041000 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O art. 57º da LPTA destina-se a tutelar os interesses do recorrente contencioso e não dos recorridos (públicos ou particulares), pelo que não se assume como juridicamente relevante, em sede de recurso jurisdicional, a arguição pelo recorrido contencioso da violação dos critérios enunciados no dito preceito.

II- O acto de ratificação-sanação destina-se a convalidar um acto anteriormente praticado, expurgando-o das ilegalidades que o afectam.

III- A ilegalidade consistente na preterição da audiência de interessados, violadora do art. 100º do CPA, pode ser expurgada por duas vias: pela efectiva realização da audiência dos interessados, ou pela revelação objectiva dos pressupostos de inexistência ou dispensa desse dever de audiência, previstos no art. 103º do mesmo diploma.

Acordam, em conferência, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. O MINISTRO DA SAÚDE e o MINISTRO DO TRABALHO E DA SOLIDARIEDADE recorrem jurisdicionalmente para este Pleno do acórdão da 3ª Subsecção, de 20.06.2001 (fls. 426 e segs.), que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A..., id. nos autos, anulando o despacho conjunto dos ora recorrentes, de 13.05.96, que ratificou um anterior despacho conjunto das mesmas entidades, de 01.01.96, o qual determinara a cessação do mandato da recorrente contenciosa como adjunta da Mesa da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa.

Na sua alegação, formula o Ministro da Saúde as seguintes conclusões:

1- O douto Acórdão recorrido está inquinado pela nulidade da alínea d) n° 1 do art. 668° do C.P.Civil, "ex vi" do art. 1º da LPTA, na medida em que o Tribunal não se pronunciou sobre um dos fundamentos da declaração de urgência do despacho impugnado e dispensa de audiência prévia da interessada, fundamento que consiste na necessidade de, na defesa do interesse público, afastar urgentemente a recorrente do exercício do seu cargo, perante os actos por ela já praticados, contrários aos interesses e boa gestão da Santa Casa da Misericórdia, factos alegados especificadamente quer no despacho recorrido, de ratificação, quer na resposta ao recurso e nas contra-alegações.

2- Incorreu ainda em erro de julgamento, na medida em que considerou não existir urgência na tomada da decisão recorrida quando o que tinha havido, à data da primeira decisão, fora a falta de expressão dessa urgência, assim incorrendo aquele primeiro despacho em vício de forma e não erro nos pressupostos de facto.

3- Deste erro resulta ainda a violação do art. 137° do CPA já que, ao tomar como certo, do ponto de vista substancial, que não havia urgência na tomada da primeira decisão, o que configuraria violação de lei por erro nos pressupostos de facto do primeiro despacho, inviabilizaria ou inutilizaria os efeitos do despacho de ratificação tomado, agora sob recurso, de acordo com a lei, concretamente do art. 137° do CPA, com os inerentes efeitos retroactivos.

O Ministro do Trabalho e da Solidariedade, por seu lado, formulou, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:

1- Só se terá de tomar posição face ao decidido no douto Acórdão proferido pela Secção do Supremo Tribunal Administrativo, não sendo, por isso, em princípio, de conhecer das questões que ali não foram resolvidas (nº 1 do art. 30° do ETAF).

2- O douto Acórdão entendeu conceder primazia à apreciação do vício de forma, mas a jurisprudência dominante do STA é no sentido de apreciar, prioritariamente, os vícios de violação de lei de fundo e de desvio de poder em relação aos vícios de incompetência do órgão e da forma, citando o douto Acórdão de 13/02/86, Proc. 16975, ou o Acórdão do STA de 23/04/97, Proc. 35367, em que se decide: "No âmbito dos vícios que conduzem à anulação do acto impugnado deverá, em princípio, ser dada a primazia aos vícios atinentes com a "legalidade interna" em detrimento dos relacionados com a "legalidade externa".

3- Assim sendo e salvo o devido respeito pela posição adoptada por esse Venerando Tribunal no Acórdão de 20/06/2001 deve ser a douta sentença revogada por ilegal por ofensa da norma do art. 57º da LPTA.

