Quem foi o relator do acórdão 071/21.6BALSB?

O relator foi José Francisco Fonseca da Paz, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 071/21.6BALSB?

O acórdão foi proferido em 03 de novembro de 2022.

071/21.6BALSB

Texto

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO: 1. A…………, B………… e C…………, todos magistrados do Ministério Público, intentaram acção administrativa para impugnação de três despachos, datados de 17/12/2020, da PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA, que lhes indeferiu a pretensão de abono de ajudas de custo, onde, além da declaração de nulidade, ou anulação, dos mesmos, peticionaram a condenação da entidade demandada a determinar a prática dos actos de processamento de ajudas de custo, nos seguintes termos: “a. Quanto à 1.ª Autora, no valor de € 36.581,67, acrescido de juros de mora vencidos na presente data, à taxa legal, no montante de € 2.148,80, bem como os vincendos até efectivo pagamento; b. Quanto ao 2.º Autor, no valor de € 70.469,75, acrescido de juros de mora vencidos na presente data, à taxa legal, no montante de € 4.216,60, bem como os vincendos até efectivo pagamento; c. Quanto ao 3.º Autor, no valor de € 40.807,67, acrescido de juros de mora vencidos na presente data, à taxa legal, no montante de € 2.401,50, bem como os vincendos até efectivo pagamento”. Subsidiariamente, pediram também a condenação da entidade demandada a indemnizá-los, “respectivamente, em quantia equivalente aos pedidos anteriores”. Para tanto, alegaram, em síntese, o seguinte: A 1.ª A., actualmente com a categoria de Procuradora-Geral Adjunta, exerceu as funções de vogal do Conselho Superior do Ministério Público (doravante CSMP), a tempo inteiro e de forma ininterrupta, entre …… e ……, quando residia no concelho de …… e estava domiciliada nesta comarca como coordenadora do círculo, estando, até assumir aquelas funções, afecta ao 3.º Juízo Criminal de ……. O 2.º A., actualmente com a categoria de Procurador da República, exerceu as funções de vogal do CSMP, a tempo inteiro e de forma ininterrupta, entre …… e …… e entre …… e ……, quando residia no concelho de Cascais e estava colocado, no 1.º mandato, na comarca de …… e, no 2.º mandato, na comarca de ……. O 3.º A., actualmente com a categoria de Procurador da República, exerceu as funções de vogal do CSMP, a tempo inteiro e de forma ininterrupta, entre …… e ……, quando residia no concelho de Loures e estava domiciliado nesta cidade, na comarca de ……. Não obstante o local do seu domicílio, enquanto foram vogais permanentes exerceram, diária e ininterruptamente, as suas funções na sede do CSMP, em Lisboa, sem que tenham sido abonados de quaisquer ajudas de custo ou lhe tenham sido pagas as despesas que suportaram com as deslocações diárias entre o respectivo domicílio e o local de trabalho. Na sequência da deliberação do Plenário do CSMP de 10/9/2019 – que reconheceu expressamente aos seus membros “o direito de receberem ajudas de custo pelo exercício de funções de vogal do CSMP em regime de tempo integral, como deslocações diárias ou por dias sucessivos, nos termos dos artºs. 4.º, 5.º e 8.º do DL 106/98, de 24/4, conforme o período de tempo das deslocações em serviço do CSMP desde os seus domicílios” –, apresentaram requerimentos, junto do Sr. Secretário-Geral da PGR, a peticionarem o pagamento de ajudas de custo respeitantes ao período em que haviam exercido funções como membros permanentes do CSMP em regime de tempo integral, juntando os respectivos boletins itinerários. Esses requerimentos foram indeferidos pelos despachos impugnados, os quais enfermam de vícios de incompetência relativa e de violação de lei – por erro nos pressupostos de direito, com infracção dos nºs. 3 e 4 do EMJ, aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30/7, “ex vi” do art.º 4.º, n.º 1, da Lei n.º 143/99, de 31/8 e do art.º 25.º, n.º 9, do EMP, aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15/10, bem como por a entidade demandada ter incorrido em abuso de direito, na modalidade de “venire contra factum proprium”. Para a hipótese de as suas pretensões principais não procederem, deve-se condenar a entidade demandada a indemnizá-los pelo sacrifício, face ao valor económico do direito eliminado, numa quantia equivalente ao das ajudas de custo reclamadas, ao abrigo do disposto no art.º 167.º, n.º 5, do CPA. A entidade demandada contestou, defendendo-se, tanto pela via exceptiva, como impugnatória. No tocante à primeira, invocou a “caducidade do direito à liquidação, processamento e pagamento das ajudas de custo”, bem como a “prescrição de créditos”. No que respeita à segunda, contestou a interpretação das normas aplicáveis feita pelos AA., entendendo que não lhes assiste o direito ao pagamento das ajudas de custo requeridas, que os despachos impugnados não enfermam dos vícios que lhes são imputados e que não existe qualquer fundamento para a atribuição de uma indemnização correspondente ao valor económico do direito nos termos do art.º 167.º, n.º 5, do CPA. Na réplica, os AA. pronunciaram-se pela improcedência das excepções peremptórias suscitadas. Após a fixação do valor da acção, foi dispensada a realização da audiência prévia. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento. 2.1. Consideramos provados os seguintes factos: a) A A., A…………, magistrada do MP, com a categoria de Procuradora-Geral Adjunta, exerceu as funções de vogal do CSMP, como membro permanente em regime de tempo integral e de forma ininterrupta no período entre …… e ……, quando residia no concelho de …… e anteriormente estava domiciliada na comarca de ……, como coordenadora do Círculo, estando afecta ao 3.º Juízo Criminal de …… (por acordo); b) O A., B…………, magistrado do MP com a categoria de Procurador da República, exerceu as funções de vogal do CSMP, como membro permanente em regime de tempo integral e de forma ininterrupta nos períodos entre …… e …… (1.º mandato) e entre …… e …… (2.º mandato) quando residia no concelho de Cascais e anteriormente estivera colocado, no 1.º mandato, na comarca de …… e, no 2.º mandato, na de …… (por acordo); c) O A., C…………, magistrado do MP com a categoria de Procurador da República, exerceu as funções de vogal do CSMP, como membro permanente em regime de tempo integral e de forma ininterrupta, entre …… e ……, quando residia no concelho de Loures e anteriormente estava domiciliado nesta cidade, comarca de …… e, após o movimento de 2019, foi colocado no DIAP de ……, lugar onde, porém, nunca tomou posse (por acordo); d) Durante os períodos temporais que ficaram referidos, os AA. exerceram diariamente as suas funções no CSMP, cuja sede se situava na Rua da Escola Politécnica, em Lisboa, tendo assumido as despesas com as deslocações efectuadas desde o respectivo domicílio até ao seu local de trabalho (por acordo); e) Em 10.09.2019, o Plenário do CSMP - pronunciando-se sobre requerimento apresentado pelos Senhores Drs. D………… e E………… - deliberou reconhecer aos seus membros «o direito a receberem ajudas de custo pelo exercício de funções de vogal do CSMP em regime de tempo integral, como deslocações diárias ou por dias sucessivos, nos termos dos artigos 40, 5° e 8°, do DL n° 106/98, de 24.04, conforme o período de tempo das deslocações em serviço do CSMP desde os seus domicílios, sem o limite temporal a que alude o artigo 12°, n° 1, do mesmo diploma, em caso de deslocações por dias sucessivos, nos termos das disposições conjugadas constantes dos artigos 25° nºs 7 a 9, do EMP, 75° n° 1 do mesmo diploma legal, 148°, nºs 3 e 4, do EMJ, por força do disposto no artigo 4°, n°1, da Lei n°143/99, de 31.08» - deliberação publicada no Boletim Informativo n° 12/2019 do CSMP (documento 1 junto com a petição inicial cujo conteúdo se dá por reproduzido); f) Tal deliberação do Plenário do CSMP não foi objecto de impugnação (por acordo); g) Em 7/11/2019, a A., A…………, apresentou requerimento, junto do Secretário-Geral da Procuradoria-Geral da República, a peticionar o pagamento das ajudas de custo respeitantes ao período em que exercera funções como membro permanente do CSMP em regime de tempo integral (documento 3 junto com a petição inicial); h) O A., B…………, apresentou requerimento, junto do Secretário-Geral da PGR, a peticionar o pagamento de ajudas de custo respeitantes ao período em que exerceu funções como membro permanente do CSMP em regime de tempo integral (por acordo e documento 4 junto com a petição inicial); i) O A., C…………, em 6/11/2019, apresentou requerimento, junto do Secretário-Geral da PGR, a peticionar o pagamento de ajudas de custo respeitantes ao período em que exerceu funções como membro permanente do CSMP em regime de tempo integral (por acordo e documento 5 junto com a petição inicial); j) Em 13/7/2020, pronunciando-se sobre os requerimentos referidos nas als. g), h) e i), o Secretário-Geral da PGR emitiu as propostas que constituem os documentos 12, 13 e 14 juntos com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por reproduzido, propondo o indeferimento desses requerimentos; k) Por despachos datados de 17/12/2020, a Procuradora-Geral da República indeferiu os aludidos requerimentos dos AA., com os fundamentos constantes dos documentos 20, 21 e 22 juntos com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por reproduzido. 2.2. Não há outros factos com relevância para a decisão que se tenham provado. 3. A questão que está em causa nos presentes autos, que se cifra em saber se os vogais magistrados do CSMP em regime de tempo integral têm direito ao abono de ajudas de custo quando se deslocam da sua residência para o local da sede deste Conselho, onde exercem funções, não é nova neste STA, tendo sido objecto de jurisprudência recente da Secção (cf. Acs. de 10/3/2022 – Procs. nºs. 068/21.6BALSB e 070/21.8BALSB e de 9/6/2022 – Proc. n.º 067/21.8BALSB) e do Pleno (cf. Ac. de 20/10/2022 – Proc. n.º 068/21.6BALSB), de sentido uniforme e que, sem qualquer voto de vencido, concluiu pela inexistência do direito a esse abono. Considerando que no caso em apreço se está perante uma situação igual àquelas sobre que recaíram os citados acórdãos e não se vendo qualquer motivo para alterar tal jurisprudência, limitar-nos-emos, em grande parte, a reafirmá-la, remetendo para vários trechos desses acórdãos. Assim, no que concerne ao alegado vício de incompetência relativa, escreveu-se nos referidos acórdãos: “(…). 