Quem foi o relator do acórdão 075/25.0BALSB?

O relator foi Ana Celeste Catarrihas da Silva Evans de Carvalho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 075/25.0BALSB?

O acórdão foi proferido em 26 de junho de 2025.

075/25.0BALSB

Sumário

I - Como resulta da lei e da jurisprudência constitucional e administrativa, o direito de acesso aos documentos administrativos não é absoluto, podendo estar sujeito a restrições, como resulta do disposto no artigo 6.º da LADA, no respeitante a documentos administrativos preparatórios ou dos documentos nominativos. II - Nos termos do n.º 6 do artigo 13.º da LADA, a entidade requerida não tem o dever de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido, nem a obrigação de fornecer extratos de documentos, caso isso envolva um esforço desproporcionado que ultrapasse a simples manipulação dos mesmos. III - É à luz do pedido que, em concreto, foi apresentado junto da autoridade administrativa e na presente instância, que tem de ser decidida a pretensão requerida. IV - O direito de acesso a documentos administrativos tem de se fundar em documentos pré-existentes, o que não ocorre em relação aos elementos quantitativos/numéricos a que respeitam o Quadro 6, pretendidos pela Requerente, por não estarem refletidos em qualquer documento que possa ser fornecido. V - Não se impõe à Administração que, para dar satisfação ao pedido de acesso a documento administrativo, crie novos documentos. VI - A que acresce que os elementos quantitativos que tenham sido colhidos pela Entidade Requerida não consubstanciam eles próprios um documento administrativo para efeitos da LADA, havendo de delimitar os conceitos legais de documento administrativo e o de apontamentos e notas preliminares ou preparatórias, os quais são substancialmente distintos e se aplica regime legal de acesso diferenciado. VII - Nos termos do disposto na al. a), do n.º 2 do artigo 3.º da LADA, exceciona-se da noção de documento administrativo, as “notas pessoais, esboços, apontamentos, comunicações eletrónicas pessoais e outros registos de natureza semelhante, qualquer que seja o seu suporte”.

