Quando foi proferido o acórdão 0309/04?

O acórdão foi proferido em 29 de abril de 2004.

Acórdão STA — Concurso público, Concepção de projectos

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 197/99 DE 1999/06/08 ART87 ART164 ART167 ART171 ART172 ART173 ART174 ART175 ART176 ART177.

Sumário

I- O concurso para a concepção de projectos tem diversas especificidades em relação ao modelo padrão estabelecido para a generalidade dos concursos destinados à realização de despesas públicas e à aquisição de bens móveis e serviços, que se revelam, por exemplo, na proibição da identificação dos seus autores antes de se proceder à hierarquização das propostas, a qual visa permitir que a sua apreciação se faça num clima de total igualdade e imparcialidade.

II- No entanto, a numeração manuscrita das folhas da proposta e a indicação, também manuscrita, nas capas dos diversos fascículos que a compõem de que cada um deles “contém folhas todas numeradas” não constitui infracção à lei que exige aquele anonimato, salvo se se provar que tais inscrições, por si só, eram suficientes para revelar aquela autoria.

III- Neste tipo de concursos a actividade do Júri desenvolve-se em dois momentos diferentes e dela resulta a elaboração de dois relatórios autónomos ; o primeiro, realizado durante o acto público, tem por finalidade a apreciação e hierarquização dos projectos ou planos apresentados, sob o ponto de vista da sua qualidade, e o segundo, destinado a analisar a capacidade técnica e financeira dos concorrentes, sendo que é neste último que o Júri “propõe o resultado do concurso”.

IV- Porque assim e porque do Programa do Concurso constava a exigência de que os projectos das especialidades deveriam ser da responsabilidade de engenheiros licenciados era no acto público que cumpria apreciar se tal requisito se verificava pois que era nesse acto que cumpria analisar e hierarquizar as propostas apresentadas e, consequentemente, excluir a proposta em que parte desses projectos fossem subscritos por engenheiros técnicos.

Texto Integral

A..., L.da - ao abrigo do disposto nos art.ºs 1° a 3° do Dec. Lei n.º 134/98, de 15/5 - intentou no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto recurso contencioso contra o JÚRI DO CONCURSO PÚBLICO INTERNACIONAL para "Elaboração do Projecto de Recuperação e Valorização do Cine Teatro Garrett" e, na qualidade de recorrido particular, contra .... Lda, pedindo a anulação das deliberações tomadas por aquele Júri na sessão do acto público, de 12/2/03, que indeferiram as reclamações da Recorrente em que esta pedia :

a)a exclusão da recorrida particular por esta ter entregue todas as folhas de todos os fascículos dos respectivos projectos numeradas à mão e ter feito inserir no rosto de cada um desses fascículos, também manuscrita, a frase "contém ... folhas, todas numeradas" ;
b)a exclusão da recorrida particular por os responsáveis dos vários projectos de especialidades não serem engenheiros licenciados, como exigia o Programa do Concurso, mas apenas bacharéis; e
c)a exclusão da recorrida particular por dois dos elementos da sua equipa, que nomeou como responsáveis por projectos de especialidades, não indicarem a experiência em trabalhos do tipo e valor exigidos no item 8.° - 3, e), do Programa de Concurso.

Por sentença de 23/11/03 foi negado provimento ao recurso por se ter entendido que :

-era “exagerada” a conclusão de que a numeração feita à mão das folhas dos fascículos dos respectivos projectos e a aposição, também manuscrita, da expressão “contém ... folhas todas numeradas” no rosto de cada um desses fascículos era suficiente para revelar a identidade do autor do projecto e, por conseguinte, que isso fosse suficiente para determinar a exclusão da Recorrida Particular.
-Os sindicados indeferimentos ocorreram numa fase do concurso destinada a apreciar, unicamente, a regularidade formal das propostas apresentadas e não a sua valia técnica ou financeira e que, sendo assim, e sendo que a apreciação da qualidade e capacidade dos responsáveis dos projectos das especialidades se relacionava com a apreciação da valia técnica das propostas, não cabia nesta fase e com este fundamento tomar qualquer decisão de exclusão da proposta da Recorrida Particular.
-A Recorrida Particular tinha apresentado uma extensa lista de projectos realizados pelos seus engenheiros, pelo que se encontrava formalmente cumprido o estabelecido no Programa do Concurso. Saber se os referidos projectos satisfaziam os requisitos concursais era questão que só poderia ser apreciada numa fase ulterior do concurso, pelo que, também aqui, não havia razões para censurar a deliberação impugnada.

Inconformada com este julgamento a Recorrente agravou para este Tribunal concluindo o seu discurso alegatório do seguinte modo :

1. O art.º 173º, n.º 2,-b) do DL 197/99 dispõe que não devem ser hierarquizados os projectos cujos concorrentes tenham fornecido elementos susceptíveis de identificar a respectiva autoria.

O n.º 1 do art.º 167º do mesmo diploma prescreve que a autoria dos concorrentes só pode ser conhecida e revelada depois de apreciados e hierarquizados os projectos.

O art. 171 explicita que “em nenhum dos invólucros pode constar exteriormente qualquer elemento susceptível de identificar os concorrentes” (n.º 5), devendo as inscrições neles apostas ser dactilografadas (n.º 6)

Mas o nº 3 daquele art.º 167º vai mais longe, impondo que a entidade que organiza o concurso e os concorrentes devem praticar todos os actos que se revelem necessários a assegurar o anonimato.

