069/06 - Supremo Tribunal Administrativo

A inclusão no relatório final de processo disciplinar, em considerações que não se reportam à matéria de facto provada nem à indicação das infracções disciplinares cometidas, de uma referência a facto posterior à acusação que poderia integrar nova infracção ao dever de correcção, tendo a decisão que se seguiu reportado os seus fundamentos à acusação e não ao relatório e a decisão de recurso administrativo esclarecido que mantinha a pena aplicada, por entender excluído aquele ‘obter dictum’ do relatório, não permite detectar que tenha existido punição para além da acusação, com diminuição das garantias de defesa.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA: Relatório. A… Interpôs no TCA recurso contencioso de anulação do despacho de 11/12/2000, do SECRETÁRIO DE ESTADO DA JUSTIÇA Que indeferiu o recurso hierárquico interposto do despacho de 8/9/2000 do Director-geral dos Registos e Notariado que lhe aplicou uma pena de suspensão por cento e oitenta dias. Por Acórdão de 22 de Setembro de 2005, o TCAS julgou o recurso procedente. Inconformado com esta decisão, o membro do Governo recorrido ora recorrente, interpôs o presente recurso jurisdicional. Alegou e formula as conclusões seguintes: 1ª - O facto considerado como novo na sentença recorrida não pode merecer tal qualificação. 2° - O facto em causa - “...a forma pouco correcta como se referiu a esse superior na comunicação que fez ao Exm° Director-Geral” - não tem qualquer autonomia em face dos restantes factos já antes vertidos na acusação e que se traduzem em actos desrespeitosos em relação a superior hierárquico. 3° - O relatório limitou-se a “ circunstanciar a acusação ”, expondo um outro meio de transmissão do acto de desrespeito: além de, de viva voz, ter sido incorrecto para o conservador, foi-o por escrito, quando relatou ao Director Geral o comportamento daquele. 4° - Em qualquer caso, não houve violação dos direitos de defesa do arguido, pelo que não foi violado o art. 42° do ED; 5° - Os factos punidos foram considerados como consubstanciando actuação incorrecta e desrespeitosa perante superior hierárquico; justificando a sua reacção com a falta de razoabilidade e legitimidade do conservador, como o arguido fez na sua defesa, estava a justificar a sua conduta, quer quando se dirigiu directamente ao conservador, quer quando relatou a superior deste a conduta do conservador. 6° - Em qualquer caso, o facto em causa não concorreu para a punição do arguido ou dosimetria da pena, condição sine qua non para gerar a nulidade do acto punitivo. 7ª. - O acto punitivo acolheu parecer intermédio da Senhora Inspectora-Coordenadora e não o relatório final e esta não acompanhou o relatório na qualificação dos factos, remetendo directamente para a acusação ; igualmente não foi aplicada a pena proposta no relatório mas pena significativamente inferior. Termos em que deve ser julgado procedente o presente recurso, anulando-se, em consequência, a decisão recorrida. Não houve contra-alegações. O EMMP emitiu douto parecer no sentido da procedência do recurso, essencialmente por entender não ter sido violado o direito de defesa do arguido, ao contrário do que entendeu o acórdão recorrido, pois que o facto de no relatório final elaborado pelo instrutor do processo disciplinar, constar matéria não incluída na acusação, esta não tinha qualquer autonomia. Matéria de Facto. O Acórdão recorrido deu como provado: - Por despacho datado de 27.03.00, do Director-Geral dos Registos e Notariado, foi instaurado ao recorrente o processo disciplinar n° 17 - RP.2000/SAI (fls. 65 e 67 do pa); - No âmbito de tal processo disciplinar foi deduzida a seguinte acusação contra o recorrente: “Nos termos do n.° 2 do art.° 57.° do Estatuto Disciplinar aprovado pelo Dec. Lei 24/84 de 16 de Janeiro, deduzo acusação em processo disciplinar, contra o Senhor Escriturário da Conservatória do Registo de Automóveis de Lisboa, A…, nos termos e com os seguintes fundamentos: 1º O arguido, A…, enquanto escriturário da Conservatória do Registo de Automóveis de Lisboa, na execução das suas funções, encontrava-se afecto ao serviço do guichet n.