03/04.6BTLSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não é de admitir revista se não pode entender-se como violador do âmbito dos poderes discricionários da Administração o decidido pelo acórdão recorrido.

II- A inconstitucionalidade da interpretação das normas dos arts. 95º e 168º, nº 2 do CPTA, por violação do princípio da separação de poderes do Estado consagrado nos arts. 2º e 111º da CRP, como esta Formação tem reiteradamente afirmado, não é matéria que deva ser objecto de revista, por ser questão que pode ser colocada directamente em recurso dirigido ao Tribunal Constitucional.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam no Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

O Município de Sintra vem interpor recurso de revista do acórdão proferido pelo TCA Sul, em 21.04.2021, que negou provimento ao recurso que interpusera da sentença do TAC de Lisboa de 28.04.2019, que julgou procedente a acção de execução de sentença para a prestação de facto infungível.

Pede a admissão da revista por estar em causa questão com relevância jurídica e social fundamentais e, ainda, com vista a uma melhor aplicação do direito.

Foram apresentadas contra-alegações pela Recorrida defendendo-se que a revista não deve ser admitida, ou que deve improceder.

2. Os Factos

Os factos dados como provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete.

3. O Direito

O art. 150º, nº 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de uma importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como resulta do próprio texto legal, e a jurisprudência deste STA tem repetidamente sublinhado, trata-se de um recurso excepcional, como, aliás, o legislador sublinhou na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, considerando o preceito como uma “válvula de segurança do sistema”, que só deve ter lugar, naqueles precisos termos.

A Associação de Proprietários ……… intentou contra a Câmara Municipal de Sintra acção executiva da sentença proferida nos autos.

Pela sentença proferida pelo TAC de Lisboa em 28.04.2019 foi julgada procedente a execução de sentença para a prestação de facto infungível, sendo condenado o ora Recorrente a: a) retomar o procedimento de reconversão de construção clandestina no ………, como fora aprovado, ao abrigo do DL nº 804/76, de 6 de Novembro e da Lei nº 91/95, de 2 de Setembro, na redacção dada pela Lei nº 70/2015, de 16 de Julho; b) praticar os actos jurídicos e materiais necessários ao exercício dos poderes conferidos pelos artigos 9º, 10º e 11º do DL nº 804/76, se for necessário, ex vi art. 34º da Lei nº 91/95, na redacção actual, ou, exercer os poderes conferidos pelos arts. 3º, nº 7, 50º e 50º-A da Lei nº 91/95, na redacção dada pela Lei nº 70/2015, e fixou o prazo para cumprimento de tal condenação.

O acórdão recorrido confirmou o decidido em primeira instância, tendo, além do mais, conhecido dos seguintes erros de julgamento de direito imputados pelo aqui Recorrente à sentença, a saber: i) se os arts. 95º, nº 3 e 168º, nº 2 ambos do CPTA, com a interpretação que lhes foi dada pela sentença de 1ª instância são inconstitucionais por violação do princípio da separação de poderes do Estado consagrados nos arts. 2º e 111º da CRP; ii) se o Tribunal incorreu em erro de julgamento de direito ao condenar o Município a actuar no âmbito dos poderes conferidos na Lei nº 91/95, na redacção dada pela Lei nº 70/2015, uma vez que esta versão ainda não estava em vigor ao tempo da prática dos factos, acrescendo que se encontram esses poderes no campo da discricionariedade administrativa do ora Recorrente; iii) Se a sentença errou na aplicação do direito ao concluir que o Executado devia ter expropriado os terrenos dos proprietários faltosos, nos termos dos arts. 9º, 10º e 11º do DL nº 800/76, ex vi do art. 34º da Lei nº 91/95 e por estar no âmbito de poderes discricionários.

Quanto à questão indicada em i) o acórdão recorrido disse, nomeadamente, o seguinte: «Ora, não se verifica violação do princípio da separação de poderes quando os tribunais, no exercício da sua função, apreciem da conformidade dos requisitos formais dos actos administrativos, inclusivamente da competência do ente que decidiu, ou se foi observado o procedimento legal adequado, ou se ainda correspondem à realidade os pressupostos de facto em que os mesmos assentaram, bem como se ocorreu desvio de poder ou violação dos princípios gerais de direito.

Por outro lado, não se pode afirmar que ocorre qualquer ilegalidade/invasão no controlo feito pelo tribunal relativamente aos actos administrativos praticados ou omitidos na sequência ou ao abrigo de regras/princípios definidos pela Administração, no uso dos seus poderes, em concretização ou explicitação dos espaços de discricionariedade de que goza ou mesmo de conceitos indeterminados legalmente fixados.»

