0558/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Se o acórdão recorrido disse que a ilegalidade da requisição civil dos maquinistas em greve trazia duas causas de nulidade ao acto por que a Administração puniu um desses trabalhadores, não se nos depara no aresto uma alternativa não resolvida, geradora de omissão de pronúncia quanto ao autêntico motivo da nulidade, mas antes a indicação de uma razão dupla para esse efeito invalidante.

II- Os actos consequentes dos anteriormente anulados são os também abrangidos pelo efeito destrutivo do julgado anulatório, pelo que é normalmente no âmbito da execução desse julgado que se declara a nulidade de tais actos.

III- Se a execução do aresto que anulou uma requisição civil – produtora de efeitos directos e indirectos, nestes últimos se incluindo o de atribuir à Administração Pública uma competência disciplinar de que ela, em princípio, careceria – não abranger a supressão das penas disciplinares assim aplicadas, não podem esses actos punitivos ser havidos como consequentes daquela requisição civil e, portanto, ser declarados nulos «ex vi» do art. 133º, n.º 2, al. i), do CPA.

IV- Mas, sendo ilegal a requisição civil e dependendo desta a competência absoluta da Administração Pública para perseguir disciplinarmente os trabalhadores requisitados, deve considerar-se nulo o acto administrativo que punira um deles, por falta de atribuições do seu autor (art. 133º, n.º 2, al. b), do CPA).

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A Secretária de Estado dos Transportes interpôs recurso jurisdicional do acórdão do TCA-Sul que, concedendo provimento ao recurso contencioso deduzido pelo maquinista da CP A…, englobado na requisição civil imposta pela Portaria n.º 245-A/2000, de 3/5, declarou nulo o despacho que, na sequência de processo disciplinar, punira esse trabalhador e aqui recorrido com a sanção de 50.000$00 de multa.

A recorrente terminou a sua alegação de recurso com o oferecimento das seguintes conclusões:

1- A fim de obstar à verificação de oposição de julgados, deve ser observada a jurisprudência vertida no acórdão do STA de 17/1/2008, proc. n.º 6946/03 e nos acórdãos do douto tribunal «a quo» de 28/3/2008 (também proc. 6946/03) e de 30/1/2007 (proc. 6959/03), incidentes sobre as mesmas questões materiais e no âmbito do mesmo quadro normativo, verificados que são os mesmos pressupostos, sendo de concluir como nesses acórdãos.

2- Não se está perante um acto consequente, na medida em que não existe conexão jurídica entre os dois actos administrativos.

3- Ao considerar que o acto impugnado consubstancia em alternativa a situação prevista no n.º 2, al. i), do art. 133º do CPA ou a situação contemplada no n.º 2, al. b), do mesmo art. 133º, o douto acórdão sob recurso não se pronunciou claramente sobre esta questão fundamental debatida nos autos.

De qualquer modo,

4- Considerando a subsunção na norma do citado n.º 2, al. i), não se pronunciou pela inverificação do limite estabelecido no segmento final dessa norma, ou seja, inexistirem «contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do acto», qualificação que se crê conferir à CP, por ser a entidade patronal do recorrente e pelas razões expostas «supra». Ou,

5- Considerando, por outro lado, que se está perante a prática de acto estranho às atribuições do seu autor (art. 133º, n.º 2, al. b), não ponderou que, no caso, as atribuições prosseguidas pela entidade patronal se inscrevem no âmbito de actuação da entidade recorrida.

6- Também o acórdão sob recurso não se deteve, ao decidir nos termos do n.º 2 do art. 134º do CPA, na possibilidade de o acto recorrido ter produzido efeitos jurídicos dignos de tutela (art. 134º, n.º 3), sendo certo ainda que arestos posteriores, já citados, se pronunciaram sobre a questão da produção de efeitos putativos com fundamentação que se tem por escassa ou inexistente mesmo.

7- O respeito pelo caso julgado, nas sentenças emitidas e ainda nas que, conforme se prevê, venham a ser prolatadas, sobre os despachos sancionatórios proferidos ao abrigo da Portaria 245-A/2000 vai conduzir a situações violadoras de princípios de igualdade e de certeza e segurança jurídica.