Texto

Espécie: Outros processos urgentes: Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I – RELATÓRIO 1. AA, devidamente identificada nos autos, veio requerer a intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, nos termos do artigo 104.º e segs. do CPTA, do CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO (CSMP), com vista a obter a consulta do documento subjacente a quadro estatístico – Quadro n.º 6 –, constante do Balanço Social 2024 da Procuradoria Geral da República (PGR), referente a “Ausências Prolongadas de Magistrados do Ministério Público”, com a identificação da pessoa em causa. 2. A Requerente, AA alega, em síntese, que a presente intimação tem como objetivo o exercício do seu direito de defesa, na qualidade de arguida, quanto à sanção disciplinar de suspensão do exercício de funções aplicada no Processo disciplinar n.º ..2/23, pelo CSMP, pretendendo intentar ação em juízo, para efeitos de provar que o cumprimento daquela sanção disciplinar se iniciou no dia 08/02/2024 e teve o seu termo no dia 05/08/2024. Pretende que o CSMP permita e realize todas as prestações de facto necessárias à efetiva consulta do documento estatístico de ausências por motivo disciplinar no ano de 2024 na área da Procuradoria Regional de Lisboa, constante do Quadro 6, publicado no Balanço Social 2024, editado pela PGR, com data de 16/06/2024. 3. Na sua resposta, a Entidade Requerida pugna pela improcedência do pedido de intimação, sustentando, em síntese, que as informações e dados recolhidos que serviram de base à elaboração dos referidos quadros estatísticos inseridos no Balanço Social 2024 não se encontrarem vertidos em qualquer documento, só numa contagem numérica total, que foi depois inserida nos respetivos quadros estatísticos, sendo o produto de um trabalho de recolha e compilação de dados quantitativos (expressos em números), realizado pelos serviços de apoio do CSMP e segundo dados fornecidos pelas Procuradorias-Gerais Regionais. Assim, perante a inexistência de qualquer documento nominal que tenha servido de base à elaboração dos quadros estatísticos de magistrados do Ministério Público, constantes do Balanço Social de 2024, entende o Requerido ser de aplicar a orientação da Comissão de Acesso a Documentos Administrativos (CADA) do disposto no n.º 6 do artigo 13º da LADA, de que, inexistindo o suporte documental pretendido, não pode o pedido da Requerente proceder. Além de que invoca que estando em causa a pretensão expressa de obter documento/informação com a identidade de magistrado objeto de sanção disciplinar em 2024, tal implica o acesso a informação relativa a procedimento disciplinar do CSMP a que a Requerente seria alheia, carecendo de interesse legítimo para justificar tal acesso. Não se verificando a condição prevista na al. a) do artigo 6.º da LADA, entende o Requerido que a Requerente não alegou concretamente, nem demonstrou, ser titular de um interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido para consulta de alegado documento contendo tais informações e dados pessoais relacionados com procedimentos disciplinares relativos a outros magistrados. Pede a improcedência da presente intimação, por não provada. 4. Notificada da resposta e da apresentação do processo administrativo instrutor, a Requerente nada disse ou requereu. 5. O processo vai à Conferência para julgamento, sem vistos dos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, por ser um processo urgente. II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DA INTIMAÇÃO - QUESTÕES A APRECIAR 6. Constitui objeto da presente intimação decidir se assiste o direito à Requerente de aceder ao documento requerido, que serviu de base à elaboração do Quadro 6 do Balanço Social 2024, da Procuradoria Geral da República. III. FUNDAMENTOS DE FACTO 7. Neste Supremo Tribunal Administrativo julgam-se provados os seguintes factos: A) A Requerente é Magistrada do Ministério Público – Acordo; B) A Requerente é visada no processo disciplinar n.º ..2/23, tendo sido notificada, em 07/02/2024, do acórdão do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, datado de 10/01/2024, que lhe aplicou a sanção disciplinar de suspensão do exercício de funções pelo período de 180 dias – Acordo; C) A Procuradoria Geral da República publicou no seu site oficial, “CSMP – Quadros de Magistrados”, o Balanço Social 2024 – Quadro Estatístico de Magistrados, em 19/06/2024, que constituem em indicadores de recursos humanos, sua variação, composição, distribuição e projeção no curto/médio prazo, por referência aos dados de 30/05/2024 – Acordo; D) Em 11/04/2025, por correio eletrónico, a Requerente apresentou pedido de acesso a documento junto do Conselho Superior do Ministério Público, onde invoca ter tomado conhecimento do “Balanço Social 2024 – Quadro Estatístico de Magistrados”, com data de 19/06/2024, editado pela PGR, no site oficial, referindo que nesse Balanço Social 2024 está o Quadro 6, o qual se refere a “Ausências Prolongadas de Magistrados do Ministério Público”, requerendo que o CSMP “no prazo de 10 dias faculte para consulta (via digitalizada a remeter para o presente email) do documento subjacente aquele número estatístico, com a identificação da pessoa em causa”, juntando ao requerimento o envio do Quadro n.º 6 – docs. 1 e 2, juntos com o requerimento inicial, para que se remete e se consideram integralmente reproduzidos; E) Com o acesso ao documento requerido a Requerente visa “provar que o cumprimento daquela sanção disciplinar se iniciou no dia 8-02-2024 e teve o seu termo no dia 06.08.2024” – Acordo; F) Em 30/04/2025 o Conselho Superior do Ministério Público negou o acesso ao documento, nos termos do despacho do Vice Procurador-Geral da República, de 23/04/2025, com o fundamento de o direito de acesso a documentos administrativos se fundar em documentos já existentes, sendo o Balanço Social 2024 e os seus quadros estatísticos de magistrados do Ministério Público um documento administrativo, embora a informação subjacente aos quadros estatísticos agregados e os dados individuais que permitiram a contagem não se encontre vertida em qualquer documento separado pré-existente, resultando do trabalho de recolha e compilação de dados quantitativos fornecidos pelas Procuradorias-Gerais Regionais, resultando tão só numa contagem numérica total, inserida posteriormente nos respetivos quadros estatísticos – cfr. doc. 3 junto com o requerimento inicial. * Não se provaram quaisquer outros factos para a decisão a proferir. DE DIREITO 8. Importa entrar na análise dos fundamentos da presente intimação para acesso a documento administrativo, nos termos invocados pela Requerente e à luz da defesa apresentada pela Entidade Requerida 9. A Requerente vem formular o pedido de intimação da Entidade Requerida a aceder a documento administrativo, nos termos do disposto no artigo 104.º e seguintes do CPTA, que designa para “consulta de processo” (cfr. intróito do requerimento inicial), mas cujo pedido formulado em juízo é de ser a Entidade Requerida intimada no prazo de 10 dias a “permitir e a realizar todas as prestações de facto necessárias e adequadas à efetiva consulta pela Requerente/interessada (via digitalizada a remeter para o email …) do documento subjacente aquele número estatístico (1) de ausências por motivo “Disciplinar” no ano de 2024 na área da Procuradoria Regional de Lisboa, constante do Quadro 6, com a identificação da pessoa em causa”. 10. Não há dúvidas de que a pretensão da Requerente se insere no exercício do direito de acesso aos documentos administrativos, primeiramente manifestado por via administrativa, mediante a apresentação do requerimento junto da Entidade Requerida e posteriormente, perante a recusa de acesso, mediante a instauração da presente intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, segundo o disposto no artigo 104.º do CPTA. 11. O pedido de acesso a documentos administrativos traduz a concretização legal do ditame constitucional, previsto no n.º 2 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), como um direito e uma garantia dos administrados, segundo o qual, os cidadãos têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo das matérias reservadas relativas à segurança interna e externa, investigação criminal e intimidade das pessoas, que não se configuram no presente caso. 12. Segundo o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 254/99, de 04/05/1999, Processo n.º 456/97, o direito fundamental de acesso aos arquivos e registos administrativos é um direito fundamental de natureza análoga a um direito, liberdade e garantia. 