2.Portanto, neste tipo de concursos, relativos à elaboração de projectos, o legislador o legislador pretendeu assegurar o mais possível o anonimato dos autores dos projectos, por forma a assegurar, com esse anonimato, a maior imparcialidade e isenção do júri na fase de hierarquização dos projectos.
3.No caso dos autos, a entidade organizadora, em cumprimento do disposto no art.º 171º, n.ºs 5 e 6 do DL 197/99, prescreveu no item 5.6 do Programa do concurso que as inscrições dos invólucros fossem dactilografadas.

E, em obediência ao disposto no artigo 167.º fez constar na cláusula 2.1.1. do Caderno de encargos que “Os projectos base, de acordo com o disposto no n.º 1 do art. 167 do DL 197/99, de 08/06, sob pena de inaceitabilidade dos mesmos, não poderão conter indicações acerca de identidade dos autores”.

4. Se as inscrições manuscritas apostas num invólucro são sinais que permitem a identificação da autoria do projecto nele contido - e, por isso, se exige (é exigido pelo legislador e foi exigido pela entidade organizadora do concurso) que sejam dactilografadas - as inscrições manuscritas apostas nos próprios projectos são sinais com o mesmo poder identificativo da sua autoria.

Do facto de a entidade organizadora ter tido o cuidado de incluir no item 5.6 do Programa do Concurso a exigência de que as inscrições dos invólucros (o do projecto, o dos documentos e o da proposta) fossem dactilografadas e não ter referido expressamente a proibição de inscrições manuscritas apostas nos elementos do projecto (que é a peça que mais anónima se pretende) só pode decorrer de ter assumido o entendimento comum dos tempos que correm : há mais de 20 anos estão em desuso projectos (na sua parte descritiva) manuscritos.

5.De resto, especificamente quanto ao anonimato dos projectos, o disposto nº 3 daquele art.º 167º do DL 167/99 impunha à recorrida particular a prática de todos os actos “necessários a assegurar o anonimato” e o item 2.1.1. do Caderno de encargos ditava-lhe que o projecto não podia “conter indicações acerca da identidade dos autores”
6.A recorrida particular entregou todas as folhas de todos os fascículos dos respectivos projectos numeradas à mão e fez inserir no rosto de cada um daqueles fascículos, também manuscrita, a expressão “contém ... folhas, todas numeradas” (supra 9), assim violando o disposto no referido art.º 167.º; n.º 3, e fornecendo sinais de identificação de valor igual ou superior aos que o legislador e a entidade organizadora do concurso quiseram evitar.
7.A possibilidade de os sinais apostos no projecto permitirem a identificação da autoria é bastante para a violação do disposto no art. 167.º: não tem de provar-se que, por tais sinais, a autoria foi, efectivamente, conhecida do júri. Doutro modo, também o disposto no art.º 171.º, n.º 6, do DL 197/99, apenas levaria à exclusão dos concorrentes infractores quando se provasse que o júri, de facto, identificara a autoria da letra manuscrita no invólucro – e, obviamente, não é assim. E a letra manuscrita é considerada um dos meios mais comuns de reconhecimento da autoria (v.g. art.116º, nº 1 do C. Notariado), pelo que a conclusão da sentença impugnada de que as inscrições manuscritas apostas no projecto da recorrida particular “de modo algum podem conduzir à identificação do concorrente e que apresenta o projecto”, além de contrariar o senso comum, contraria o entendimento do sistema legislativo.
8.Foi indevidamente invocado na sentença - como argumento a favor da numeração manuscrita das folhas do projecto e da aposição, na primeira folha de cada fascículo, do somatório das folhas nele contidas – o item o item 8.5 do Programa do Concurso, que exige a numeração dos fascículos dos documentos, é que esse item - tal como os 8.3 e 8.4 – refere-se aos “Documentos” do invólucro que identifica e habilita os concorrentes e não ao projecto, que, em data anterior, há-de ser conhecido, mas assegurando o anonimato.
9.Na elaboração do Programa do Concurso, a entidade organizadora inseriu um capítulo sob o n.º 4 e a epígrafe : REQUISITOS NECESSÁRIOS PARA A ADMISSÃO DOS CONCORRENTES.
10.Nos termos do item 4.1.c1, inserido naquele capitulo, para que pudesse ser admitida como concorrente, a recorrida particular teria de indicar uma equipa técnica, nomeando dela licenciados em engenharia responsáveis pela elaboração de cada um dos projectos de cada especialidade (supra 14).
11.Os Programas de concurso constituem verdadeiros regulamentos administrativos, neles se inscrevendo obrigatoriamente os requisitos de admissão ou de habilitação dos concorrentes – acórdão deste STA de 14.01.03, rec. 1828/02, citado na sentença recorrida.

12.A equipa técnica da recorrida particular integra dois elementos indicados como engenheiros técnicos (bacharéis, seja não licenciados), responsáveis por projectos de especialidade (supra 10)

A recorrida particular não indicou na sua equipa técnica engenheiros licenciados, responsáveis pela elaboração dos projectos das oito especialidades seguintes: 1- Instalação eléctrica/redes de terra; 2 – Infra-estruturas e equipamento telefónico de rede interna; 3 - Rede, instalação de equipamento de informática; 4 - Instalação e equipamentos de áudio; 5 - Instalação e equipamento de intercomunicação técnica; 6 - Instalação e equipamento de iluminação de cena; 7 - Instalação e equipamento de vídeo; e 8- Instalação de gás (supra 16).

