0707/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O tribunal tributário é incompetente, em razão da matéria, para conhecer de uma contra-ordenação prevista no art. 54º do DL n. 445/91, de 21/11.

II- Mas o tribunal tributário já é competente para conhecer da impugnação de uma taxa urbanística, exigida para emissão de uma licença de construção, taxa arguida de inconstitucionalidade.

III- Isto mesmo que a licença de construção tenha caducado, por não ter sido paga a taxa, que é condição da emissão da licença.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A…, com sede na Avenida …, Lote …, … andar, Lisboa, impugnou judicialmente, junto do então Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa, a liquidação de uma taxa urbanística praticada pela Câmara Municipal de Lisboa, bem como uma coima que lhe foi aplicada pela mesma entidade.

O Mm. Juiz do 5º Juízo daquele Tribunal julgou-se incompetente, em razão da matéria, para conhecer da impugnação, no tocante à coima aplicada, de passo que julgou extinta a instância, por impossibilidade / inutilidade superveniente da lide, no tocante à licença de obras e taxa impugnadas.

Inconformada com esta decisão, a impugnante interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo.

Formulou as seguintes conclusões nas respectivas alegações de recurso:

1. Os tributos exigidos à ora recorrente não consubstanciam "taxas devidas nos termos da lei", conforme foi invocado na presente impugnação judicial, pelo que a falta do respectivo pagamento nunca poderia determinar a caducidade do licenciamento em causa e a inutilidade ou impossibilidade superveniente da lide (v. artºs. 21°/2 e 23°do RLOP; cfr. art. 297°/e) do CPC);

2. Os direitos fundamentais de acesso ao direito e tutela jurisdicional efectiva da recorrente (v. arts.20° e 268º/4 da CRP) nunca poderiam ser postos em causa pela aplicação do disposto nos artºs. 21° e 23° do DL 445/91, de 20 de Novembro, pois a p.i. que deu origem ao presente processo foi apresentada tempestivamente (v. art. 123° do CPT);

3. Os artºs. 21° e 23° do DL 445/91, de 20 de Novembro, na interpretação normativa que lhes foi dada pela douta sentença em análise, sempre seriam inconstitucionais, pelo que a sentença em análise violou frontalmente os artºs. 20° e 204° da CRP (cfr. art. 4°/3 do ETAF);

4. O Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa é competente para apreciar da impugnação da coima sub judice, por força do disposto no art. 213°/1 do CPT;

5. Contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, a coima aplicada à impugnada encontra-se prescrita, pois desde a data da decisão condenatória – 1996.04.02 – decorreram mais de três anos (v. artºs. 29°/1/a) e 2 e 17°/1 do DL 433/82, de 27 de Outubro);

6. A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento tendo violado frontalmente, além do mais, o disposto nos artºs. 20°, 204º e 268º/4 da CRP, nos artºs. 21 ° e 23° do RLOP, no art. 213°/1 do CPT e nos artºs. 17º e 29º do DL433/82, de 27 de Outubro.

Não houve contra-alegações.

No TCA, o EPGA defende que o recurso não merece provimento

Nesse Tribunal Superior, foi proferido acórdão em 12 de Abril de 2005, no qual se julgou que tal Tribunal era hierarquicamente incompetente para conhecer do recurso.

Subiram os autos a este STA.

Aqui o EPGA acompanhou os doutos pareceres dos seus colegas de instância, defendendo que o recurso não merece provimento.

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

2. É a seguinte a matéria de facto fixada na instância:

a) Em 18/12/94 – data em que vigorava o DL n. 445/91, de 21/11 – constatou-se que as obras executadas no imóvel objecto destes autos sito na Rua …, n. …, estavam em desacordo com o projecto aprovado e licenciado através do Proc. n. 3480/0B/88 (licença n. 281 - 13/01/92), o qual fora requerido por …, e sem que o Proc. n. 1822/OB /92, de alterações àquele, se encontrasse deferido;

b) O processo privativo n. 2/DMPGU/94 (de contra-ordenação) teve por base o facto de a requerente reconhecer que executou as obras sem que o processo 1822/0B/92 estivesse deferido, o que constitui uma contra-ordenação nos termos da al. b) do art. 54º do diploma acima referido. Além das obras terem sido executadas sem o respectivo licenciamento, foram instalados no edifício serviços, o que consubstancia uma utilização indevida do mesmo, tendo sido aplicada e fixada a coima de 10 050 000$00 por despacho do Sr. Presidente da CML de 96/04/02;

c) Em 12/06/92 aquela interessada submetera à apreciação da CML através do Proc. n. 1822/0B/92 um pedido de licenciamento de alterações ao Proc. Camarário n. 3480/OB /88 a efectuar no imóvel acima identificado, que mereceu despacho de indeferimento do Sr. Presidente da CML em 93/09/10 – dado o tipo de alterações propostas ao processo n. 3480/OB/88 serem gravosas para a cidade e consequentemente à CML;

d) Em 16/06/94 através do Proc. 2748/PGU/94 a impugnante requereu a reapreciação do Processo n. 1822/ OB / 92, pretensão essa que veio a ser deferida por despacho do Sr. Presidente de 14/08/96 na sequência da fixação da coima acima indicada, tendo aquele projecto de alterações sido deferido por despacho do Sr. Presidente em 97/12/21;

