Quem foi o relator do acórdão 0609/14.5BEBRG?

O relator foi Anabela Ferreira Alves e Russo, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0609/14.5BEBRG?

O acórdão foi proferido em 18 de novembro de 2020.

Acórdão STA (2020) — Regulamento comunitário, Reposição

Sumário

I - Nos termos do artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento (CE/Euratom) 2988/95, o prazo de execução da decisão que aplica a sanção ou medida administrativa é de três anos, contado desde o dia em que a decisão final se torna definitiva, sendo esse prazo objecto de interrupção ou suspensão nos termos das disposições pertinentes do direito nacional. II - Os prazos previstos no citado Regulamento são aplicáveis ao caso dos autos, na ausência de disposições de direito interno que prevejam prazos especiais para o efeito. III – Não tendo sido observado o prazo para a execução da decisão do INGA que ordenou a restituição do subsídio (artigo 3.º n.º 2 do Regulamento) e não tendo ocorrido, antes do prazo findar, qualquer facto interruptivo ou suspensivo do seu curso, há que concluir que é inexigível o pagamento da dívida em cobrança na execução fiscal.

Texto

ACÓRDÃO 1. RELATÓRIO 1.1. “IFADAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P.”, não se conformando com a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga que, ao abrigo do preceituado no artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho da União Europeia, julgou prescrita a dívida em execução coerciva no processo de execução fiscal n.º 2267201101014510, instaurado no Serviço de Finanças de Arcos de Valdevez, interpôs recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo. 1.2. Tendo alegado, formulou, a final, as seguintes conclusões: «A- O presente recurso vem interposto da douta sentença de 10/10/2019, através da qual foi julgada procedente a oposição, porquanto entendeu o Tribunal que a dívida já estava prescrita, porquanto, ocorre a prescrição decorrente de ter sido ultrapassado o prazo de três anos previsto no n.° 2 do artigo 3.° do Regulamento. B - Julgou o Tribunal procedente a oposição com base na prescrição do n° 2 do artigo 3° do Reg. (CE) n° 2988/95 do Conselho fazendo confusão com a prescrição para cobrança da divida exequenda. C - Salvo melhor entendimento, como seguidamente se demonstrará, a decisão parece fazer uma incorreta interpretação do direito aplicável. D - Por se tratar de uma questão de direito o presente recurso é para apreciação da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, matéria de direito que dada a confusão existente nos Tribunais a quo carece da correta apreciação dessa Secção do Supremo, com vista a produzir jurisprudência sobre a matéria. E - O âmbito de aplicação do Regulamento n.° 2988/95 respeita aos procedimentos administrativos relativos à aplicação dos controlos e das medidas e sanções da União e não à prescrição do direito de crédito do IFAP, IP, ou seja, à prescrição da obrigação de serem pagos os montantes em dívida ou de serem reembolsados os montantes indevidamente recebidos. F - É verdade que o Supremo Tribunal Administrativo, para efeitos de prescrição do procedimento, equipara medidas administrativas a sanções administrativas, remetendo os fundamentos dessa equiparação para a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, nomeadamente, para o acórdão proferido em 17 de setembro de 2014, no âmbito do Proc. C-341/13. G - Sucede porém que, o Tribunal de Justiça da União Europeia, no âmbito do citado Proc. C-341/13, não analisa a questão do prazo prescricional de execução da decisão final, na realidade o Tribunal de Justiça da União Europeia apenas firma o entendimento que o n° 1 do Art° 3°, do Regulamento n° 2988/95 é aplicável quer às irregularidades que conduzem à aplicação de uma sanção administrativa, na aceção do Art° 5° deste, quer às que são alvo de uma medida administrativa, na aceção do Art° 4° do referido regulamento H - Ou seja, define o Tribunal de Justiça da União Europeia, nos pontos 42 a 65 do acórdão proferido no âmbito do Proc. C-341/13, que, o prazo de prescrição do procedimento administrativo é aplicável quer às irregularidades que conduzem tanto à aplicação de uma sanção administrativa como de uma medida administrativa. I - Verifica-se assim que o Art° 3° do Regulamento n.° 2988/95, nada contém sobre a prescrição de créditos emergentes de irregularidades lesivas dos interesses financeiros da Comunidade, apenas incide sobre as condições de instauração e de duração do procedimento administrativo suscetível de possibilitar a aplicação de medidas administrativas e de sanções. J - A este respeito, importa também salientar que é a própria União Europeia, como consta do "Documento de Trabalho da Comissão Europeia, Bruxelas, 2007”, sobre os "prazos de prescrição aplicáveis aos procedimentos relativos a irregularidades e às decisões subsequentes que estabelecem sanções ou medidas administrativas” (fls. 6 a 16,) a entender que "o Art° 3° do Regulamento CE Euratom n° 2988/95 não contém qualquer disposição sobre o prazo de prescrição da execução das decisões que aplicam uma medida administrativa (nomeadamente, a recuperação), devendo pressupor-se, por conseguinte, que, no que diz respeito a estas decisões se aplicam as disposições do direito nacional que regem os prazos de prescrição e a sua interrupção e suspensão”. L - Na situação em apreço, estamos perante a execução de uma decisão final que teve por fundamento a aplicação de uma medida administrativa, nomeadamente, a restituição pelo beneficiário da ajuda dos montantes por este indevidamente recebidos, pelo que a esta situação terá de ser aplicado o prazo de vinte anos previsto no Art° 309° do Código Civil. M - Não havendo norma especial relevante e tendo tal obrigação de reembolso como fonte o já referido acto administrativo de rescisão do contrato, vale, na verdade, o prazo ordinário de prescrição, de 20 anos, pelo que ainda não ocorreu a extinção do crédito, nem da correspectiva dívida exequenda (cfr. arts. 306° e 309° do Código Civil). N - Não obstante, não parecer que a questão suscitada exija uma interpretação que não possa ser dada pelo Douto Tribunal, pois a mesma tem resposta na legislação aplicável, bem como na jurisprudência dos Tribunais Superiores, caso subsistam dúvidas relativamente a qual o prazo de prescrição de execução da execução da decisão final, desde já se sugere o reenvio prejudicial, para o Tribunal de Justiça da União Europeia. O - Face ao exposto, verifica-se que inexiste qualquer tipo de prescrição no que respeita à execução da execução da decisão final, pois entre a notificação da decisão final e a interposição do processo de execução fiscal não decorreram 20 anos e em face do exposto, a dívida exequenda não está prescrita. P - Concomitantemente, o entendimento do Tribunal ao julgar a oposição procedente, não parece ter sido correta, pelo que, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão considerando válida a decisão final proferida pelo IFAP, I.P.» 1.3. A Recorrida insurge-se contra a revogação da sentença, alegando em abono da sua posição, em especial, as razões que verteu no quadro conclusivo com que rematou as suas contra-alegações: «A) o prazo de prescrição da quantia exequenda previsto no artigo 3°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95 aplica-se também aos procedimentos que conduzem à adopção de medidas administrativas. B) Não há que determinar o reenvio para o TJUE, se na sequência do Acórdão do TJUE de 17/09/2014, se estabilizou o entendimento de que o artigo 3.° do Regulamento (CE, Euratom) n° 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, deve ser interpretado no sentido de que se aplica aos procedimentos instaurados pelas autoridades nacionais contra beneficiários de ajudas da União na sequência de irregularidades verificadas pelo organismo nacional e que, o prazo de prescrição previsto no dito artigo 3°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95 aplica-se não apenas aos procedimentos por irregularidades que conduzem à aplicação de sanções administrativas, na acepção do artigo 5.° deste regulamento, mas também aos procedimentos que conduzem à adopção de medidas administrativas, na acepção do artigo 4.° do referido regulamento. E, ainda porque na ideia da coerência legislativa faz todo o sentido que esta jurisprudência se aplique também ao n° 2 do artigo 3° do Regulamento em causa. C) A decisão da medida de restituição das quantias entregues pelo IFAP IP tornou- se definitiva em 12/09/2007 - denominada “DECISÃO FINAL” (vide ponto 17. do probatório), a execução foi instaurada em 31/10/2011 (vide ponto 1°. do probatório) e o executado só foi citado em 10/11/2011 (vide ponto 2° do probatório). D) Não existem causas obstativas do decurso do prazo de três anos previsto no n° 2 do art° 3° do referido Regulamento o que determina a ocorrência de prescrição da obrigação de reembolso». 1.4. O Ministério Público junto deste Tribunal, no douto parecer que emitiu, após ter distinguido prescrição do procedimento administrativo e prescrição da dívida exequenda e de defender o entendimento de que esta última é fundamento de Oposição, promoveu a improcedência do recurso por duas ordens de razões. Por um lado, por ter ficado provado que entre a consolidação do acto administrativo que determinou a reposição das ajudas e a instauração da execução decorreu um período superior a 3 anos, prazo que entende aplicável à prescrição do direito de execução da medida de restituição do montante em causa, por via do direito comunitário, mais precisamente do artigo 3.°/2 do Regulamento. Por outro, por não terem ficado provados quaisquer factos interruptivos ou suspensivos da prescrição do direito de execução da decisão de reposição. 1.5. Colhidos os vistos dos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, vem o processo submetido à Conferência para julgamento. 2. OBJECTO DO RECURSO 2.1. Como é sabido, sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso, a intervenção do Tribunal ad quem é especialmente delimitada pelo teor das conclusões que finalizam as alegações do recurso jurisdicional apresentado [artigo 635.º do Código de Processo Civil (CPC)]. Essa delimitação do objecto, numa vertente negativa, permite concluir se o recurso abrange tudo o que na sentença foi desfavorável ao Recorrente ou se este, expressa ou tacitamente, se conformou com parte das decisões de mérito proferidas sobre questões por si suscitadas (artigos 635.º, n.º 3 e 4 do CPC), situação em que fica vedado ao Tribunal ad quem sobre elas se pronunciar. Numa vertente positiva, a delimitação do objecto do recurso, especialmente nas situações de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, como é o caso, constitui ainda o suporte necessário à fixação da sua própria competência, nos termos em que esta surge definida pelos artigos 26.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e 280.º e seguintes do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT). 