II. Contra-alegou a recorrida, A... (em articulado que se entende dirigido a ambos os recursos), concluindo nos seguintes termos:

i) O Acórdão recorrido não é ilegal, não viola o disposto no artigo 57º da LPTA, nem a Jurisprudência do Venerando Supremo Tribunal Administrativo.

ii) O efeito do presente recurso nunca poderia ser a simples revogação do acórdão recorrido, mas, outrossim, o reexame dos vícios do acto recorrido.

iii) O critério de ordem de apreciação dos vícios constante do artigo 57º da LPTA não é uma fórmula rígida.

iv) Existe abundante Jurisprudência Administrativa a defender o exame em primeiro lugar da legalidade interna do acto e, em seguida, da sua legalidade externa.

v) O Acórdão recorrido fez douta e correcta interpretação do artigo 57º da LPTA ao começar por examinar o vício de forma consistente na preterição da formalidade essencial de audiência prévia da interessada e recorrente no presente recurso contencioso.

vi) Não merece censura o facto de o Acórdão recorrido ter anulado o acto com fundamento na preterição do disposto no artigo 100º do CPA, porquanto tal apreciação precede lógica e cronologicamente a apreciação dos demais vícios.

vii) As entidades recorridas não ouviram a recorrente previamente à prática do acto por facto imputável exclusivamente à sua vontade.

viii) O acto sob recurso é um acto de ratificação sanação de acto anterior no qual não foi sanado o vício de forma (não audiência prévia da recorrente).

ix) Não existiu qualquer fundamento de urgência que justifique a omissão de tal formalidade essencial.

x) A preterição da formalidade essencial preceituada pelo artigo 100º do CPA gera a anulabilidade do acto ou a sua nulidade, consoante a interpretação a dar ao referido preceito.

xi) As entidades recorridas deveriam ter revogado o acto ratificado pelo presente, com as legais consequências e ouvido em seguida a recorrente ao abrigo do disposto no cit. artigo 100º do CPA.

xii) Com tal conduta imputável em exclusivo à vontade ou inércia das entidades recorridas, as mesmas precludiram a oportunidade de sanar o correspondente vício de forma.

xiii) Porque tendo aplicado correctamente o Direito ao caso concreto e aos factos dados como provados, deve o Douto Acórdão recorrido ser mantido na íntegra com as legais consequências.

III. O Exmo magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido de que os presentes recursos não merecem provimento, referindo que não ocorre a invocada nulidade de sentença por omissão de pronúncia, nem os erros de julgamento que vêm imputados ao acórdão recorrido.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

(Fundamentação)

OS FACTOS

O acórdão recorrido deu por assentes, com interesse para a decisão, os seguintes factos:

1- A recorrente exerceu as funções de adjunta da Mesa da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa entre 1992 e 1995.

2- Por despacho conjunto do Ministro da Saúde e do Ministro do Emprego e da Segurança Social, publicado em 16/01/95, foi nomeada para o exercício do mesmo cargo.

3- Por despacho conjunto da Ministra da Saúde e do Ministro da Solidariedade e da Segurança Social, de 01/01/96, publicado na II Série do DR de 20/01/96, determinou-se a cessação do mandato da recorrente, enquanto adjunta da Mesa da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa.

4- A recorrente interpôs recurso contencioso desse acto, o qual deu origem ao recurso nº 39.804, deste STA.

5- No prazo da resposta a esse recurso, as mesmas autoridades subscreveram o despacho conjunto de 13/05/96, publicado na II Série do DR de 01/06/96, cuja cópia consta de fls. 46 a 49 dos autos.

6- Nenhum dos despachos referidos em 3) e 4) foi precedido da audiência da aqui recorrente acerca do seu possível teor.

O DIREITO

Os recorrentes impugnam o acórdão da 3ª Subsecção, de fls. 426 e segs., que anulou, por procedência do vício formal de preterição de audiência prévia, o despacho conjunto de sua autoria, de 13.05.96, pelo qual foi ratificado um anterior despacho conjunto das mesmas entidades, de 01.01.96, que determinara a cessação do mandato da recorrente contenciosa como adjunta da Mesa da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa.