13.Não tendo cumprido, pois, com o REQUISITO DE ADMISSÃO ao concurso exigido pelo Programa do concurso, no seu item 4.1.c1, mostra-se desconforme com a lei a deliberação do Júri que, apesar disso, admitiu a recorrida particular ao concurso (supra 5), bem como a que indeferiu a reclamação da ora recorrente que requereu a devida exclusão (supra 15).

14. Contrariamente ao entendimento do Júri e da sentença impugnada, a exclusão da recorrida particular com o referido fundamento em não ter indicado, na sua equipa técnica, engenheiros licenciados responsáveis pela elaboração dos projectos de oito das especialidades, além de se impor por manifesta violação norma expressa do Programa de concurso concernente aos REQUISITOS DE ADMISSÃO, nada tem a ver com a análise da capacidade técnica, pois só está em causa o facto de a recorrida particular não ter indicado ou nomeado engenheiros licenciados como responsáveis por aqueles projectos.

Estava em causa, apenas, a questão formal de a recorrida particular ter (ou não ter) nomeado engenheiros licenciados responsáveis pela elaboração dos projectos de cada uma das especialidades.

15 Mas ainda que a verificação formal da existência no processo da declaração da recorrida particular de nomeação de engenheiros licenciados responsáveis pela elaboração dos projectos de cada uma das especialidades houvesse de considerar-se como análise da capacidade profissional – o que só subordinadamente e como hipótese de raciocínio se admite - no caso o Júri já desprezou essa apreciação, ao ter deliberado, de modo redutor, que, a próxima sessão será para “abertura da proposta do concorrente hierarquizado em primeiro lugar”.

Por isso mesmo – por ter considerado que aquela deliberação no sentido da marcação da próxima sessão para “abertura da proposta do concorrente hierarquizado em primeiro lugar” – significava estar definitivamente decidido que só a proposta da recorrida particular seria aberta, nos termos do disposto no art.º 177º, do DL 197/99, é que este STA, no acórdão de 10.09.2003, julgou existir lesão definitiva dos direitos e interesses da ora recorrente.

16. Relativamente ao facto de quanto a dois elementos da equipa que nomeou como responsáveis por projectos de especialidades a recorrida não ter indicado a respectiva experiência em trabalhos do tipo e valor exigidos, vale aqui tudo quanto se disse a propósito da falta de nomeação de engenheiros licenciados responsáveis pela elaboração dos projectos de várias especialidades.

17.Acresce apenas que, da conjugação do disposto o n.º 4.1, alínea c 2), do já referido capítulo 4 do Programa de Concurso, cuja epígrafe é “REQUISITOS NECESSÁRIOS PARA A ADMISSÃO DOS CONCORRENTES”, com o disposto na al. e) do n.º 8.3 do mesmo Programa e com o n.º 6 do Anúncio do Concurso, resulta cominada a exclusão (deste concurso) dos concorrentes cujas propostas não indiquem, relativamente aos responsáveis pela elaboração dos projectos para cada especialidade, “que tenham, realizado projectos para uma obra similar, com estimativa superior a 60% da obra presentemente a concurso”.

18.E, se o item 8.3-d) do Programa de concurso exigia que as concorrentes apresentassem os “curricula” de todos os elementos da equipa técnica, o item 8.3-e) do Programa de concurso exigia um outro documento, diferente dos “curricula”, a saber: a RELAÇÃO dos serviços já realizados similares, em natureza e dimensão, aos pretendidos, com especificação da ORÇAMENTAÇÃO.

19.Ora, relativamente ao eng.º civil ... (fls. 54), responsável pelo projecto de estruturas, e ao eng.º ... (fls. 91), responsável pelo projecto de segurança, a recorrida particular não indicou a respectiva experiência em trabalhos do tipo e valor exigidos, com apresentação daquela RELAÇÃO com ORÇAMENTAÇÃO, apenas tendo apresentado os respectivos “curricula”.

20.Tal omissão configura a falta de entrega de documentos essenciais exigidos pelo Programa do Concurso – questão formal que constitui requisito de admissão e ainda não análise da capacidade técnica.

21.Por isso que, tendo admitido a recorrida particular apesar de faltarem nos seus documentos as indicações exigidas em 4.1. als. c1 e c2 e 8.3.e) do Programa do Concurso, o Júri recorrido violou as normas dos arts 36º, nº1, 47º; 97º, 101º, 168º, 171º, nº3, e 174º, nº 1 do DL 197/99.

22.Não tendo atendido as reclamações que lhe foram dirigidas pelos fundamentos que constam das conclusões supra, as deliberações do Júri recorrido padecem, pois, de violação da lei.