2.2. Posto isto, a questão principal a temos que responder é uma só: errou o Tribunal a quo ao julgar verificada a prescrição da dívida exequenda por à data da instauração da execução já ter decorrido o prazo previsto no artigo 3.º n.º 2 do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995 -por o artigo 3.º deste Regulamento não conter qualquer norma relativa à prescrição de créditos emergentes dos procedimentos, estabelecendo apenas as condições de instauração e de duração do procedimento administrativo suscetível de possibilitar a aplicação de medidas administrativas e de sanções, devendo, por isso, tais dívidas apenas se considerarem prescritas ao fim de 20 anos, nos termos do artigo 309.º do Código Civil? Paralelamente, suscitando-se dúvidas a este Supremo Tribunal Administrativo quanto à interpretação e âmbito de aplicação do artigo 3.º do Regulamento, mais concretamente, dúvidas sobre qual dos prazos aí previstos é aplicável ao caso concreto ou sobre a aplicabilidade de todo o regime aí consagrado à situação sub judice, importará aferir da pertinência de sobrestar no nosso julgamento até que o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) dê resposta a pedido de reenvio prejudicial a formular nestes autos relativamente a estas questões de interpretação das normas jurídicas. 3. FUNDAMENTAÇÃO 3.1. Fundamentação de facto 3.1.1. A sentença recorrida declarou provados com “relevância para a decisão a proferir nos presentes autos”, os seguintes factos: 1) Em 31/10/2011, foi instaurado pelo Serviço de Finanças de Arcos de Valdevez contra B……………., o processo de execução fiscal (PEF) n.° 2267201101014510, para cobrança coerciva de dívidas ao "IFAP, IP.", no montante de €7.399,27, tituladas pela certidão de dívida emitida em 14/10/2011 pelo Diretor do Departamento Jurídico e de Devedores do "IFAP, IP" - (cfr. fls. 1 a 7 do processo de execução fiscal apenso aos autos e que aqui se dá por inteiramente reproduzido - doravante apenso). 2) O executado foi citado para a execução fiscal através de ofício datado de 06/11/2011, remetido via postal registada sob o n.° RQ236527871PT, recebido em 10/11/2011 - (cfr. fls. 13 do apenso e informação do OEF, a fls. 18 do suporte físico dos autos e que aqui se dão por inteiramente reproduzidos). 3) Em 12/12/2011, o executado deduziu Oposição à execução fiscal - (cfr. fls. 10 a 29 do apenso). 4) Através de telecópia com o n.º SDA-08380/2011, a Entidade Exequente informou o Serviço de Finanças da realização de "compensações nos valores de € 65,89 e €348 (...)'' - (cfr. fls. 30 do apenso). 5) Através de telecópia com o n.º SDA-00580/2012, a Entidade Exequente informou o Serviço de Finanças da realização de "compensação no valor de € 101,48 (...)" - (cfr. fls. 62 do apenso). 6) A 15/03/2012, a Ilustre Mandatária do executado informou que este faleceu no dia 01/03/2012, solicitando a suspensão da instância executiva - (cfr. fls. 69 a 73 do apenso). 7) Através de telecópia com o n.º SDA-02917/2012, a Entidade Exequente informou o Serviço de Finanças da realização de "compensação no valor de € 255,15 (...)" - (cfr. fls. 74 do apenso). 8) Através de telecópia com o n.º SDA-03897/2012, a Entidade Exequente informou o Serviço de Finanças da realização de "compensação no valor de € 93,09 (...)" - (cfr. fls. 75 do apenso). 9) Através de telecópia com o n.º SDA-06307/2012, a Entidade Exequente informou o Serviço de Finanças da realização de “compensação no valor de € 146,33” - (cfr. fls. 76 do apenso). 10) Por despacho de 16/05/2013, o Chefe do Serviço de Finanças em regime de substituição, indeferiu o pedido de suspensão da instância executiva, por falta de suporte legal - (cfr. fls. 84 e 85 do apenso). 11) Em 04/06/2013, a aqui Oponente deduziu Reclamação Judicial, ao abrigo dos artigos 276.° e 278.° do CPPT, peticionando a anulação de todo o processado após o dia 1 de Março de 2012, data de falecimento do executado - (cfr. fls. 89 a 95 do apenso). 12) Por sentença proferida em 07/10/2013, no âmbito da Reclamação referida no ponto 11, que correu termos neste Tribunal sob o n.º 1107/13.0BEBRG, foi a reclamação julgada procedente e, em consequência, declarada a ilegalidade dos atos praticados pelo órgão de execução fiscal após o conhecimento da morte do executado - (cfr. fls. 151 a 158 do apenso). 13) Por despacho de 15/01/2014, o Chefe do Serviço de Finanças em regime de substituição, ordenou a citação dos herdeiros do executado, nos termos do disposto no artigo 155.°, n.º 3, alínea b), do CPPT - (cfr. fls. 176 e 177 do apenso). 14) Através de ofício remetido via postal registada com aviso de receção, recebido em 20/01/2014, a ora Oponente foi citada para a execução fiscal na qualidade de herdeira e cabeça de casal da herança aberta por óbito do executado, B………….. - (cfr. fls. 178 a 180 do apenso). Mais se provou o seguinte: 15) Em 19/01/2001, foi celebrado entre o executado originário e o então designado IFADAP, o contrato “de atribuição de ajuda ao abrigo do VITIS - Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas (Co-financiado pelo FEOGA - Garantia)’, respeitante ao projeto apresentado por aquele ao abrigo do Programa de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas, com o n.º 2001.12.001176.0 - (cfr. fls. 23 a 26 do apenso). 16) De acordo com a cláusula 4.a do contrato referido em 15, “são concedidas ao Beneficiário as seguintes ajudas: - Comparticipação financeira para os investimentos, sob a forma de subsídio não reembolsável, até ao montante de 1.356.750,00 (um milhão trezentos e cinquenta e seis mil setecentos e cinquenta escudos). - Compensação por perda de receita consistente em: .(...) . Compensação financeira no montante de 251.250,00 (duzentos e cinquenta e um mil duzentos e cinquenta escudos), durante três anos após a comunicação do arranque (...)”. 17) Através de ofício datado de 12/09/2007, sob o assunto “Decisão Final”, o “IFAP, IP” dirigiu notificação ao executado originário, B……………., comunicando-lhe a rescisão do contrato assinado na sequência do projecto “VITIS - Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação da Vinha”, com o n.º 2001.12.001176.0 e os meios para reposição voluntária da quantia total de € 8.020,68 (€ 6.767,44 relativos às “ajudas/incentivos” e €1.235,23 reportados ao “prémio de compensação pela perda de receita”), acrescida de juros vincendos - (cfr. documento 2 junto com a contestação, de fls. 67 e 68 do suporte físico dos autos). 18) Através de ofício datado de 31/05/2010, com a referência 011603/2010, o “IFAP, IP” dirigiu nova notificação ao executado originário, B………….., comunicando-lhe que “se mantém a decisão de rescisão contratual comunicada a coberto do ofício de Decisão Final” - (cfr. documento 3 junto com a contestação, de fls. 69 e 70 do suporte físico dos autos). 19) Em 23/06/2010, o executado originário remeteu requerimento ao “IFAP, IP”, através do qual solicitou autorização para proceder à afetação de outros prédios rústicos de que é proprietário ao projeto de forma a cumprir a área mínima imposta para a reconversão e reestruturação das vinhas ou, em alternativa que se dignem proceder à redução, proporcional, do valor atribuído ao interessado - (cfr. documento 4 junto com a contestação, de fls. 71 a 75 do suporte físico dos autos). 20) Através de ofício datado de 21/07/2010, com a referência 019335/2010, foi dirigida notificação ao executado originário, comunicando-lhe que “se mantém a decisão de rescisão contratual a coberto do ofício de decisão final’ - (cfr. documento 5 junto com a contestação, de fls. 76 a 78 do suporte físico dos autos). 3.2. Fundamentação de direito 3.2.1. Conforme resulta dos factos provados, o processo de execução, cuja dívida foi declarada prescrita na sentença recorrida, teve origem na “Decisão Final”, do IFADAP, I.P., proferida a 12-9-2017, que rescindiu o contrato n.º 2001.12.001176.0, que aquele Instituto celebrara com B…………... no âmbito do projecto “VITIS - Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação da Vinha”) e determinou a reposição da quantia total de € 8.020,68 (€ 6.767,44 relativos às “ajudas/incentivos” e €1.235,23 reportados ao “prémio de compensação pela perda de receita”), acrescida de juros vincendos. 3.2.2. Na Oposição deduzida pela cabeça de casal, após falecimento do primitivo executado, foi suscitada, entre outras, a questão da prescrição da dívida exequenda. 3.2.3. O Recorrente, na contestação, no que a esta questão respeita, alegou que, tendo a dívida origem num acto administrativo praticado por um Instituto que não integra a Administração Fiscal, que encerra um procedimento que não é regulado pelo Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), mas pelo Código de Procedimento Administrativo (CPA), então há que concluir que inexiste um “acto de liquidação”. Isto é, que não existe fundamento para que se entenda que o acto administrativo em apreço está sujeito aos prazos de caducidade e/ou de prescrição dos artigos 45.º e 48.º da Lei Geral Tributária (LGT). E, consequentemente, na falta de uma norma especial, a dívida exequenda em apreço apenas está sujeita ao prazo de prescrição de 20 anos previsto no artigo 309.º do Código Civil (CC), que não se mostra verificado. 3.2.4. A Meritíssima Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, pese embora tenha aceitado a existência de um procedimento administrativo tendente à formulação de uma decisão, no caso, de rescisão contratual e de restituição integral dos fundos comunitários, e perfilhado a tese do Recorrente de inaplicabilidade dos prazos de prescrição previstos na LGT à situação em análise, entendeu que a questão colocada se devia resolver pela aplicação do prazo de prescrição de 3 anos consagrado no artigo 3.º, n.º 2 do do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho da União Europeia (doravante, Regulamento), rejeitando, assim, a solução proposta pelo Recorrente de resolução através da aplicação do artigo 309.º do CC e do prazo aí previsto. 3.2.5. Diga-se, desde já, que julgou bem. Julgou bem ao afastar a aplicação do prazo de prescrição fixado no artigo 48.º, n.º 1 da LGT, por este prazo se reportar a dívidas de natureza tributária, o que não é o caso, porque a dívida em cobrança nos autos emerge de um alegado incumprimento de contrato relativo a incentivos financeiros concedidos pelo IFADAP, IP, através de fundos disponibilizados pela União Europeia para a promoção e concretização de projectos, no caso, de apoio à reconversão e reestruturação de vinhas. Isto é, independentemente de esta dívida poder ser cobrada, como está a ser, através do processo de execução fiscal, constituindo a certidão de dívida, emitida pela autoridade competente, o título executivo, não é uma dívida com natureza tributária (tudo, conforme artigos 1.º, al. c), 162.º e 163.º148.º, n.º 2, al. a) do CPPT). E julgou bem ao distinguir procedimento administrativo, prescrição da dívida e execução da decisão final do procedimento para efeitos de prescrição da dívida, porque o legislador europeu também faz essa distinção ao estabelecer no artigo 3.