13. Contudo, quando esteja em colisão com outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos, não está impedida a sua restrição, mesmo para além dos limites referidos no n.º 2 do artigo 268.º da CRP. 14. O direito à informação está intrinsecamente ligado ao princípio da transparência, o qual tem expressão em tratados e convenções internacionais, como no artigo 19.º da Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH), o artigo 19.º, n.º 2 do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos (PIDCP) ou o artigo 10.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos (CEDH) e a nível interno, nos artigos 37.º, n.º 1, 48.º, n.º 2 e 268.º, n.ºs 1 e 2 da CRP. 15. No plano infraconstitucional, o Código de Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo D.L. n.º 4/2015, de 07/01, estabelece no artigo 82.º o direito de os interessados serem informados pelo responsável pela direção do procedimento, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos que lhes digam diretamente respeito, bem como o direito de conhecer as resoluções definitivas que sobre ele forem tomadas. 16. Acresce prever o artigo 83.º do CPA, que “Os interessados têm o direito de consultar o processo que não contenha documentos classificados ou que revelem segredo comercial ou industrial ou segredo relativo à propriedade literária, artística ou científica.” (n.º 1), o qual “abrange os documentos relativos a terceiros, sem prejuízo da proteção dos dados pessoais nos termos da lei” (n.º 2) e ainda que os interessados “têm o direito, mediante o pagamento das importâncias que forem devidas, de obter certidão, reprodução ou declaração autenticada dos documentos que constem dos processos a que tenham acesso.” (n.º 3). 17. O CPA refere-se ainda a este direito no seu artigo 17.º, no qual, sob a epígrafe “Princípio da administração aberta”, densifica o conteúdo dos princípios do arquivo aberto (“open file”) e da transparência administrativa inscritos no citado n.º 2 do artigo 268.º da CRP, prescrevendo, de entre o mais, que o acesso aos arquivos e registos administrativos é regulado por lei. 18. A lei a que se refere o disposto no n.º 2 do artigo 17.º do CPA é a Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA), aprovada pela Lei n.º 26/2016, de 22/08, que aprova o regime de acesso à informação administrativa e ambiental e de reutilização dos documentos administrativos. 19. O artigo 2.º da LADA, sob a epígrafe “Princípio da Administração aberta” consagra o princípio da disponibilização ativa de informação administrativa, com o claro propósito de que seja assegurada uma efetiva transparência e liberdade de acesso aos documentos administrativos. 20. O direito de acesso previsto e regulado na LADA incide apenas sobre os documentos administrativos, cuja definição está prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º da LADA, o qual prevê: “1- Para efeitos da presente lei, considera-se: a) «Documento administrativo» qualquer conteúdo, ou parte desse conteúdo, que esteja na posse ou seja detido em nome dos órgãos e entidades referidas no artigo seguinte, seja o suporte de informação sob a forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material, neles se incluindo, designadamente, aqueles relativos a: i) Procedimentos de emissão de atos e regulamentos administrativos; ii) Procedimentos de contratação pública, incluindo os contratos celebrados; iii) Gestão orçamental e financeira dos órgãos e entidades; iv) Gestão de recursos humanos, nomeadamente os dos procedimentos de recrutamento, avaliação, exercício do poder disciplinar e quaisquer modificações das respetivas relações jurídicas.”. 21. Para efeitos da LADA, documento administrativo é qualquer suporte de informação gráfico, sonoro, visual, informático ou registo de outra natureza, elaborado ou detido por/ou em nome de órgão ou entidade pública, designadamente, relatórios, estudos, pareceres, atas, contratos, autos, circulares, ofícios-circulares, ordens de serviço, despachos normativos internos, instruções e orientações de interpretação legal ou de enquadramento da atividade ou outros elementos de informação. 22. No entanto, segundo o disposto no n.º 2 do artigo 3.º da LADA: “Não se consideram documentos administrativos: a) As notas pessoais, esboços, apontamentos, comunicações eletrónicas pessoais e outros registos de natureza semelhante, qualquer que seja o seu suporte; b) Os documentos cuja elaboração não releve da atividade administrativa, designadamente aqueles referentes à reunião do Conselho de Ministros e ou à reunião de Secretários de Estado, bem como à sua preparação; c) Os documentos produzidos no âmbito das relações diplomáticas do Estado português.”. 23. No domínio do direito à informação não procedimental, como é o caso, vigora o princípio do arquivo aberto, ou seja, a regra do acesso livre, consagrada no artigo 5.º da LAD, segundo o qual: “1- Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm o direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência.”. 24. Como antes decidido por este Supremo Tribunal Administrativo (STA), no Acórdão de 19/12/2006, Processo n.º 0850/06, “Estamos pois perante um direito fundamental, embora fora do catálogo, relativamente ao qual as restrições a operar [por lei da Assembleia da República ou por decreto-lei autorizado cf. artº 165º, nº 1, alínea b) da CRP] se devem conformar aos princípios enformadores da atividade administrativa, maxime ao necessário para salvaguarda de outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos (cf. artigo 18º, n.º 2, da CRP), o que significa que a Administração, iluminada pelo princípio da transparência, se deve abster de comportamentos (ações ou omissões) que se traduzam em ilegítimas restrições ou compressões dos direitos, liberdades e garantias que a Constituição prevê. Concretamente, como corolário do princípio da transparência, o não acesso a registos administrativos apenas deve decorrer de vias expressamente previstas na lei e não pelo recurso a interpretações restritivas do conceito de documento. De tal quadro normativo também decorre a falta de apoio legal da possibilidade de discricionariamente qualquer agente da Administração poder qualificar qualquer documento como nota pessoal, esboço ou apontamento”. 25. Como resulta da lei e da jurisprudência constitucional e administrativa, o direito de acesso aos documentos administrativos não é absoluto, podendo estar sujeito a restrições, como resulta do disposto no artigo 6.º da LADA. 26. Nos termos de tal preceito legal do artigo 6.º da LADA, sob epígrafe “Restrições ao direito de acesso”, establecem-se inúmeras situações em que o acesso aos documentos administrativos pode ser limitado ou condicionado, como nos casos: (i) dos documentos administrativos preparatórios de uma decisão ou constantes de processos não concluídos, cujo acesso pode ser diferido até à tomada de decisão, ao arquivamento do processo ou ao decurso de um ano após a sua elaboração, consoante o evento que ocorra em primeiro lugar (n.º 3), ou (ii) dos documentos nominativos, cujo acesso ocorre se o interessado estiver munido de autorização escrita do titular dos dados que seja explícita e específica quanto à sua finalidade e quanto ao tipo de dados a que quer aceder [n.º 5, al. a)] ou se demonstrar fundamentadamente ser titular de um interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido suficientemente relevante, após ponderação, no quadro do princípio da proporcionalidade, de todos os direitos fundamentais em presença e do princípio da administração aberta, que justifique o acesso à informação[n.º 5, al. b)]. 27. Importa ainda destacar o disposto no n.º 8, do artigo 6.º da LADA, segundo o qual, os documentos administrativos sujeitos a restrições de acesso são objeto de comunicação parcial sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada. 28. No que respeita à “Forma do acesso”, regula o artigo 13.º da LADA, nos seguintes termos: “1 - O acesso aos documentos administrativos exerce-se através dos seguintes meios, conforme opção do requerente: a) Consulta gratuita, eletrónica ou efetuada presencialmente nos serviços que os detêm; b) Reprodução por fotocópia ou por qualquer meio técnico, designadamente visual, sonoro ou eletrónico; c) Certidão. 2 - Os documentos são transmitidos em forma inteligível e em termos rigorosamente correspondentes aos do conteúdo do registo. (…). 