0676/03 - Supremo Tribunal Administrativo

O facto de se elaborar questionário sobre determinada matéria de facto, e de nenhuma prova ser produzida pelas partes na sequência desse questionário, não exonera a sentença de apreciar tal matéria à luz da prova que tenha sido produzida antes dessa peça processual;

Não se coloca a discussão sobre a distribuição do ónus de prova se a prova produzida, independentemente de quem a carrilou para os autos, permite dar por assente determinado facto (artigo 515.º do CPC).

Acordam em subsecção, na Secção de Contencioso Administrativo:

1.

1.1. ..., Lda., com sede em Casal do Arqueiro, Batalha e A..., Lda., com sede em Maceira, Leiria, interpuseram no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra RECURSO CONTENCIOSO de ANULAÇÃO, contra os despachos do Presidente da CÂMARA MUNICIPAL de ÓBIDOS, datados de 19 e 27 de Outubro de 2000, nos termos dos quais foi embargada a construção de um edifício multifamiliar levado a efeito no lote G3, sito no Bom Sucesso, freguesia de Vau, Óbidos.

Imputaram-lhes vícios de vícios de falta de fundamentação, de falta de audiência prévia, de preterição das formalidades previstas no artº-. 3.º, ns. 1 e 6 do Dec. Lei 92/95, de 9/5, de violação do artº-. 57º, 1, do Dec. Lei 445/91, de 20/11, por erro nos pressupostos de facto, do princípio da legalidade e do princípio da propriedade privada.

1.2. A recorrente ..., Lda. foi julgada parte ilegítima, por despacho de fls. 78-79.

1.3. Foi elaborado despacho saneador com especificação e questionário (fls.80-81).

1.4. Por sentença de fls. 117-121, o recurso foi provido, por erro do acto quanto aos pressupostos de facto.

1.5. É desta sentença que vem deduzido recurso pela autoridade recorrida. Alegando, concluiu:

“1ª O Presidente da Câmara Municipal de Óbidos no uso das suas competências ordenou aos funcionários Municipais que levantassem autos de embargo das obras de construção em curso nos lotes G-1; G-3 e G-5 do Bom Sucesso.

2ª Estes funcionários, na qualidade de oficiais públicos, foram ao local lavraram três autos de embargo, e em relação à Construção no lote G-3, exararam nele que: - "a área de implantação licenciada era de 620 m2 e a realizada é de 655,80 m2; a área de construção licenciada no piso recuado é de 365,40 m2 e o realizado é de 520,70 m2".

3ª Este auto de embargo é um documento autêntico. (Art° 369; 370 e 369 do C. Civil)

4ª Um simples "auto de notícia que faz fé em juízo é um documento autêntico". (B. M. J. 228 - 105).

5ª Este auto de embargo foi notificado, apenas a quem a Câmara Municipal tinha passado licença de construção: - "..., Lda".

6ª Apesar disso, quem recorre ao Tribunal a pedir a suspensão da eficácia do acto administrativo, é a "..., Lda" e a "A..., Lda" cujo processo está apenso a este, para os legais efeitos.

7ª Independentemente da decisão - que se sabe ter outros fundamentos – está exarado e provado na "matéria de facto assente" que:

- "Em 2000.10.27, procedeu-se ao embargo da referida obra, em cumprimento do despacho do Presidente da Câmara de 2000.10.26, que ordenou a repetição do embargo autorizado, tendo o embargo sido decretado por as obras estarem a ser executadas em desacordo com o projecto, nomeadamente a área de implantação era de 620 m2 e a realizada de 655,80 m2; a área de construção licenciada no piso recuado é de 365,40 m2 e a realizada de 502,70 m2". (Proc. Apenso).

8ª Seguiu-se o recurso principal, e as recorrentes (Autoras) invocaram o seu direito de continuar a construção. E a lei diz:

- "Aquele que invocar um direito cabe fazer a prova dos factos constitutivos do direito alegado". (Art° 342 - 1 no C. Civil).

9ª Os factos constitutivos do direito de continuar a construção eram: a) - Provar que as Autoras tinham licença municipal.

b) - Provar que a área já construída não ultrapassava a área licenciada.

10ª Esta prova só podia ser feita por documentos junto à PI, ou mesmo em julgamento por peritagem, para o que as Autoras requereram e obtiveram quesitos.

11ª Nenhuma prova fizeram, ficou em vigor a força probatória do documento autêntico que atestava e atesta a legalidade e veracidade dos despachos objectos deste recurso.