E concluiu que: «(…), a sentença recorrida decidiu “que o Município deveria: “a) retomar o procedimento de reconversão de construção clandestina no …………, como fora aprovado, ao abrigo do DL 804/76, de 6 de Novembro e da Lei 91/95, de 2 de Setembro, na redação dada pela Lei 70/2015, de 16 de Julho; b) praticar os atos jurídicos e materiais necessários ao exercício dos poderes conferidos pelos artigos 9.º, 10.º e 11.º do DL 804/76, de 6 de Novembro, se for necessário, ex vi artigo 34.º da Lei n.º 91/95, de 2 de Setembro, na sua redação actual, ou, exercer os poderes conferidos pelos artigos 3.º/7, 50.º e 50.º-A da Lei nº 91/95, de 2 de Setembro, na redação dada pela Lei n.º 70/2015, de 16 de julho”

Ora, manifestamente, não corresponde à determinação de um conteúdo preciso de atuação à Administração deixando-lhe, ao invés, a tomada de uma opção concreta de atuação como resulta dos poderes conferidos pela [sentença] com respeito absoluto pelos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa (cfr. art.º 168.º n.º 2 do CPTA).

Pelo que improcede o alegado pelo recorrente.»

Quanto à questão indicada em ii) o acórdão considerou que a sentença «não condenou o Recorrente a lançar mão do disposto no art. 50.º-A introduzido pela Lei n.º 70/2015 de 16 de Julho apenas afirmando que, querendo, poderia fazê-lo.

Por outro lado, em função das alterações introduzidas na Lei n.º 91/95 de 2 de Setembro, cujo escopo constituiu precisamente determinar o processo de reconversão das áreas urbanas de génese ilegal, como é o caso dos autos, não se vê como se possa criticar o eventual recurso ao disposto no artigo 50.º-A da Lei 91/95 introduzido pela Lei n.º 70/2015 de 16 de Julho, querendo o Recorrente fazê-lo, como está ao seu alcance por forma a ajudar a resolver a questão da reconversão da AUGI em causa.

Aliás, basta atender como prescreve o mencionado dispositivo: “I – A assembleia municipal pode determinar, sob proposta da Câmara Municipal, que os custos com a realização Obras de urbanização em processos de reconversão de AUGI, sejam assumidos pelo Município”, para se perceber que se trata de uma mera possibilidade que o legislador entendeu conceder aos municípios para pôr termo ao flagelo das áreas urbanas de génese ilegal, os chamados bairros clandestinos.

Quanto à matéria da discricionariedade também já foi suficientemente debatida no ponto anterior.

Pelo que, improcede o alegado pelo recorrente.»

Quanto à matéria da alínea iii) o Recorrente alegou que a sentença, em erro de julgamento, concluiu que o Município devia ter expropriado os terrenos dos proprietários faltosos, nos termos dos arts. 9º, 10º e 11º do DL nº 804/76, ex vi do art. 34º da Lei nº 91/95, e estando no âmbito de poderes discricionários, tais dispositivos só podem ser accionados em caso de falta de acordo na reconversão do Bairro em causa e não pelo incumprimento das comparticipações devidas.

A este propósito o acórdão recorrido convocou o Regime da Área Urbana de Génese Ilegal (AUGI), estabelecido na Lei nº 91/95, com as sucessivas alterações introduzidas (nomeadamente os respectivos arts. 1º, 50º e 50º-A) e disse o seguinte: «No caso dos autos, devemos realçar que a execução da sentença, já transitada em julgado, determinou (Factos Provados 1 e 2) o reconhecimento do direito do exequente de ver o executado cumprir os deveres legais imputados à executada, ou seja, à Câmara Municipal de Sintra, de esta exercer todas as suas competências, deveres e obrigações legais para que os proprietários faltosos cumpram as suas obrigações de comparticipação para o projeto de reconversão do bairro de génese clandestina do ………… ou, em alternativa, a suprir, do modo que entender, esse incumprimento.

E como bem realça a sentença recorrida, face ao aparecimento da denominada Lei da AUGI, que passou a complementar o DL 804/76, de 6 de novembro, compete à executada cumprir todas as competências e poderes, neste âmbito, colocados à sua disponibilidade para levar a bom porto a execução da sentença transitada em julgado que os presentes autos visam executar.

(…)

Sendo que, mesmo se mostrando provado que o executado não ficou parado e procurou diligenciar para que os proprietários faltosos viessem cumprir com as suas obrigações (Factos Provados 3, 5), a verdade é que não exerceu, como aqui bem ficou explanado todos os poderes que a atual Lei nº 91/95, de 2 de setembro, lhe confere, ficando aquém do exercício de todos os poderes que a lei lhe confere.