6 - A entidade requerida não tem o dever de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido, nem a obrigação de fornecer extratos de documentos, caso isso envolva um esforço desproporcionado que ultrapasse a simples manipulação dos mesmos.” (sublinhado nosso). 29. Reportando agora ao concreto pedido que foi formulado pela Requerente, fica claro do teor do requerimento apresentado e também dos termos em que a Requerente apresenta a presente intimação em juízo, que não requereu ao CSMP, nem na presente instância, o pedido de prestação de informações, mas sim, o pedido de acesso a documento administrativo. 30. Pelo que é à luz do pedido que, em concreto, foi apresentado junto da autoridade administrativa e na presente instância de intimação, que tem de ser decidida a pretensão requerida pela Requerente. 31. Pugnando a Requerente pelo livre acesso aos documentos previstos no citado Balanço Social – 2024, a Entidade Requerida veio invocar que os elementos quantitativos/numéricos a que respeitam o Quadro 6, pretendidos pela Requerente, não estão refletidos em qualquer documento que possa ser fornecido, por a informação subjacente aos quadros estatísticos agregados e os dados individuais que permitiram a contagem, não se encontrar vertida em qualquer documento separado pré-existente, resultando do trabalho de recolha e compilação de dados quantitativos fornecidos pelas Procuradorias-Gerais Regionais, resultando tão só numa contagem numérica total, inserida posteriormente nos respetivos quadros estatísticos, assim recusando o acesso documental requerido. 32. Sustenta, pois, o CSMP que o direito de acesso a documentos administrativos tem de se fundar em documentos pré-existentes. 33. A questão que cumpre decidir incide, por isso, sobre o invocado direito da Requerente em aceder a documento administrativo, que consiste em documento que esteja subjacente à elaboração do Quadro 6 do Balanço Social – 2024, da Procuradoria Geral da República. 34. Como decorre do disposto no n.º 6 do artigo 13.º da LADA, de vasta e reiterada jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo (STA) e também de inúmeros pareceres da Comissão de Acesso aos Documentos Adminstrativos (CADA) acerca da questão da pré-existência do documento administrativo objeto do pedido de consulta ou de acesso, o acesso a documentos administrativos está intrinsecamente ligado à existência desses documentos, pois a LADA estabelece que o direito de acesso se exerce sobre documentos pré-existentes. 35. Se o documento não existe, não pode ser acedido. 36. Como decidido no Acórdão deste STA, de 18/05/2017, Processo n.º 0470/17, “Assim, este direito tem por objecto documentos existentes em poder da Administração, não podendo servir para lhe impor a produção de novos documentos nem para esclarecer questões respeitantes a uma anterior actuação administrativa. Por isso, como se decidiu no Ac. deste STA de 25/3/2015 – Proc. n.º 0179/15, o direito de acesso a documentos administrativos ao abrigo da LADA não é exercitável para a obtenção de explicações, justificações, conclusões ou juízos de valor. (…) não pode deixar de se entender que “o processo de intimação pressupõe a existência de documentos pré-constituídos ou materializados em poder da Administração e não pode servir para impor à entidade administrativa o dever de produzir novos documentos ou praticar actos administrativos ou regulamentares que se considerem em falta, ou organizar dossiers estruturados ou sínteses de documentação administrativa sobre determinada matéria, ou ainda esclarecer quaisquer questões atinentes a anterior actuação administrativa” (cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha in “Comentário ao CPTA”, 3.ª edição, 2010, pág. 698).”. 37. No mesmo sentido, a CADA tem entendido que a entidade requerida só tem o dever de facultar o acesso a documentos previamente existentes e que estejam na sua disponibilidade, nos termos do n.º 6 do artigo 13.º da LADA), v.g. o Parecer da CADA n.º 416/2024, Processos n.ºs 847/2024, 878/2024 e 1017/2024. 38. Além de que, como decidido no Acórdão deste STA de 13/11/2016, Processo n.º 0961/16, não se pode impor à Administração que, para dar satisfação ao pedido de acesso a documento administrativo, crie novos documentos. 39. Pelo que no presente caso, considerando que a Requerente pretende aceder ao documento em que se baseia o Quadro 6, que contém apenas elementos numéricos/quantitativos, que integra o Balanço Social da PGR, é de proceder a questão invocada pela Entidade Requerida quanto à inexistência do documento em questão e, consequentemente, não se poder impor à Entidade Requerida que permita o acesso de um documento inexistente ou sequer se se imponha que elabore o documento em causa. 40. O levantamento de dados quantitativos não tem de estar refletido em documento pré-existente, antes traduzindo o resultado dos trabalhos preparatórios de elaboração do documento administrativo que consiste o Quadro 6, pelo que, no presente caso, coloca-se a questão da falta de existência do documento cujo acesso é requerido. 41. Sem prejuízo, ainda que assim não fosse, os elementos quantitativos que tenham sido colhidos pela Entidade Requerida não consubstanciam eles próprios um documento administrativo para efeitos da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA), havendo de delimitar os conceitos legais de documento administrativo e o de apontamentos e notas preliminares ou preparatórias, os quais são substancialmente distintos e se aplica regime legal de acesso diferenciado. 42. Nos termos do disposto na al. a), do n.º 2 do artigo 3.º da LADA, exceciona-se da noção de documento administrativo, para efeitos desta Lei, as “notas pessoais, esboços, apontamentos, comunicações eletrónicas pessoais e outros registos de natureza semelhante, qualquer que seja o seu suporte”. 43. Em face da configuração do documento cujo acesso está em causa – aquele que tenha servido de suporte à elaboração do Quadro 6 do Balanço Social de 2024 da PGR –, não pode haver dúvidas de que os apontamentos que sirvam de suporte à elaboração de documentos, in casu, o Quadro 6, não constitui um documento administrativo para este efeito. 44. Documento administrativo é o Quadro 6, mas esse já é do conhecimento da Requerente e está livremente acessível. 45. O levantamento de dados quantitativos não só não tem de estar refletido em documento pré-existente, como esse documento, a existir, consubstancia um documento preliminar ou preparatório do documento administrativo elaborado do Quadro 6, a que não é de reconhecer o direito de acesso. 46. Notas de trabalho ou apontamentos, ou outros registos de natureza semelhante, são notas elaboradas por determinado(s) sujeito(s) para seu uso próprio e que não se destinam a ser partilhados com outrem. 47. Pelo que, é também de reconduzir o pedido de acesso em causa na presente intimação ao regime de exceção previsto na alínea a), do n.º 2 do artigo 3.º da LADA. 48. Tal documento a que a Requerente pretende aceder, a existir, constitui mera nota de trabalho preparatória da elaboração do documento que constitui o Quadro 6 do Balanço Social 2024, que não integra qualquer procedimento administrativo, nem a sua elaboração é obrigatória ou está normativamente prevista, não constituindo um documento administrativo para efeitos da LADA, estando abrangido pelas situações de reserva de acesso ou de exceção previstas na lei. 49. Este entendimento é corroborado pela doutrina de José Renato Gonçalves, ao claramente expressar que, nos termos da exceção legal prevista na al. a), do n.º 2 do artigo 3.º da LADA, as “notas pessoais, esboços, apontamentos e outros registos de natureza semelhante englobam anotações que não tenham de ser produzidas enquanto tais, designadamente por força de lei ou de regulamento. Trata-se, por exemplo, de registos preparatórios de documentos ou de intervenções (…)”, in Acesso à Informação das Entidades Públicas, Coimbra, Almedina, 2002, pág. 35. 50. Pelo que, em face de todo o exposto, conclui-se pela improcedência do presente pedido de intimação a acesso de documento, por não provado. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.” da Constituição da República Portuguesa, em julgar a intimação improcedente, por não provada, absolvendo a Entidade Requerida do pedido. Fixa-se à presente intimação o valor de € 30.000,00 – artigo 34.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA. Custas a cargo da Requerente. Lisboa, 26 de junho de 2025. - Ana Celeste Catarilhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) - Frederico Macedo Branco - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva.