°… da 2ª Secção da referida Conservatória. 2° Após um período de baixa por motivo de ter sido submetido a uma intervenção cirúrgica, como alegado, e consequente período de convalescença, apresentou-se ao serviço no dia 5 de Janeiro do ano corrente. 3° Alegando desconforto e considerando prejudicial à sua saúde a prestação do serviço na posição de sentado, após aquela intervenção cirúrgica, que conforme declarou, foi a uma hérnia discal, solicitou ao Senhor Conservador Director, Lic. …, a sua colocação em serviço que lhe permitisse o desempenho das suas tarefas, preferencialmente, na posição de pé. 4º Assim, aquele Senhor Conservador Director, autorizou que, transitoriamente, e sem que lhe fixasse data limite, o arguido executasse as suas tarefas profissionais na secção de entrega de títulos de registos de propriedade, com a advertência de que apresentasse documento médico comprovativo das suas limitações físicas. 5º Deste modo, o arguido passou a desempenhar as suas tarefas profissionais na secção de entrega de títulos de registo automóvel e apresentou uma declaração médica datada de 19.01.2000, em que se dizia que o mesmo não podia executar as suas actividades laborais sentado, podendo executar outras tarefas que implicassem (...?..), conforme fotocópia de fls. 10, que se dá por reproduzida. Da referida declaração médica não constava o período provável de duração das limitações físicas do arguido. 6° No dia 17 de Fevereiro do ano corrente, o Senhor Conservador da 2ª Secção, Lic. … e na qualidade de Director substituto, no final do expediente desse dia, dirigiu-se à secção de entrega de títulos e, na presença dos funcionários da secção, comunicou oralmente ao arguido que a partir do dia 21 desse mesmo mês, que seria uma segunda feira, se deveria apresentar no guichet 3 da 2ª secção, onde fazia falta, para aí desempenhar as suas tarefas, determinação que veio a ser confirmada por escrito, conforme fotocópia de fls. 90 e 91. 7° A esta ordem, dada por superior hierárquico, no uso das suas competências e em objecto do serviço, o arguido respondeu perante os funcionários presentes, seus colegas, que não acataria tal ordem e a não cumpriria, até porque lhe não reconhecia competência para interpretar a declaração médica, nem legitimidade para lhe dar a ordem, porque não era o director, acompanhando esta declaração de recusa com outras expressões, como “isso é que era doce”, e isto repetidamente. 8° No dia seguinte, 18 de Fevereiro, o arguido faltou ao serviço mantendo-se ausente até ao dia 21, faltas que foram justificadas por atestado médico, como consta do livro de ponto e resulta do auto de verificação de fls. 78. 9º No dia 21 de Fevereiro, tendo regressado ao serviço após um curto período de férias, o Senhor Conservador, Lic. … e na ausência do Senhor Conservador Director, Lic. …, ausente por motivo de doença, tendo tido conhecimento dos factos por comunicação do Senhor Conservador, …, e após acordo deste, comunicou verbalmente ao arguido no dia 24 do mesmo mês que, atendendo à sua alegada limitação física, iria prestar o seu serviço na secção de certidões e fotocópias, por ser também um serviço carenciado e não ser necessário na secção de entregas. 10º A esta comunicação, respondeu o arguido que não cumpriria, que não poderia ir para tal serviço, que para si ainda seria pior que o guichet 3, pois teria de subir a escadotes para procurar documentos, e que o único serviço onde poderia prestar serviço, era na secção de entrega de títulos. Em face de tal recusa, o dito Senhor Conservador, reduziu a escrito a referida ordem, de que o arguido tomou conhecimento, como se alcança da fotocópia de fls. 21. 