A Recorrida Particular contra alegou formulando as seguintes conclusões :

1.A douta sentença recorrenda decidiu, e bem, não conceder provimento ao recurso contencioso interposto pela Recorrente pelo facto de, por um lado, a proposta da contra-interessada não conter sinais identificativos da sua autoria e, por outro, por as outras duas reclamações serem extemporâneas.
2.A primeira reclamação apresentada pela recorrente é, como bem decidiu a douta sentença recorrenda, totalmente improcedente.
3.Por um lado, nem a Lei nem o regulamento do Concurso vedavam a existência de elementos manuscritos nos projectos apresentados - mas apenas nos invólucros exteriores apresentados (cfr. art. 171º, n.º 6, do DL 197/99 e art. 5.6. do Regulamento do Concurso).
4.Por outro lado, indicações manuscritas - indicações essas exigidas no próprio regulamento do Concurso - não correspondem necessariamente a sinais identificativos.
5.Se assim fosse, o legislador não se teria limitado a proibir a existência de inscrições manuscritas nos invólucros (cfr. art. 171.º, n.º 6).
6.As indicações manuscritas só poderão ser motivo de exclusão caso se comprovem que as mesmas eram, na situação concreta, sinais que permitiam identificar - e que identificaram - a autoria do Projecto.
7.Ora, em nenhum momento a recorrente alega - e muito menos demonstra - que aquelas inscrições possibilitam a identificação a autoria do projecto, pelo que o Júri nunca poderia ter excluído a ora contra-interessada (especialmente quando esta se limitou a cumprir uma das exigências do regulamento do Concurso).
8.Também os outros dois vícios imputados à deliberação do Júri (e, agora, à douta sentença recorrenda) têm de ser considerados totalmente improcedentes, já que as reclamações são totalmente extemporâneas.
9.Com efeito, como bem decidiu a douta sentença recorrenda, a avaliação da capacidade técnica dos concorrentes só ocorre num momento posterior do concurso, pelo que as reclamações são totalmente extemporâneas.
10.E isto porque a análise sobre se os membros da equipa técnica da ora contra-interessada reúnem todos requisitos exigidos no concurso (tanto as suas concretas habilitações académicas como a sua experiência profissional em obras do mesmo tipo) só poderá ocorrer aquando da análise da capacidade técnica dos concorrentes.
11.Com efeito, a proposta de exclusão dos concorrentes pelo facto de não comprovarem a capacidade técnica adequada só ocorre no relatório final, e, portanto, após a sessão pública do concurso (cfr. art. 175.º do Dec.-Lei n.º 59/99).
12.As reclamações são, assim, ambas extemporâneas, como bem decidiu a douta sentença recorrenda.
13.No entanto, e ainda que se considerasse que o Júri deveria ter já procedido a essa avaliação (violando, assim, o art. 175.º do Dec.-Lei n.º 197/99), nunca a ora contra-interessada poderia ser excluída, já que, por um lado, decorre do ponto 8.3. do Regulamento do Concurso que os projectos poderiam ser apresentados por engenheiros técnicos (como, de resto, terá entendido a própria Recorrente),
14.e, por outro, porque todos os membros da equipa técnica da contra-interessada possuem, e demonstraram, a experiência profissional exigida no Regulamento do Concurso.

O Ex.mo Sr. Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, por entender que os elementos manuscritos constantes da proposta da Recorrida Particular eram insuficientes para revelar a autoria do seu projecto e que as exigências relativas às habilitações académicas e experiência dos responsáveis pelos projectos das especialidades só deveria ter lugar na fase da apreciação da capacidade técnica e financeira dos concorrentes.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

Tendo em atenção o julgamento da matéria de facto feito no Tribunal recorrido, as considerações da Recorrente a propósito desse julgamento, o disposto no art.º 712.º do CPC e os elementos de prova juntos nestes autos e no processo administrativo, julgam-se provados os seguintes factos :

1.A Câmara Municipal da Póvoa de Varzim abriu concurso público Internacional denominado "Elaboração do Projecto de Recuperação e Valorização do Cine-Teatro Garrett", cujo anúncio foi publicado na IIIª Série do Diário da República em 30 de Outubro de 2002 (cfr. Programa de concurso - doc. de fls. 4/17, caderno de encargos- fls. 18/155 do Processo Administrativo, cujo teor aqui se dá por reproduzido).
2.No capítulo 4 do Programa do Concurso, cuja epígrafe é “Requisitos necessários para a admissão dos concorrentes” prescreveu-se que :

“4.1 Serão admitidas exclusivamente equipas projectistas constituídas por profissionais independentes e sociedades comerciais habilitadas a exercerem a actividade de estudos e projectos em Portugal, com exclusão dos concorrentes que não cumpram os seguintes requisitos :
c 1) Capacidade técnica – Serão excluídos os concorrentes que não incluam na sua proposta a constituição da equipa técnica, respectivos curricula e vínculos ao proponente (no caso da concorrente ser uma sociedade nos termos seguintes :
-Indicação de um licenciado em arquitectura responsável pela elaboração do projecto de arquitectura e pela coordenação do projecto.
-Indicação dos licenciados em engenharia, devidamente qualificados e responsáveis pela elaboração dos projectos de especialidade.

c 2) Capacidade profissional – Serão excluídos os concorrentes que não tenham executado pelo menos um projecto profissional de natureza similar ao posto a concurso com valor de adjudicação superior a 60% do valor estimado para a presente obra.”