Sumário

II- Nos termos do n.º 6 do artigo 13.º da LADA, a entidade requerida não tem o dever de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido, nem a obrigação de fornecer extratos de documentos, caso isso envolva um esforço desproporcionado que ultrapasse a simples manipulação dos mesmos.

III- É à luz do pedido que, em concreto, foi apresentado junto da autoridade administrativa e na presente instância, que tem de ser decidida a pretensão requerida.

IV- O direito de acesso a documentos administrativos tem de se fundar em documentos pré-existentes, o que não ocorre em relação aos elementos quantitativos/numéricos a que respeitam o Quadro 6, pretendidos pela Requerente, por não estarem refletidos em qualquer documento que possa ser fornecido.

V- Não se impõe à Administração que, para dar satisfação ao pedido de acesso a documento administrativo, crie novos documentos.

VI- A que acresce que os elementos quantitativos que tenham sido colhidos pela Entidade Requerida não consubstanciam eles próprios um documento administrativo para efeitos da LADA, havendo de delimitar os conceitos legais de documento administrativo e o de apontamentos e notas preliminares ou preparatórias, os quais são substancialmente distintos e se aplica regime legal de acesso diferenciado.

VII- Nos termos do disposto na al. a), do n.º 2 do artigo 3.º da LADA, exceciona-se da noção de documento administrativo, as “notas pessoais, esboços, apontamentos, comunicações eletrónicas pessoais e outros registos de natureza semelhante, qualquer que seja o seu suporte”.

Texto Integral

Espécie: Outros processos urgentes:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

1. AA, devidamente identificada nos autos, veio requerer a intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, nos termos do artigo 104.º e segs. do CPTA, do CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO (CSMP), com vista a obter a consulta do documento subjacente a quadro estatístico – Quadro n.º 6 –, constante do Balanço Social 2024 da Procuradoria Geral da República (PGR), referente a “Ausências Prolongadas de Magistrados do Ministério Público”, com a identificação da pessoa em causa.

2. A Requerente, AA alega, em síntese, que a presente intimação tem como objetivo o exercício do seu direito de defesa, na qualidade de arguida, quanto à sanção disciplinar de suspensão do exercício de funções aplicada no Processo disciplinar n.º ..2/23, pelo CSMP, pretendendo intentar ação em juízo, para efeitos de provar que o cumprimento daquela sanção disciplinar se iniciou no dia 08/02/2024 e teve o seu termo no dia 05/08/2024.

Pretende que o CSMP permita e realize todas as prestações de facto necessárias à efetiva consulta do documento estatístico de ausências por motivo disciplinar no ano de 2024 na área da Procuradoria Regional de Lisboa, constante do Quadro 6, publicado no Balanço Social 2024, editado pela PGR, com data de 16/06/2024.

3. Na sua resposta, a Entidade Requerida pugna pela improcedência do pedido de intimação, sustentando, em síntese, que as informações e dados recolhidos que serviram de base à elaboração dos referidos quadros estatísticos inseridos no Balanço Social 2024 não se encontrarem vertidos em qualquer documento, só numa contagem numérica total, que foi depois inserida nos respetivos quadros estatísticos, sendo o produto de um trabalho de recolha e compilação de dados quantitativos (expressos em números), realizado pelos serviços de apoio do CSMP e segundo dados fornecidos pelas Procuradorias-Gerais Regionais.

Assim, perante a inexistência de qualquer documento nominal que tenha servido de base à elaboração dos quadros estatísticos de magistrados do Ministério Público, constantes do Balanço Social de 2024, entende o Requerido ser de aplicar a orientação da Comissão de Acesso a Documentos Administrativos (CADA) do disposto no n.º 6 do artigo 13º da LADA, de que, inexistindo o suporte documental pretendido, não pode o pedido da Requerente proceder.

Além de que invoca que estando em causa a pretensão expressa de obter documento/informação com a identidade de magistrado objeto de sanção disciplinar em 2024, tal implica o acesso a informação relativa a procedimento disciplinar do CSMP a que a Requerente seria alheia, carecendo de interesse legítimo para justificar tal acesso.

Não se verificando a condição prevista na al. a) do artigo 6.º da LADA, entende o Requerido que a Requerente não alegou concretamente, nem demonstrou, ser titular de um interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido para consulta de alegado documento contendo tais informações e dados pessoais relacionados com procedimentos disciplinares relativos a outros magistrados.

Pede a improcedência da presente intimação, por não provada.

4. Notificada da resposta e da apresentação do processo administrativo instrutor, a Requerente nada disse ou requereu.

5. O processo vai à Conferência para julgamento, sem vistos dos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, por ser um processo urgente.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DA INTIMAÇÃO - QUESTÕES A APRECIAR

6. Constitui objeto da presente intimação decidir se assiste o direito à Requerente de aceder ao documento requerido, que serviu de base à elaboração do Quadro 6 do Balanço Social 2024, da Procuradoria Geral da República.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

7. Neste Supremo Tribunal Administrativo julgam-se provados os seguintes factos:

A) A Requerente é Magistrada do Ministério Público – Acordo;

B) A Requerente é visada no processo disciplinar n.º ..2/23, tendo sido notificada, em 07/02/2024, do acórdão do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, datado de 10/01/2024, que lhe aplicou a sanção disciplinar de suspensão do exercício de funções pelo período de 180 dias – Acordo;

C) A Procuradoria Geral da República publicou no seu site oficial, “CSMP – Quadros de Magistrados”, o Balanço Social 2024 – Quadro Estatístico de Magistrados, em 19/06/2024, que constituem em indicadores de recursos humanos, sua variação, composição, distribuição e projeção no curto/médio prazo, por referência aos dados de 30/05/2024 – Acordo;

D) Em 11/04/2025, por correio eletrónico, a Requerente apresentou pedido de acesso a documento junto do Conselho Superior do Ministério Público, onde invoca ter tomado conhecimento do “Balanço Social 2024 – Quadro Estatístico de Magistrados”, com data de 19/06/2024, editado pela PGR, no site oficial, referindo que nesse Balanço Social 2024 está o Quadro 6, o qual se refere a “Ausências Prolongadas de Magistrados do Ministério Público”, requerendo que o CSMP “no prazo de 10 dias faculte para consulta (via digitalizada a remeter para o presente email) do documento subjacente aquele número estatístico, com a identificação da pessoa em causa”, juntando ao requerimento o envio do Quadro n.º 6 – docs. 1 e 2, juntos com o requerimento inicial, para que se remete e se consideram integralmente reproduzidos;