11º Posteriormente, já em Março do corrente ano, tendo sido nomeada Directora da Conservatória, a Senhora Conservadora, Lic. …, a mesma chamou o arguido, com quem conversou e a quem aconselhou a retomar o seu serviço nos termos que lhe haviam sido determinados. Este, mais uma vez, respondeu que não acataria tais determinações. 12° Em consequência, em 20 de Março do ano corrente, a referida Senhora Conservadora Directora, renovou por escrito as ordens já anteriormente dadas ao arguido, ordem escrita que lhe foi entregue no dia 21 por uma funcionária, já que no próprio dia 20, o mesmo não foi encontrado depois das 15 horas e 30 minutos, nem posteriormente, nesse dia, no edifício da conservatória. 13º A esta nova determinação o arguido não deu cumprimento, limitando-se a comparecer desde o dia 22 de Fevereiro do corrente ano, no edifício da Conservatória, deambulando pelo átrio do edifício e entrando e guardando os seus objectos pessoais na secção de entrega de títulos, onde por vezes ajudava por sua livre iniciativa, não obstante, ter-lhe sido determinado que não deveria aí prestar quaisquer funções, mantendo-se fora de qualquer controlo por parte dos dirigentes dos serviços. 14º Jamais compareceu em qualquer dos serviços que lhe foram sucessivamente destinados, nos termos descritos, como sendo algum daqueles, onde devia prestar as suas actividades profissionais, atitude que tomou consciente e deliberadamente, nem justificou, nos termos legais, as ausências desses serviços. 15° Com as condutas descritas, violou o arguido, enquanto funcionário da administração pública e no exercício das suas funções, vários deveres gerais que se encontram consagrados no Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração, aprovado pelo Dec. Lei n.° 24/84 de 16 de Janeiro. 16° Assim, respondendo nos termos em que respondeu ao Senhor Conservador, Lic. …, seu superior hierárquico, e na sequência da comunicação da ordem de serviço que legitimamente lhe deu, violou o dever de correcção previsto na alínea f) do n.° 4 do artigo 3º do referido Estatuto. 17º Não acatando as ordens legais e em objecto do serviço, que lhe foram dadas pelos seus legítimos superiores hierárquicos, e nas circunstâncias em que o fez, violou o dever de obediência que se acha previsto na alínea c) do n.° 4 do referido preceito legal. 18º Não comparecendo nos serviços que lhe foram destinados, sem justificação, mantendo-se ausente dos mesmos desde a primeira ordem, embora comparecendo no edifício, mas à revelia e fora do controlo dos dirigentes do serviço, violou ainda o arguido os deveres de assiduidade e pontualidade, configurados atipicamente, face à previsão das alíneas g) e h) do n.° 4 do citado preceito legal. 19° A violação de tais deveres, imputável ao arguido, de forma dolosa, e nomeadamente a violação dos deveres de correcção e de obediência, no local de trabalho e perante outros funcionários, configura actos de grave insubordinação e indisciplina, sendo susceptíveis de inviabilizarem a manutenção da relação funcional. 20º E são, assim, puníveis com a pena de aposentação compulsiva, prevista na alínea e) do n.° 1 do art.° 11, aplicável por força do disposto nas alíneas a), b) e h) do n.° 2 do artigo 26 do referido Estatuto Disciplinar. 21º Não se perfilam, a favor do arguido, circunstâncias atenuantes especiais, mas contra, militam as circunstâncias agravantes previstas nas alíneas b), c) e g) do n.° 1 do artigo 31.° do citado Estatuto, respectivamente, a produção efectiva de resultados prejudiciais ao serviço público, podendo o funcionário prever essa consequência como efeito necessário da sua conduta, premeditação e acumulação de infracções. Fixo ao arguido o prazo de 15 dias para, querendo, deduzir a sua defesa escrita, a contar da data da notificação da presente acusação. (.. .)” (fls. 93 a 99 do pa); - No relatório final do processo disciplinar referido em a), elaborado pelo instrutor deste nos termos do disposto no art° 65° do ED, consta, designadamente, o seguinte: “(...)Na pronúncia considerou-se que o arguido violou o dever de correcção para com um seu superior