º do Regulamento que: «1. O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no nº 1 do artigo 1º Todavia, as regulamentações sectoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos. O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa. A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção. Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, excepto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o nº 1 do artigo 6º . 2. O prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão se torna definitiva. Os casos de interrupção e de suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional. 3. Os Estados-membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos respectivamente nos nºs1 e 2.» (sublinhado de nossa autoria). Do preceito ora transcrito resulta, para nós de forma evidente, que o legislador da União Europeia: - no n.º 1 do artigo 3.º, regulou expressa e directamente a prescrição do procedimento, estabelecendo o prazo de prescrição (4 anos), fixando o momento inicial da sua contagem ou o modo como esta se deve processar (em função da natureza instantânea ou continuada ou repetida da (s) irregularidades cometidas), enunciando o único facto que qualificou como facto interruptivo da prescrição do procedimento (qualquer acto emanado pela autoridade competente manifestando a intenção de instaurar ou instruir o procedimento por irregularidade de que seja dado conhecimento ao destinatário), determinando que a contagem desse prazo se reiniciaria após cada interrupção e impondo como prazo máximo do procedimento administrativo (excepto nas situações de suspensão a que se reporta o artigo 6.º, n.º 1), o prazo de 8 anos (dobro do prazo de prescrição de 4 anos) para todas as situações em que, nessa data, (decorridos os referidos 8 anos), ainda não tenha sido aplicada uma medida ou sanção; - no n.º 2 do mesmo preceito, regulou expressamente o prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa, fixando-o em três anos, optando imperativamente por fazer coincidir o seu termo inicial com a data em que a decisão relativa à sanção aplicada se torna definitiva e remetendo, no que respeita aos factos interruptivos e suspensivos da prescrição da obrigação tributária, para os ordenamentos jurídicos nacionais (distintamente do que ocorre com a regulamentação constante do n.º 1). Não pretendemos, com o que ficou dito, afastar o entendimento do Recorrente, que é também o nosso, de que o procedimento tem natureza administrativa e que a tramitação dos actos que nele são praticados deve reger-se pelas regras do Código de Procedimento Administrativo (CPTA). Confirmamos, como defende, que no que respeita à impugnação dos actos praticados no procedimento que sejam imediatamente lesivos, designadamente à impugnação da decisão final de aplicação de sanções ou de rescisão, quer quanto aos fundamentos quer quanto à forma processual, devem ser observadas as regras previstas no CPTA. Vale porém o que deixámos expresso para que fique claro que o procedimento administrativo, incluindo a sua prescrição, regulada no n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento não se confunde nem com a prescrição da dívida exequenda, nem com a “prescrição” do direito de executar a decisão final ou caducidade do direito do Recorrente a executar a decisão final de reembolso regulada no n.º 2 do artigo 3.º - terminologias utilizadas, respectivamente, no acórdão desta Secção e Tribunal de 29-3-2017 e que é também a adoptada pelo legislador europeu no artigo 6.º, n.º 1 do Regulamento e adoptada no voto de vencida expresso no mesmo acórdão, mais compatível com o recorte jurídico-conceptual do ordenamento jurídico nacional), cujo exercício se encontra limitado ao prazo de 3 anos, contado desde a data em que a decisão final do procedimento se consolidou na ordem jurídica. Seja porque não foi administrativamente impugnada através da competente acção administrativa juntos dos Tribunais Administrativos e se consolidou na ordem jurídica, seja porque transitou em julgado a decisão judicial que apreciou a validade dessa decisão. E vale ainda a definição que deixámos efectuada quanto ao campo de aplicação do Regulamento para afastar a pretensão do recorrente da aplicação do prazo de 20 anos previsto no artigo 309.º do CC, uma vez que de da circunstância de termos reconhecido que o facto de a execução correr nos Serviços de Finanças não transforma uma dívida que tem origem num contrato de ajudas comunitárias numa dívida de natureza tributária, não significa que para efeitos de prescrição da dívida e/ou de exercício do direito de a executar nos devemos reger pela norma convocada pelo Recorrente e que regula a prescrição das dívidas no Código Civil. Em conclusão, a inexistência de natureza tributária da dívida não afasta a aplicação do prazo consagrado no n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento. Como dissemos já, foi precisamente no n.º 2 do preceito em referência que a sentença recorrida se fundou para julgar “prescrita a dívida”, após contabilizar o período decorrido entre a decisão que determinou o reembolso da ajuda comunitária atribuída e a instauração da execução e ter concluído que aquele espaço de tempo era bem superior aos 3 anos ali fixados e que nenhum facto interruptivo ou suspensivo da prescrição se tinha verificado. Não obstante concordarmos com o sentido da decisão, há, no entanto, porque a posição assumida pelo Recorrente ao longo do processo e vertidas nas conclusões do recurso assim o exigem, que robustecer a sua fundamentação. A sentença não diz, mas o Recorrente afirma-o, e com razão, que o Regulamento distingue medidas administrativas de sanções administrativas (artigos 4.º e 5.º), sendo que, no caso, estamos perante a execução de uma medida administrativa, por apenas estar em causa a execução coerciva da obrigação de reembolso do valor correspondente às ajudas financeiras comunitárias recebidas enquanto o contrato esteve em vigor, cuja restituição voluntária não foi concretizada [cfr. factualidade apurada sob os n.º 1), 16) e 17) do probatório e artigo 4.º, n.ºs 1, 2 e 4 do Regulamento]. A sentença diz, ainda que sem realizar expressamente aquela distinção (entre medidas e sanções), que no Regulamento está estabelecido um prazo limite para instaurar ou executar a decisão final (que aplicou medida ou sanção administrativa), o que o Recorrente não aceita. Porém, nesta parte não lhe assiste razão, sendo nessa mesma premissa, com que concordamos, que radica o fundamento para julgarmos que a sua pretensão de aplicação do prazo de 20 anos consagrado no artigo 309.º do CC, por não existir qualquer norma especial nesta matéria nem no quadro legal comunitário nesta matéria nem no ordenamento nacional, não pode obter o nosso acolhimento. Que o Regulamento disciplina a execução da decisão que aplicou sanção administrativa, fixando o prazo de 3 anos como prazo limite para o exercício desse direito, sem prejuízo de, durante essa execução valerem como factos interruptivos e/ou suspensivos os previstos na lei nacional é, como vimos já, e salvo o devido respeito, indiscutível (n.º 2 do artigo 3.º). Aliás, a tese do Recorrente de que todo o artigo 3.º do Regulamento apenas disciplina e se aplica aos procedimentos [designadamente na conclusão E)] é totalmente incompatível com a letra do próprio Regulamento, já que não só as expressões utilizadas são totalmente distintas – no n.º 1 é sucessivamente utilizada a expressão “prazo de prescrição do procedimento” e, no n.º 2, a expressão “prazo de execução da decisão” – como é diferente num e noutro dos normativos a regulamentação relativa a outros aspectos importantes da disciplina que em cada um é instituída, quer no que respeita ao momento a partir do qual esse prazo se inicia (confrontar primeiro parágrafo do n.º 1 com o primeiro parágrafo do n.º 2), quer quanto aos factos potencialmente interruptivos e suspensivos dessa contagem (confrontar segundo e terceiro parágrafos do n.º 1 e segundo parágrafo do n.º 2), quer quanto ao prazo limite da prescrição em cada um estabelecido (confrontar primeiro e quarto parágrafos do n.º 1 com o primeiro parágrafo do n.º 2), quer, por fim, ao consagrar expressamente a possibilidade de os Estados-Membros um prazo mais longo de que os previstos no n.º 1 ou no n.º 2 (n.º 3 do artigo 3.º). É para nós manifesto que o legislador disciplinou claramente e de forma autónoma a prescrição do procedimento (n.º 1), a prescrição da obrigação tributária e a “prescrição” da execução da decisão final do procedimento ou caducidade do direito de executar (n.º 2). Concluir o contrário (tese do Recorrente) é admitirmos que o legislador regulou duas vezes a mesma situação, no que, naturalmente, não podemos conceder. Que esse prazo deve ser entendido como sendo aplicável quer à execução de sanção administrativa quer à execução de medida administrativa, é, hoje, absolutamente pacífico. Como o Recorrente bem sabe, o TJUE já se pronunciou sobre a equiparação que deve ser feita entre sanções administrativas e medidas administrativas por diversas vezes, transcrevendo-se, pela sua clareza e pertinência, a resposta daquela instância judicial europeia, plasmada o acórdão proferido pelo TJUE 17 de Setembro de 2014 (processo C-341/13, integralmente disponível em http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=157807&doclang=PT), na sequência de reenvio prejudicial realizado por este Tribunal no processo n.º 398/12: «O artigo 3.º do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, deve ser interpretado no sentido de que se aplica aos procedimentos instaurados pelas autoridades nacionais contra beneficiários de ajudas da União na sequência de irregularidades verificadas pelo organismo nacional responsável pelo pagamento das restituições à exportação no âmbito do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA)» e que «O prazo de prescrição previsto no artigo 3.º, n.º 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 aplica-se não apenas aos procedimentos por irregularidades que conduzem à aplicação de sanções administrativas, na aceção do artigo 5.º deste regulamento, como também aos procedimentos que conduzem à adoção de medidas administrativas, na aceção do artigo 4.º do referido regulamento. Sem embargo de se reconhecer, como defende o Recorrente, que esta pronúncia foi realizada na sequência de um pedido em que apenas estava em questão a prescrição do procedimento e não a prescrição da obrigação tributária ou “prescrição” do direito de executar a decisão final (rectius, caducidade do direito de executar), há, todavia, que ter em atenção que o TJUE, na primeira parte daquela resposta, foi claro ao determinar a equiparação entre medida e sanção administrativa, sem restringir essa equiparação ao procedimento mencionado no n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento. Acresce, o que não podemos deixar de sublinhar, que essa equiparação tem necessariamente que valer para o n.