e) Através da Inf. 28/DGI/DEI procedeu-se à liquidação inicial da TRIU no montante de 35 168 428$00, a que foi aplicado o factor de majoração dois dado tratar-se de uma legalização donde resultou o montante de 70 336 875$00, que foi actualizado para o montante de 76 016 250$00 conforme consta da Inf. 84/DGI/DEI, tendo-se ainda procedido ao cálculo da licença de obras com taxas agravadas no montante de 5 686 325$00;

f) Para notificação da liquidação das coima, TRIU e licença de obras referidas em b) e e) que antecede à impugnante e para esta proceder ao seu pagamento voluntário no prazo de 30 dias úteis a partir da data do aviso de recepção, expediram os serviços da CML aviso, em 28/07/1999, por correio registado com aviso de recepção;

g) Até à data não procedeu ai impugnante a qualquer um dos diversos pagamentos referidos em f) que antecede.

3. São duas as questões a resolver: Uma tem a ver com a coima aplicada. A outra tem a ver com a taxa urbanística.

Vejamos cada questão de per si.

3.1. A questão da coima.

Já vimos que a recorrente sustenta a competência do Tribunal Tributário para conhecer da coima com base no art. 213°/1 do CPT ­.

Dispõe este normativo:

“As decisões de aplicação das coimas e sanções acessórias podem ser objecto de recurso para o tribunal tributário de 1ª instância …”.

Porém, haverá que atentar no ETAF para saber se a competência para conhecer da coima aplicada cabe ao tribunal tributário.

Pois bem.

A chave da questão encontra-se no art. 62º,1, do ETAF, cuja redacção, à data era a seguinte:

“1. Compete aos tribunais tributários de 1ª instância conhecer:

“…

“)Das infracções tributárias de carácter não criminal, directamente ou em recurso…”.

Quer isto dizer que só se a infracção imputada à impugnante, ora recorrente, for uma infracção tributária é que é competente o tribunal tributário.

Pois bem.

É manifesto que a infracção em questão não é uma infracção fiscal. Trata-se, como bem se anota na decisão recorrida, de uma contra-ordenação com previsão no art. 54º, b) do DL n. 445/91.

Estamos perante um ilícito de mera ordenação social, regulado pelo DL n. 433/82, de 27/10.

Trata-se pois de uma contra-ordenação a apreciar pelo tribunal de pequena instância criminal de Lisboa, como igualmente se anota na decisão recorrida, face ao disposto nos artºs. 59º a 61º do RGCO, e 102º, 2, da Lei n. 3/99, de 13/1.

Acresce dizer, em nota final, que nem seria o processo de impugnação judicial a forma processual indicada para apreciar da infracção, se se tratasse de uma infracção tributária.

Que, como vimos, não é.

Improcede assim este segmento do recurso.

3.2. A questão da taxa urbanística.

O alvará de licença de construção caducou por força do disposto nos artºs. 21º e 23º do DL n.445/91, de 20 /11, na redacção do DL n. 250/94, de 15/10

Dispõem os, citados normativos:

Art. 21º:

“1. O requerente deve, no prazo de um ano a contar da data da notificação da deliberação referida no artigo anterior, apresentar os elementos identificados em portaria conjunta dos Ministros … para efeitos de emissão do alvará de licença de construção, da qual é condição de eficácia.

“2. A competência para a admissão do alvará de licença de construção é do presidente da Câmara … emissão que deve ter lugar no prazo de 30 dias a contar da apresentação dos elementos referidos no número anterior e desde que se mostrem pagas as taxas devidas nos termos da lei.

“3. …

“4. A recusa de emissão do alvará só pode basear-se na inexistência ou na caducidade da licença ou no incumprimento das formalidades previstas nos números anteriores”.

Art. 23:

“1. A licença de construção caduca:

“a) Se no prazo de 1 ano a contar da data da sua notificação, o requerente não der cumprimento ao disposto no n. 1 do art. 21º…”.

Interpretando as disposições legais apontadas, a recorrida dá conta do seu modo de procedimento, o que fez nos termos seguintes (pág. 30):

“A obrigação de pagamento das taxas a que alude o n. 2 do art. 21º do RLOP – v.g. a taxa devida pela concessão da licença e TRIU – constitui-se com o deferimento do pedido de licenciamento e condiciona a emissão do alvará de licença de construção. Logo o pagamento da taxa devida pela concessão da licença de construção é condição sine qua non da emissão do respectivo alvará”.

Não há dúvida que, nos termos da lei, o não pagamento das taxas devidas implica a caducidade da licença de construção.

E porque a mesmo caducou daí que o Mm. Juiz tenha entendido haver inutilidade superveniente da lide, pois que, caducada a licença, deixou de haver interesse no conhecimento da questão.

A isto obtempera o recorrente dizendo que a taxa em causa não é devida, sendo inconstitucional a exigência legal, e, em consequência, a ilação retirada pelo tribunal a quo dos mencionados preceitos legais. Pelo que, a não se atender a pretensão por si formulada haverá, na sua perspectiva, violação do direito fundamental de acesso ao direito e violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva do recorrente, princípios que obtêm assento constitucional.