12ª À Câmara Municipal de Óbidos - Ré - só caberia contradizer, ou fazer prova em contrário, se a Autora - A..., Lda (única parte legítima), tivesse provado:

a) - Que tinha licença. E nunca teve, nem tem.

b) - Que estava a construir só na área licenciada. (Art° 342 - 2 do C. Civil).

13ª Eram estes os factos constitutivos do direito que alegou, para continuar a construção embargada. Mas nada provou.

14ª A douta sentença recorrida, como se disse, inverteu o ónus da prova, invocando apenas as alegações da recorrente - Autora, olvidando as alegações da Ré.

E quanto ao ónus da prova, olvidou o valor dos documentos apresentados, e a falta de resposta aos quesitos requeridos pela própria Autora,

E sem mais, decidiu assim:

"Quanto ao referido vício (violação de lei e erro no pressuposto de facto), entendemos que o mesmo procede, na medida em que a entidade recorrida (C M O) não provou, nestes autos, que a construção embargada excedesse a área de construção licenciada". (sic).

15ª A recorrente - Autora, é que tinha que provar que a construção embargada (por exceder a área licenciada), não excedeu essa área, até porque se diz na própria sentença recorrida que se deve atender ao "princípio da presunção da legalidade da actuação administrativa". (Art° 350 do C. Civil).

16ª Por último constata-se que se este recurso procedesse haveria uma inutilidade, já que as duas construções nos lotes G-1 e G-5 continuam embargadas e esta, no G-3, mesmo desembargada, não poderia ser continuada nem pela recorrente, porque não tem licença, nem pela ..., Lda, que também já não tem, por caducidade.

Nestes termos, deve este recurso ser julgado procedente, por violação do disposto nos Art° 342; 343; 347 e 349 do C. Civil, fazendo-se JUSTIÇA”.

1.6. Não foram apresentadas contra-alegações.

1.7. O EMMP emitiu parecer no sentido da manutenção da sentença.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

2.

2.1. A sentença considerou, em matéria de facto:

“Dos autos, atenta a especificação de fls. 80 e a não produção de qualquer prova aos quesitos insertos no questionário de fls. 81, sendo que, por ser matéria controvertida neste recurso, deveria ter sido apresentada prova, resultam apurados os seguintes factos :

1. Em 2/5/92, a recorrente “..., L.da” adquiriu, por compra, o lote de terreno para construção, designado por G3, com a área de 1 536 m2, situado no Bom Sucesso, concelho de Óbidos.

2. Em 19/11/99, a recorrente “A.., L.da” adquiriu a “..., L.da” o lote referido em A.

3. Por deliberação de 4/5/98, a Câmara Municipal de Óbidos deferiu o projecto de arquitectura, sendo os projectos de especialidade aprovados em 24/5/99, pelo Presidente da CM de Óbidos.

4. Por despacho do Presidente da CM de Óbidos, de 30/7/99, foi deferida a emissão do alvará de construção nº-. 545/99.

5. Em 19/10/2000, foi efectuado o embargo das obras atinentes ao alvará referido, nos termos do auto de fls. 8 dos autos.

6. Em 27/10/2000, em cumprimento de despacho de 26/10/2000, do Presidente da CM de Óbidos, foi repetido o embargo, referido em E), nos termos do auto de fls. 9 dos autos e que aqui se dá como reproduzido”

2.2. Como se relatou, o embargo foi anulado por erro nos seus pressupostos de facto.

O ora recorrente controverte a sentença, alegando que ela não considerou adequadamente a prova produzida nem procedeu a correcta aplicação dos preceitos legais sobre a distribuição do ónus de prova.

Para melhor compreensão do presente aresto, começa-se por recordar alguns passos da fase contenciosa.

2.2.1. O erro do acto foi invocado na petição de recurso contencioso, nos seguintes termos:

“10. º

As obras de construção do edifício multifamiliar estavam a ser executadas ao abrigo do alvará de licença de construção emitido pela Câmara Municipal em 30 de Setembro de 1999

11. º

E em inteira conformidade com o projecto aprovado, tanto mais que as medições do auto de embargo não correspondem minimamente à realidade (v. neste sentido doc. n.º 5).

Consequentemente,

12. º

É manifesto não estarem reunidos os pressupostos de que depende o embargo de quaisquer obras, pelo que o acto recorrido violou frontalmente o anterior acto camarário que concedera a licença (...)”.

O recorrido, na contestação, impugnou a alegação constante daquele artigo 11.º

“16. º

É assim falso o alegado no Artigo 11 da PI (...)”.