º 2 do mesmo preceito por imposição da unidade do sistema jurídico, uma vez que, se não interpretarmos a equiparação que foi determinada pelo TJUE com a amplitude que literalmente lhe deu, teríamos de concluir que as decisões finais dos procedimentos que encerram medidas administrativas e que também visam proteger os interesses financeiros da União Europeia nunca seriam susceptíveis de execução à luz do Regulamento que as instituiu. Isto é, teríamos que concluir que sempre que as decisões finais não se traduzam em sanções – como é o caso - não podiam ser objecto de execução (por o n.º 2 apenas se reportar literalmente a sanções). Em suma, o artigo 3.º n.º 2 do Regulamente disciplina expressamente a “prescrição” da execução da decisão final (ou caducidade do direito de executar essa decisão) e a prescrição da dívida tributária, fixando-lhe um prazo de 3 anos, remetendo quanto a factos interruptivos e suspensivos para o ordenamento jurídico nacional. 3.2.6. Como deixámos igualmente perceptível na enunciação das questões que nos cumpria apreciar e decidir, o Recorrente, para a hipótese de este Supremo Tribunal não perfilhar o entendimento de que o Regulamento não dispõe sobre “prescrição da obrigação” e, consequentemente, que o prazo de prescrição só pode ser, no caso, o previsto no artigo 309.º do CC, submeteu à nossa consideração a submissão da interpretação das normas em presença ao TJUE. O reenvio prejudicial, como é pacífico, tem como pressuposto a existência de dúvidas sobre a adequada e correcta interpretação do quadro normativo da União Europeia (artigo 267º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). Ora, de tudo quanto expusemos no ponto 3.2.5. deste acórdão já resulta suficientemente perceptível que não julgamos que subsistam hoje dúvidas sobre a interpretação e correcta aplicação do quadro normativo da União Europeia que ora aplicamos. Todavia, em reforço desse nosso entendimento, transcrevemos neste julgamento o que ficou firmado no acórdão de 29-3-2017, proferido no processo n.º 583/16 (integralmente disponível em www.dgsi.pt) a propósito da necessidade de reenvio prejudicial, no qual se analisava igualmente a interpretação e aplicação do regime estatuído no n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento: «quanto à determinação do prazo de prescrição do procedimento referido no nº 1 do artº 3º do Regulamento a que nos vimos referindo e as condições da sua aplicação quanto às irregularidades continuadas ou repetidas, quaisquer dúvidas que subsistissem encontram-se já resolvidas pela Jurisprudência daquele TJUE, sendo claro o quadro jurídico aplicável ao presente caso. Mas ocorre nos autos a particularidade de também se impor a análise do prazo de três anos referido no parágrafo 2º do referido artigo 3º do mesmo Regulamento. Concordamos com a recorrente que tal interpretação e entendimento jurisprudenciais do TJUE têm necessariamente de se aplicar ao prazo de três anos previsto no n.º 2 do artigo 3.° da Reg 2988/95, ou seja, no sentido de que o prazo de execução da decisão que aplica uma sanção administrativa é também aplicável no caso de a irregularidade apenas ter conduzido à aplicação de uma medida administrativa pois que o legislador comunitário, concerteza, por respeito à ideia de uma regulamentação geral e homogénea respeitante às medidas e sanções administrativas relativas a irregularidades no domínio do direito comunitário, inseriu a estipulação do prazo (…) de três anos para a execução da decisão que aplica a sanção conjuntamente com a prescrição dos procedimentos regulada no dito artigo 3, o que se afigura até mais favorável para o executado e concordamos que, se o legislador quisesse que o prazo previsto no n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento abrangesse apenas os procedimentos que levam à aplicação de sanções administrativas na acepção do artigo 5.º, teria simplesmente optado por inserir a estipulação do prazo (de caducidade) de três anos para a execução da decisão que aplica a sanção no dispositivo do artigo 5º. Não se suscitam pois quaisquer dúvidas sobre a interpretação das pertinentes normas da União Europeia, pelo que não há que determinar o reenvio para o TJUE, já que na sequência do Acórdão do TJUE de 17/09/2914, (disponível em http://eur-lex.europa.eu) estabilizou-se o entendimento de que o artigo 3.° do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, deve ser interpretado no sentido de que se aplica aos procedimentos instaurados pelas autoridades nacionais contra beneficiários de ajudas da União na sequência de irregularidades verificadas pelo organismo nacional. E que, o prazo de prescrição previsto no artigo 3°, n.º 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 aplica-se não apenas aos procedimentos por irregularidades que conduzem à aplicação de sanções administrativas, na acepção do artigo 5.º deste regulamento, mas também aos procedimentos que conduzem à adopção de medidas administrativas, na acepção do artigo 4.° do referido regulamento. Embora o artigo 3°, n.° 3, do mesmo regulamento permita que os Estados- Membros apliquem prazos de prescrição mais longos do que os de quatro e três anos previsto no nº 1, primeiro parágrafo, desde artigo, resultantes de disposições de direito comum anteriores à adopção do referido regulamento, a aplicação de um prazo de prescrição de vinte anos excede o que é necessário para atingir o objectivo de protecção dos interesses financeiros da União. Na ideia da coerência legislativa e por tudo o que ficou dito faz todo o sentido que esta jurisprudência se aplique também ao nº 2 do artigo 3º do Regulamento em causa o que faremos de seguida e no reverso seria inútil questionar o TJUE como requerido». 3.2.7. Uma última nota se impõe que façamos para que fique plenamente justificado, agora noutro plano, a absoluta inutilidade da formulação do pedido de reenvio prejudicial. Como resulta das alegações e conclusões do recurso, a sugestão de reenvio realizada pelo Recorrente alicerçou-se, para além da eventual dúvida na interpretação e aplicação do quadro normativo à presente situação (que para o Recorrente não existe por, em seu entender, ser inequívoco que o Regulamento só disciplina a prescrição do procedimento) no entendimento de que, afastado o prazo de 3 anos de prescrição consagrado no artigo 3.º, n.º 2 desse diploma, outra alternativa não existiria senão a de aplicar ao caso o prazo de 20 anos previsto no artigo 309.º do CC. Ora, quanto à aplicação de um prazo com essa amplitude o TJUE já repetidamente expressou o seu entendimento. Ou seja, a consideração, contida no processo n.º C-341/13, de que “a aplicação de um prazo de prescrição de vinte anos excede o que é necessário para atingir o objetivo de proteção dos interesses financeiros da União» (negrito de nossa autoria), não é singular, antes vem sendo reiteradamente firmada, como se pode constatar, exemplificativamente, da leitura dos acórdãos do TJUE de 5-11-2011 (processos n.ºs C-201/10 e 202/10) e de 29-1-2009 (Procs. C-278/07 a C-280/07), todos igualmente disponíveis em http://eur-lex.europa.eu. Em suma, para o TJUE, o julgador nacional, independentemente da faculdade concedida aos Estados-Membros pelo n.º 3 do artigo 3.º, tem o dever de ponderar, ao julgar segundo o direito nacional, se da aplicação dos prazos consagrados no respectivo ordenamento não resultam violados os princípio da proporcionalidade e da certeza e segurança jurídicas, concluindo sucessivamente que prazos de prescrição de 5, 10, 20 ou 30 anos consagrados no direito nacional para protecção dos interesses financeiros da União Europeia devem considerar-se excessivos e contrários ao Direito que os regula. É este entendimento do TJUE, reiteradamente firmado, que tem vindo a constituir o critério dos julgamentos deste Supremo Tribunal Administrativo nestas questões, estando há vários anos ultrapassada a posição que em regra vencia, de que o prazo de 20 anos era efectivamente o aplicável, posição que foi totalmente afastada após o reenvio realizado no acórdão de 8-10-2014, proferido no processo n.º 398/12 (integralmente disponível em www.dgsi.pt). Hoje de forma reiterada e pacífica, os Tribunais Nacionais Superiores (quer na Secção de Contencioso Tributário, quer na Secção de Contencioso Administrativo), na falta de norma expressa no nosso ordenamento, aplicam sempre os prazos de 3 ou 4 anos, previstos nos n.ºs 1 e 2 do Regulamento, consoante se trate de aferir, respectivamente, da prescrição do procedimento administrativo ou da prescrição da obrigação tributária ou do direito de executar a decisão. Tudo, como está bem de ver, para o que ora importa, sem prejuízo do relevo que deva ser atribuído aos factos ocorridos, no caso, entre a data da decisão final do procedimento e a instauração da execução ou dos factos que, posteriormente a esta instauração, se verificam e a que deva ser-lhe atribuído impacto nessa contagem, atentos os efeitos interruptivos ou suspensivos que a lei lhes atribui. 3.2.8. Posto isto, não estando em discussão neste recurso a factualidade apurada e resultando desta que a decisão final foi notificada ao Executado por ofício enviado a 12-9-2007, há que o presumir notificado a 17-9-2007 (por dia 15-7-2007 corresponder a um sábado). A partir desta data dispunha o Executado de três meses para impugnar jurisdicionalmente essa decisão, o qual terminou a 17-12-2007 (artigo 58.º n.º 2, al, b) do CPTA, na redacção vigente até à entrada em vigor do DL n.º 214-G/2015, de 2-10), sem que essa impugnação se tivesse concretizado. Assim, dispunha o Recorrente, desde esta data (17-12-2007), do prazo de 3 anos, para executar a referida decisão final (entretanto consolidada na ordem jurídica), o que não fez, já que apenas instaurou a execução a 14-10-2011, isto é, quase 1 ano após o decurso integral do prazo previsto para o exercício do direito de executar consagrado no n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento. São, pois, neste contexto, irrelevantes os factos que posteriormente foram praticados no âmbito da execução fiscal susceptíveis de interromper o prazo de prescrição da dívida tributária, como seja a citação do Executado, por se terem concretizado apenas após o decurso do prazo mencionado. E, em conformidade, é inexigível o cumprimento da obrigação de reembolso que o Recorrente nesta execução pretendia coercivamente recuperar. 3.2.9. Pelos fundamentos expostos, há que julgar totalmente improcedentes as conclusões vertidas nas alegações de recurso e, consequentemente, este improcederá, o que, a final se determinará com custas pelo Recorrente, atento o preceituado no artigo 527.º, n.º 1 e 2 do CPC. 4. DECISÃO Termos em que, acordam, em conferência, os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, em negar provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo IFADAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. Custas pelo Recorrido (artigos 527.º, n.º 1 e 2 do CPC). Registe e notifique. Lisboa, 18 de Novembro de 2020. - Anabela Ferreira Alves e Russo (relatora) – Paulo José Rodrigues Antunes – Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia.

