem, nas secretarias dos Tribunais Centrais Administrativos, alguns processos, de natureza administrativa e de natureza fiscal, a aguardar pronúncia sobre os recursos interpostos de decisões das primeiras instâncias administrativas e fiscais. Ora, estes recursos — tal qual o recurso destes autos — foram interpostos, alguns, muito antes da data da publicação do aresto do Pleno STA n.° 312012, aguardando, ainda, nesta data, pronúncia sobre o respectivo mérito. Representará, pois, uma perturbação social os Tribunais Centrais, aplicando retroactivamente a doutrina do referido aresto do Pleno do STA, rejeitarem os referidos recursos, com o fundamento de que as partes não reclamaram das sentenças recorridas para as conferências. Ora, à data em que os referidos recursos foram interpostos, incluindo o recurso destes autos, era pacífica e uniformemente assente que dos despachos reclamava-se, mas das sentenças recorria-se. Por isso, A aplicação retroactiva, pelos Tribunais Centrais Administrativos, da doutrina do sobredito acórdão do Pleno do STA, é uma questão que, pela sua notória e elevadíssima relevância social, deve ser apreciada e decidida por esse alto Tribunal. Em nosso entender, esta apreciação tem de, inelutavelmente, concluir que é de todo insustentável, inconstitucional e ilegal, fazer aplicação retroactiva da doutrina do referido aresto do Pleno desse alto Tribunal, o que, desde já, se requer. Resulta, claramente, de todo o exposto, que a questão a dirimir é notoriamente relevante, quer sob o prisma jurídico, quer sob o ponto de vista social, nomeadamente tendo em consideração os processos que, à semelhança deste, aguardam a prolação de acórdãos, em recursos instaurados de sentenças produzidas por juízes singulares, ao abrigo do disposto no artigo 27°, n.° 1, alínea i), do CPTA. Por outro lado, A efectiva garantia do regular funcionamento do Estado de Direito Democrático - que é a República Portuguesa - e da tutela jurisdicional efectiva em processos judiciais ainda pendentes, revela que a apreciação desta questão (aplicação retroactiva da doutrina do referido aresto do Pleno do STA) é de importância fundamental. Este recurso é interposto do acórdão do TCA que aderiu aos fundamentos constantes do despacho do Senhor Relator, fundamentos estes dos quais o ora recorrente discorda. Ao contrário do que se sustenta no acórdão recorrido, os Tribunais Centrais Administrativos ainda hoje continuam a conhecer de mérito alguns dos recursos instaurados de sentenças proferidas por juízes singulares, ao abrigo do artigo 27°, n.° 1, alínea i), do CPTA. Resulta, de todo o exposto, que a admissão do presente recurso de revista é indispensável para que as instâncias façam uma melhor e mais pacífica aplicação do direito constituído. Estão, pois reunidos todos os pressupostos para a admissão do presente recurso de revista e consequente revogação do acórdão recorrido, o que se requer. O Ministério Público contra-alegou, em síntese que se não verificam os pressupostos de admissão da revista excepcional. II Apreciação. 1 - Os pressupostos do recurso de revista . O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode ser admitido pela formação a que se refere o n.º 5, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. A excepcionalidade deste recurso resulta da opção legislativa de limitar a dois graus, em geral, a apreciação jurisdicional dos casos litigiosos e tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, que vem referindo que o recurso só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. Vejamos da aplicação ao caso dos autos. No TCA, por despacho do relator foi considerado e decidido: “A primeira questão prévia a decidir é a admissibilidade do recurso, atento o facto da Sentença recorrida ter sido proferida ao abrigo do disposto no art° 27.1 al. i) do CPTA, pelo que dela caberia não recurso, mas reclamação para a conferência, nos termos do art° 27.2 do CPTA. A questão foi decidida pelo Ac. de Uniformização de Jurisprudência do STA n° 3/2012, de 05/06/2012, publicado no D. R., I série, n° 182, em 19/09/2012, onde se firmou Jurisprudência no sentido de que: “ Das decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação dos poderes conferidos no artigo 27.º n.