Importa apreciar a consistência das críticas que vêm dirigidas ao referido aresto.

Recurso do Ministro do Trabalho e da Solidariedade

A única crítica formulada pelo recorrente nas conclusões da sua alegação é a de que o acórdão impugnado violou o art. 57º da LPTA, ao conceder primazia à apreciação do vício de forma, referindo que a jurisprudência dominante do STA é no sentido de apreciar, prioritariamente, os vícios de violação de lei de fundo e de desvio de poder, atinentes com a "legalidade interna".

Não lhe assiste qualquer razão.

Antes do mais, porque essa mesma jurisprudência, que, por via de regra, e no âmbito dos vícios que conduzem à anulação do acto, entende dever ser dada primazia aos vícios de violação de lei substantiva, por serem aqueles cuja procedência conduzirá a uma mais estável e eficaz tutela dos interesses do recorrente, ela própria admite haver casos em que se impõe uma apreciação prioritária dos vícios de forma ou procedimentais, designadamente quando os restantes vícios se reconduzem a erro nos pressupostos ou desvio de poder, casos em que a adequação procedimental e a revelação dos fundamentos da decisão podem colocar a descoberto elementos determinantes para a decisão a tomar quanto a esses vícios.

Foi justamente neste quadro circunstancial que se moveu o acórdão sob impugnação, no qual se refere que, vindo assacados ao acto vícios de violação de lei por erro nos pressupostos, de desvio de poder, e de forma por preterição de audiência prévia e por falta de fundamentação, e não estando indicada pelo recorrente uma ordem de apreciação, se afigura prioritário o conhecimento dos vícios de forma, uma vez que estes afectam a manifestação da vontade administrativa (carência de fundamentação) e a formação dessa mesma vontade (preterição de audiência de interessado), revelando-se o seu conhecimento prioritário essencial a uma correcta apreciação dos referidos vícios de fundo.

Seja como for, é absolutamente improcedente tal alegação pelo ora recorrente, enquanto entidade contenciosamente recorrida, uma vez que o art. 57º da LPTA se destina a tutelar os interesses do recorrente contencioso e não dos recorridos (públicos ou particulares).

Daí que não se assuma como juridicamente relevante, em sede de recurso jurisdicional, a arguição pelo recorrido contencioso da violação dos critérios enunciados no dito preceito (cfr. Ac. de 19.02.2003 – Rec. 123/03).

Improcede, assim, a alegação do recorrente.

Recurso do Ministro da Saúde

1. Vem alegado, em primeiro lugar, que o acórdão recorrido está inquinado da nulidade da alínea d) n° 1 do art. 668° do CPCivil, uma vez que o tribunal não se pronunciou sobre um dos fundamentos da declaração de urgência do despacho impugnado e da dispensa de audiência prévia da interessada, consistente na necessidade de, na defesa do interesse público, afastar urgentemente a recorrente do exercício do seu cargo, perante os actos por ela já praticados, contrários aos interesses e boa gestão da Santa Casa da Misericórdia, factos alegados especificadamente quer no despacho recorrido, de ratificação, quer na resposta ao recurso e nas contra-alegações.

Não lhe assiste, porém, razão.

Nos termos da lei de processo civil, a sentença deve identificar as partes e o objecto do litígio, fixando as questões que ao tribunal cumpre solucionar (art. 659º, nº 1 do CPC), impondo-se expressamente ao juiz que resolva todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (art. 660º, nº 2).

E no art. 668º, nº 1 do mesmo Código estão indicadas taxativamente as causas de nulidade da sentença, prescrevendo a al. d) que a sentença é nula "quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ..."

Esta causa de nulidade constitui pois a cominação ao desrespeito do comando contido no nº 2 do art. 660º e, por isso, só ocorre quando a sentença deixe de conhecer de questão que deva decidir, e não, como a jurisprudência deste STA o tem reiteradamente sublinhado, quando deixe de apreciar algum dos argumentos ou raciocínios expostos na defesa das teses em confronto, ou, por outras palavras, quando omita a abordagem de razões ou argumentos invocados pelas partes em prol da solução por si propugnada.