Sumário

II- Os prazos previstos no citado Regulamento são aplicáveis ao caso dos autos, na ausência de disposições de direito interno que prevejam prazos especiais para o efeito.

III- Não tendo sido observado o prazo para a execução da decisão do INGA que ordenou a restituição do subsídio (artigo 3.º n.º 2 do Regulamento) e não tendo ocorrido, antes do prazo findar, qualquer facto interruptivo ou suspensivo do seu curso, há que concluir que é inexigível o pagamento da dívida em cobrança na execução fiscal.

Texto Integral

ACÓRDÃO

1. RELATÓRIO

1.1. “IFADAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P.”, não se conformando com a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga que, ao abrigo do preceituado no artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho da União Europeia, julgou prescrita a dívida em execução coerciva no processo de execução fiscal n.º 2267201101014510, instaurado no Serviço de Finanças de Arcos de Valdevez, interpôs recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo.

1.2. Tendo alegado, formulou, a final, as seguintes conclusões:

«A- O presente recurso vem interposto da douta sentença de 10/10/2019, através da qual foi julgada procedente a oposição, porquanto entendeu o Tribunal que a dívida já estava prescrita, porquanto, ocorre a prescrição decorrente de ter sido ultrapassado o prazo de três anos previsto no n.° 2 do artigo 3.° do Regulamento.

B- Julgou o Tribunal procedente a oposição com base na prescrição do n° 2 do artigo 3° do Reg. (CE) n° 2988/95 do Conselho fazendo confusão com a prescrição para cobrança da divida exequenda.

C- Salvo melhor entendimento, como seguidamente se demonstrará, a decisão parece fazer uma incorreta interpretação do direito aplicável.

D- Por se tratar de uma questão de direito o presente recurso é para apreciação da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, matéria de direito que dada a confusão existente nos Tribunais a quo carece da correta apreciação dessa Secção do Supremo, com vista a produzir jurisprudência sobre a matéria.

E- O âmbito de aplicação do Regulamento n.° 2988/95 respeita aos procedimentos administrativos relativos à aplicação dos controlos e das medidas e sanções da União e não à prescrição do direito de crédito do IFAP, IP, ou seja, à prescrição da obrigação de serem pagos os montantes em dívida ou de serem reembolsados os montantes indevidamente recebidos.

F- É verdade que o Supremo Tribunal Administrativo, para efeitos de prescrição do procedimento, equipara medidas administrativas a sanções administrativas, remetendo os fundamentos dessa equiparação para a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, nomeadamente, para o acórdão proferido em 17 de setembro de 2014, no âmbito do Proc. C-341/13.

G- Sucede porém que, o Tribunal de Justiça da União Europeia, no âmbito do citado Proc. C-341/13, não analisa a questão do prazo prescricional de execução da decisão final, na realidade o Tribunal de Justiça da União Europeia apenas firma o entendimento que o n° 1 do Art° 3°, do Regulamento n° 2988/95 é aplicável quer às irregularidades que conduzem à aplicação de uma sanção administrativa, na aceção do Art° 5° deste, quer às que são alvo de uma medida administrativa, na aceção do Art° 4° do referido regulamento

H- Ou seja, define o Tribunal de Justiça da União Europeia, nos pontos 42 a 65 do acórdão proferido no âmbito do Proc. C-341/13, que, o prazo de prescrição do procedimento administrativo é aplicável quer às irregularidades que conduzem tanto à aplicação de uma sanção administrativa como de uma medida administrativa.

I- Verifica-se assim que o Art° 3° do Regulamento n.° 2988/95, nada contém sobre a prescrição de créditos emergentes de irregularidades lesivas dos interesses financeiros da Comunidade, apenas incide sobre as condições de instauração e de duração do procedimento administrativo suscetível de possibilitar a aplicação de medidas administrativas e de sanções.

J- A este respeito, importa também salientar que é a própria União Europeia, como consta do "Documento de Trabalho da Comissão Europeia, Bruxelas, 2007”, sobre os "prazos de prescrição aplicáveis aos procedimentos relativos a irregularidades e às decisões subsequentes que estabelecem sanções ou medidas administrativas” (fls. 6 a 16,) a entender que "o Art° 3° do Regulamento CE Euratom n° 2988/95 não contém qualquer disposição sobre o prazo de prescrição da execução das decisões que aplicam uma medida administrativa (nomeadamente, a recuperação), devendo pressupor-se, por conseguinte, que, no que diz respeito a estas decisões se aplicam as disposições do direito nacional que regem os prazos de prescrição e a sua interrupção e suspensão”.

L- Na situação em apreço, estamos perante a execução de uma decisão final que teve por fundamento a aplicação de uma medida administrativa, nomeadamente, a restituição pelo beneficiário da ajuda dos montantes por este indevidamente recebidos, pelo que a esta situação terá de ser aplicado o prazo de vinte anos previsto no Art° 309° do Código Civil.

M- Não havendo norma especial relevante e tendo tal obrigação de reembolso como fonte o já referido acto administrativo de rescisão do contrato, vale, na verdade, o prazo ordinário de prescrição, de 20 anos, pelo que ainda não ocorreu a extinção do crédito, nem da correspectiva dívida exequenda (cfr. arts. 306° e 309° do Código Civil).

N- Não obstante, não parecer que a questão suscitada exija uma interpretação que não possa ser dada pelo Douto Tribunal, pois a mesma tem resposta na legislação aplicável, bem como na jurisprudência dos Tribunais Superiores, caso subsistam dúvidas relativamente a qual o prazo de prescrição de execução da execução da decisão final, desde já se sugere o reenvio prejudicial, para o Tribunal de Justiça da União Europeia.

O- Face ao exposto, verifica-se que inexiste qualquer tipo de prescrição no que respeita à execução da execução da decisão final, pois entre a notificação da decisão final e a interposição do processo de execução fiscal não decorreram 20 anos e em face do exposto, a dívida exequenda não está prescrita.

P- Concomitantemente, o entendimento do Tribunal ao julgar a oposição procedente, não parece ter sido correta, pelo que, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão considerando válida a decisão final proferida pelo IFAP, I.P.»

1.3. A Recorrida insurge-se contra a revogação da sentença, alegando em abono da sua posição, em especial, as razões que verteu no quadro conclusivo com que rematou as suas contra-alegações:

«A) o prazo de prescrição da quantia exequenda previsto no artigo 3°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95 aplica-se também aos procedimentos que conduzem à adopção de medidas administrativas.

B) Não há que determinar o reenvio para o TJUE, se na sequência do Acórdão do TJUE de 17/09/2014, se estabilizou o entendimento de que o artigo 3.° do Regulamento (CE, Euratom) n° 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, deve ser interpretado no sentido de que se aplica aos procedimentos instaurados pelas autoridades nacionais contra beneficiários de ajudas da União na sequência de irregularidades verificadas pelo organismo nacional e que, o prazo de prescrição previsto no dito artigo 3°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95 aplica-se não apenas aos procedimentos por irregularidades que conduzem à aplicação de sanções administrativas, na acepção do artigo 5.° deste regulamento, mas também aos procedimentos que conduzem à adopção de medidas administrativas, na acepção do artigo 4.° do referido regulamento. E, ainda porque na ideia da coerência legislativa faz todo o sentido que esta jurisprudência se aplique também ao n° 2 do artigo 3° do Regulamento em causa.

C) A decisão da medida de restituição das quantias entregues pelo IFAP IP tornou- se definitiva em 12/09/2007 - denominada “DECISÃO FINAL” (vide ponto 17. do probatório), a execução foi instaurada em 31/10/2011 (vide ponto 1°. do probatório) e o executado só foi citado em 10/11/2011 (vide ponto 2° do probatório).

D) Não existem causas obstativas do decurso do prazo de três anos previsto no n° 2 do art° 3° do referido Regulamento o que determina a ocorrência de prescrição da obrigação de reembolso».

1.4. O Ministério Público junto deste Tribunal, no douto parecer que emitiu, após ter distinguido prescrição do procedimento administrativo e prescrição da dívida exequenda e de defender o entendimento de que esta última é fundamento de Oposição, promoveu a improcedência do recurso por duas ordens de razões. Por um lado, por ter ficado provado que entre a consolidação do acto administrativo que determinou a reposição das ajudas e a instauração da execução decorreu um período superior a 3 anos, prazo que entende aplicável à prescrição do direito de execução da medida de restituição do montante em causa, por via do direito comunitário, mais precisamente do artigo 3.°/2 do Regulamento. Por outro, por não terem ficado provados quaisquer factos interruptivos ou suspensivos da prescrição do direito de execução da decisão de reposição.

1.5. Colhidos os vistos dos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, vem o processo submetido à Conferência para julgamento.

2. OBJECTO DO RECURSO

2.1. Como é sabido, sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso, a intervenção do Tribunal ad quem é especialmente delimitada pelo teor das conclusões que finalizam as alegações do recurso jurisdicional apresentado [artigo 635.º do Código de Processo Civil (CPC)].

Essa delimitação do objecto, numa vertente negativa, permite concluir se o recurso abrange tudo o que na sentença foi desfavorável ao Recorrente ou se este, expressa ou tacitamente, se conformou com parte das decisões de mérito proferidas sobre questões por si suscitadas (artigos 635.º, n.º 3 e 4 do CPC), situação em que fica vedado ao Tribunal ad quem sobre elas se pronunciar. Numa vertente positiva, a delimitação do objecto do recurso, especialmente nas situações de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, como é o caso, constitui ainda o suporte necessário à fixação da sua própria competência, nos termos em que esta surge definida pelos artigos 26.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e 280.º e seguintes do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT).

2.2. Posto isto, a questão principal a temos que responder é uma só: errou o Tribunal a quo ao julgar verificada a prescrição da dívida exequenda por à data da instauração da execução já ter decorrido o prazo previsto no artigo 3.º n.º 2 do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995 -por o artigo 3.º deste Regulamento não conter qualquer norma relativa à prescrição de créditos emergentes dos procedimentos, estabelecendo apenas as condições de instauração e de duração do procedimento administrativo suscetível de possibilitar a aplicação de medidas administrativas e de sanções, devendo, por isso, tais dívidas apenas se considerarem prescritas ao fim de 20 anos, nos termos do artigo 309.º do Código Civil?