2. O autor começa por alegar, e defender, que o acto impugnado padece de «vício de incompetência relativa», porque a Senhora Procuradora-Geral da República se imiscuiu em matéria jurídica da «competência exclusiva» do CSMP. E, nessa base, deverá ser anulado - artigo 163º, nº1, do actual CPA. Alega que a interpretação da lei, no que respeita ao «estatuto» dos membros do CSMP e à «conformidade legal da despesa», apenas cabe a esse órgão colectivo, de tal modo que a decisão jurídica ínsita na dita deliberação do CSMP - de 10.09.2019 - «vinculava» a Senhora Procuradora-Geral da República, não lhe restando senão executá-la, tomando as medidas necessárias ao seu cumprimento no caso concreto do requerimento que ele apresentou. E é assim - diz - porque embora tal deliberação não o visasse directamente a ele, ela é extensível a todos os membros do CSMP, por via do princípio da igualdade [artigo 13º da CRP], e, além disso, foi tomada em termos genéricos, apreciando a existência ou não do direito ao abonamento de ajudas de custo por parte dos membros do CSMP em regime de permanência. Para sustentar este entendimento, o autor chama à colação normas «constitucionais» - 219º nº5; e 220 nº2, da CRP - e «legais» - 164º da LOSJ; 25º nºs 7 a 9 do EMP vigente na altura [Lei nº47/86, de 15.10, na redacção resultante da Lei nº9/2011, de 12.04, doravante apenas designado por EMP/A]; 15º nº2, 18º nº1, e 19º nº1 alínea a), do EMP novo [Lei nº68/2019 de 27.08, doravante designado apenas por EMP/N] - com base nas quais ele pretende concluir que dentro da estrutura do Ministério Público «a competência para interpretar a lei» em ordem a definir o direito a ajudas de custo dos vogais permanentes do CSMP, e a conformidade legal da respectiva despesa, não cabe à «instância de nomeação política», ou seja, à Senhora Procuradora-Geral da República, mas antes ao CSMP, órgão este que corporiza a «autonomia» do Ministério Público face ao poder político. À primeira competirá apenas, neste capítulo, seguir uma tal interpretação, e tomar as medidas necessárias «ao seu efectivo cumprimento» nos respectivos casos concretos. E acrescenta que ao decidir ao arrepio da estruturação do Ministério Público, e dos princípios legais, e constitucionais, aplicáveis «no que tange à repartição de poderes entre os órgãos que compõem a PGR», a Senhora Procuradora-Geral da República «invadiu a esfera reservada ao CSMP», praticando acto para o qual carecia de competência. É o seguinte o estipulado nas normas constitucionais invocadas pelo autor: artigo 219º nº5 - «A nomeação, colocação, transferência e promoção dos agentes do Ministério Público e o exercício da acção disciplinar competem à Procuradoria-Geral da República» - e artigo 220º nº2 - «A Procuradoria-Geral da República é presidida pelo Procurador-Geral da República e compreende o Conselho Superior do Ministério Público, que inclui membros eleitos pela Assembleia da República e membros de entre si eleitos pelos magistrados do Ministério Público». E rezam assim as normas legais também por ele invocadas: artigo 164º da LOSJ - «O Conselho Superior do Ministério Público é o órgão superior de gestão e disciplina da magistratura do Ministério Público, integrado na Procuradoria-Geral da República, nos termos da Constituição e do Estatuto do Ministério Público» -, artigo 25º, nºs 7 a 9, do EMP/A - «7- O Conselho Superior do Ministério Público determina os casos em que o cargo de vogal deve ser exercido a tempo inteiro ou com redução do serviço correspondente ao cargo de origem. 8- Os vogais do Conselho Superior do Ministério Público que exerçam funções em regime de tempo integral auferem as remunerações correspondentes ao cargo de origem, se público, ou o vencimento correspondente ao de director-geral. 9- Os vogais têm direito a senhas de presença ou subsídio nos termos e em montante a fixar pelo Ministro da Justiça e, se domiciliados fora de Lisboa, a ajudas de custo nos termos da lei» -, e artigos 15º nº2 - «A Procuradoria-Geral da República compreende o Procurador-Geral da República, o Vice-Procurador-Geral da República, o Conselho Superior do Ministério Público, o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, os auditores jurídicos, os gabinetes de coordenação nacional e a Secretaria-Geral» -, 18º nº1 - «A Procuradoria-Geral da República, com a composição estabelecida no nº2 do artigo 15º, é dotada de autonomia administrativa e financeira, dispondo de orçamento próprio, inscrito nos encargos gerais do Estado, com respeito pelas regras de enquadramento orçamental e nos demais termos a definir por decreto-lei» - e 19º nº1 alínea a) todos do EMP/N - «Compete ao Procurador-Geral da República: a) Presidir e dirigir a Procuradoria-Geral da República». Ora, surge como bastante claro que nem directa nem indirectamente, ou interpretadas de forma concatenada, estas normas constitucionais, e legais, suportam a «conclusão» que o autor delas pretende retirar: a de que a Senhora Procuradora-Geral da República ao decidir o seu requerimento de ajudas de custo, como decidiu, invadiu competência exclusiva do CSMP, tal «a de interpretar a lei no que respeita à conformidade legal da despesa». É que, muito embora ela surja, nos autos, convenientemente embrulhada no âmbito da competência do CSMP para interpretar a lei «no que respeita ao estatuto dos seus membros», o certo é que a verdadeira questão consiste em «saber em quem reside o poder de decidir se existe ou não conformidade legal da despesa» para efeitos do pagamento das «requeridas ajudas de custo». E o certo é que não resulta da lei - mormente das normas constitucionais e legais que são invocadas pelo autor - que ao CSMP assista a prerrogativa de, por interpretação por si adoptada, impor aos órgãos competentes em matéria de autorização de despesas - e «por elas financeiramente responsáveis» [artigos 5º, nº1 alínea e), e 59º, da Lei nº 98/97, de 26.08 - «Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas» - o sentido da decisão a tomar sobre as mesmas. Na verdade, a lei não conferiu ao CSMP o poder de - em sede de procedimento de autorização - verificar a conformidade legal ou definir a interpretação autêntica ou oficial das normas e decidir as situações que suportam autorização da despesa, nomeadamente referente a «ajudas de custo». Este poder-dever, de verificar a conformidade legal da despesa, enquanto requisito indispensável à sua autorização, tem a sua sede própria no âmbito do respectivo procedimento de autorização, nos termos do artigo 22º, nºs 1 e 2, do DL nº155/92, de 28.07, que aprova o «Regime da Administração Financeira do Estado». E os órgãos competentes em matéria de autorização de despesas - e por elas financeiramente responsáveis - são o Secretário-Geral da Procuradoria-Geral da República, para «actos de gestão corrente» - dos «recursos financeiros» e «aquisição de serviços até determinado montante» - e o Procurador-Geral da República, para «actos de gestão extraordinária» desses mesmos recursos, tudo nos termos da alínea d) do nº1 do artigo 7º da Lei nº2/2004, de 15.01 - Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Pública - dos artigos 2º e 8º da Lei nº8/90, de 20.02 - Lei de Bases da Contabilidade Pública - dos artigos 4º e 23º do DL nº155/92, de 28.07 - Regime da Administração Financeira do Estado - e dos artigos 16º e 17º do DL nº197/99, de 08.06 - Regime Jurídico da Realização de Despesas Públicas e da Contratação Pública - conjugados com o nº2 do artigo 6º do DL nº333/99, de 20.08 - Reestruturação da Orgânica dos Serviços de Apoio da Procuradoria-Geral da República -, e com a alínea r), do nº2, do artigo 19º, do EMP/N. Efectivamente, nesta última norma - alínea r) do nº2 do artigo 19º do EMP/N - é atribuída ao Procurador-Geral da República a competência para - enquanto dirigente da PGR - «Exercer, na Procuradoria-Geral da República, os poderes administrativos e financeiros idênticos aos que integram a competência ministerial». Assim, a decisão do requerimento de ajudas de custo, do autor, por revestir a natureza de acto de gestão extraordinária - pois que visa uma inovação - competia, tal como aconteceu, à Senhora Procuradora-Geral da República, sendo no âmbito da sua decisão, e enquanto seu primeiro e indispensável pressuposto, que tinha de ser apreciada «a existência ou não do direito do requerente às solicitadas ajudas de custo». E o litígio jurídico eventualmente surgido dessa sua decisão - tal como efectivamente aconteceu - compete ser resolvido pelos tribunais, não tendo suporte legal - e repetimos - a invocada «competência exclusiva» do CSMP para, previamente à pronúncia destes, e através de uma deliberação por si adoptada, «impor a sua própria interpretação da lei aos órgãos competentes em matéria de autorização de despesas». A «deliberação do CSMP» que assim procedeu não tem natureza e carácter vinculativo de decisão judicial que declare o direito e condene à prática do acto devido. Destarte, nesta matéria deveras complexa - e por isso mesmo com todo o respeito por posições jurídicas diversas -, ressuma do que fica exposto, de forma sucinta, que não assiste razão ao ora autor quando alega que a Senhora Procuradora-Geral da República, «ao proferir o acto impugnado» - que lhe indeferiu o requerimento de ajudas de custo relativas ao período de 31.05.2011 a 01.09.2014, no montante de 50.299,97€ - «se imiscuiu em competência exclusiva do CSMP, e que, por via disso, tal acto deve ser anulado por padecer de vício de incompetência relativa. Impõe-se, por conseguinte, julgar improcedente este segmento da sua causa de pedir”. Portanto, improcede este vício que os AA. imputaram aos despachos impugnados. Quanto ao vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, escreveu-se no referido Ac. do Pleno de 20/10/2022: Conforme resulta das disposições legais que ficaram transcritas no acórdão recorrido, a atribuição das ajudas de custo aos magistrados – prevista no art.º 27.º, n.º 1, do EMJ, aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30/7 e no art.º 100.º, do EMP, aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15/10, para aqueles que se desloquem em serviço para fora da comarca onde se encontra sediado o respectivo tribunal ou serviço – não estava dependente dos mesmos pressupostos fixados no regime geral da Função Pública pelo DL n.