E) Com o acesso ao documento requerido a Requerente visa “provar que o cumprimento daquela sanção disciplinar se iniciou no dia 8-02-2024 e teve o seu termo no dia 06.08.2024” – Acordo;

F) Em 30/04/2025 o Conselho Superior do Ministério Público negou o acesso ao documento, nos termos do despacho do Vice Procurador-Geral da República, de 23/04/2025, com o fundamento de o direito de acesso a documentos administrativos se fundar em documentos já existentes, sendo o Balanço Social 2024 e os seus quadros estatísticos de magistrados do Ministério Público um documento administrativo, embora a informação subjacente aos quadros estatísticos agregados e os dados individuais que permitiram a contagem não se encontre vertida em qualquer documento separado pré-existente, resultando do trabalho de recolha e compilação de dados quantitativos fornecidos pelas Procuradorias-Gerais Regionais, resultando tão só numa contagem numérica total, inserida posteriormente nos respetivos quadros estatísticos – cfr. doc. 3 junto com o requerimento inicial.

Não se provaram quaisquer outros factos para a decisão a proferir.

DE DIREITO

8. Importa entrar na análise dos fundamentos da presente intimação para acesso a documento administrativo, nos termos invocados pela Requerente e à luz da defesa apresentada pela Entidade Requerida

9. A Requerente vem formular o pedido de intimação da Entidade Requerida a aceder a documento administrativo, nos termos do disposto no artigo 104.º e seguintes do CPTA, que designa para “consulta de processo” (cfr. intróito do requerimento inicial), mas cujo pedido formulado em juízo é de ser a Entidade Requerida intimada no prazo de 10 dias a “permitir e a realizar todas as prestações de facto necessárias e adequadas à efetiva consulta pela Requerente/interessada (via digitalizada a remeter para o email …) do documento subjacente aquele número estatístico (1) de ausências por motivo “Disciplinar” no ano de 2024 na área da Procuradoria Regional de Lisboa, constante do Quadro 6, com a identificação da pessoa em causa”.

10. Não há dúvidas de que a pretensão da Requerente se insere no exercício do direito de acesso aos documentos administrativos, primeiramente manifestado por via administrativa, mediante a apresentação do requerimento junto da Entidade Requerida e posteriormente, perante a recusa de acesso, mediante a instauração da presente intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, segundo o disposto no artigo 104.º do CPTA.

11. O pedido de acesso a documentos administrativos traduz a concretização legal do ditame constitucional, previsto no n.º 2 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), como um direito e uma garantia dos administrados, segundo o qual, os cidadãos têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo das matérias reservadas relativas à segurança interna e externa, investigação criminal e intimidade das pessoas, que não se configuram no presente caso.

12. Segundo o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 254/99, de 04/05/1999, Processo n.º 456/97, o direito fundamental de acesso aos arquivos e registos administrativos é um direito fundamental de natureza análoga a um direito, liberdade e garantia.

13. Contudo, quando esteja em colisão com outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos, não está impedida a sua restrição, mesmo para além dos limites referidos no n.º 2 do artigo 268.º da CRP.

14. O direito à informação está intrinsecamente ligado ao princípio da transparência, o qual tem expressão em tratados e convenções internacionais, como no artigo 19.º da Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH), o artigo 19.º, n.º 2 do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos (PIDCP) ou o artigo 10.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos (CEDH) e a nível interno, nos artigos 37.º, n.º 1, 48.º, n.º 2 e 268.º, n.ºs 1 e 2 da CRP.

15. No plano infraconstitucional, o Código de Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo D.L. n.º 4/2015, de 07/01, estabelece no artigo 82.º o direito de os interessados serem informados pelo responsável pela direção do procedimento, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos que lhes digam diretamente respeito, bem como o direito de conhecer as resoluções definitivas que sobre ele forem tomadas.

16. Acresce prever o artigo 83.º do CPA, que “Os interessados têm o direito de consultar o processo que não contenha documentos classificados ou que revelem segredo comercial ou industrial ou segredo relativo à propriedade literária, artística ou científica.” (n.º 1), o qual “abrange os documentos relativos a terceiros, sem prejuízo da proteção dos dados pessoais nos termos da lei” (n.º 2) e ainda que os interessados “têm o direito, mediante o pagamento das importâncias que forem devidas, de obter certidão, reprodução ou declaração autenticada dos documentos que constem dos processos a que tenham acesso.” (n.º 3).

17. O CPA refere-se ainda a este direito no seu artigo 17.º, no qual, sob a epígrafe “Princípio da administração aberta”, densifica o conteúdo dos princípios do arquivo aberto (“open file”) e da transparência administrativa inscritos no citado n.º 2 do artigo 268.º da CRP, prescrevendo, de entre o mais, que o acesso aos arquivos e registos administrativos é regulado por lei.

18. A lei a que se refere o disposto no n.º 2 do artigo 17.º do CPA é a Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA), aprovada pela Lei n.º 26/2016, de 22/08, que aprova o regime de acesso à informação administrativa e ambiental e de reutilização dos documentos administrativos.

19. O artigo 2.º da LADA, sob a epígrafe “Princípio da Administração aberta” consagra o princípio da disponibilização ativa de informação administrativa, com o claro propósito de que seja assegurada uma efetiva transparência e liberdade de acesso aos documentos administrativos.

20. O direito de acesso previsto e regulado na LADA incide apenas sobre os documentos administrativos, cuja definição está prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º da LADA, o qual prevê:

“1- Para efeitos da presente lei, considera-se:

a) «Documento administrativo» qualquer conteúdo, ou parte desse conteúdo, que esteja na posse ou seja detido em nome dos órgãos e entidades referidas no artigo seguinte, seja o suporte de informação sob a forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material, neles se incluindo, designadamente, aqueles relativos a:

i) Procedimentos de emissão de atos e regulamentos administrativos;

ii) Procedimentos de contratação pública, incluindo os contratos celebrados;

iii) Gestão orçamental e financeira dos órgãos e entidades;

iv) Gestão de recursos humanos, nomeadamente os dos procedimentos de recrutamento, avaliação, exercício do poder disciplinar e quaisquer modificações das respetivas relações jurídicas.”.