Paralelamente, suscitando-se dúvidas a este Supremo Tribunal Administrativo quanto à interpretação e âmbito de aplicação do artigo 3.º do Regulamento, mais concretamente, dúvidas sobre qual dos prazos aí previstos é aplicável ao caso concreto ou sobre a aplicabilidade de todo o regime aí consagrado à situação sub judice, importará aferir da pertinência de sobrestar no nosso julgamento até que o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) dê resposta a pedido de reenvio prejudicial a formular nestes autos relativamente a estas questões de interpretação das normas jurídicas.

3. FUNDAMENTAÇÃO

3.1. Fundamentação de facto

3.1.1. A sentença recorrida declarou provados com “relevância para a decisão a proferir nos presentes autos”, os seguintes factos:

1) Em 31/10/2011, foi instaurado pelo Serviço de Finanças de Arcos de Valdevez contra B……………., o processo de execução fiscal (PEF) n.° 2267201101014510, para cobrança coerciva de dívidas ao "IFAP, IP.", no montante de €7.399,27, tituladas pela certidão de dívida emitida em 14/10/2011 pelo Diretor do Departamento Jurídico e de Devedores do "IFAP, IP" - (cfr. fls. 1 a 7 do processo de execução fiscal apenso aos autos e que aqui se dá por inteiramente reproduzido - doravante apenso).

2) O executado foi citado para a execução fiscal através de ofício datado de 06/11/2011, remetido via postal registada sob o n.° RQ236527871PT, recebido em 10/11/2011 - (cfr. fls. 13 do apenso e informação do OEF, a fls. 18 do suporte físico dos autos e que aqui se dão por inteiramente reproduzidos).

3) Em 12/12/2011, o executado deduziu Oposição à execução fiscal - (cfr. fls. 10 a 29 do apenso).

4) Através de telecópia com o n.º SDA-08380/2011, a Entidade Exequente informou o Serviço de Finanças da realização de "compensações nos valores de € 65,89 e €348 (...)'' - (cfr. fls. 30 do apenso).

5) Através de telecópia com o n.º SDA-00580/2012, a Entidade Exequente informou o Serviço de Finanças da realização de "compensação no valor de € 101,48 (...)" - (cfr. fls. 62 do apenso).

6) A 15/03/2012, a Ilustre Mandatária do executado informou que este faleceu no dia 01/03/2012, solicitando a suspensão da instância executiva - (cfr. fls. 69 a 73 do apenso).

7) Através de telecópia com o n.º SDA-02917/2012, a Entidade Exequente informou o Serviço de Finanças da realização de "compensação no valor de € 255,15 (...)" - (cfr. fls. 74 do apenso).

8) Através de telecópia com o n.º SDA-03897/2012, a Entidade Exequente informou o Serviço de Finanças da realização de "compensação no valor de € 93,09 (...)" - (cfr. fls. 75 do apenso).

9) Através de telecópia com o n.º SDA-06307/2012, a Entidade Exequente informou o Serviço de Finanças da realização de “compensação no valor de € 146,33” - (cfr. fls. 76 do apenso).

10) Por despacho de 16/05/2013, o Chefe do Serviço de Finanças em regime de substituição, indeferiu o pedido de suspensão da instância executiva, por falta de suporte legal - (cfr. fls. 84 e 85 do apenso).

11) Em 04/06/2013, a aqui Oponente deduziu Reclamação Judicial, ao abrigo dos artigos 276.° e 278.° do CPPT, peticionando a anulação de todo o processado após o dia 1 de Março de 2012, data de falecimento do executado - (cfr. fls. 89 a 95 do apenso).

12) Por sentença proferida em 07/10/2013, no âmbito da Reclamação referida no ponto 11, que correu termos neste Tribunal sob o n.º 1107/13.0BEBRG, foi a reclamação julgada procedente e, em consequência, declarada a ilegalidade dos atos praticados pelo órgão de execução fiscal após o conhecimento da morte do executado - (cfr. fls. 151 a 158 do apenso).

13) Por despacho de 15/01/2014, o Chefe do Serviço de Finanças em regime de substituição, ordenou a citação dos herdeiros do executado, nos termos do disposto no artigo 155.°, n.º 3, alínea b), do CPPT - (cfr. fls. 176 e 177 do apenso).

14) Através de ofício remetido via postal registada com aviso de receção, recebido em 20/01/2014, a ora Oponente foi citada para a execução fiscal na qualidade de herdeira e cabeça de casal da herança aberta por óbito do executado, B………….. - (cfr. fls. 178 a 180 do apenso).

Mais se provou o seguinte:

15) Em 19/01/2001, foi celebrado entre o executado originário e o então designado IFADAP, o contrato “de atribuição de ajuda ao abrigo do VITIS - Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas (Co-financiado pelo FEOGA - Garantia)’, respeitante ao projeto apresentado por aquele ao abrigo do Programa de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas, com o n.º 2001.12.001176.0 - (cfr. fls. 23 a 26 do apenso).

16) De acordo com a cláusula 4.a do contrato referido em 15, “são concedidas ao Beneficiário as seguintes ajudas:

- Comparticipação financeira para os investimentos, sob a forma de subsídio não reembolsável, até ao montante de 1.356.750,00 (um milhão trezentos e cinquenta e seis mil setecentos e cinquenta escudos).

- Compensação por perda de receita consistente em:

.(...)

. Compensação financeira no montante de 251.250,00 (duzentos e cinquenta e um mil duzentos e cinquenta escudos), durante três anos após a comunicação do arranque (...)”.

17) Através de ofício datado de 12/09/2007, sob o assunto “Decisão Final”, o “IFAP, IP” dirigiu notificação ao executado originário, B……………., comunicando-lhe a rescisão do contrato assinado na sequência do projecto “VITIS - Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação da Vinha”, com o n.º 2001.12.001176.0 e os meios para reposição voluntária da quantia total de € 8.020,68 (€ 6.767,44 relativos às “ajudas/incentivos” e €1.235,23 reportados ao “prémio de compensação pela perda de receita”), acrescida de juros vincendos - (cfr. documento 2 junto com a contestação, de fls. 67 e 68 do suporte físico dos autos).

18) Através de ofício datado de 31/05/2010, com a referência 011603/2010, o “IFAP, IP” dirigiu nova notificação ao executado originário, B………….., comunicando-lhe que “se mantém a decisão de rescisão contratual comunicada a coberto do ofício de Decisão Final” - (cfr. documento 3 junto com a contestação, de fls. 69 e 70 do suporte físico dos autos).

19) Em 23/06/2010, o executado originário remeteu requerimento ao “IFAP, IP”, através do qual solicitou autorização para proceder à afetação de outros prédios rústicos de que é proprietário ao projeto de forma a cumprir a área mínima imposta para a reconversão e reestruturação das vinhas ou, em alternativa que se dignem proceder à redução, proporcional, do valor atribuído ao interessado - (cfr. documento 4 junto com a contestação, de fls. 71 a 75 do suporte físico dos autos).

20) Através de ofício datado de 21/07/2010, com a referência 019335/2010, foi dirigida notificação ao executado originário, comunicando-lhe que “se mantém a decisão de rescisão contratual a coberto do ofício de decisão final’ - (cfr. documento 5 junto com a contestação, de fls. 76 a 78 do suporte físico dos autos).

3.2. Fundamentação de direito

3.2.1. Conforme resulta dos factos provados, o processo de execução, cuja dívida foi declarada prescrita na sentença recorrida, teve origem na “Decisão Final”, do IFADAP, I.P., proferida a 12-9-2017, que rescindiu o contrato n.º 2001.12.001176.0, que aquele Instituto celebrara com B…………... no âmbito do projecto “VITIS - Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação da Vinha”) e determinou a reposição da quantia total de € 8.020,68 (€ 6.767,44 relativos às “ajudas/incentivos” e €1.235,23 reportados ao “prémio de compensação pela perda de receita”), acrescida de juros vincendos.

3.2.2. Na Oposição deduzida pela cabeça de casal, após falecimento do primitivo executado, foi suscitada, entre outras, a questão da prescrição da dívida exequenda.

3.2.3. O Recorrente, na contestação, no que a esta questão respeita, alegou que, tendo a dívida origem num acto administrativo praticado por um Instituto que não integra a Administração Fiscal, que encerra um procedimento que não é regulado pelo Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), mas pelo Código de Procedimento Administrativo (CPA), então há que concluir que inexiste um “acto de liquidação”. Isto é, que não existe fundamento para que se entenda que o acto administrativo em apreço está sujeito aos prazos de caducidade e/ou de prescrição dos artigos 45.º e 48.º da Lei Geral Tributária (LGT). E, consequentemente, na falta de uma norma especial, a dívida exequenda em apreço apenas está sujeita ao prazo de prescrição de 20 anos previsto no artigo 309.º do Código Civil (CC), que não se mostra verificado.

3.2.4. A Meritíssima Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, pese embora tenha aceitado a existência de um procedimento administrativo tendente à formulação de uma decisão, no caso, de rescisão contratual e de restituição integral dos fundos comunitários, e perfilhado a tese do Recorrente de inaplicabilidade dos prazos de prescrição previstos na LGT à situação em análise, entendeu que a questão colocada se devia resolver pela aplicação do prazo de prescrição de 3 anos consagrado no artigo 3.º, n.º 2 do do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho da União Europeia (doravante, Regulamento), rejeitando, assim, a solução proposta pelo Recorrente de resolução através da aplicação do artigo 309.º do CC e do prazo aí previsto.

3.2.5. Diga-se, desde já, que julgou bem.

Julgou bem ao afastar a aplicação do prazo de prescrição fixado no artigo 48.º, n.º 1 da LGT, por este prazo se reportar a dívidas de natureza tributária, o que não é o caso, porque a dívida em cobrança nos autos emerge de um alegado incumprimento de contrato relativo a incentivos financeiros concedidos pelo IFADAP, IP, através de fundos disponibilizados pela União Europeia para a promoção e concretização de projectos, no caso, de apoio à reconversão e reestruturação de vinhas. Isto é, independentemente de esta dívida poder ser cobrada, como está a ser, através do processo de execução fiscal, constituindo a certidão de dívida, emitida pela autoridade competente, o título executivo, não é uma dívida com natureza tributária (tudo, conforme artigos 1.º, al. c), 162.º e 163.º148.º, n.º 2, al. a) do CPPT).