hierárquico previsto na alínea f) do n°4 do art° 3° do E.D. ao responder-lhe na sequência de ordem legítima que lhe deu e pela forma que o fez, acrescentando-se agora também a forma pouco correcta, como se referiu a esse superior na comunicação que fez ao Ex.m°Director-Geral. (..). “(fls. 165 do pa); - Pela Inspectora Coordenadora foi elaborada a seguinte informação, no seguimento do relatório referido em c): “Não acompanhamos a Senhor Instrutor na tese de que o arguido terá violado os seus deveres de pontualidade e de assiduidade, pois que o mesmo efectivamente compareceu sempre e pontualmente ao serviço. Mantêm-se assim as acusações relativas à violação dos deveres de correcção e de obediência, subsumíveis à previsão dos art°s 23°, n°2, alínea d) e 24°, n°1, alínea h) do Estatuto Disciplinar, respectivamente, não se vislumbrando que as mesmas inviabilizem a manutenção da relação funcional. Nestes termos, afigura-se-nos que a pena justa e adequada à realização dos fins de prevenção geral e especial das penas, é a de suspensão por cento e oitenta dias.” (fls. 199 do pa); - O Director-Geral dos RN proferiu, na sequência desta informação, o seguinte despacho: “ Concordo com a presente informação. Aplico ao arguido A… a pena de suspensão por cento e oitenta dias. Lx 08.09.2000.” (fls. 199 do pa); - O recorrente interpôs recurso hierárquico para o Secretário de Estado da Justiça do despacho referido em e); - Por despacho datado de 11.12.00, do Secretário de Estado da Justiça, foi negado provimento ao recurso hierárquico e mantido o despacho punitivo, nos seguintes termos: “ V. Tomando o conteúdo e conclusão da presente informação que uso como fundamentação desta minha decisão, indefiro o recurso hierárquico aqui apreciado, negando-lhe provimento.” (fls. 225 do pa); - A informação referida no despacho de 11.12.00, referido em g), tem o seguinte teor: “A… , escriturário da Conservatória do Registo de Automóveis de Lisboa, vem interpor para Vossa Excelência recurso necessário do despacho do Exm° Senhor Director-Geral dos Registos e Notariado de 8 de Setembro de 2000, que lhe aplicou a pena de suspensão por cento e oitenta dias. O ora recorrente foi punido por se ter considerado provado que agiu violando os deveres de correcção e obediência, infracções subsumíveis nas previsões dos artigos 23° n°2 a) e art° 24 h) do E. Disciplinar aprovado pelo Dec. - Lei n° 24/89 de 16 de Janeiro. O despacho recorrido exarado em informação a inspectora coordenadora teve em conta os princípios da proporcionalidade, adequação e justiça em que a Administração Pública se encontra vinculada. Daí que diferentemente ao que se propunha no relatório final, que considera aplicável ao ora recorrente a pena de aposentação compulsiva, nomeadamente entendendo ter este com a sua conduta inviabilizado a manutenção da relação funcional, se tenha optado por atendendo às circunstâncias e referidos princípios aplicar-lhe uma pena mais leve -suspensão. Alega no seu recurso o recorrente não se terem verificado as alegadas violações do dever de correcção e de obediência. Quanto ao dever da correcção consubstancia-se a infracção praticada pelo ora recorrente no facto de no dia 17-2-2000 ter de viva voz declarado a um superior hierárquico que não obedeceria a uma ordem que este lhe dera, alegando que lhe não reconhecia legitimidade para a dar e no facto de ter proferido, quando aquele lhe ordenou que fosse ao seu gabinete “isso é que era doce “. Considerou o recorrente que não se provou que se dirigiu ao seu superior que lhe deu a ordem ao proferir essa expressão, bem como que tal expressão não tem qualquer conteúdo desrespeitoso. Alega entretanto o ora recorrente que o Sr. Conservador com quem ocorreram os factos (17.2.2000) o teria tentado agredir. Quanto à violação do dever de obediência entende o ora recorrente não se verificar tal infracção pois em seu entender, nem as pessoas que lhe deram as ordens, que não acatou, tinham legitimidade para o