° 1, alínea i), do CPTA, cabe reclamação para a conferência, nos termos do nº 02, não recurso.” Sendo este o caso dos autos, não cabia recurso da sentença proferida, mas sim reclamação para a conferência. No caso não se pode convolar este recurso em reclamação, porque quando foi interposto já havia decorrido o prazo de 10 dias para a reclamação — art.° 153 do CPC ”. O Município reclamou para a conferência dizendo, em resumo, de útil: A decisão judicial sob recurso é uma Sentença. O Ac. do STA não tem efeito retroactivo. Entendimento contrário viola os arts 2, 20, 268 da CRP, bem como o art° 2, 7, 8, 140 e seguintes do CPTA. A formação de julgamento decidiu em conferência usar a seguinte argumentação: “Não restam quaisquer dúvidas que a decisão recorrida é uma Sentença. Contudo, foi uma Sentença proferida ao abrigo dos poderes conferidos pelo art° 27.1 .a) do CPTA. A consideração de que as questões são simples, ou que a pretensão é manifestamente infundada, depende evidentemente de uma avaliação que o Juiz faz do processo concreto. A qualificação da simplicidade da causa não é uma questão objectiva, mas subjectiva e, que varia quer sincrónica quer diacronicamente. Um determinado processo pode ser simples, por exemplo, para um Juiz ou um Advogado experientes, e pode ser complexa para um jurista em princípio de carreira. Mesmo um jurista experiente pode eventualmente considerar uma questão complexa se a mesma sair do seu âmbito de especialização. E uma questão que em determinada fase pode ter sido complexa, pode tornar-se simples passado algum tempo se entretanto houver uma jurisprudência firmada sobre o assunto. Ou seja, a simplicidade é sempre uma apreciação subjectiva que o julgador faz sobre a causa que tem diante de si. Não se quer com isto dizer que a solução de fundo seja evidente e só possa ser uma, O que se quer dizer é que para aquele juiz a enunciação da questão e a sua resolução são claras. Trata-se assim de uma avaliação subjectiva não sindicável. Por ser um poder discricionário do Juiz, por exigir por parte dele uma avaliação da causa, entendemos por força dos princípios do dever de fundamentação e do dever de transparência das decisões judiciais, a assumpção da competência tem de ser expressa, não pode ser implícita. O facto do Juiz qualificar a decisão como simples não lhe retira o conteúdo de Sentença. Logo, não há aqui qualquer violação dos princípios da proporcionalidade e segurança jurídicas. O Ac. do STA não impede a figura do recurso. O que diz é que antes de recorrer, a parte tem de reclamar. Logo, a parte para quem a decisão da conferência lhe for desfavorável, tem a seu favor o prazo normal de recurso, que só começa a correr após ser notificada da decisão da reclamação. Ou seja, o que o sistema implantado quis fazer, foi aumentar os direitos de defesa das partes, ao acrescentar, antes do recurso, a figura da reclamação. Não se verificam por isso as invocadas inconstitucionalidades. Esta orientação jurisprudencial não constitui novidade, sendo conhecido o Ac. do STA de 19/10/2010, consultável in www.dgsi.pt, em cujo sumário se pode ler que “da decisão do juiz relator sobre o mérito da causa, proferida sob invocação dos poderes conferidos pelo artigo 27°, n.° 1, i), do CPTA, cabe reclamação para a conferência, não recurso”, Acórdão este publicado antes mesmo da propositura desta acção. Não se verifica pois qualquer retroactividade, nem se podia nunca verificar: o que está em causa é a interpretação de uma lei que vigora desde 2004”. E acrescentou o seguinte: “Os argumentos jurídicos invocados pela reclamante para a conferência já foram apreciados no despacho recorrido, sendo de concluir que a interpretação do despacho, ancorada no Acórdão do STA, não constitui uma interpretação extensiva da lei, nem viola o princípio do Estado de Direito Democrático, princípio do acesso ao Direito e tutela jurisdicional efectiva, princípio da confiança e da estabilidade jurídica (artigos 2.°, 20.° e 268.°, n.° 4, da CRP), por antes constituir um aumento das possibilidades de reagir contra uma sentença. Conclusão: Por tudo quanto vem de ser exposto, Acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul em indeferir a presente reclamação”. 2.2. Como se vê do antecedente a questão sobre a qual se pretende ver admitido recurso excepcional de revista reporta-se à aplicação da interpretação do n.º 2 do art.º 27.º do CPTA que decorre do Ac. de uniformização de jurisprudência 3/2012 aos processo que se encontravam pendentes nos Tribunais Centrais com recurso de apelação admitido pelo despacho do juiz de 1.