O tribunal a quo, sem ter procedido a despacho saneador, notificou as partes para alegações. Todavia, as recorrentes apresentaram uma peça (fls. 58-61) em que disseram, no que releva:

“4. (...) as recorrentes sustentaram que a obra estava ser executada em conformidade com o projecto aprovado, uma vez que as medições constantes do auto de embargo não eram correctas (v. art. 11.º da p.r.)

(...).

5. A garantia constitucional do direito fundamental à tutela judicial efectiva implica a constitucionalidade de qualquer limitação probatória (...), pelo que, tendo a matéria de facto alegada no art.º 11 da p.r. sido objecto de impugnação específica (v. artº 16 da contestação) é inquestionável que não poderia este douto Tribunal deixar de cumprir o que lhe era imposto pelo artº 845 do C Administrativo, de modo a permitir às recorrentes provar os factos por si alegados, designadamente os constantes do art. 11.º da p.r.”.

Veio, então, a ser produzido despacho saneador, que integrou o seguinte questionário:

“1.º Em vez da área de implantação licenciada (620m2) a construção embargada tinha uma área de 655,80 m2?

2. º

Em vez da área licenciada, do piso recuado (365,40 m2), o mesmo piso da construção tinha uma área de 502,70 m2?”

Não houve qualquer produção de prova na sequência do despacho saneador.

A sentença veio a fixar os factos, conforme supra transcrito e, apreciando, disse:

“Quanto ao referido vício, entendemos que o mesmo procede, na medida em que a entidade recorrida não provou, nestes autos, que a construção embargada excedesse a área de construção licenciada.

(...)

Deste modo, são inócuos para estes autos os factos dados como provados na suspensão de eficácia, pelo que deveria a entidade recorrida ter demonstrado nestes autos, no momento processual próprio (após a elaboração da especificação e questionário), ter demonstrado os pressupostos de facto que estiveram na base do embargo, por meio de prova documental e/ou testemunhal, sendo certo que perante o carácter controvertido de tais factos neste recurso, não se pode basear em estudos/inspecções realizadas, até porque se assim fosse inexistia razão para se questionar a matéria inserta no questionário.

Assim, o certo é que neste processo a entidade recorrida não provou, como era seu ónus, os pressupostos fácticos do embargo decretado; não o tendo demonstrado não se pode manter a decisão recorrida, antes se impondo a anulação do acto de embargo”.

Vejamos.

2.2.2. A decisão do presente recurso pareceria exigir uma discussão sobre o problema da distribuição do ónus da prova no recurso contencioso de anulação de actos administrativos.

Afigura-se, no entanto, que a solução é encontrada de modo mais simples, considerando a prova que consta dos autos.

Relembre-se que o embargo foi decretado tendo em atenção que “as obras estavam a ser executadas em desacordo com o projecto aprovado e licenciado, nomeadamente a área de implantação licenciada era de 620 m2 e o realizado é de 655,80 m2, a área de construção licenciada no piso recuado é de 365,40 m2 e a realizada de 502,70 m2 (...)" (auto de embargo).

Demos conta dos termos da invocação, na petição de recurso, do erro nos pressupostos do acto.

Para demonstração desse erro, a recorrente contenciosa limitou-se a, com o já transcrito artigo 11.º da sua petição, juntar um documento (doc. 5), que é uma carta subscrita por um técnico de “..., Lda.”, dirigida ao Presidente da Câmara Municipal de Óbidos, do seguinte teor:

“Assunto: lotes G1, G3 e G5 – Bom Sucesso – Vau-Óbidos

Venho pela presente informar V. Exa. que as medições apresentadas nos autos de embargo das construções em epígrafe não correspondem à realidade.

Em anexo se enviam medições dos projectos aprovados por essa Autarquia.

Em face do atrás exposto, solicita-se assim a sua rectificação nos respectivos autos de embargo”.

Em anexo segue um quadro que, porém, não contém qualquer identificação quanto ao lote de que cuida, sendo que o embargo em discussão respeita apenas ao lote G3.

Mas, admitindo que os dados do dito documento se referem ao lote G3, eles revelam que a recorrente contenciosa reconhece que as obras ultrapassavam os limites do projecto aprovado.

Com efeito, não vêm controvertidas no recurso contencioso as áreas licenciadas (áreas de implantação e construção) que são referidas no auto de embargo. Apenas vêm discutidas as “medições” daquele auto de embargo.

Ora, nos termos do auto de embargo, a área de implantação licenciada por piso era de 620m2 e a área de construção licenciada no piso recuado era de 365,40m2. Foi, aliás, destes elementos assentes, que partiu o questionário.