º 106/98, de 24/4, que estabelecia, no art.º 1.º, n.º 1, que o direito a essa atribuição dependia da existência de deslocações, por motivo de serviço público, do domicílio necessário do trabalhador definido nos termos do art.º 2.º, deste diploma. Assim, e uma vez que este regime geral apenas era aplicável aos magistrados nos aspectos que não tivessem sido especificamente regulados pelos seus Estatutos (cf. artºs. 32.º, do EMJ e 108.º, do EMP), para aferir do seu direito à atribuição de ajudas de custo era irrelevante as noções de domicílio necessário ou de residência habitual. Porém, a Lei n.º 143/99, de 31/8, aditou ao art.º 27.º, do EMJ um n.º 2 – do seguinte teor: “Os juízes do Supremo Tribunal de Justiça residentes fora dos concelhos de Lisboa, Oeiras, Cascais, Loures, Sintra, Vila Franca de Xira, Almada Seixal, Barreiro, Amadora e Odivelas têm direito à ajuda de custo fixada para os membros do Governo, abonada por cada dia de sessão do tribunal em que participem” – estabelecendo a sua aplicação aos procuradores-gerais adjuntos em serviço no STJ (art.º 4.º, n.º 3, da Lei n.º 143/99). Portanto, aos magistrados era reconhecido o direito ao abono de ajudas de custo quando se deslocassem para fora da comarca onde se encontrava sediado o tribunal ou serviço onde exerciam funções, fosse qual fosse o seu domicílio ou residência e só na situação específica do citado art.º 27.º, n.º 2, se admitia que as ajudas de custo abrangessem as deslocações da sua residência para a sede do tribunal ou do serviço onde prestassem funções. No que concerne aos vogais magistrados do CSM ou do CSMP, cargo que não podiam recusar (cf. artºs. 137.º, do EMJ e 15.º, n.º 3, do EMP), exerciam as suas funções em regime de tempo integral – auferindo uma remuneração coincidente com a do vogal magistrado de categoria mais elevada (cf. artºs. 148.º, n.º 3, do EMJ, na redacção resultante da Lei n.º 26/2008, de 27/6 e 4.º, n.º 1, da Lei n.º 143/99) – salvo se renunciassem a esse regime, exercendo funções em regime de tempo parcial, ficando com “direito à redução do serviço correspondente ao cargo de origem “(citado art.º 148.º, n.º 2, do EMJ). Continuando a desempenhar as funções correspondentes ao cargo de origem, os vogais magistrados a tempo parcial mantêm o seu domicílio na sede do tribunal ou serviço onde as exercem e a residência em local diverso se tiverem obtido autorização para o efeito (artºs. 8.º, do EMJ e 85.º, do EMP). O mesmo já não sucedia com os vogais magistrados do Ministério Público em regime de tempo integral, os quais, tendo deixado de desempenhar as funções que correspondiam ao cargo de origem, deixaram de ter domicílio necessário na sede do tribunal ou serviço onde até então estavam colocados e, ainda que por um período limitado de tempo, passaram a tê-lo em Lisboa, onde se situava o serviço onde desempenhavam as funções (artºs. 85.º, n.º 1, do EMP e 87.º, n.º 1, do C. Civil). Assim, o exercício das novas funções determinava a mudança do domicílio necessário destes vogais para Lisboa, onde deveriam residir e só quando terminasse a comissão de serviço é que passariam a estar domiciliados no local onde viessem a ser colocados. Resulta do exposto, que o recorrente, enquanto exerceu funções como vogal em regime de tempo integral era em Lisboa que tinha o domicílio necessário, pelo que o seu direito ao abono de ajudas de custo nunca poderia decorrer do art.º 100.º, do EMP, nem dos artºs. 1.º, n.º 1 e 2.º, do DL n.º 106/98, nem do art.º 27.º, n.º 2, do EMP, por não preencher os pressupostos de aplicação destas normas, sendo certo também que esta última, sendo excepcional, era insusceptível de aplicação analógica (cf. art.º 11.º, do C. Civil). E ainda que se considerasse, conforme o recorrente sustenta, que o campo de aplicação do art.º 148.º, n.º 4, do EMJ, não se restringia aos vogais do CSMP que exerciam funções em regime de tempo parcial, sendo também aplicável aos que desempenhavam as funções em tempo integral, entendemos não ser possível concluir que ele preenchia os pressupostos da norma para lhe ser atribuído o abono requerido, dado que, como vimos, o seu domicílio era em Lisboa, aqui tendo o dever legal de residir (como se observou no parecer do Conselho Consultivo da PGR n.º 30/19, de 21/3/2020, pressupõe a obrigação de aí residir a necessidade de obter autorização para residir fora de Lisboa, visto que se o dever não existisse tal autorização não se justificava) e não demonstrou que tivesse obtido autorização para residir “fora de Lisboa”, a qual não coincide com a autorização que lhe fora dada para residir na Ericeira quando estava colocado no DIAP de Sintra e não tinha domicílio necessário em Lisboa. Este entendimento é também aplicável à situação dos AA. que, no período em que exerceram funções como vogais do CSMP em regime de tempo integral, deixaram de ter o seu domicílio necessário na sede do tribunal ou serviço onde até então estavam colocados e passaram a tê-lo em Lisboa. E não se pode afirmar que assim resulte violado o princípio do paralelismo das magistraturas (art.º 75.º, n.º 1, do EMP e actual art.º 96.º, n.º 1, do actual EMP aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27/8), o qual não opera automaticamente, havendo que atender às especificidades das respectivas funções. Ora, como se referiu nos mencionados Acs. desta Secção, o que se constata na lei a tal respeito, “é que as «competências» e o «funcionamento» do CSM e do CSMP são diferentes, operando aquele em «plenário» e em «conselho», e sendo nomeadamente integrado por« secções especializadas» de «acompanhamento e ligação aos tribunais», o que justifica que os membros que fazem tal acompanhamento e ligação exerçam, em benefício do próprio interesse público, as suas funções noutro local que não em Lisboa – artigos 218.º e 220.º da CRP, 150.º do EMJ”, a isto acrescendo que os AA., a quem competia fazê-lo, não invocaram qualquer situação concreta que pudesse justificar uma avaliação eficaz da alegada violação. Os AA. invocaram ainda que os despachos impugnados violaram o princípio da boa fé, tendo a entidade demandada incorrido em abuso de direito, na modalidade de “venire contra factum proprium”, por, apesar de se ter conformado com o teor da deliberação do CSMP de 10/9/2019, vir mais tarde colocar em causa a competência exclusiva na matéria do CSMP e negar o seu direito ao abono de ajudas de custo. Mas não têm razão, pelos motivos que constam do citado Ac. do Pleno, onde se referiu: O abuso de direito, na vertente de “venire contra factum proprium”, ocorre quando o exercício de um direito contradiz uma anterior conduta do mesmo sujeito jurídico que, objectivamente considerada, era de molde a criar noutrem a confiança que, coerentemente, ele se comportaria de determinada maneira. Há, assim, dois comportamentos diferentes da mesma pessoa, diferidos no tempo, correspondendo o segundo a uma traição da confiança que o primeiro criara. Ora, no caso em apreço, não se vê que a abstenção da Srª. Procuradora-Geral da República na votação da deliberação do CSMP de 10/9/2019 seja susceptível de, razoável e justificadamente, criar no recorrente uma expectativa sólida que lhe permitisse confiar que ela iria deferir o seu requerimento de pagamento das ajudas de custo e que, em consequência, o indeferimento deste consubstanciasse uma traição ao “investimento de confiança” que fizera. Com efeito, para além de a referida abstenção (“factum proprium”) não poder, ser, objectivamente, interpretada com o significado que o recorrente lhe atribuiu, há que tomar em consideração a incerteza e as dificuldades na interpretação da lei que na situação que estava em causa eram manifestas e que sempre obstaria à criação de uma situação de confiança em nome de uma certeza jurídica que ainda não existia. Assim, não só não há contradição nas condutas em causa da Srª. Procuradora-Geral da República, como não se mostraria razoável a alegada situação de confiança numa matéria onde o conselho consultivo da PGR já se pronunciara em sentido divergente da interpretação que veio a ser acolhida pelo CSMP e que, portanto, não era juridicamente pacífica. Portanto, improcede também este vício. E, não assistindo aos AA. o direito ao abono de ajudas de custo, fica sem utilidade avançar para a apreciação das questões da “caducidade do direito à liquidação, processamento e pagamento das ajudas de custo” por eles requerido e a “prescrição dos créditos deles emergentes” (cf., neste sentido, os referidos Acs. desta Secção). Finalmente, quanto ao pedido subsidiário de indemnização, formulado pelos AA. ao abrigo do art.º 167.º, n.º 5, do CPA – que estabelece que “na situação prevista na alínea c) do n.º 2 os beneficiários de boa fé do ato revogado têm direito a ser indemnizados pelo sacrifício, mas quando a afetação do direito, pela sua gravidade ou intensidade, elimine ou restrinja o conteúdo essencial desse direito, o beneficiário de boa-fé do ato revogado tem direito a uma indemnização correspondente ao valor económico do direto eliminado ou da parte do direito que tiver sido restringido” –, com o fundamento que a deliberação do CSMP de 10/9/2019 configura um acto constitutivo de direitos que foi revogado pelos despachos impugnados, também terá de improceder. Efectivamente, como se constatou nos citados Acs. desta Secção, “nem a deliberação do CSMP, aqui em causa, configura um acto constitutivo de direitos nem o acto impugnado a revogou, mormente com algum dos dois fundamentos enunciados na lei – referida al. c) do n.º 2 do art.º 167.º do CPA” – dado que se trata “obviamente de actos distintos proferidos por órgãos – melhor, sub-órgãos – distintos, sendo que o acto impugnado emana de diferente entendimento jurídico, e não da superveniência de conhecimento ou alteração de circunstâncias de facto”. Nestes termos, deve a presente acção ser julgada totalmente improcedente. 4. Pelo exposto, acordam em julgar a acção improcedente, absolvendo a entidade demandada do pedido. Sem custas, por isenção dos AA. [cf. art.º 4.º, n.º 1, al. c), do RCP], embora sem prejuízo do n.º 7 do mesmo art.º 4.º. Lisboa, 3 de Novembro de 2022. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Carlos Luís Medeiros de Carvalho.