fazer, pois quem o tinha era o Director da Conservatória, ausente na altura, nem a ordem era legítima por violar o seu direito à saúde. Por fim vem o ora recorrente invocar a existência no processo de nulidade insuprível dado o facto de no relatório final se ter considerado como matéria provada a forma incorrecta como se referiu ao conservador que lhe deu uma ordem no dia 17.2.2000 em nota que enviou ao Exm° Senhor Director Geral, facto esse que não constava da acusação violando-se assim o disposto no artigo 42° do E.D.. O recurso foi já objecto de informação elaborada nos serviços de registo e notariado com a qual se concorda inteiramente. Quanto à alegada nulidade, como aí se refere e decorre da decisão final, a referência à comunicação feita ao Exm° Senhor Director Geral referindo-se de forma incorrecta ao Sr. Conservador não constitui fundamento da decisão. Pelo contrário, ficou abundantemente demonstrado que o ora recorrente actuou de forma incorrecta, (de viva voz), usando expressões pouca correctas (“isso é que era doce”) para com um superior hierárquico - o Conservador Dr. ….. Igualmente resulta dos autos provado que, não acatou as ordens legítimas que lhe foram dadas. Na verdade se como se alega, a obediência às mesmas poderia acarretar prejuízo para a sua saúde o recorrente deveria tomar medidas necessárias legais previstas no Dec.-Lei n° 100/99 de 31 de Março apresentando no momento, próprio e adequado justificação médica da sua incapacidade, o que não fez. Por fim, diga-se que o despacho recorrido é justo, adequado e apropriado tendo sido levadas em consideração circunstâncias tais como o tempo de serviço do recorrente e a adequação da pena aos fins de prevenção geral e especial. Termos em que se julga de negar provimento ao recurso e ser mantido o despacho recorrido. “(fls. 222 a 225 do pa). Apreciação. O Direito. 1. A entidade recorrida no recurso contencioso, ora recorrente, discorda da decisão anulatória proferida, em primeiro lugar por entender que o facto considerado como novo na sentença recorrida - “...a forma pouco correcta como se referiu a esse superior na comunicação que fez ao Exm° Director-Geral” - não tem qualquer autonomia em face dos restantes factos já antes vertidos na acusação e que se traduzem em actos desrespeitosos em relação a superior hierárquico. O relatório, na sua tese, ter-se-ia limitado a “ circunstanciar a acusação ”, expondo um outro meio de transmissão do acto de desrespeito: além de, de viva voz, ter sido incorrecto para o conservador, também o foi por escrito, quando relatou ao Director Geral o comportamento daquele. Tudo, tendo como consequência não ter havido violação dos direitos de defesa do arguido, nem do art. 42° do ED. Vejamos: Como decorre da matéria de facto e do processo instrutor a decisão impugnada – acto do membro do Governo que conheceu de recurso administrativo -, teve em conta que os factos adoptados como fundamento da infracção disciplinar pela qual foi proferida decisão sancionatória não eram os factos do relatório final, mas os factos da acusação para os quais remete directamente a decisão final, afastando-se assim da proposta constante do relatório. Foi com esta interpretação do acto punitivo primário, isto é, que se mantinham as acusações relativas à violação dos deveres de correcção e de obediência, tal como descritos na acusação, que foi adoptada a decisão punitiva com a qual concordou o despacho do Secretário de Estado da Justiça e que constitui a decisão impugnada no recurso contencioso. Isto significa, tal como diz a fundamentação do acto recorrido, que não constitui motivo da decisão punitiva final a forma como o recorrente contencioso se referiu por escrito ao Sr. Conservador em comunicação dirigida ao Director Geral. E, também é certo que a interpretação correcta dos termos do processo gracioso mostra com suficiente clareza que a decisão punitiva primária, do Director Geral dos RN, de 8 de Setembro de 2000 (fls. 199 do processo gracioso), acolheu o parecer intermédio da Senhora Inspectora-Coordenadora da DGRN de 4.9.2000, que não acompanhou o relatório na descrição e qualificação dos factos, antes remeteu directamente para a acusação, pelo uso da expressão: “mantêm-se assim as acusações relativas à violação dos deveres de correcção e obediência, subsumíveis…” tal como não o acompanhou quanto a inviabilização da manutenção da relação funcional e pena aplicável. Ou seja, nunca foi adoptada como fundamento de facto para punir a referência do relatório final, de fls. 165.