3.No Capítulo 5 do Programa do Concurso prescreveu-se que “as inscrições nos invólucros devem ser dactilografadas” – ponto 5.6.
4.No ponto 5 do capítulo 8 do Programa do Concurso prescreveu-se que era “obrigatório que os documentos sejam apresentados em fascículo indecomponível, com todas as páginas numeradas, criado por processo que impeça a separação, ou acréscimo de folhas, devendo a primeira página do fascículo mencionar o número total de folhas que o mesmo integra.”
5.A recorrente apresentou-se ao referido concurso público, assim como a recorrida particular e uma terceira concorrente;
6.No dia 29.01.2003 foi efectuada, pelo júri, a abertura dos invólucros relativos ao concurso, em acto público, tendo sido deliberado pelo júri não admitir o projecto apresentado no invólucro n.º 3 e, por conseguinte, não proceder à sua apreciação e hierarquização e proceder à abertura dos invólucros (identificados sob os números 1 e 2 ) e respectivos projectos, interrompendo, de seguida, o acto público (cfr. Acto público do concurso, a fls. 169/171 do processo administrativo);
7.Em 11/2/03 o Júri reuniu-se para apreciar e hierarquizar os projectos admitidos tendo elaborado o relatório que se encontra no processo administrativo de fls. 172 a 186, que se dão como reproduzidas.
8.Em 12.02.2003, prosseguiu o acto público do concurso, tendo o Júri comunicado que não procedeu à apreciação e hierarquização do projecto apresentado no invólucro número 3 nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 173.º do DL n.º 197/99, de 8/6 e que a hierarquização dos projectos, era, de acordo com o Relatório elaborado pelo Júri em cumprimento do disposto no n.º 3 do art. 173.º, a seguinte :

1º lugar- Projecto n.º 2;

2º lugar- Projecto n.º 1 ;

(vd. fls. 187 a 191 que se dão por reproduzidas)

9. Nesse acto, após a abertura dos invólucros que continham os "documentos", e análise dos mesmos em sessão reservada, o Júri deliberou, por unanimidade, admitir os concorrentes A..., e ... – , L.dª (cfr. fls.187/190 do Processo Administrativo) ;

10.A aqui recorrente apresentou então a reclamação n.º 2 e 3 constante de fls. 193/194 do PA, cujo teor aqui se dá por reproduzido, solicitando a exclusão da proposta n.º 2, por esta não verificar os requisitos exigidos no Programa de Concurso;

11.As reclamações da Recorrente foram objecto das seguintes deliberações do Júri, que se transcrevem: "Indeferir o pedido formulado na RECLAMAÇÃO N.º 2, na qual é peticionada a exclusão do concorrente n.º 2 considerando: que a apreciação das questões levantadas – habilitações académicas e declaração de obras similares – não deve ser feita no acto público, mas sim posteriormente, em sede de avaliação da capacidade técnica dos concorrentes; ser válida a cópia da Declaração de Rendimento relativa ao ano de 1999, apresentada por este concorrente;(..) Indeferir o pedido formulado na RECLAMAÇÃO n.º 3, na qual é peticionada a exclusão do concorrente n.º 2 considerando: que as indicações, manuscritas, do número total de páginas de cada volume dos projectos – que o reclamante esclareceu verbalmente serem os "elementos de carácter identificativo" a que alude na sua reclamação – de modo algum podem conduzir identificação do concorrente que apresenta o projecto; que a apreciação das demais questões levantadas – habitações académicas e declaração de obras similares – não deve ser feita no acto público, mas sim posteriormente, em sede de avaliação da capacidade técnica dos concorrentes.";

12.Deliberou ainda o Júri interromper o acto público e informar que o mesmo iria prosseguir, para a abertura da proposta do concorrente hierarquizado em primeiro lugar, em data a designar e que será comunicada aos concorrentes com a notificação do Relatório final;

13.A recorrida particular entregou as folhas dos fascículos dos projectos numeradas à mão e fez constar no rosto de cada um daqueles fascículos, também manuscrita, a expressão "contém ........folhas, todas numeradas";

14.Vários dos projectos das especialidades da recorrida particular integra são da responsabilidade de dois engenheiros técnicos. – vd. fls. 12 e 13 da sua proposta que se encontra no processo administrativo apenso.

II O DIREITO.

O relato anterior evidencia que a Câmara Municipal de Póvoa do Varzim abriu um concurso público internacional – ao abrigo do disposto no D.L n.º 197/99, de 8/6 - destinado à "Elaboração do Projecto de recuperação e valorização do Cine - Teatro Garrett” ao qual foram admitidos dois dos três concorrentes que se apresentaram : a Recorrente e a Recorrida Particular (a 3ª concorrente foi excluída por a sua proposta ter sido apresentada fora de prazo).

A Recorrente, contudo, não se conformou com a admissão da Recorrida Particular e logo no acto público apresentou ao Júri do Concurso três reclamações solicitando a sua exclusão, com o fundamento de que a proposta por ela apresentada violava ou não satisfazia os requisitos legais e programáticos exigidos, já que (1) a numeração das folhas dos seus fascículos era manuscrita, como manuscrita era a indicação inscrita no rosto de cada destes fascículos de que “contém ... folhas, todas numeradas”, (2) nem todos responsáveis pelos projectos das especialidades eram engenheiros licenciados, como exigia o Programa do Concurso, mas apenas bacharéis, e (3) dois dos responsáveis por projectos de especialidades não indicaram a sua experiência de acordo com o exigido naquele Programa.

O Júri indeferiu todas estas reclamações pelas razões constantes do ponto 9 da matéria de facto, indeferimento que a douta sentença recorrida manteve.

É deste julgamento que vem o presente recurso jurisdicional no qual se sustenta que as questões cima identificadas foram mal decididas.