Sumário

Aos vogais magistrados do Conselho Superior do Ministério Público em regime de tempo integral, tendo o seu domicílio necessário em Lisboa, não assiste o direito ao abono de ajudas de custo com base nas deslocações diárias da sua residência habitual para esta cidade.

Texto Integral

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1. A…………, B………… e C…………, todos magistrados do Ministério Público, intentaram acção administrativa para impugnação de três despachos, datados de 17/12/2020, da PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA, que lhes indeferiu a pretensão de abono de ajudas de custo, onde, além da declaração de nulidade, ou anulação, dos mesmos, peticionaram a condenação da entidade demandada a determinar a prática dos actos de processamento de ajudas de custo, nos seguintes termos:

“a. Quanto à 1.ª Autora, no valor de € 36.581,67, acrescido de juros de mora vencidos na presente data, à taxa legal, no montante de € 2.148,80, bem como os vincendos até efectivo pagamento;

b. Quanto ao 2.º Autor, no valor de € 70.469,75, acrescido de juros de mora vencidos na presente data, à taxa legal, no montante de € 4.216,60, bem como os vincendos até efectivo pagamento;

c. Quanto ao 3.º Autor, no valor de € 40.807,67, acrescido de juros de mora vencidos na presente data, à taxa legal, no montante de € 2.401,50, bem como os vincendos até efectivo pagamento”.