Na situação sub judice, o próprio enunciado da arguição revela o infundado da mesma, ao invocar-se que o acórdão impugnado omitiu pronúncia sobre um dos fundamentos com que o ora recorrente sustentou a inverificação do vício de preterição de audiência prévia: haver urgência justificativa da dispensa de audiência, consistente na necessidade de afastamento da recorrente do exercício do seu cargo face aos actos por ela praticados.

Ou seja, a verdadeira “questão” colocada ao tribunal, sobre a qual os citados normativos impunham a pronúncia, era a de saber se o acto recorrido devia ter sido precedido de audiência da interessada, ou se, pelo contrário, não havia lugar a tal audiência por a decisão ser urgente.

E essa questão foi efectivamente decidida no acórdão, ao afirmar-se que “o acto que foi alvo de ratificação (…) devia ter sido precedido da audiência da aqui recorrente”, assim tomando posição no sentido da inexistência de urgência justificativa do afastamento dessa audiência, e que, quanto ao acto ratificativo impugnado, aquele vício de preterição de formalidade, “não tendo sido descaracterizado, só era susceptível de sanação através de um acto que fizesse retroceder o procedimento administrativo até à ocasião em que a formalidade fora omitida”, concluíndo que, por assim não ter sucedido, este segundo acto padecia igualmente do referido vício de forma.

A questão em causa foi pois decidida (mal ou bem é questão de mérito, de que aqui se não cura), independentemente da eventual omissão de abordagem de algum dos fundamentos ou argumentos invocados.

Não ocorre, assim, a arguida nulidade por omissão de pronúncia, improcedendo a 1ª conclusão da alegação do recorrente.

2. Alega ainda o recorrente que o acórdão impugnado incorreu em erro de julgamento, na medida em que considerou não existir urgência na tomada da decisão administrativa, quando o que na verdade ocorrera com a primeira decisão fora a falta de expressão dessa urgência, vício de forma cuja sanação se operou através do acto ratificativo impugnado.

Deste erro resulta, em seu entender, a violação do art. 137° do CPA já que, ao tomar como certo, do ponto de vista substancial, que não havia urgência na tomada da primeira decisão (acto ratificado), inviabiliza os efeitos retroactivos do impugnado despacho de ratificação.

Vejamos.

Resulta dos autos que, por despacho conjunto das mesmas entidades ministeriais, de 01.01.96, foi determinada a cessação do mandato da ora recorrida como adjunta da mesa da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, e que, tendo esse despacho sido contenciosamente impugnado, as referidas entidades, confrontadas com a existência de falta de fundamentação daquele acto e de justificação da dispensa de audiência da interessada, praticaram, ao abrigo do disposto no art. 137º do CPA, um despacho conjunto de ratificação daquele, em ordem à sanação da referida invalidade.

Estamos, por conseguinte, perante um acto de “ratificação-sanação”, a qual ocorre, segundo a jurisprudência uniforme deste STA, quando a autoridade administrativa, confrontada com a ilegalidade de um acto administrativo por si praticado, decide sanar essa ilegalidade praticando um novo acto com o mesmo conteúdo decisório, expurgado dos vícios geradores de invalidade, e que substitui na ordem jurídica o acto ratificado, retroagindo os seus efeitos à data desse mesmo acto, nos termos do nº 4 do citado art. 137º do CPA (cfr. Ac. do Pleno de 21.03.2000 – Rec. 29.722, e das Subsecções de 11.12.2003, 13.02.2003, 02.05.2000 e 15.04.98 – Recs. 1.320/03, 46.237, 43.091 e 39.804, respectivamente) (Na doutrina, vd. Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, Vol. I, pág. 590, Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, Vol. I, pág. 505, e Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol. III, pág. 413.).