21. Para efeitos da LADA, documento administrativo é qualquer suporte de informação gráfico, sonoro, visual, informático ou registo de outra natureza, elaborado ou detido por/ou em nome de órgão ou entidade pública, designadamente, relatórios, estudos, pareceres, atas, contratos, autos, circulares, ofícios-circulares, ordens de serviço, despachos normativos internos, instruções e orientações de interpretação legal ou de enquadramento da atividade ou outros elementos de informação.

22. No entanto, segundo o disposto no n.º 2 do artigo 3.º da LADA:

“Não se consideram documentos administrativos:

a) As notas pessoais, esboços, apontamentos, comunicações eletrónicas pessoais e outros registos de natureza semelhante, qualquer que seja o seu suporte;

b) Os documentos cuja elaboração não releve da atividade administrativa, designadamente aqueles referentes à reunião do Conselho de Ministros e ou à reunião de Secretários de Estado, bem como à sua preparação;

c) Os documentos produzidos no âmbito das relações diplomáticas do Estado português.”.

23. No domínio do direito à informação não procedimental, como é o caso, vigora o princípio do arquivo aberto, ou seja, a regra do acesso livre, consagrada no artigo 5.º da LAD, segundo o qual:

“1- Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm o direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência.”.

24. Como antes decidido por este Supremo Tribunal Administrativo (STA), no Acórdão de 19/12/2006, Processo n.º 0850/06, “Estamos pois perante um direito fundamental, embora fora do catálogo, relativamente ao qual as restrições a operar [por lei da Assembleia da República ou por decreto-lei autorizado cf. artº 165º, nº 1, alínea b) da CRP] se devem conformar aos princípios enformadores da atividade administrativa, maxime ao necessário para salvaguarda de outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos (cf. artigo 18º, n.º 2, da CRP), o que significa que a Administração, iluminada pelo princípio da transparência, se deve abster de comportamentos (ações ou omissões) que se traduzam em ilegítimas restrições ou compressões dos direitos, liberdades e garantias que a Constituição prevê. Concretamente, como corolário do princípio da transparência, o não acesso a registos administrativos apenas deve decorrer de vias expressamente previstas na lei e não pelo recurso a interpretações restritivas do conceito de documento. De tal quadro normativo também decorre a falta de apoio legal da possibilidade de discricionariamente qualquer agente da Administração poder qualificar qualquer documento como nota pessoal, esboço ou apontamento”.

25. Como resulta da lei e da jurisprudência constitucional e administrativa, o direito de acesso aos documentos administrativos não é absoluto, podendo estar sujeito a restrições, como resulta do disposto no artigo 6.º da LADA.

26. Nos termos de tal preceito legal do artigo 6.º da LADA, sob epígrafe “Restrições ao direito de acesso”, establecem-se inúmeras situações em que o acesso aos documentos administrativos pode ser limitado ou condicionado, como nos casos:

(i) dos documentos administrativos preparatórios de uma decisão ou constantes de processos não concluídos, cujo acesso pode ser diferido até à tomada de decisão, ao arquivamento do processo ou ao decurso de um ano após a sua elaboração, consoante o evento que ocorra em primeiro lugar (n.º 3), ou

(ii) dos documentos nominativos, cujo acesso ocorre se o interessado estiver munido de autorização escrita do titular dos dados que seja explícita e específica quanto à sua finalidade e quanto ao tipo de dados a que quer aceder [n.º 5, al. a)] ou se demonstrar fundamentadamente ser titular de um interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido suficientemente relevante, após ponderação, no quadro do princípio da proporcionalidade, de todos os direitos fundamentais em presença e do princípio da administração aberta, que justifique o acesso à informação[n.º 5, al. b)].

27. Importa ainda destacar o disposto no n.º 8, do artigo 6.º da LADA, segundo o qual, os documentos administrativos sujeitos a restrições de acesso são objeto de comunicação parcial sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada.

28. No que respeita à “Forma do acesso”, regula o artigo 13.º da LADA, nos seguintes termos:

“1- O acesso aos documentos administrativos exerce-se através dos seguintes meios, conforme opção do requerente:

a) Consulta gratuita, eletrónica ou efetuada presencialmente nos serviços que os detêm;

b) Reprodução por fotocópia ou por qualquer meio técnico, designadamente visual, sonoro ou eletrónico;

c) Certidão.

2- Os documentos são transmitidos em forma inteligível e em termos rigorosamente correspondentes aos do conteúdo do registo.

(…).

6- A entidade requerida não tem o dever de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido, nem a obrigação de fornecer extratos de documentos, caso isso envolva um esforço desproporcionado que ultrapasse a simples manipulação dos mesmos.” (sublinhado nosso).

29. Reportando agora ao concreto pedido que foi formulado pela Requerente, fica claro do teor do requerimento apresentado e também dos termos em que a Requerente apresenta a presente intimação em juízo, que não requereu ao CSMP, nem na presente instância, o pedido de prestação de informações, mas sim, o pedido de acesso a documento administrativo.

30. Pelo que é à luz do pedido que, em concreto, foi apresentado junto da autoridade administrativa e na presente instância de intimação, que tem de ser decidida a pretensão requerida pela Requerente.

31. Pugnando a Requerente pelo livre acesso aos documentos previstos no citado Balanço Social – 2024, a Entidade Requerida veio invocar que os elementos quantitativos/numéricos a que respeitam o Quadro 6, pretendidos pela Requerente, não estão refletidos em qualquer documento que possa ser fornecido, por a informação subjacente aos quadros estatísticos agregados e os dados individuais que permitiram a contagem, não se encontrar vertida em qualquer documento separado pré-existente, resultando do trabalho de recolha e compilação de dados quantitativos fornecidos pelas Procuradorias-Gerais Regionais, resultando tão só numa contagem numérica total, inserida posteriormente nos respetivos quadros estatísticos, assim recusando o acesso documental requerido.

32. Sustenta, pois, o CSMP que o direito de acesso a documentos administrativos tem de se fundar em documentos pré-existentes.

33. A questão que cumpre decidir incide, por isso, sobre o invocado direito da Requerente em aceder a documento administrativo, que consiste em documento que esteja subjacente à elaboração do Quadro 6 do Balanço Social – 2024, da Procuradoria Geral da República.