Subsidiariamente, pediram também a condenação da entidade demandada a indemnizá-los, “respectivamente, em quantia equivalente aos pedidos anteriores”.

Para tanto, alegaram, em síntese, o seguinte:

A 1.ª A., actualmente com a categoria de Procuradora-Geral Adjunta, exerceu as funções de vogal do Conselho Superior do Ministério Público (doravante CSMP), a tempo inteiro e de forma ininterrupta, entre …… e ……, quando residia no concelho de …… e estava domiciliada nesta comarca como coordenadora do círculo, estando, até assumir aquelas funções, afecta ao 3.º Juízo Criminal de …….

O 2.º A., actualmente com a categoria de Procurador da República, exerceu as funções de vogal do CSMP, a tempo inteiro e de forma ininterrupta, entre …… e …… e entre …… e ……, quando residia no concelho de Cascais e estava colocado, no 1.º mandato, na comarca de …… e, no 2.º mandato, na comarca de …….

O 3.º A., actualmente com a categoria de Procurador da República, exerceu as funções de vogal do CSMP, a tempo inteiro e de forma ininterrupta, entre …… e ……, quando residia no concelho de Loures e estava domiciliado nesta cidade, na comarca de …….

Não obstante o local do seu domicílio, enquanto foram vogais permanentes exerceram, diária e ininterruptamente, as suas funções na sede do CSMP, em Lisboa, sem que tenham sido abonados de quaisquer ajudas de custo ou lhe tenham sido pagas as despesas que suportaram com as deslocações diárias entre o respectivo domicílio e o local de trabalho.

Na sequência da deliberação do Plenário do CSMP de 10/9/2019 – que reconheceu expressamente aos seus membros “o direito de receberem ajudas de custo pelo exercício de funções de vogal do CSMP em regime de tempo integral, como deslocações diárias ou por dias sucessivos, nos termos dos artºs. 4.º, 5.º e 8.º do DL 106/98, de 24/4, conforme o período de tempo das deslocações em serviço do CSMP desde os seus domicílios” –, apresentaram requerimentos, junto do Sr. Secretário-Geral da PGR, a peticionarem o pagamento de ajudas de custo respeitantes ao período em que haviam exercido funções como membros permanentes do CSMP em regime de tempo integral, juntando os respectivos boletins itinerários.

Esses requerimentos foram indeferidos pelos despachos impugnados, os quais enfermam de vícios de incompetência relativa e de violação de lei – por erro nos pressupostos de direito, com infracção dos nºs. 3 e 4 do EMJ, aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30/7, “ex vi” do art.º 4.º, n.º 1, da Lei n.º 143/99, de 31/8 e do art.º 25.º, n.º 9, do EMP, aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15/10, bem como por a entidade demandada ter incorrido em abuso de direito, na modalidade de “venire contra factum proprium”.

Para a hipótese de as suas pretensões principais não procederem, deve-se condenar a entidade demandada a indemnizá-los pelo sacrifício, face ao valor económico do direito eliminado, numa quantia equivalente ao das ajudas de custo reclamadas, ao abrigo do disposto no art.º 167.º, n.º 5, do CPA.

A entidade demandada contestou, defendendo-se, tanto pela via exceptiva, como impugnatória. No tocante à primeira, invocou a “caducidade do direito à liquidação, processamento e pagamento das ajudas de custo”, bem como a “prescrição de créditos”. No que respeita à segunda, contestou a interpretação das normas aplicáveis feita pelos AA., entendendo que não lhes assiste o direito ao pagamento das ajudas de custo requeridas, que os despachos impugnados não enfermam dos vícios que lhes são imputados e que não existe qualquer fundamento para a atribuição de uma indemnização correspondente ao valor económico do direito nos termos do art.º 167.º, n.º 5, do CPA.

Na réplica, os AA. pronunciaram-se pela improcedência das excepções peremptórias suscitadas.

Após a fixação do valor da acção, foi dispensada a realização da audiência prévia.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2.1. Consideramos provados os seguintes factos:

a) A A., A…………, magistrada do MP, com a categoria de Procuradora-Geral Adjunta, exerceu as funções de vogal do CSMP, como membro permanente em regime de tempo integral e de forma ininterrupta no período entre …… e ……, quando residia no concelho de …… e anteriormente estava domiciliada na comarca de ……, como coordenadora do Círculo, estando afecta ao 3.º Juízo Criminal de …… (por acordo);

b) O A., B…………, magistrado do MP com a categoria de Procurador da República, exerceu as funções de vogal do CSMP, como membro permanente em regime de tempo integral e de forma ininterrupta nos períodos entre …… e …… (1.º mandato) e entre …… e …… (2.º mandato) quando residia no concelho de Cascais e anteriormente estivera colocado, no 1.º mandato, na comarca de …… e, no 2.º mandato, na de …… (por acordo);

c) O A., C…………, magistrado do MP com a categoria de Procurador da República, exerceu as funções de vogal do CSMP, como membro permanente em regime de tempo integral e de forma ininterrupta, entre …… e ……, quando residia no concelho de Loures e anteriormente estava domiciliado nesta cidade, comarca de …… e, após o movimento de 2019, foi colocado no DIAP de ……, lugar onde, porém, nunca tomou posse (por acordo);

d) Durante os períodos temporais que ficaram referidos, os AA. exerceram diariamente as suas funções no CSMP, cuja sede se situava na Rua da Escola Politécnica, em Lisboa, tendo assumido as despesas com as deslocações efectuadas desde o respectivo domicílio até ao seu local de trabalho (por acordo);

e) Em 10.09.2019, o Plenário do CSMP - pronunciando-se sobre requerimento apresentado pelos Senhores Drs. D………… e E………… - deliberou reconhecer aos seus membros «o direito a receberem ajudas de custo pelo exercício de funções de vogal do CSMP em regime de tempo integral, como deslocações diárias ou por dias sucessivos, nos termos dos artigos 40, 5° e 8°, do DL n° 106/98, de 24.04, conforme o período de tempo das deslocações em serviço do CSMP desde os seus domicílios, sem o limite temporal a que alude o artigo 12°, n° 1, do mesmo diploma, em caso de deslocações por dias sucessivos, nos termos das disposições conjugadas constantes dos artigos 25° nºs 7 a 9, do EMP, 75° n° 1 do mesmo diploma legal, 148°, nºs 3 e 4, do EMJ, por força do disposto no artigo 4°, n°1, da Lei n°143/99, de 31.08» - deliberação publicada no Boletim Informativo n° 12/2019 do CSMP (documento 1 junto com a petição inicial cujo conteúdo se dá por reproduzido);

f) Tal deliberação do Plenário do CSMP não foi objecto de impugnação (por acordo);

g) Em 7/11/2019, a A., A…………, apresentou requerimento, junto do Secretário-Geral da Procuradoria-Geral da República, a peticionar o pagamento das ajudas de custo respeitantes ao período em que exercera funções como membro permanente do CSMP em regime de tempo integral (documento 3 junto com a petição inicial);

h) O A., B…………, apresentou requerimento, junto do Secretário-Geral da PGR, a peticionar o pagamento de ajudas de custo respeitantes ao período em que exerceu funções como membro permanente do CSMP em regime de tempo integral (por acordo e documento 4 junto com a petição inicial);

i) O A., C…………, em 6/11/2019, apresentou requerimento, junto do Secretário-Geral da PGR, a peticionar o pagamento de ajudas de custo respeitantes ao período em que exerceu funções como membro permanente do CSMP em regime de tempo integral (por acordo e documento 5 junto com a petição inicial);

j) Em 13/7/2020, pronunciando-se sobre os requerimentos referidos nas als. g), h) e i), o Secretário-Geral da PGR emitiu as propostas que constituem os documentos 12, 13 e 14 juntos com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por reproduzido, propondo o indeferimento desses requerimentos;

k) Por despachos datados de 17/12/2020, a Procuradora-Geral da República indeferiu os aludidos requerimentos dos AA., com os fundamentos constantes dos documentos 20, 21 e 22 juntos com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por reproduzido.