O recorrido contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

1- O acto em crise é consequente de acto nulo e, por isso, também nulo.

2- Mesmo que assim não se entendesse, seria igualmente nulo em virtude de ausência de competência decisória do recorrente, por ser matéria alheia às suas atribuições.

3- Sendo nulo, não serão de manter quaisquer efeitos, não havendo interesses públicos ou particulares a considerar.

4- Neste processo pede-se a anulação da sanção disciplinar e não dos seus possíveis reflexos na subsequente vida laboral do recorrido, pelo que não é de aplicar, nestes casos, o previsto no art. 134º, n.º 3, do CPA.

5- Sendo a uniformidade da jurisprudência um valor, ainda que não absoluto, a mesma atingir-se-á melhor pelo indeferimento do presente recurso.

O Ex.º Magistrado do Mº Pº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

O recurso contencioso dos autos acometeu o despacho de um Secretário de Estado que, no uso da competência dispositiva advinda da requisição civil de trabalhadores da CP na sequência de uma greve, aplicou uma pena disciplinar ao recorrente, maquinista da empresa, por factos ocorridos no âmbito temporal da requisição mas alheios ao exercício do direito à greve. Aquando da decisão do recurso contencioso, o seu «thema decidendum» abrangia somente dois vícios, imputados ao acto «in initio» e mantidos nas conclusões da alegação de recurso; e tratava-se de vícios inclinados à nulidade do acto, fosse por ele ser consequente de uma requisição civil entretanto julgada ilegal, fosse porque este juízo de ilegalidade trouxera ou mostrara a incompetência absoluta do autor do despacho punitivo. O acórdão «sub judicio» enfrentou esses dois vícios, concluindo pela procedência de ambos e pela inerente declaração de nulidade do acto recorrido. Mas, neste recurso jurisdicional, a recorrente insurge-se contra o aresto, que diz eivado de omissão de pronúncia e de erro de julgamento.

A recorrente não é muito clara na sua arguição de nulidade. Contudo, e ante o teor das conclusões 3.ª a 6.ª, inclusive, da minuta de recurso, percebe-se que aí se localizam os vários motivos em que se desdobraria a suposta nulidade do acórdão, prevista no art. 668º, n.º 1, al. d), do CPC. Vejamos, para já, se procedem esses ataques formais.

Na conclusão 3.ª, a recorrente assevera que o aresto filiou a nulidade do acto em duas causas alternativas, de modo que se desconheceria exactamente qual a pronúncia enunciada. Mas é fantasiosa é bizarra uma tal interpretação do acórdão. Este não contém uma alternativa não resolvida, bem como a omissão de pronúncia que seria inerente a essa não resolução; pois o que o aresto deveras sustenta é que há dois motivos autonomamente causadores da nulidade declarada. Ora, se o acórdão indica uma razão dupla para o efeito invalidante que impõe, logo se mostra contrariada, e até por excesso, a tese de que ele não emitiu pronúncia sobre a real origem da nulidade do acto.

Na conclusão 4.ª, a recorrente diz que o acórdão silenciou a questão de saber se havia contra-interessados a quem conviesse a manutenção do «acto consequente». Contudo, esta é uma afirmação clamorosamente falsa, pois o aresto disse «expressis verbis» que o caso dos autos não prefigurava a «hipótese» de existirem tais contra-interessados. Ora, isto basta para que imediatamente concluamos pela improcedência da arguição – certeza que nos dispensa de convocar outros argumentos também demonstrativos da sua improcedência.

Na conclusão 5.ª, a recorrente afirma que o acórdão não ponderou que as «atribuições» da entidade patronal do recorrido correspondiam ao âmbito em que a Administração tinha de mover-se. Mas esta crítica, que só em parte respeitará a uma omissão de pronúncia, raia a ininteligibilidade. O aresto – mal ou bem, não importa agora – entendeu que o pressuposto atributivo de competência absoluta ao autor do acto afinal não existia, razão por que ele agira fora das atribuições do respectivo ministério. Desta maneira, é inequívoco que o acórdão se ocupou do problema relacionado com as atribuições; e, se ele tratou tal assunto, não pode ser acusado de o ter omitido.