Pois bem, nos termos do documento apresentado pela recorrente a área de implantação dos pisos era 640m2 e a área de construção do piso recusado era de 383m2, ou seja, em qualquer dos casos, superior à licenciada.

Por sua vez, o recorrido, tendo sido citado nos termos do artigo 840.º do Código Administrativo, isto é, com a advertência de que a falta de contestação importava a confissão dos factos alegados pela recorrente, não se limitou a impugnar a alegação de erro, nem sequer a dar por admitido o excesso de área conforme constante do documento apresentado pela recorrente.

O recorrido impugnou o alegado erro nos pressupostos e fez juntar, como documento 2 da sua contestação, e no sentido da correcção dos dados apresentados no auto de embargo, a Informação 15/11/2000, do “Serviço de Obras/Gabinete Técnico” da Câmara Municipal de Óbidos, que é um Relatório elaborado por um arquitecto, um topógrafo e um fiscal, no qual se explica que “foram feitas medições com fita métrica pelo interior dos compartimentos. Para uma melhor compreensão das medições atrás referidas optou-se por apresentar uma tabela comparativa em m2”.

Nesse documento vêm identificadas todas as medições, para todos os pisos e divisões, com referência ao licenciado e ao realmente executado na obra.

Ora, a recorrente contenciosa não produziu ao longo dos autos qualquer discussão destes elementos detalhados de modo a justificar a dúvida sobre a sua veracidade.

Numa situação destas, afigura-se que o acto se apresentava alicerçado em documentação convincente, e que não é razoável pôr em dúvida os elementos que nela são relatados.

Ou seja, não só a recorrente não produziu prova capaz de alicerçar a existência de erro nos pressupostos do acto, como, ainda, o autor do acto produziu prova capaz de sustentar a correcção dos pressupostos em que assentou.

Ou seja, e em síntese, independentemente de quem produziu prova (artigo 515.º do CPCivil), os autos fornecem elementos suficientes no sentido da correcção dos pressupostos em que assentou o acto impugnado contenciosamente.

E é nesta perspectiva que, como dissemos supra, não se torna necessário entrar na discussão da distribuição do ónus da prova.

2.2.3. Uma última palavra sobre o tema.

A sentença parece ter entendido, que, por ter levado ao despacho saneador a interrogação sobre as medições das obras, e porque nem recorrente nem recorrido ofereceram qualquer prova após esse despacho, já não teria ou não poderia proceder a uma valoração da prova produzida até então, em termos de a considerar capaz de responder a tais interrogações.

Não é assim.

O tribunal, e bem, porque vinha articulado, era fundamento do recurso, o erro na medição em que radicava o embargo, levou a matéria a questionário.

Foi isso mesmo que lhe foi solicitado no requerimento expresso da recorrente para a abertura dessa fase de instrução, para poder “provar os factos por si alegados, designadamente os constantes do art. 11.º da p.r.”

Mas, afinal, não houve nenhuma iniciativa, nem de recorrente, nem de recorrido.

A sentença pareceu limitada pelo juízo que tinha produzido quando decidiu proceder ao questionário, por isso que diz que se os factos não fossem controvertidos “inexistia razão para se questionar a matéria inserta no questionário”.

Contudo, não havia qualquer limitação, nem qualquer caso julgado formal sobre a incerteza de um facto.

O tribunal a quo deveria ter apreciado concretamente os elementos de prova e haveria de ter concluído como aqui se acabou de fazer.

2.2.4. Como se relatou, na petição de recurso contencioso eram apontados ao acto de embargo diversos vícios.

As alegações da recorrente, na fase contenciosa foram formuladas de modo tal que conduziu o Ministério Público a emitir parecer no sentido de que só havia que apreciar o de erro nos pressupostos já que os restantes “a recorrente deixou de os invocar em sede de alegações finais”.

A sentença não tomou uma posição directa sobre essa alegada delimitação, que também não veio discutida no presente recurso, dizendo, mesmo “devemos conhecer prioritariamente do vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, por, nos termos do art. 57.º da LPTA ser aquele que melhor tutela os interesses em causa, sem necessidade de conhecer dos demais (…)” conheceu, apenas, o respeitante ao erro dos pressupostos de facto.

3. Assim, revoga-se a sentença e ordena-se a baixa para apreciação dos demais vícios, se for caso disso.

Custas pela recorrida jurisdicional.

Taxa de Justiça – 250 euros /duzentos e cinquenta euros);

Procuradoria – 125 euros (cento e vinte e cinco euros).

Diz-se, sem custas, pois não contraalegaram.

Lisboa, 7 de Junho de 2005. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Políbio Henriques – Pires Esteves.