2.2. Não há outros factos com relevância para a decisão que se tenham provado.

3. A questão que está em causa nos presentes autos, que se cifra em saber se os vogais magistrados do CSMP em regime de tempo integral têm direito ao abono de ajudas de custo quando se deslocam da sua residência para o local da sede deste Conselho, onde exercem funções, não é nova neste STA, tendo sido objecto de jurisprudência recente da Secção (cf. Acs. de 10/3/2022 – Procs. nºs. 068/21.6BALSB e 070/21.8BALSB e de 9/6/2022 – Proc. n.º 067/21.8BALSB) e do Pleno (cf. Ac. de 20/10/2022 – Proc. n.º 068/21.6BALSB), de sentido uniforme e que, sem qualquer voto de vencido, concluiu pela inexistência do direito a esse abono.

Considerando que no caso em apreço se está perante uma situação igual àquelas sobre que recaíram os citados acórdãos e não se vendo qualquer motivo para alterar tal jurisprudência, limitar-nos-emos, em grande parte, a reafirmá-la, remetendo para vários trechos desses acórdãos.

Assim, no que concerne ao alegado vício de incompetência relativa, escreveu-se nos referidos acórdãos:

“(…).

2. O autor começa por alegar, e defender, que o acto impugnado padece de «vício de incompetência relativa», porque a Senhora Procuradora-Geral da República se imiscuiu em matéria jurídica da «competência exclusiva» do CSMP. E, nessa base, deverá ser anulado - artigo 163º, nº1, do actual CPA.

Alega que a interpretação da lei, no que respeita ao «estatuto» dos membros do CSMP e à «conformidade legal da despesa», apenas cabe a esse órgão colectivo, de tal modo que a decisão jurídica ínsita na dita deliberação do CSMP - de 10.09.2019 - «vinculava» a Senhora Procuradora-Geral da República, não lhe restando senão executá-la, tomando as medidas necessárias ao seu cumprimento no caso concreto do requerimento que ele apresentou. E é assim - diz - porque embora tal deliberação não o visasse directamente a ele, ela é extensível a todos os membros do CSMP, por via do princípio da igualdade [artigo 13º da CRP], e, além disso, foi tomada em termos genéricos, apreciando a existência ou não do direito ao abonamento de ajudas de custo por parte dos membros do CSMP em regime de permanência.

Para sustentar este entendimento, o autor chama à colação normas «constitucionais» - 219º nº5; e 220 nº2, da CRP - e «legais» - 164º da LOSJ; 25º nºs 7 a 9 do EMP vigente na altura [Lei nº47/86, de 15.10, na redacção resultante da Lei nº9/2011, de 12.04, doravante apenas designado por EMP/A]; 15º nº2, 18º nº1, e 19º nº1 alínea a), do EMP novo [Lei nº68/2019 de 27.08, doravante designado apenas por EMP/N] - com base nas quais ele pretende concluir que dentro da estrutura do Ministério Público «a competência para interpretar a lei» em ordem a definir o direito a ajudas de custo dos vogais permanentes do CSMP, e a conformidade legal da respectiva despesa, não cabe à «instância de nomeação política», ou seja, à Senhora Procuradora-Geral da República, mas antes ao CSMP, órgão este que corporiza a «autonomia» do Ministério Público face ao poder político. À primeira competirá apenas, neste capítulo, seguir uma tal interpretação, e tomar as medidas necessárias «ao seu efectivo cumprimento» nos respectivos casos concretos. E acrescenta que ao decidir ao arrepio da estruturação do Ministério Público, e dos princípios legais, e constitucionais, aplicáveis «no que tange à repartição de poderes entre os órgãos que compõem a PGR», a Senhora Procuradora-Geral da República «invadiu a esfera reservada ao CSMP», praticando acto para o qual carecia de competência.

É o seguinte o estipulado nas normas constitucionais invocadas pelo autor: artigo 219º nº5 - «A nomeação, colocação, transferência e promoção dos agentes do Ministério Público e o exercício da acção disciplinar competem à Procuradoria-Geral da República» - e artigo 220º nº2 - «A Procuradoria-Geral da República é presidida pelo Procurador-Geral da República e compreende o Conselho Superior do Ministério Público, que inclui membros eleitos pela Assembleia da República e membros de entre si eleitos pelos magistrados do Ministério Público».

E rezam assim as normas legais também por ele invocadas: artigo 164º da LOSJ - «O Conselho Superior do Ministério Público é o órgão superior de gestão e disciplina da magistratura do Ministério Público, integrado na Procuradoria-Geral da República, nos termos da Constituição e do Estatuto do Ministério Público» -, artigo 25º, nºs 7 a 9, do EMP/A - «7- O Conselho Superior do Ministério Público determina os casos em que o cargo de vogal deve ser exercido a tempo inteiro ou com redução do serviço correspondente ao cargo de origem. 8- Os vogais do Conselho Superior do Ministério Público que exerçam funções em regime de tempo integral auferem as remunerações correspondentes ao cargo de origem, se público, ou o vencimento correspondente ao de director-geral. 9- Os vogais têm direito a senhas de presença ou subsídio nos termos e em montante a fixar pelo Ministro da Justiça e, se domiciliados fora de Lisboa, a ajudas de custo nos termos da lei» -, e artigos 15º nº2 - «A Procuradoria-Geral da República compreende o Procurador-Geral da República, o Vice-Procurador-Geral da República, o Conselho Superior do Ministério Público, o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, os auditores jurídicos, os gabinetes de coordenação nacional e a Secretaria-Geral» -, 18º nº1 - «A Procuradoria-Geral da República, com a composição estabelecida no nº2 do artigo 15º, é dotada de autonomia administrativa e financeira, dispondo de orçamento próprio, inscrito nos encargos gerais do Estado, com respeito pelas regras de enquadramento orçamental e nos demais termos a definir por decreto-lei» - e 19º nº1 alínea a) todos do EMP/N - «Compete ao Procurador-Geral da República: a) Presidir e dirigir a Procuradoria-Geral da República».

Ora, surge como bastante claro que nem directa nem indirectamente, ou interpretadas de forma concatenada, estas normas constitucionais, e legais, suportam a «conclusão» que o autor delas pretende retirar: a de que a Senhora Procuradora-Geral da República ao decidir o seu requerimento de ajudas de custo, como decidiu, invadiu competência exclusiva do CSMP, tal «a de interpretar a lei no que respeita à conformidade legal da despesa». É que, muito embora ela surja, nos autos, convenientemente embrulhada no âmbito da competência do CSMP para interpretar a lei «no que respeita ao estatuto dos seus membros», o certo é que a verdadeira questão consiste em «saber em quem reside o poder de decidir se existe ou não conformidade legal da despesa» para efeitos do pagamento das «requeridas ajudas de custo». E o certo é que não resulta da lei - mormente das normas constitucionais e legais que são invocadas pelo autor - que ao CSMP assista a prerrogativa de, por interpretação por si adoptada, impor aos órgãos competentes em matéria de autorização de despesas - e «por elas financeiramente responsáveis» [artigos 5º, nº1 alínea e), e 59º, da Lei nº 98/97, de 26.08 - «Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas» - o sentido da decisão a tomar sobre as mesmas.