Vejamos se a Recorrente litiga com razão.

1. O concurso ora em causa destinou-se a escolher um projecto de recuperação e valorização de um cine teatro sito na Póvoa de Varzim e, portanto, tratou-se de um concurso para trabalhos de concepção regido pelas disposições contidas no DL 197/99, de 8/6, designadamente nos seus art.s 164.º a 177.º, e, sendo estes omissos, nos art.s 87.º e seg.s do mesmo diploma – vd. seu art.º 168.º.

Trata-se de um concurso com diversas especificidades em relação ao modelo padrão estabelecido nos citados art.s 87.º e ss. para a generalidade dos concursos destinados à realização de despesas públicas e à aquisição de bens móveis e serviços, as quais se revelam, por exemplo, e desde logo, nas exigências feitas a propósito da identificação dos seus autores.

Com efeito, neste tipo de concursos tanto a entidade que o organiza como os concorrentes devem praticar todos os actos necessários a assegurar o anonimato dos autores dos projectos ou planos, sendo que essa identidade ”só pode ser conhecida e revelada depois de apreciados e hierarquizados os projectos ou planos apresentados” e, porque assim, na sua recepção “não deve registar-se a identidade e morada das pessoas que os entregam”. – vd. n.ºs 1, 2 e 3 do art.º 167.º De igual modo, e com a mesma finalidade, o art.º 171.º exige que a apresentação daqueles projectos e planos se faça em invólucros opacos e fechados que, por sua vez, são guardados noutros invólucros opacos e fechados e proíbe que nesses invólucros possa constar “exteriormente qualquer elemento susceptível de identificar os concorrentes”, estatuindo ainda que as inscrições neles apostas “devem ser dactilografadas” – vd. seus n.ºs 1, 2, 5 e 6.

Procedimentos que visam favorecer uma apreciação dos projectos livre de quaisquer constrangimentos ou influências externas e que a sua análise se faça num clima de total igualdade e imparcialidade.

“Fica, assim, muito claro que neste tipo de concursos a identificação dos concorrentes não pode ser conhecida antes de se ter procedido à hierarquização dos projectos ou planos apresentados, estendendo-se o princípio do anonimato tanto aos projectos ou planos, quanto aos concorrentes. O legislador temeu que, através do conhecimento da identidade dos concorrentes pudesse a ficar a conhecer-se a identidade dos autores dos projectos ou dos planos. Trata-se de um elemento essencial do concurso que o legislador elegeu como basilar de todo o procedimento, acarretando a sua violação a prática de vício de violação de lei que conduz à anulação do acto administrativo com ele desconforme.” – Acórdão deste Tribunal de 14/3/02, rec. 276/02.

E, porque assim, e porque a existência ou a indicação de quaisquer elementos susceptíveis de identificar a autoria dos projectos ou planos viola as referidas regras procedimentais destinadas à salvaguarda do anonimato dos seus autores, o seu desrespeito constitui vício de violação de lei determinante da exclusão dos concorrentes no acto público. – vd. art.ºs 173.º, n.º 2, al. b) e 174.º, n.º 3, do DL 197/99.

1. A questão que ora se coloca é a de saber se o facto de a Recorrida Particular ter numerado à mão todas as folhas de todos os fascículos dos respectivos projectos e de ter manuscrito no rosto desses fascículos a expressão “contém .... folhas, todas numeradas” é susceptível de concorrer para a identificação da sua autoria e, consequentemente, se tais inscrições constituem violação do disposto nos procedimentos acima relatados e, por isso, determinam a anulação do acto impugnado.

A sentença recorrida deu resposta negativa a essa questão e, a nosso ver, bem.

Com efeito, e desde logo, ao assim proceder a Recorrida Particular mais não fez do que cumprir o que se estabelecia no ponto 8.5 do Programa do Concurso – vd. ponto 4 do probatório – o qual, todavia, apesar de obrigar a tais inscrições, não particularizava de que forma é que as mesmas deveriam ser feitas, ao contrário do que sucedia para as inscrições a apor nos invólucros.

Depois, as referidas inscrições só poderiam ter as consequências desejadas pela Recorrente se se tivesse provado que a aposição daqueles elementos manuscritos tinha sido feita pelo autor do projecto e não por um anónimo funcionário da Recorrida Particular, pois que só assim seria legítimo dizer-se que os mesmos podiam ser reveladores da identidade do autor do projecto e, portanto, que a sua inscrição constituía violação de lei.

Acresce, em qualquer caso, que a exclusão do projecto da Recorrida Particular com este fundamento só se justificaria se tais dizeres fossem, por si só, suficientes para revelar sua autoria, isto é, se os mesmos, sem a ajuda de qualquer outro indicador, permitissem que o Júri, colocado na posição de cidadão médio, do bonus pater familiae, pudesse identificar o autor daquele projecto. O que pressupunha que o Júri conhecesse a letra do autor e tivesse capacidade para concluir - através da comparação do que vinha escrito com a letra que ele conhecia – que o projecto tinha uma determinada autoria.

Ora, por um lado, inexiste notícia de que tais inscrições tivessem sido feitas pelo autor do projecto e, por outro, que o Júri conhecesse a sua letra e dispusesse de capacidade para alcançar a sua identificação através desses elementos.