E julgou bem ao distinguir procedimento administrativo, prescrição da dívida e execução da decisão final do procedimento para efeitos de prescrição da dívida, porque o legislador europeu também faz essa distinção ao estabelecer no artigo 3.º do Regulamento que:

«1. O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no nº 1 do artigo 1º Todavia, as regulamentações sectoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.

O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.

A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.

Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, excepto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o nº 1 do artigo 6º .

2. O prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão se torna definitiva.

Os casos de interrupção e de suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional.

3. Os Estados-membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos respectivamente nos nºs1 e 2.» (sublinhado de nossa autoria).

Do preceito ora transcrito resulta, para nós de forma evidente, que o legislador da União Europeia:

- no n.º 1 do artigo 3.º, regulou expressa e directamente a prescrição do procedimento, estabelecendo o prazo de prescrição (4 anos), fixando o momento inicial da sua contagem ou o modo como esta se deve processar (em função da natureza instantânea ou continuada ou repetida da (s) irregularidades cometidas), enunciando o único facto que qualificou como facto interruptivo da prescrição do procedimento (qualquer acto emanado pela autoridade competente manifestando a intenção de instaurar ou instruir o procedimento por irregularidade de que seja dado conhecimento ao destinatário), determinando que a contagem desse prazo se reiniciaria após cada interrupção e impondo como prazo máximo do procedimento administrativo (excepto nas situações de suspensão a que se reporta o artigo 6.º, n.º 1), o prazo de 8 anos (dobro do prazo de prescrição de 4 anos) para todas as situações em que, nessa data, (decorridos os referidos 8 anos), ainda não tenha sido aplicada uma medida ou sanção;

- no n.º 2 do mesmo preceito, regulou expressamente o prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa, fixando-o em três anos, optando imperativamente por fazer coincidir o seu termo inicial com a data em que a decisão relativa à sanção aplicada se torna definitiva e remetendo, no que respeita aos factos interruptivos e suspensivos da prescrição da obrigação tributária, para os ordenamentos jurídicos nacionais (distintamente do que ocorre com a regulamentação constante do n.º 1).

Não pretendemos, com o que ficou dito, afastar o entendimento do Recorrente, que é também o nosso, de que o procedimento tem natureza administrativa e que a tramitação dos actos que nele são praticados deve reger-se pelas regras do Código de Procedimento Administrativo (CPTA). Confirmamos, como defende, que no que respeita à impugnação dos actos praticados no procedimento que sejam imediatamente lesivos, designadamente à impugnação da decisão final de aplicação de sanções ou de rescisão, quer quanto aos fundamentos quer quanto à forma processual, devem ser observadas as regras previstas no CPTA.

Vale porém o que deixámos expresso para que fique claro que o procedimento administrativo, incluindo a sua prescrição, regulada no n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento não se confunde nem com a prescrição da dívida exequenda, nem com a “prescrição” do direito de executar a decisão final ou caducidade do direito do Recorrente a executar a decisão final de reembolso regulada no n.º 2 do artigo 3.º - terminologias utilizadas, respectivamente, no acórdão desta Secção e Tribunal de 29-3-2017 e que é também a adoptada pelo legislador europeu no artigo 6.º, n.º 1 do Regulamento e adoptada no voto de vencida expresso no mesmo acórdão, mais compatível com o recorte jurídico-conceptual do ordenamento jurídico nacional), cujo exercício se encontra limitado ao prazo de 3 anos, contado desde a data em que a decisão final do procedimento se consolidou na ordem jurídica. Seja porque não foi administrativamente impugnada através da competente acção administrativa juntos dos Tribunais Administrativos e se consolidou na ordem jurídica, seja porque transitou em julgado a decisão judicial que apreciou a validade dessa decisão.

E vale ainda a definição que deixámos efectuada quanto ao campo de aplicação do Regulamento para afastar a pretensão do recorrente da aplicação do prazo de 20 anos previsto no artigo 309.º do CC, uma vez que de da circunstância de termos reconhecido que o facto de a execução correr nos Serviços de Finanças não transforma uma dívida que tem origem num contrato de ajudas comunitárias numa dívida de natureza tributária, não significa que para efeitos de prescrição da dívida e/ou de exercício do direito de a executar nos devemos reger pela norma convocada pelo Recorrente e que regula a prescrição das dívidas no Código Civil.

Em conclusão, a inexistência de natureza tributária da dívida não afasta a aplicação do prazo consagrado no n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento.

Como dissemos já, foi precisamente no n.º 2 do preceito em referência que a sentença recorrida se fundou para julgar “prescrita a dívida”, após contabilizar o período decorrido entre a decisão que determinou o reembolso da ajuda comunitária atribuída e a instauração da execução e ter concluído que aquele espaço de tempo era bem superior aos 3 anos ali fixados e que nenhum facto interruptivo ou suspensivo da prescrição se tinha verificado.

Não obstante concordarmos com o sentido da decisão, há, no entanto, porque a posição assumida pelo Recorrente ao longo do processo e vertidas nas conclusões do recurso assim o exigem, que robustecer a sua fundamentação.

A sentença não diz, mas o Recorrente afirma-o, e com razão, que o Regulamento distingue medidas administrativas de sanções administrativas (artigos 4.º e 5.º), sendo que, no caso, estamos perante a execução de uma medida administrativa, por apenas estar em causa a execução coerciva da obrigação de reembolso do valor correspondente às ajudas financeiras comunitárias recebidas enquanto o contrato esteve em vigor, cuja restituição voluntária não foi concretizada [cfr. factualidade apurada sob os n.º 1), 16) e 17) do probatório e artigo 4.º, n.ºs 1, 2 e 4 do Regulamento].

A sentença diz, ainda que sem realizar expressamente aquela distinção (entre medidas e sanções), que no Regulamento está estabelecido um prazo limite para instaurar ou executar a decisão final (que aplicou medida ou sanção administrativa), o que o Recorrente não aceita. Porém, nesta parte não lhe assiste razão, sendo nessa mesma premissa, com que concordamos, que radica o fundamento para julgarmos que a sua pretensão de aplicação do prazo de 20 anos consagrado no artigo 309.º do CC, por não existir qualquer norma especial nesta matéria nem no quadro legal comunitário nesta matéria nem no ordenamento nacional, não pode obter o nosso acolhimento.

Que o Regulamento disciplina a execução da decisão que aplicou sanção administrativa, fixando o prazo de 3 anos como prazo limite para o exercício desse direito, sem prejuízo de, durante essa execução valerem como factos interruptivos e/ou suspensivos os previstos na lei nacional é, como vimos já, e salvo o devido respeito, indiscutível (n.º 2 do artigo 3.º).

Aliás, a tese do Recorrente de que todo o artigo 3.º do Regulamento apenas disciplina e se aplica aos procedimentos [designadamente na conclusão E)] é totalmente incompatível com a letra do próprio Regulamento, já que não só as expressões utilizadas são totalmente distintas – no n.º 1 é sucessivamente utilizada a expressão “prazo de prescrição do procedimento” e, no n.º 2, a expressão “prazo de execução da decisão” – como é diferente num e noutro dos normativos a regulamentação relativa a outros aspectos importantes da disciplina que em cada um é instituída, quer no que respeita ao momento a partir do qual esse prazo se inicia (confrontar primeiro parágrafo do n.º 1 com o primeiro parágrafo do n.º 2), quer quanto aos factos potencialmente interruptivos e suspensivos dessa contagem (confrontar segundo e terceiro parágrafos do n.º 1 e segundo parágrafo do n.º 2), quer quanto ao prazo limite da prescrição em cada um estabelecido (confrontar primeiro e quarto parágrafos do n.º 1 com o primeiro parágrafo do n.º 2), quer, por fim, ao consagrar expressamente a possibilidade de os Estados-Membros um prazo mais longo de que os previstos no n.º 1 ou no n.º 2 (n.º 3 do artigo 3.º).

É para nós manifesto que o legislador disciplinou claramente e de forma autónoma a prescrição do procedimento (n.º 1), a prescrição da obrigação tributária e a “prescrição” da execução da decisão final do procedimento ou caducidade do direito de executar (n.º 2). Concluir o contrário (tese do Recorrente) é admitirmos que o legislador regulou duas vezes a mesma situação, no que, naturalmente, não podemos conceder.

Que esse prazo deve ser entendido como sendo aplicável quer à execução de sanção administrativa quer à execução de medida administrativa, é, hoje, absolutamente pacífico.

Como o Recorrente bem sabe, o TJUE já se pronunciou sobre a equiparação que deve ser feita entre sanções administrativas e medidas administrativas por diversas vezes, transcrevendo-se, pela sua clareza e pertinência, a resposta daquela instância judicial europeia, plasmada o acórdão proferido pelo TJUE 17 de Setembro de 2014 (processo C-341/13, integralmente disponível em curia.europa.eu), na sequência de reenvio prejudicial realizado por este Tribunal no processo n.º 398/12: «O artigo 3.º do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, deve ser interpretado no sentido de que se aplica aos procedimentos instaurados pelas autoridades nacionais contra beneficiários de ajudas da União na sequência de irregularidades verificadas pelo organismo nacional responsável pelo pagamento das restituições à exportação no âmbito do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA)» e que «O prazo de prescrição previsto no artigo 3.º, n.º 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 aplica-se não apenas aos procedimentos por irregularidades que conduzem à aplicação de sanções administrativas, na aceção do artigo 5.º deste regulamento, como também aos procedimentos que conduzem à adoção de medidas administrativas, na aceção do artigo 4.º do referido regulamento.

Sem embargo de se reconhecer, como defende o Recorrente, que esta pronúncia foi realizada na sequência de um pedido em que apenas estava em questão a prescrição do procedimento e não a prescrição da obrigação tributária ou “prescrição” do direito de executar a decisão final (rectius, caducidade do direito de executar), há, todavia, que ter em atenção que o TJUE, na primeira parte daquela resposta, foi claro ao determinar a equiparação entre medida e sanção administrativa, sem restringir essa equiparação ao procedimento mencionado no n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento.

Acresce, o que não podemos deixar de sublinhar, que essa equiparação tem necessariamente que valer para o n.º 2 do mesmo preceito por imposição da unidade do sistema jurídico, uma vez que, se não interpretarmos a equiparação que foi determinada pelo TJUE com a amplitude que literalmente lhe deu, teríamos de concluir que as decisões finais dos procedimentos que encerram medidas administrativas e que também visam proteger os interesses financeiros da União Europeia nunca seriam susceptíveis de execução à luz do Regulamento que as instituiu. Isto é, teríamos que concluir que sempre que as decisões finais não se traduzam em sanções – como é o caso - não podiam ser objecto de execução (por o n.º 2 apenas se reportar literalmente a sanções).