ª instancia que, como se sabe, não vincula o tribunal para o qual se recorre. O Acórdão de uniformização de jurisprudência n.º 3/2012 não constitui uma inovação legislativa nem representa uma inversão na jurisprudência, uma vez que a única posição anterior do Supremo foi expressa no AC. de 19.10.2010, P. 0542/10, no mesmo sentido da uniformização. No entanto, embora não exista uma inversão no sentido da jurisprudência, não poderá deixar de considerar-se, por corresponder a uma situação de conhecimento geral, que a prática dos tribunais de 1.ª instancia e dos Tribunais Centrais era de admitir recurso imediato das decisões do juiz singular quando proferidas em situações para as quais a lei previa inequivocamente a decisão por uma formação de três juízes. O Acórdão do TCA de 26/9/2013, P. 948312… tirado em formação alargada reconheceu o facto de existir a referida prática, tendo mencionado: “ … do saneador/sentença cabia …. reclamação para a conferencia … e não directamente recurso jurisdicional. …………… Não obstante não se desconhecer que era prática corrente desde a reforma do contencioso administrativo a tomada de decisões por juiz singular nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada do tribunal das quais se admitia o recurso imediato, sem exigir a reclamação para a conferência , conforme determinado no artigo 27.º n.º 2 do CPTA, após o Acórdão do Pleno do STA de 5/6/2012, P. 420/12 ..., tal questão ficou clarificada, exigindo-se que se inverta a anterior prática ”. (itálico nosso). Em alguns pedidos de revista por aplicação do Acórdão uniformizador os recorrentes têm argumentado reiteradamente que foram colhidos de surpresa e que não é equitativo ser-lhes retirado o direito ao recurso quando tinham praticado os actos processuais que no momento em que foram praticados eram tidos por todos os intervenientes como os necessários e adequados à admissão e prosseguimento do recurso. Esta formação, no Ac. de 10-10-2013, P. 01233/13, admitiu a revista sobre questão directamente conexa com a que é suscitada nestes autos, em que o TCA Norte em aplicação da interpretação que decorre do Acórdão de uniformização de jurisprudência 3/2012 rejeitou conhecer do recurso, mas em seguida – invocando pio o princípio antiformalista, pro actione ou in dubio pro habilitate instantiae (artigo 7º do CPTA) -, determinou que a interposição do recurso era convertida em reclamação e ordenou a baixa à primeira instância para a formação dela conhecer. Nos presentes autos o recorrente pede que sejam utilizados, em alternativa, diversos caminhos jurídicos para garantir que o seu recurso de apelação seja apreciado. Noutros processos os interessados têm alegado que foram induzidos em erro por falta de clareza da lei e pela prática dos próprios magistrados de primeira e segunda instância que recebiam e julgavam os recursos sem suscitar a necessidade de reclamação e invocam o princípio da boa fé, a aplicação de solução idêntica ao artigo 282.º n.º 4 da Const. ou mesmo o n.º 5 do artigo 152.º do CPTA. A questão pode ser ponderada nas estritas circunstâncias concretas em que surgiu e em que operou a uniformização de jurisprudência mas, ainda assim, reporta-se a um número considerável de casos, pelo que se trata de questão jurídica cuja relevância extravasa dos limites destes autos para se aplicar a outros casos idênticos como se depreende dos recursos pendentes e que estão a ser remetidos a esta formação. Portanto, a questão jurídica da produção de efeitos do Acórdão uniformizador de jurisprudência quanto aos recursos recebidos e pendentes nos tribunais centrais à data da sua publicação em DR reclama uma resposta que, na medida do possível, se aplique a todos os casos idênticos. A respectiva solução pelo Supremo pode contribuir para uma melhor aplicação do direito em termos de uniformidade e previsibilidade, sendo que, como questão processual, se reflecte, transversalmente, sobre litígios relativos a diferentes questões substantivas, entre as quais se encontram algumas de excepcional relevância. Conclui-se, assim, que é de admitir a revista. III – Decisão: Em conformidade com o exposto, nos termos dos n.ºs 1 e 5 do art.º 150.º do CPTA, acordam em admitir a revista. Sem custas nesta fase. Lisboa, 9 de Dezembro de 2013. – Rosendo José (relator) – Vítor Gomes – Alberto Augusto Oliveira.