Sustenta, ainda, a Recorrente que as referidas normas evidenciam que a intenção do legislador foi a de evitar uma situação de perigo de identificação e que, por isso, a possibilidade dos referidos sinais manuscritos permitirem a identificação da autoria do projecto da Recorrida Particular era o bastante para que se tivessem por violados os mencionados dispositivos e, portanto, o suficiente para que com esse fundamento se devesse anular o acto impugnado.

Mas não nos parece que seja assim.

Na verdade, se a obrigatoriedade dos projectos serem dactilografados é a de evitar que o Júri possa conhecer antecipadamente a sua autoria e, portanto, possa ser influenciado por esse conhecimento e se os elementos manuscritos contidos na proposta da Recorrida Particular são, de todo, insuficientes para permitir essa identificação, é forçoso concluir que o perigo divisado pela Recorrente não tem fundamento.

A não ser assim também se poderia argumentar que o tipo de letra usada, redacção das peças escritas, a forma da apresentação do projecto, etc., poderiam contribuir para a identificação do autor do projecto e que, por isso, se deveria legislar no sentido de todos esses elementos potencialmente indicadores serem iguais. O que não é razoável.

Em suma, a numeração manuscrita das folhas da proposta e a indicação, também manuscrita, nas capas dos diversos fascículos que a compõem de que cada um deles “contém folhas todas numeradas”, ainda que possa não ser uma boa prática, não constitui infracção à lei que exige o anonimato dos seus autores, salvo se se provar que tais inscrições, por si só, eram suficientes para revelar aquela autoria.

Deste modo, e porque no caso dos autos a inscrição à mão daqueles elementos era incapaz de revelar a autoria do projecto da Recorrida Particular, o agravo improcede nesta parte.

3. Sustenta, ainda, a Agravante que a sentença recorrida fez errado julgamento ao não anular a deliberação impugnada quando esta admitiu a proposta da Recorrida Particular apesar dos responsáveis por alguns dos projectos de especialidades não serem engenheiros licenciados, como exigia o Programa do Concurso, mas apenas bacharéis em engenharia.

Vejamos se tem razão.

O ponto 4.1 daquele Programa – subordinado ao título «Requisitos necessários para a admissão dos concorrentes» - estatuía a exclusão dos concorrentes que não incluíssem na sua proposta a constituição da sua equipa técnica e os respectivos curricula e que não indicassem os licenciados em engenharia responsáveis pela elaboração dos projectos para cada especialidade – vd. ponto 2 do probatório – e a Recorrida Particular não contesta que alguns dos seus projectos das especialidades foram assinados por engenheiros técnicos, tal como se deixou assinalado no probatório – vd ponto 14.º. Falha que, segundo a sua alegação, também viciava a proposta da Recorrente.

Será que essa insuficiência deveria determinar a exclusão da sua proposta logo no acto público ?

De acordo com o que prescreve nos art.s 172.º e 173.º do DL 197/99, aberto o acto público e identificado o concurso procede-se à abertura dos invólucros contendo as propostas, após o que se interrompe aquele acto para que o Júri, em sessão privada, proceda à apreciação e hierarquização dos projectos ou planos apresentados, esclarecendo a lei que :

“2.- Não devem ser hierarquizados os projectos ou planos :
a)Inseridos em invólucros que não tenham sido entregues no prazo fixado.
b)Cujos concorrentes tenham fornecido elementos susceptíveis de identificar a respectiva autoria.
c)Que sejam considerados inaceitáveis.
3.– A hierarquização deve ser fundamentada em relatório elaborado pelo Júri .

4. – As deliberações do Júri sobre a hierarquização ou sobre a qualificação como inaceitáveis dos projectos ou planos têm carácter técnico vinculativo, não podendo, em qualquer circunstância, ser alterada depois de conhecida a identidade dos concorrentes.” – n.ºs 2, 3 e 4 do citado art.º 173.º

O prescrito nesta norma evidencia que a deliberação do Júri acima mencionada tem por única e exclusiva finalidade a apreciação e hierarquização dos projectos ou planos apresentados, sob o ponto de vista da sua qualidade e mérito, e, sendo assim, não será lícita a exclusão de nenhum deles em resultado de razões diferentes das que dela constam, designadamente em função das deficiências técnicas ou financeiras dos concorrentes apresentantes. E isto porque uma coisa é o mérito da proposta e outra, bem diferente e a ser apreciado em fase ulterior, é a capacidade, técnica e financeira, do concorrente.

Na verdade, e como se disciplina no art.º 175.º do citado DL 197/99 “quando, de acordo com as regras do concurso, se preveja a adjudicação subsequente do respectivo contrato de prestação de serviços ao concorrente hierarquizado em primeiro lugar ou a um dos concorrentes seleccionados, o Júri deve propor, no relatório a que se refere o artigo seguinte, a exclusão dos concorrentes que não comprovem a sua capacidade técnica e financeira adequada.” – sublinhados nossos.

Ou seja, a lei prevê que a actividade do Júri se desenvolva em dois momentos distintos e que a mesma se traduza na elaboração de dois relatórios autónomos e fundamentados ; o primeiro, que é o acima referenciado, realizado durante o acto público, destinado à apreciação das propostas e à sua hierarquização e outro, posterior, que analisará a capacidade técnica e financeira dos concorrentes, sendo que é neste último que o Júri “propõe o resultado do concurso”. – art.º 176.º do mesmo diploma.