Na verdade, a lei não conferiu ao CSMP o poder de - em sede de procedimento de autorização - verificar a conformidade legal ou definir a interpretação autêntica ou oficial das normas e decidir as situações que suportam autorização da despesa, nomeadamente referente a «ajudas de custo». Este poder-dever, de verificar a conformidade legal da despesa, enquanto requisito indispensável à sua autorização, tem a sua sede própria no âmbito do respectivo procedimento de autorização, nos termos do artigo 22º, nºs 1 e 2, do DL nº155/92, de 28.07, que aprova o «Regime da Administração Financeira do Estado».

E os órgãos competentes em matéria de autorização de despesas - e por elas financeiramente responsáveis - são o Secretário-Geral da Procuradoria-Geral da República, para «actos de gestão corrente» - dos «recursos financeiros» e «aquisição de serviços até determinado montante» - e o Procurador-Geral da República, para «actos de gestão extraordinária» desses mesmos recursos, tudo nos termos da alínea d) do nº1 do artigo 7º da Lei nº2/2004, de 15.01 - Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Pública - dos artigos 2º e 8º da Lei nº8/90, de 20.02 - Lei de Bases da Contabilidade Pública - dos artigos 4º e 23º do DL nº155/92, de 28.07 - Regime da Administração Financeira do Estado - e dos artigos 16º e 17º do DL nº197/99, de 08.06 - Regime Jurídico da Realização de Despesas Públicas e da Contratação Pública - conjugados com o nº2 do artigo 6º do DL nº333/99, de 20.08 - Reestruturação da Orgânica dos Serviços de Apoio da Procuradoria-Geral da República -, e com a alínea r), do nº2, do artigo 19º, do EMP/N.

Efectivamente, nesta última norma - alínea r) do nº2 do artigo 19º do EMP/N - é atribuída ao Procurador-Geral da República a competência para - enquanto dirigente da PGR - «Exercer, na Procuradoria-Geral da República, os poderes administrativos e financeiros idênticos aos que integram a competência ministerial». Assim, a decisão do requerimento de ajudas de custo, do autor, por revestir a natureza de acto de gestão extraordinária - pois que visa uma inovação - competia, tal como aconteceu, à Senhora Procuradora-Geral da República, sendo no âmbito da sua decisão, e enquanto seu primeiro e indispensável pressuposto, que tinha de ser apreciada «a existência ou não do direito do requerente às solicitadas ajudas de custo».

E o litígio jurídico eventualmente surgido dessa sua decisão - tal como efectivamente aconteceu - compete ser resolvido pelos tribunais, não tendo suporte legal - e repetimos - a invocada «competência exclusiva» do CSMP para, previamente à pronúncia destes, e através de uma deliberação por si adoptada, «impor a sua própria interpretação da lei aos órgãos competentes em matéria de autorização de despesas». A «deliberação do CSMP» que assim procedeu não tem natureza e carácter vinculativo de decisão judicial que declare o direito e condene à prática do acto devido.

Destarte, nesta matéria deveras complexa - e por isso mesmo com todo o respeito por posições jurídicas diversas -, ressuma do que fica exposto, de forma sucinta, que não assiste razão ao ora autor quando alega que a Senhora Procuradora-Geral da República, «ao proferir o acto impugnado» - que lhe indeferiu o requerimento de ajudas de custo relativas ao período de 31.05.2011 a 01.09.2014, no montante de 50.299,97€ - «se imiscuiu em competência exclusiva do CSMP, e que, por via disso, tal acto deve ser anulado por padecer de vício de incompetência relativa.

Impõe-se, por conseguinte, julgar improcedente este segmento da sua causa de pedir”.

Portanto, improcede este vício que os AA. imputaram aos despachos impugnados.

Quanto ao vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, escreveu-se no referido Ac. do Pleno de 20/10/2022:

Conforme resulta das disposições legais que ficaram transcritas no acórdão recorrido, a atribuição das ajudas de custo aos magistrados – prevista no art.º 27.º, n.º 1, do EMJ, aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30/7 e no art.º 100.º, do EMP, aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15/10, para aqueles que se desloquem em serviço para fora da comarca onde se encontra sediado o respectivo tribunal ou serviço – não estava dependente dos mesmos pressupostos fixados no regime geral da Função Pública pelo DL n.º 106/98, de 24/4, que estabelecia, no art.º 1.º, n.º 1, que o direito a essa atribuição dependia da existência de deslocações, por motivo de serviço público, do domicílio necessário do trabalhador definido nos termos do art.º 2.º, deste diploma. Assim, e uma vez que este regime geral apenas era aplicável aos magistrados nos aspectos que não tivessem sido especificamente regulados pelos seus Estatutos (cf. artºs. 32.º, do EMJ e 108.º, do EMP), para aferir do seu direito à atribuição de ajudas de custo era irrelevante as noções de domicílio necessário ou de residência habitual.

Porém, a Lei n.º 143/99, de 31/8, aditou ao art.º 27.º, do EMJ um n.º 2 – do seguinte teor: “Os juízes do Supremo Tribunal de Justiça residentes fora dos concelhos de Lisboa, Oeiras, Cascais, Loures, Sintra, Vila Franca de Xira, Almada Seixal, Barreiro, Amadora e Odivelas têm direito à ajuda de custo fixada para os membros do Governo, abonada por cada dia de sessão do tribunal em que participem” – estabelecendo a sua aplicação aos procuradores-gerais adjuntos em serviço no STJ (art.º 4.º, n.º 3, da Lei n.º 143/99).

Portanto, aos magistrados era reconhecido o direito ao abono de ajudas de custo quando se deslocassem para fora da comarca onde se encontrava sediado o tribunal ou serviço onde exerciam funções, fosse qual fosse o seu domicílio ou residência e só na situação específica do citado art.º 27.º, n.º 2, se admitia que as ajudas de custo abrangessem as deslocações da sua residência para a sede do tribunal ou do serviço onde prestassem funções.

No que concerne aos vogais magistrados do CSM ou do CSMP, cargo que não podiam recusar (cf. artºs. 137.º, do EMJ e 15.º, n.º 3, do EMP), exerciam as suas funções em regime de tempo integral – auferindo uma remuneração coincidente com a do vogal magistrado de categoria mais elevada (cf. artºs. 148.º, n.º 3, do EMJ, na redacção resultante da Lei n.º 26/2008, de 27/6 e 4.º, n.º 1, da Lei n.º 143/99) – salvo se renunciassem a esse regime, exercendo funções em regime de tempo parcial, ficando com “direito à redução do serviço correspondente ao cargo de origem “(citado art.º 148.º, n.º 2, do EMJ).

Continuando a desempenhar as funções correspondentes ao cargo de origem, os vogais magistrados a tempo parcial mantêm o seu domicílio na sede do tribunal ou serviço onde as exercem e a residência em local diverso se tiverem obtido autorização para o efeito (artºs. 8.º, do EMJ e 85.º, do EMP).

O mesmo já não sucedia com os vogais magistrados do Ministério Público em regime de tempo integral, os quais, tendo deixado de desempenhar as funções que correspondiam ao cargo de origem, deixaram de ter domicílio necessário na sede do tribunal ou serviço onde até então estavam colocados e, ainda que por um período limitado de tempo, passaram a tê-lo em Lisboa, onde se situava o serviço onde desempenhavam as funções (artºs. 85.º, n.º 1, do EMP e 87.º, n.º 1, do C. Civil). Assim, o exercício das novas funções determinava a mudança do domicílio necessário destes vogais para Lisboa, onde deveriam residir e só quando terminasse a comissão de serviço é que passariam a estar domiciliados no local onde viessem a ser colocados.

Resulta do exposto, que o recorrente, enquanto exerceu funções como vogal em regime de tempo integral era em Lisboa que tinha o domicílio necessário, pelo que o seu direito ao abono de ajudas de custo nunca poderia decorrer do art.º 100.º, do EMP, nem dos artºs. 1.º, n.º 1 e 2.º, do DL n.º 106/98, nem do art.º 27.º, n.º 2, do EMP, por não preencher os pressupostos de aplicação destas normas, sendo certo também que esta última, sendo excepcional, era insusceptível de aplicação analógica (cf. art.º 11.º, do C. Civil).