Resumidamente, o regime jurídico das Áreas Urbanas de Génese ilegal é um regime especial (e até excecional, como classificado na própria lei da AUGI) de legalização porque é descrito no artigo 57.º da referida lei como tendo natureza transitória, apenas se aplica às áreas que foram delimitadas, sinalizadas como tal. Dúvidas inexistem em como deve ser a administração a resolver definitivamente a situação.

A sentença recorrida não condenou de modo taxativo, o recorrente a praticar os atos necessários ao exercício dos poderes conferidos pelos arts. 9.º, 10.º e 11.º do DL n.º 804/76, de 6 de novembro, pois acrescenta na sua parte decisória “se tal for necessário” ex vi do art. 34.º da Lei n.º 91/95, de 2 de setembro, não resultando a imposição da prática de atos de conteúdo preciso ao Município recorrente.

Pelo que, improcede o alegado pelo recorrente.»

É esta decisão que o Recorrente pretende ver reapreciada na presente revista.

Alega que o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento:

1) por força da inconstitucionalidade das normas dos arts. 95º, nº 3 e 168º, nº 2 do CPTA, com a interpretação de que o tribunal pode decidir quais os actos que o Executado deveria ter adoptado perante o incumprimento dos proprietários em processo de reconversão da AUGI, por violação do princípio da separação de poderes do Estado consagrado nos arts. 2º e 111º da CRP;

2) por condenar a administração à prática dos actos jurídicos necessários ao exercício dos poderes conferidos pelos arts. 9º, 10º e 11º do DL nº 804/76, ex vi do art. 34º da Lei nº 91/95, na sua redacção actual, ou a exercer os poderes conferidos pelos arts. 3º, nº 7, 50º e 50º-A da Lei nº 91/95, na redacção dada pela Lei nº 70/2015, para retoma do procedimento de reconversão da AUGI corresponde à determinação de um conteúdo preciso de actuação à Administração e viola por isso o âmbito dos poderes discricionários da administração; e,

3) se o Município, perante o incumprimento dos proprietários, devia ter expropriado os terrenos dos proprietários faltosos, nos termos dos arts. 9º, 10º e 11º do DL nº 804/76, ex vi do art. 34º da Lei nº 91/95, conclusão a que, conforme alega, teria chegado o tribunal, e que viola o âmbito dos poderes discricionários da administração.

Diremos desde já que argumentação do Recorrente não é convincente, apenas reafirmando o antes invocado na apelação.

Com efeito, as questões 2) e 3) objecto do presente recurso tendo relevância jurídica, foram decididas de forma consonante pelas instâncias e, tudo indicando que correctamente, já que não se vislumbra que o acórdão recorrido (como antes o TAC) tenham determinado “um conteúdo preciso de actuação à Administração”, violando o âmbito dos poderes discricionários daquela. Verdadeiramente o que fizeram, atendendo a que é incontroverso que o Executado tem de retomar o procedimento de reconversão de construção clandestina, foi apontar soluções decorrentes da legislação aplicável com vista a atingir tal desiderato. Sem que, no entanto, tenha sido imposto qualquer procedimento concreto ou um conteúdo preciso de actuação da administração, em sede de execução de sentença, deixando-lhe, pelo contrário, a tomada de uma opção concreta na actuação, como resulta de expressões como “de modo que entender” ou “querendo o Recorrente fazê-lo, como está ao seu alcance por forma a ajudar a resolver a questão da reconversão da AUGI em causa”.

Assim, e mesmo no juízo sumário e perfunctório que a esta Formação cabe formular, não se vislumbra que possa entender-se como violador do âmbito dos poderes discricionários da Administração o decidido pelo acórdão recorrido.

Quanto à alegada inconstitucionalidade da interpretação das normas dos arts. 95º e 168º, nº 2 do CPTA, por violação do princípio da separação de poderes do Estado consagrado nos arts. 2º e 111º da CRP, como esta Formação tem reiteradamente afirmado, não é matéria que deva ser objecto de revista.

Com efeito, por ser questão que pode ser colocada directamente em recurso dirigido ao Tribunal Constitucional, não justifica a admissão da revista, por não ser definitiva a decisão que viesse a ser proferida pelo STA nessa matéria, face àquela possibilidade de recurso.

Assim, perante a aparente exactidão do acórdão recorrido, através de um discurso bem fundamentado (nomeadamente em termos doutrinais), coerente e plausível, não deve ser admitido o recurso, por não se justificar postergar a regra da excepcionalidade da revista.

3. Decisão

Pelo exposto, acordam em não admitir a revista.

Custas pelo Recorrente.

Lisboa, 4 de Novembro de 2021. – Teresa de Sousa (relatora) – Carlos Carvalho – José Veloso.