1. A Sr.ª Juíza a quo considerou que primeira daquelas deliberações se limitava “a analisar os aspectos formais das candidaturas, designadamente se os concorrentes apresentaram todos os documentos exigidos, se as propostas observaram o disposto no art.º 97.º (quanto ao modo de apresentação da proposta), etc. Por conseguinte, nesta fase, o Júri não se debruça sobre a valia técnica das propostas apresentadas (em que se insere a apreciação das habilitações académicas em causa), pelo que o facto de um concorrente ser admitido nesta fase significa apenas que cumpriu os requisitos formais exigidos, podendo vir a ser excluído mais tarde.” E que, sendo assim e como decidira o Júri, não se podia excluir nesta fase a Recorrida Particular com o fundamento invocado pela Recorrente.

Todavia, não se pode acompanhar esta fundamentação nem a sua conclusão.

Com efeito, contrariamente ao decidido no Tribunal recorrido, a primeira reunião do Júri não se destina unicamente a analisar os aspectos meramente formais das propostas e a verificar se elas, formalmente, cumprem as exigências do concurso, pois que dessa análise resultará, necessariamente, a sua hierarquização e a exclusão das propostas “que sejam consideradas inaceitáveis”. O que, por si só, evidencia que o trabalho do Júri nesta fase não se queda nos limites descritos pela douta sentença recorrida – Vd. o transcrito art.º 173.º.

Aliás, basta ver o exaustivo trabalho que o Júri deste concurso teve de levar a cabo para proceder à hierarquização das propostas ora em causa para se concluir que o mesmo se não contém na apreciação dos aspectos meramente formais das propostas. – vd. respectivo relatório a fls. 172 a 186 do processo administrativo.

E, se assim é, não se podem sufragar as razões que levaram a Sr.ª Juíza a quo a negar provimento ao recurso.

A questão suscitada pela Agravante continua, pois, de pé e ela consiste em saber se a proposta da Recorrida Particular é deficiente pelo facto de alguns dos responsáveis pelos projectos das especialidades não reunirem as habilitações académicas exigidas e se, por isso, e como é seu desejo, a mesma devia ser excluída logo no acto público. Ou se - como entendeu o Júri e a douta sentença recorrida sufragou - essa alegada deficiência é da Recorrida – por não dispor da capacidade técnica exigida - e não da sua proposta e, por isso, só mais tarde poderá ser objecto de análise e decisão.

2. De harmonia com o que se prescreveu no Programa do Concurso serão excluídos os concorrentes que não façam constar da sua proposta os “licenciados em engenharia, devidamente qualificados e responsáveis pelos projectos para cada especialidade” – vd. seu ponto 4. c 1) – o que parece sugerir que aquele Programa elegeu a indicação daqueles licenciados como um requisito de admissão do concorrente e não como um requisito de admissão da sua proposta.

Mas não é assim.

E não o é porque, como já se disse, o Júri tem por missão, logo no acto público, hierarquizar as propostas que satisfazem os requisitos exigidos - designadamente os respeitantes à qualificação académica das pessoas que subscrevem os projectos das especialidades - e decidir o que fazer relativamente às propostas que os não satisfazem, excluindo as que «sejam consideradas inaceitáveis». Sendo assim, e exigindo o Programa do Concurso que os projectos das especialidades fossem subscritos por engenheiros qualificados e constatando o Júri que uma determinada proposta não satisfazia esse requisito só lhe restava considerar que se encontrava perante uma proposta que não observava as condições da sua admissibilidade, isto é, perante uma proposta inaceitável.

E, nesta conformidade, só lhe restava excluir essa proposta, pois que não se compreenderia que a mesma pudesse ser admitida e pudesse prosseguir para os posteriores termos do concurso quando era evidente que, mais cedo ou mais tarde, iria ser excluída.

Ou seja, a questão do destino a dar a uma proposta que não cumpre um requisito essencial de admissibilidade tem a ver com a sua qualidade e mérito e não com a capacidade técnica do apresentante e, porque assim, essa questão deverá ser analisada logo no acto público e não na fase em que se procede à avaliação da capacidade técnica e financeira do concorrente.

Ora, in casu, tal não foi feito porque o Júri considerou que a questão de saber se os projectos das especialidades eram da responsabilidade de engenheiros licenciados ou de engenheiros técnicos se relacionava com a análise da capacidade técnica da Recorrida Particular e, nesse convencimento, decidiu relegar para fase ulterior o conhecimento dessa questão e as consequências que daí poderiam advir.

Erradamente, como se acaba de demonstrar.

Impõe-se, pois, anular o acto impugnado, por vício de violação de lei, a fim de que o Júri volte a deliberar sobre o mérito das propostas e a sua hierarquização, designadamente para que apure se as propostas da Agravante e da Recorrida Particular respeitam o requisito acima mencionado e decida em conformidade.

Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso jurisdicional e, revogando-se a douta decisão recorrida, conceder provimento ao recurso contencioso anulando-se a deliberação impugnada.

Custas pela Recorrida Particular, neste e no Tribunal recorrido fixando-se a taxa de justiça em 150 euros na 1.ª instância e em 400 euros neste Tribunal e a procuradoria, em ambas as instâncias, em metade.

Lisboa, 29 de Abril de 2004.

Alberto Costa Reis – Relator -

Edmundo Moscoso

Maria Angelina Domingues