34. Como decorre do disposto no n.º 6 do artigo 13.º da LADA, de vasta e reiterada jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo (STA) e também de inúmeros pareceres da Comissão de Acesso aos Documentos Adminstrativos (CADA) acerca da questão da pré-existência do documento administrativo objeto do pedido de consulta ou de acesso, o acesso a documentos administrativos está intrinsecamente ligado à existência desses documentos, pois a LADA estabelece que o direito de acesso se exerce sobre documentos pré-existentes.

35. Se o documento não existe, não pode ser acedido.

36. Como decidido no Acórdão deste STA, de 18/05/2017, Processo n.º 0470/17, “Assim, este direito tem por objecto documentos existentes em poder da Administração, não podendo servir para lhe impor a produção de novos documentos nem para esclarecer questões respeitantes a uma anterior actuação administrativa. Por isso, como se decidiu no Ac. deste STA de 25/3/2015 – Proc. n.º 0179/15, o direito de acesso a documentos administrativos ao abrigo da LADA não é exercitável para a obtenção de explicações, justificações, conclusões ou juízos de valor. (…) não pode deixar de se entender que “o processo de intimação pressupõe a existência de documentos pré-constituídos ou materializados em poder da Administração e não pode servir para impor à entidade administrativa o dever de produzir novos documentos ou praticar actos administrativos ou regulamentares que se considerem em falta, ou organizar dossiers estruturados ou sínteses de documentação administrativa sobre determinada matéria, ou ainda esclarecer quaisquer questões atinentes a anterior actuação administrativa” (cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha in “Comentário ao CPTA”, 3.ª edição, 2010, pág. 698).”.

37. No mesmo sentido, a CADA tem entendido que a entidade requerida só tem o dever de facultar o acesso a documentos previamente existentes e que estejam na sua disponibilidade, nos termos do n.º 6 do artigo 13.º da LADA), v.g. o Parecer da CADA n.º 416/2024, Processos n.ºs 847/2024, 878/2024 e 1017/2024.

38. Além de que, como decidido no Acórdão deste STA de 13/11/2016, Processo n.º 0961/16, não se pode impor à Administração que, para dar satisfação ao pedido de acesso a documento administrativo, crie novos documentos.

39. Pelo que no presente caso, considerando que a Requerente pretende aceder ao documento em que se baseia o Quadro 6, que contém apenas elementos numéricos/quantitativos, que integra o Balanço Social da PGR, é de proceder a questão invocada pela Entidade Requerida quanto à inexistência do documento em questão e, consequentemente, não se poder impor à Entidade Requerida que permita o acesso de um documento inexistente ou sequer se se imponha que elabore o documento em causa.

40. O levantamento de dados quantitativos não tem de estar refletido em documento pré-existente, antes traduzindo o resultado dos trabalhos preparatórios de elaboração do documento administrativo que consiste o Quadro 6, pelo que, no presente caso, coloca-se a questão da falta de existência do documento cujo acesso é requerido.

41. Sem prejuízo, ainda que assim não fosse, os elementos quantitativos que tenham sido colhidos pela Entidade Requerida não consubstanciam eles próprios um documento administrativo para efeitos da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA), havendo de delimitar os conceitos legais de documento administrativo e o de apontamentos e notas preliminares ou preparatórias, os quais são substancialmente distintos e se aplica regime legal de acesso diferenciado.

42. Nos termos do disposto na al. a), do n.º 2 do artigo 3.º da LADA, exceciona-se da noção de documento administrativo, para efeitos desta Lei, as “notas pessoais, esboços, apontamentos, comunicações eletrónicas pessoais e outros registos de natureza semelhante, qualquer que seja o seu suporte”.

43. Em face da configuração do documento cujo acesso está em causa – aquele que tenha servido de suporte à elaboração do Quadro 6 do Balanço Social de 2024 da PGR –, não pode haver dúvidas de que os apontamentos que sirvam de suporte à elaboração de documentos, in casu, o Quadro 6, não constitui um documento administrativo para este efeito.

44. Documento administrativo é o Quadro 6, mas esse já é do conhecimento da Requerente e está livremente acessível.

45. O levantamento de dados quantitativos não só não tem de estar refletido em documento pré-existente, como esse documento, a existir, consubstancia um documento preliminar ou preparatório do documento administrativo elaborado do Quadro 6, a que não é de reconhecer o direito de acesso.

46. Notas de trabalho ou apontamentos, ou outros registos de natureza semelhante, são notas elaboradas por determinado(s) sujeito(s) para seu uso próprio e que não se destinam a ser partilhados com outrem.

47. Pelo que, é também de reconduzir o pedido de acesso em causa na presente intimação ao regime de exceção previsto na alínea a), do n.º 2 do artigo 3.º da LADA.

48. Tal documento a que a Requerente pretende aceder, a existir, constitui mera nota de trabalho preparatória da elaboração do documento que constitui o Quadro 6 do Balanço Social 2024, que não integra qualquer procedimento administrativo, nem a sua elaboração é obrigatória ou está normativamente prevista, não constituindo um documento administrativo para efeitos da LADA, estando abrangido pelas situações de reserva de acesso ou de exceção previstas na lei.

49. Este entendimento é corroborado pela doutrina de José Renato Gonçalves, ao claramente expressar que, nos termos da exceção legal prevista na al. a), do n.º 2 do artigo 3.º da LADA, as “notas pessoais, esboços, apontamentos e outros registos de natureza semelhante englobam anotações que não tenham de ser produzidas enquanto tais, designadamente por força de lei ou de regulamento. Trata-se, por exemplo, de registos preparatórios de documentos ou de intervenções (…)”, in Acesso à Informação das Entidades Públicas, Coimbra, Almedina, 2002, pág. 35.

50. Pelo que, em face de todo o exposto, conclui-se pela improcedência do presente pedido de intimação a acesso de documento, por não provado.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.” da Constituição da República Portuguesa, em julgar a intimação improcedente, por não provada, absolvendo a Entidade Requerida do pedido.

Fixa-se à presente intimação o valor de € 30.000,00 – artigo 34.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA.

Custas a cargo da Requerente.

Lisboa, 26 de junho de 2025. - Ana Celeste Catarilhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) - Frederico Macedo Branco - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva.

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I- RELATÓRIO

DECISÃO