E ainda que se considerasse, conforme o recorrente sustenta, que o campo de aplicação do art.º 148.º, n.º 4, do EMJ, não se restringia aos vogais do CSMP que exerciam funções em regime de tempo parcial, sendo também aplicável aos que desempenhavam as funções em tempo integral, entendemos não ser possível concluir que ele preenchia os pressupostos da norma para lhe ser atribuído o abono requerido, dado que, como vimos, o seu domicílio era em Lisboa, aqui tendo o dever legal de residir (como se observou no parecer do Conselho Consultivo da PGR n.º 30/19, de 21/3/2020, pressupõe a obrigação de aí residir a necessidade de obter autorização para residir fora de Lisboa, visto que se o dever não existisse tal autorização não se justificava) e não demonstrou que tivesse obtido autorização para residir “fora de Lisboa”, a qual não coincide com a autorização que lhe fora dada para residir na Ericeira quando estava colocado no DIAP de Sintra e não tinha domicílio necessário em Lisboa.

Este entendimento é também aplicável à situação dos AA. que, no período em que exerceram funções como vogais do CSMP em regime de tempo integral, deixaram de ter o seu domicílio necessário na sede do tribunal ou serviço onde até então estavam colocados e passaram a tê-lo em Lisboa.

E não se pode afirmar que assim resulte violado o princípio do paralelismo das magistraturas (art.º 75.º, n.º 1, do EMP e actual art.º 96.º, n.º 1, do actual EMP aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27/8), o qual não opera automaticamente, havendo que atender às especificidades das respectivas funções.

Ora, como se referiu nos mencionados Acs. desta Secção, o que se constata na lei a tal respeito, “é que as «competências» e o «funcionamento» do CSM e do CSMP são diferentes, operando aquele em «plenário» e em «conselho», e sendo nomeadamente integrado por« secções especializadas» de «acompanhamento e ligação aos tribunais», o que justifica que os membros que fazem tal acompanhamento e ligação exerçam, em benefício do próprio interesse público, as suas funções noutro local que não em Lisboa – artigos 218.º e 220.º da CRP, 150.º do EMJ”, a isto acrescendo que os AA., a quem competia fazê-lo, não invocaram qualquer situação concreta que pudesse justificar uma avaliação eficaz da alegada violação.

Os AA. invocaram ainda que os despachos impugnados violaram o princípio da boa fé, tendo a entidade demandada incorrido em abuso de direito, na modalidade de “venire contra factum proprium”, por, apesar de se ter conformado com o teor da deliberação do CSMP de 10/9/2019, vir mais tarde colocar em causa a competência exclusiva na matéria do CSMP e negar o seu direito ao abono de ajudas de custo.

Mas não têm razão, pelos motivos que constam do citado Ac. do Pleno, onde se referiu:

O abuso de direito, na vertente de “venire contra factum proprium”, ocorre quando o exercício de um direito contradiz uma anterior conduta do mesmo sujeito jurídico que, objectivamente considerada, era de molde a criar noutrem a confiança que, coerentemente, ele se comportaria de determinada maneira. Há, assim, dois comportamentos diferentes da mesma pessoa, diferidos no tempo, correspondendo o segundo a uma traição da confiança que o primeiro criara.

Ora, no caso em apreço, não se vê que a abstenção da Srª. Procuradora-Geral da República na votação da deliberação do CSMP de 10/9/2019 seja susceptível de, razoável e justificadamente, criar no recorrente uma expectativa sólida que lhe permitisse confiar que ela iria deferir o seu requerimento de pagamento das ajudas de custo e que, em consequência, o indeferimento deste consubstanciasse uma traição ao “investimento de confiança” que fizera. Com efeito, para além de a referida abstenção (“factum proprium”) não poder, ser, objectivamente, interpretada com o significado que o recorrente lhe atribuiu, há que tomar em consideração a incerteza e as dificuldades na interpretação da lei que na situação que estava em causa eram manifestas e que sempre obstaria à criação de uma situação de confiança em nome de uma certeza jurídica que ainda não existia. Assim, não só não há contradição nas condutas em causa da Srª. Procuradora-Geral da República, como não se mostraria razoável a alegada situação de confiança numa matéria onde o conselho consultivo da PGR já se pronunciara em sentido divergente da interpretação que veio a ser acolhida pelo CSMP e que, portanto, não era juridicamente pacífica.

Portanto, improcede também este vício.

E, não assistindo aos AA. o direito ao abono de ajudas de custo, fica sem utilidade avançar para a apreciação das questões da “caducidade do direito à liquidação, processamento e pagamento das ajudas de custo” por eles requerido e a “prescrição dos créditos deles emergentes” (cf., neste sentido, os referidos Acs. desta Secção).

Finalmente, quanto ao pedido subsidiário de indemnização, formulado pelos AA. ao abrigo do art.º 167.º, n.º 5, do CPA – que estabelece que “na situação prevista na alínea c) do n.º 2 os beneficiários de boa fé do ato revogado têm direito a ser indemnizados pelo sacrifício, mas quando a afetação do direito, pela sua gravidade ou intensidade, elimine ou restrinja o conteúdo essencial desse direito, o beneficiário de boa-fé do ato revogado tem direito a uma indemnização correspondente ao valor económico do direto eliminado ou da parte do direito que tiver sido restringido” –, com o fundamento que a deliberação do CSMP de 10/9/2019 configura um acto constitutivo de direitos que foi revogado pelos despachos impugnados, também terá de improceder.

Efectivamente, como se constatou nos citados Acs. desta Secção, “nem a deliberação do CSMP, aqui em causa, configura um acto constitutivo de direitos nem o acto impugnado a revogou, mormente com algum dos dois fundamentos enunciados na lei – referida al. c) do n.º 2 do art.º 167.º do CPA” – dado que se trata “obviamente de actos distintos proferidos por órgãos – melhor, sub-órgãos – distintos, sendo que o acto impugnado emana de diferente entendimento jurídico, e não da superveniência de conhecimento ou alteração de circunstâncias de facto”.

Nestes termos, deve a presente acção ser julgada totalmente improcedente.

4. Pelo exposto, acordam em julgar a acção improcedente, absolvendo a entidade demandada do pedido.

Sem custas, por isenção dos AA. [cf. art.º 4.º, n.º 1, al. c), do RCP], embora sem prejuízo do n.º 7 do mesmo art.º 4.º.

Lisboa, 3 de Novembro de 2022. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Carlos Luís Medeiros de Carvalho.

Referências Legais

Legislação Nacional

Artigos 2.º e 8.º, ambos da Lei n.º 8/90, de 20/2. Artigo 7.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 2/2004, de 15/1. Artigos 4.º e 23.º, ambos do DL n.º 155/92, de 28/7. Artigos 16.º e 17.º, ambos do DL n.º 197/99, de 8/6. Artigo 6.º, n.º 2, do DL n.º 333/99, de 20/8. Artigo 19.º, n.º 2, Alínea r), do Estatuto do Ministério Público aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27/8. Artigos 87.º, n.º 1 e 11.º, ambos do Código Civil. Artigos 1.º e 2.º, ambos do DL n.º 106/98, de 24/4. Artigos 27.º, n.º 2 e 148.º, n.º 4, ambos do Estatuto dos Magistrados Judiciais aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30/7, na versão resultante da Lei n.º 143/99, de 31/8. Artigo 4.º, nºs. 1 e 3, da Lei n.º 143/99, de 31/8. Artigos 8.º, 27.º, n.º 1 e 32.º, do Estatuto dos Magistrados Judiciais aprovado pela Lei
n.º 21/85, de 30/7. Artigo 148.º, n.º 3, do Estatuto dos Magistrados Judiciais aprovado pela Lei n.º 21/85, na versão resultante da Lei n.º 26/2008, de 27/6. Artigos 15.º, n.º 3, 85.º, 100.º e 108.º, todos do Estatuto do Ministério Público aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15/10.

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