Em suma, o artigo 3.º n.º 2 do Regulamente disciplina expressamente a “prescrição” da execução da decisão final (ou caducidade do direito de executar essa decisão) e a prescrição da dívida tributária, fixando-lhe um prazo de 3 anos, remetendo quanto a factos interruptivos e suspensivos para o ordenamento jurídico nacional.

3.2.6. Como deixámos igualmente perceptível na enunciação das questões que nos cumpria apreciar e decidir, o Recorrente, para a hipótese de este Supremo Tribunal não perfilhar o entendimento de que o Regulamento não dispõe sobre “prescrição da obrigação” e, consequentemente, que o prazo de prescrição só pode ser, no caso, o previsto no artigo 309.º do CC, submeteu à nossa consideração a submissão da interpretação das normas em presença ao TJUE.

O reenvio prejudicial, como é pacífico, tem como pressuposto a existência de dúvidas sobre a adequada e correcta interpretação do quadro normativo da União Europeia (artigo 267º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

Ora, de tudo quanto expusemos no ponto 3.2.5. deste acórdão já resulta suficientemente perceptível que não julgamos que subsistam hoje dúvidas sobre a interpretação e correcta aplicação do quadro normativo da União Europeia que ora aplicamos.

Todavia, em reforço desse nosso entendimento, transcrevemos neste julgamento o que ficou firmado no acórdão de 29-3-2017, proferido no processo n.º 583/16 (integralmente disponível em www.dgsi.pt) a propósito da necessidade de reenvio prejudicial, no qual se analisava igualmente a interpretação e aplicação do regime estatuído no n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento:

«quanto à determinação do prazo de prescrição do procedimento referido no nº 1 do artº 3º do Regulamento a que nos vimos referindo e as condições da sua aplicação quanto às irregularidades continuadas ou repetidas, quaisquer dúvidas que subsistissem encontram-se já resolvidas pela Jurisprudência daquele TJUE, sendo claro o quadro jurídico aplicável ao presente caso.

Mas ocorre nos autos a particularidade de também se impor a análise do prazo de três anos referido no parágrafo 2º do referido artigo 3º do mesmo Regulamento. Concordamos com a recorrente que tal interpretação e entendimento jurisprudenciais do TJUE têm necessariamente de se aplicar ao prazo de três anos previsto no n.º 2 do artigo 3.° da Reg 2988/95, ou seja, no sentido de que o prazo de execução da decisão que aplica uma sanção administrativa é também aplicável no caso de a irregularidade apenas ter conduzido à aplicação de uma medida administrativa pois que o legislador comunitário, concerteza, por respeito à ideia de uma regulamentação geral e homogénea respeitante às medidas e sanções administrativas relativas a irregularidades no domínio do direito comunitário, inseriu a estipulação do prazo (…) de três anos para a execução da decisão que aplica a sanção conjuntamente com a prescrição dos procedimentos regulada no dito artigo 3, o que se afigura até mais favorável para o executado e concordamos que, se o legislador quisesse que o prazo previsto no n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento abrangesse apenas os procedimentos que levam à aplicação de sanções administrativas na acepção do artigo 5.º, teria simplesmente optado por inserir a estipulação do prazo (de caducidade) de três anos para a execução da decisão que aplica a sanção no dispositivo do artigo 5º.

Não se suscitam pois quaisquer dúvidas sobre a interpretação das pertinentes normas da União Europeia, pelo que não há que determinar o reenvio para o TJUE, já que na sequência do Acórdão do TJUE de 17/09/2914, (disponível em eur-lex.europa.eu) estabilizou-se o entendimento de que o artigo 3.° do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, deve ser interpretado no sentido de que se aplica aos procedimentos instaurados pelas autoridades nacionais contra beneficiários de ajudas da União na sequência de irregularidades verificadas pelo organismo nacional.

E que, o prazo de prescrição previsto no artigo 3°, n.º 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 aplica-se não apenas aos procedimentos por irregularidades que conduzem à aplicação de sanções administrativas, na acepção do artigo 5.º deste regulamento, mas também aos procedimentos que conduzem à adopção de medidas administrativas, na acepção do artigo 4.° do referido regulamento. Embora o artigo 3°, n.° 3, do mesmo regulamento permita que os Estados- Membros apliquem prazos de prescrição mais longos do que os de quatro e três anos previsto no nº 1, primeiro parágrafo, desde artigo, resultantes de disposições de direito comum anteriores à adopção do referido regulamento, a aplicação de um prazo de prescrição de vinte anos excede o que é necessário para atingir o objectivo de protecção dos interesses financeiros da União.

Na ideia da coerência legislativa e por tudo o que ficou dito faz todo o sentido que esta jurisprudência se aplique também ao nº 2 do artigo 3º do Regulamento em causa o que faremos de seguida e no reverso seria inútil questionar o TJUE como requerido».

3.2.7. Uma última nota se impõe que façamos para que fique plenamente justificado, agora noutro plano, a absoluta inutilidade da formulação do pedido de reenvio prejudicial.

Como resulta das alegações e conclusões do recurso, a sugestão de reenvio realizada pelo Recorrente alicerçou-se, para além da eventual dúvida na interpretação e aplicação do quadro normativo à presente situação (que para o Recorrente não existe por, em seu entender, ser inequívoco que o Regulamento só disciplina a prescrição do procedimento) no entendimento de que, afastado o prazo de 3 anos de prescrição consagrado no artigo 3.º, n.º 2 desse diploma, outra alternativa não existiria senão a de aplicar ao caso o prazo de 20 anos previsto no artigo 309.º do CC.

Ora, quanto à aplicação de um prazo com essa amplitude o TJUE já repetidamente expressou o seu entendimento. Ou seja, a consideração, contida no processo n.º C-341/13, de que “a aplicação de um prazo de prescrição de vinte anos excede o que é necessário para atingir o objetivo de proteção dos interesses financeiros da União» (negrito de nossa autoria), não é singular, antes vem sendo reiteradamente firmada, como se pode constatar, exemplificativamente, da leitura dos acórdãos do TJUE de 5-11-2011 (processos n.ºs C-201/10 e 202/10) e de 29-1-2009 (Procs. C-278/07 a C-280/07), todos igualmente disponíveis em eur-lex.europa.eu.

Em suma, para o TJUE, o julgador nacional, independentemente da faculdade concedida aos Estados-Membros pelo n.º 3 do artigo 3.º, tem o dever de ponderar, ao julgar segundo o direito nacional, se da aplicação dos prazos consagrados no respectivo ordenamento não resultam violados os princípio da proporcionalidade e da certeza e segurança jurídicas, concluindo sucessivamente que prazos de prescrição de 5, 10, 20 ou 30 anos consagrados no direito nacional para protecção dos interesses financeiros da União Europeia devem considerar-se excessivos e contrários ao Direito que os regula.

É este entendimento do TJUE, reiteradamente firmado, que tem vindo a constituir o critério dos julgamentos deste Supremo Tribunal Administrativo nestas questões, estando há vários anos ultrapassada a posição que em regra vencia, de que o prazo de 20 anos era efectivamente o aplicável, posição que foi totalmente afastada após o reenvio realizado no acórdão de 8-10-2014, proferido no processo n.º 398/12 (integralmente disponível em www.dgsi.pt). Hoje de forma reiterada e pacífica, os Tribunais Nacionais Superiores (quer na Secção de Contencioso Tributário, quer na Secção de Contencioso Administrativo), na falta de norma expressa no nosso ordenamento, aplicam sempre os prazos de 3 ou 4 anos, previstos nos n.ºs 1 e 2 do Regulamento, consoante se trate de aferir, respectivamente, da prescrição do procedimento administrativo ou da prescrição da obrigação tributária ou do direito de executar a decisão.

Tudo, como está bem de ver, para o que ora importa, sem prejuízo do relevo que deva ser atribuído aos factos ocorridos, no caso, entre a data da decisão final do procedimento e a instauração da execução ou dos factos que, posteriormente a esta instauração, se verificam e a que deva ser-lhe atribuído impacto nessa contagem, atentos os efeitos interruptivos ou suspensivos que a lei lhes atribui.

3.2.8. Posto isto, não estando em discussão neste recurso a factualidade apurada e resultando desta que a decisão final foi notificada ao Executado por ofício enviado a 12-9-2007, há que o presumir notificado a 17-9-2007 (por dia 15-7-2007 corresponder a um sábado).

A partir desta data dispunha o Executado de três meses para impugnar jurisdicionalmente essa decisão, o qual terminou a 17-12-2007 (artigo 58.º n.º 2, al, b) do CPTA, na redacção vigente até à entrada em vigor do DL n.º 214-G/2015, de 2-10), sem que essa impugnação se tivesse concretizado.

Assim, dispunha o Recorrente, desde esta data (17-12-2007), do prazo de 3 anos, para executar a referida decisão final (entretanto consolidada na ordem jurídica), o que não fez, já que apenas instaurou a execução a 14-10-2011, isto é, quase 1 ano após o decurso integral do prazo previsto para o exercício do direito de executar consagrado no n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento.

São, pois, neste contexto, irrelevantes os factos que posteriormente foram praticados no âmbito da execução fiscal susceptíveis de interromper o prazo de prescrição da dívida tributária, como seja a citação do Executado, por se terem concretizado apenas após o decurso do prazo mencionado. E, em conformidade, é inexigível o cumprimento da obrigação de reembolso que o Recorrente nesta execução pretendia coercivamente recuperar.

3.2.9. Pelos fundamentos expostos, há que julgar totalmente improcedentes as conclusões vertidas nas alegações de recurso e, consequentemente, este improcederá, o que, a final se determinará com custas pelo Recorrente, atento o preceituado no artigo 527.º, n.º 1 e 2 do CPC.

4. DECISÃO

Termos em que, acordam, em conferência, os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, em negar provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo IFADAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P.

Custas pelo Recorrido (artigos 527.º, n.º 1 e 2 do CPC).

Registe e notifique.

Lisboa, 18 de Novembro de 2020. - Anabela Ferreira Alves e Russo (relatora) – Paulo José Rodrigues Antunes – Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia.

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Texto Integral

1. RELATÓRIO

2. OBJECTO DO RECURSO

3. FUNDAMENTAÇÃO

4. DECISÃO

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