º do instrutor onde se diz “… acrescentando-se agora também a forma pouco correcta como se referiu a esse superior na comunicação que fez ao Exm.º Director Geral”. Assim, é de acolher a interpretação da informação de 28.9.2000, a fls. 218-221 do P. Gracioso apenso de que não houve punição pela referência do relatório aos termos de documento dirigido pelo arguido ao Director Geral. De qualquer forma, uma vez que o acto final que era objecto do recurso contencioso adoptou a posição de considerar apenas a matéria da acusação e a violação do dever de correcção nela discriminada impede em definitivo que se conceda relevância ao argumento de a punição ter assentado em facto omisso da acusação, com diminuição do direito de defesa do arguido. Finalmente é ainda de acentuar que aquela referência factual que o recorrente contencioso apresentou como infracção pela qual teria sido punido sem possibilidade de defesa surge no relatório situada depois da parte em que são elencados os factos provados, como descrição de ocorrências e considerações posteriores à defesa, manifestamente como um “obter dictum” relativo a apreciação geral, sem se dizer que por esta actuação se preenche uma infracção disciplinar pelo qual vai ser aplicada punição. E, sendo assim, também por mais esta razão adicional não pode interpretar-se o acto punitivo como tendo concedido relevância àquela parte do relatório. Sem embargo de nos devermos ater à literalidade do acto final na medida em que por forma clara se afasta dos actos antecedentes e clarifica o ponto de não conceder relevância à afirmação do relatório que não constava da acusação. Ou seja, tudo vai no sentido de se dever concluir que não assistia razão ao recorrente contencioso quando invocava nulidade do acto recorrido por virtude de não ter sido facultada a defesa quanto a um facto omisso da acusação – art.º 42.º n.º 1 do EDF. O Acórdão que acolheu aquela argumentação fez errada interpretação do acto recorrido e dos seus fundamentos, visto que entre eles se não encontra o facto que o relator mencionara no relatório final, e estava omisso na acusação, porque o relatório não apontava aquele facto como infracção provada pela qual era proposta punição e a decisão final proferida e impugnada debruçou-se sobre esta questão e clarificou expressivamente este ponto, concluindo por adoptar como matéria relevante a que constava da acusação com exclusão expressa daquela referência do relatório e aplicou pena menos pesada do que aquela que era proposta pelo relator, tudo demonstrando que o facto mencionado apenas no relatório final do procedimento não concorreu para a punição do arguido ou para a dosimetria da pena. O Acórdão recorrido que, decidindo de modo diferente, teve como fundamento a nulidade do acto punitivo, por não ter facultado a possibilidade de defesa quanto àquele facto não pode, portanto, manter-se. Não existem razões para apreciar outros pontos do Acórdão recorrido pelo que a anulação decretada fica sem fundamento e deve ser negado provimento ao recurso contencioso. Decisão. Em conformidade com o exposto acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar o Acórdão recorrido e negar provimento ao recurso contencioso. Sem custas neste STA uma vez que o ora recorrido não contra alegou. Custas no TCA com a taxa de justiça de 250 € e procuradoria de 50%. Lisboa, 20 de Junho de 2006. Rosendo José (relator) – Jorge de Sousa – Fernanda Xavier.