Da extensa fundamentação desse acto ratificativo (objecto do recurso contencioso a cuja decisão se reporta a presente impugnação), e depois de realçar “os fins de elevado interesse público prosseguidos pela Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, nomeadamente nos domínios da assistência social e da prestação de cuidados de saúde”, e a especial responsabilidade do Estado, nos termos dos respectivos estatutos, pela eficácia, eficiência e exemplaridade da acção humanitária desenvolvida por aquela instituição, consta, no que ora releva, o seguinte:

“Ora, durante o período em que exerceu funções de adjunta da mesa da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa a licenciada A... teve uma actuação que dificilmente se coaduna com o espírito de benemerência e solidariedade social subjacente à criação, bem como à longa actividade da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa em prol dos mais desfavorecidos.”

E, depois de referir diversas e sucessivas situações de reestruturação de serviços e criação de lugares sem previsão orçamental, de grave descontrolo de gestão e de desrespeito aos estatutos da Santa Casa, imputáveis à actuação e iniciativa pessoal da ora recorrida, conclui o referido despacho conjunto:

“Os factos descritos assumem particular relevância face à preocupante situação financeira da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, que, no final de 1995, apresentou um resultado líquido negativo de 5,56 milhões de contos.

De igual modo, importa referir que desde o início de 1992 e até de 1995 as despesas com pessoal, excluído o do Departamento de Jogos, aumentaram de 4 976 000 contos para 10 301 000 contos, tendo, no mesmo período, o número total de trabalhadores, incluindo os daquele Departamento, aumentado de 3334 para 5011.

Aqueles factos e a referida situação financeira demonstram claramente que não foram cumpridos os objectivos previstos, deles resultando clara desconformidade entre as deliberações da mesa, na qual a licenciada A... tinha assento enquanto adjunta, e o interesse público que a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa tem de, permanentemente, prosseguir.

Nestes termos, e com urgência imperativa, impõe-se a intervenção do Governo, no sentido de ser imprimida nova orientação à gestão da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, e assim tornada mais eficaz a actuação dos seus órgãos de administração.

Por outro lado, resulta das disposições conjugadas dos arts. 141º e 147º, nº 2 do Código do Procedimento Administrativo e 45º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos a urgência do presente despacho, dispensando-se a audiência da interessada, ao abrigo do disposto na al. a) do nº 1 do art. 101º do Código do Procedimento Administrativo.”

Entendeu o acórdão impugnado que a mera invocação pelas autoridades contenciosamente recorridas de que emitiram o despacho ratificativo no limitado prazo da resposta ao recurso contencioso dirigido contra o acto que vieram a ratificar, pelo que a omissão do cumprimento do dever de audiência estaria justificada pela urgência da decisão (art. 103º, nº 1 do CPA), é manifestamente improcedente, uma vez que “devendo a formalidade em falta realizar-se durante o «iter» procedimental, é completamente deslocado o argumento de que razões de urgência, relacionados com a natureza peremptória de prazos judiciais, impediram o oportuno cumprimento dela”.

E acrescenta o acórdão que “sendo o vício em causa neste recurso de índole procedimental, e não tendo sido descaracterizado, só era susceptível de sanação através de um acto que fizesse retroceder o procedimento administrativo até à ocasião em que a formalidade fora omitida, sendo a omissão suprível através da realização efectiva da audiência”.

Ou seja, o acórdão impugnado assentou em que, na situação sub judice, a única forma de sanar o vício procedimental de preterição de audiência do interessado, de que assumidamente enfermava o acto ratificado, era a efectiva realização de tal audiência, referindo que as autoridades recorridas o poderiam ter feito na ocasião da resposta ao recurso contencioso interposto do acto que veio a ser ratificado: “bastava que as autoridades recorridas tivessem revogado o acto, acrescentando a esse efeito destrutivo a vertente construtiva que, em vez da perseverança na imediata pronúncia de cessação do mandato, simplesmente consistisse na ordem de cumprimento do omitido art. 100º do CPA”.

Cremos, todavia, que assim não é necessariamente.