É óbvio que o recorrente podia ter seguido uma outra via, qual fosse a de pagar a taxa, impugnando-a posteriormente.

Mas já vimos que não foi esse o caminho prosseguido pelo recorrente.

Entendendo que a exigência da taxa era inconstitucional não a pagou.

É inequívoco, para nós, sob pena de violação do princípio de acesso ao direito e do princípio da tutela jurisdicional efectiva do seu direito, que o recorrente pode submeter à apreciação de um tribunal a questão que ora nos ocupa.

Ponto é saber se é este o meio judicial próprio para impugnar a decisão que concretiza a norma alegadamente ferida de inconstitucionalidade.

Para fundamentar a sua decisão – que, como vimos desembocou na extinção da instância, por impossibilidade / inutilidade superveniente da lide –, o Mm. Juiz escreveu nomeadamente o seguinte:

“Efectivamente, o prazo de pagamento … é de 30 dias … A este prazo acrescem ainda 10 dias úteis … possibilitando ao requerente que … obste à extinção do procedimento - cfr. artºs. 72º e 113º do CPA. Pois, decorrido este prazo do referido art. 113º do CPA, extingue-se o procedimento e estas receitas não são passíveis de cobrança coerciva.

“Por consequência, fica prejudicada nesta parte a análise dos fundamentos invocados nos presentes autos, em virtude da verificação da inutilidade superveniente da lide, nos termos do disposto na al. a) do art. 287º do CPC …

“E como bem sustenta o magistrado do M. Público, efectivamente o procedimento administrativo do licenciamento extinguiu-se, nos termos do estatuído no art. 113º, 1, do CPA.

“Ora, extinguindo-se o procedimento já não é mais possível, no âmbito do mesmo, obter a licença de construção ou legalização de obras.

“Portanto, ainda que a impugnante viesse a ganhar a presente acção de impugnação não obteria qualquer efeito útil, pois que nem a Administração poderia exigir naquele procedimento o tributo em causa nem a impugnante o poderia pagar, enquanto conditio sine qua non da emissão da licença de construção.

“Salvo melhor opinião, o acto de liquidação da TRIU não é destacável do acto de licenciamento, que se encontra extinto ex lege, para efeitos de discussão da sua legalidade”.

Que dizer?

Independentemente de sabermos se estamos ou não perante um acto destacável do acto de licenciamento, o que é certo é que estamos patentemente perante um acto lesivo do impugnante, ora recorrente.

Assim, o interessado haverá de ter o direito de impugnar esse acto lesivo dos seus direitos e interesses legalmente protegidos – art. 95º da LGT – sendo que é (potencialmente) lesiva a liquidação de uma taxa como condição da emissão do alvará, se o interessado, como acontece no caso, entende que tal taxa não é devida, por ser inconstitucional a norma que lhe serve de suporte.

Por sua vez, nos termos do art. 7º do DL n. 48.051, de 21/11/67, o direito dos lesados de obterem o ressarcimento e reparação dos danos consequentes de actos causadores do dano “só subsistirá na medida em que tal dano se não possa imputar à falta de interposição de recurso ou a negligente conduta processual da sua parte no recurso interposto”.

Daqui decorre que se impunha ao recorrente a necessidade de reagir contra um acto (a seu ver ilegal) que lhe é lesivo.

Ponto é saber se o deve fazer em acção autónoma de ressarcimento dos danos causados, se em processo que questione expressamente a alegada ilegalidade do acto. Neste último caso, a própria impugnação.

Pois bem.

Afigura-se-nos que o modo correcto de atacar essa alegada ilegalidade é o processo de impugnação do acto de liquidação, que, a proceder, permitirá a reconstituição da situação pretendida, ou seja, a emissão do alvará

Nem vale dizer que o processo administrativo caducou, tendo como resultado a inerente inutilidade da lide.

Na verdade, a eventual procedência da impugnação, opera ex tunc, o que permitirá o ressurgimento do processo de licenciamento.

Ou, a não poder acontecer tal, então, aí sim, o recorrente poderá ressarcir, através da competente acção, e já depois de reconhecido o seu direito, o ressarcimento dos seus prejuízos.

Em suma, neste segmento, a decisão recorrida não pode manter-se.

4. Face ao exposto, acorda-se em:

a) Negar provimento ao recurso, no segmento em que se julgou o tribunal materialmente incompetente para conhecer do recurso, no tocante à coima aplicada.

b) Conceder provimento ao recurso, no segmento em que julgou extinta a instância, por impossibilidade / inutilidade superveniente a lide, revogando-se nesta parte a sentença recorrida, e ordenando o prosseguimento dos autos a fim de ser apreciada a alegada ilegalidade da taxa, oportunamente impugnada, se a tal nada mais obstar.

Custas pelo impugnante, aqui e na 1ª instância, mas só na proporção de vencido.

Lisboa, 11 de Janeiro de 2006. – Lúcio Barbosa (relator) – Vítor Meira – Baeta de Queiroz.