Na verdade, o acto de ratificação-sanação destina-se a convalidar o acto anterior, expurgando-o das ilegalidades que o afectam (de todas as que conduzam à sua anulabilidade).

Ora, a ilegalidade consistente na preterição da audiência de interessados, violadora do art. 100º do CPA, pode ser expurgada por duas vias: pela efectiva realização da audiência dos interessados, ou pela revelação objectiva dos pressupostos de inexistência ou dispensa desse dever de audiência, previstos no art. 103º do mesmo diploma.

Na situação dos autos, alega o recorrente que o despacho de ratificação evidencia claramente razões de urgência da decisão, decorrentes, não só do limitado prazo da resposta ao recurso contencioso dirigido contra o acto que vieram a ratificar, mas também da imperiosa necessidade de imediato afastamento da recorrente contenciosa, face à gravidade dos actos por ela praticados como adjunta da mesa da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, altamente lesivos do interesse público a cada dia que passava, o que objectivamente configuraria situação de inexistência do dever de audiência.

É certo que o despacho em causa só no último parágrafo fala em dispensa da audiência da interessada, reportando-se aí ao disposto nos arts. 141º e 147º do CPA e 45º da LPTA, ou seja, ao decurso do prazo da resposta ao recurso contencioso.

Mas não é menos certo que, anteriormente, e após referência a diversas e sucessivas actuações de grave descontrolo de gestão e de desrespeito aos estatutos da Santa Casa, imputáveis à actuação e iniciativa pessoal da ora recorrida, e face à “preocupante situação financeira da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa”, e à urgente necessidade de salvaguarda do interesse público a cargo da instituição, concluiu pela “urgência imperativa” da decisão governamental em análise.

É evidente que a urgência da decisão deve ser aferida em relação à “situação objectiva real que a decisão procedimental se destina a regular, não em relação à urgência procedimental, que esta (em regra, pelo menos) não justifica a preterição de formalidades essenciais do procedimento” (M. Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, 2ª edição, pág. 464).

Ou seja, exige-se, não a urgência normalmente associada à tomada de decisões administrativas, mas sim uma urgência reportada à situação concreta, que justifique a não realização da audiência prévia, isto é, que justificadamente se não compadeça, em termos de normalidade, com a delonga inerente à sua realização (cfr. Acs. deste Pleno, de 13.12.2001 – Rec. 41.533, e de 17.05.2001 – Rec. 40.860).

Ora, tendo em conta que essa constatação é objectiva, desde que arvorada em elementos de suporte pertinentes, é manifesto que os factos ali descritos e a conclusão expressa de os mesmos implicarem a “urgência imperativa da decisão” são suficientemente abonatórios da conformação de uma situação de inexistência de audiência, tal como prevista no art. 103º, nº 1, al. a) do CPA.

Nestes termos, o vício procedimental de preterição de audiência da interessada deve considerar-se descaracterizado, e por isso sanado, pelo acto ratificativo objecto de impugnação contenciosa, por se configurar uma situação objectiva de inexistência de audiência de interessados por urgência da decisão, não a decorrente da observância do limitado prazo da resposta ao recurso contencioso dirigido contra o acto ratificado, mas a decorrente da invocada “urgência imperativa” do afastamento da recorrente contenciosa, reclamado, na economia do acto, pela urgente salvaguarda do interesse público prosseguido pela instituição.

Ao decidir de modo diverso, o acórdão impugnado fez incorrecta aplicação das disposições legais citadas, assim procedendo as duas últimas conclusões da alegação do recorrente.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em:

1- negar provimento ao recurso interposto pelo Ministro do Trabalho e da Solidariedade;

2- conceder provimento ao recurso interposto pelo Ministro da Saúde, revogando a decisão impugnada e ordenando a remessa do processo à Subsecção para conhecimento dos vícios não apreciados.

Sem custas.

Lisboa, 19 de Fevereiro de 2004

Pais Borges – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – João Cordeiro - Santos Botelho – Rosendo José – Pires Esteves – Angelina Domingues (Vencida; confirmaria o acórdão recorrido)