Na conclusão 6.ª, a recorrente censura o aresto por este não ter equacionado a questão à luz do disposto no art. 134º, n.º 3, do CPA. Mas esta matéria, mesmo que generosamente admitamos que «in abstracto» cabia no âmbito do recurso contencioso, não fora colocada nos autos pelos respectivos recorrentes e recorridos; e não se tratando, portanto, de um problema submetido «ab extra» à apreciação do tribunal, a circunstância de o TCA nada ter dito a seu propósito não pode envolver, nem envolve, a nulidade do acórdão («vide» os arts. 660º, n.º 2, e 668º, n.º 1, al. d), do CPC).

Assente que a decisão recorrida não padece da «omissão de pronúncia» que lhe vinha imputada segundo as várias modalidades sobreditas, há que considerar agora se o TCA julgou bem as questões de fundo sobre que se debruçou. Relembremos que o acórdão, confrontado com a anulação da Portaria que impusera a requisição civil, entendeu que o acto recorrido era nulo a dois títulos: por ser um acto consequente do anulado (art. 133º, n.º 2, al. i), do CPA) e por aquela anulação eliminar «in praeteritum» e «ex radice» a eventual competência absoluta do Secretário de Estado para punir disciplinarmente o aqui recorrido (cfr. o DL n.º 637/74, de 20/11, a Portaria n.º 245-A/2000, de 3/5, e o art. 133º, n.º 2, al. b), do mesmo diploma).

Todavia, e desde logo, repugna que a ilegalidade da requisição civil (já constatada por acórdão do STA), enquanto realidade simples e una, possa deveras comportar duas diferentes causas típicas de nulidade – nesta sede, pode dizer-se que «ex uno non fit nisi unum». Mas, porque a mera existência de um dos vícios detectados pelo TCA basta para que o acórdão recorrido deva ser confirmado, temos de ver qual desses dois vícios poderia abstractamente seguir-se àquela ilegalidade e se ele, «in concreto», verdadeiramente ocorreu.

Ora, entendemos que o despacho punitivo e contenciosamente impugnado não pode ser havido como um «acto consequente» da requisição civil para os efeitos previstos no art. 133º, n.º 2, al. i), do CPA. Decerto que, em termos muito gerais, há um nexo de antecedente a consequente entre a requisição civil e o acto sancionatório. Mas a relação exigível para que haja os «actos consequentes» tidos por nulos é muito mais restrita. Com efeito, e «in casu», aquilo que à requisição civil deveras se seguiu, como sua consequência directa e própria, foi somente a atribuição de competência à Administração Pública para punir o aqui recorrido no âmbito do Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL n.º 24/84, de 16/1. Já a simples perseguição disciplinar do recorrido – se a reduzirmos aos seus traços mínimos e essenciais, abstraindo portanto da sua autoria e do seu modo – revela-se alheia à dita requisição civil; pois, mesmo na completa ausência desta, continuaria a justificar-se que o agora recorrido recebesse uma punição disciplinar por ter eventualmente violado deveres laborais a que estava adstrito.

Para melhor percebermos o anteriormente dito, temos de atender a uma nota essencial do conceito de «acto consequente», inserto no art. 133º, n.º 2, al. i), do CPA. Esta noção foi trabalhada a propósito do efeito constitutivo dos julgados anulatórios, que não pode cingir-se à pura e simples supressão do acto anulado, exigindo um resultado destrutivo mais extenso. Assim, muito daquilo que só existe ou que só apresenta um certo conteúdo porque antes existira o acto anulado (ou revogado) há-de comungar do destino deste e com ele desaparecer – sem o que, contrariando imperativos lógicos e ontológicos, a ordem jurídica apresentaria efeitos lesivos sem causa ou consequentes prejudiciais sem antecedente. Ora, e ao invés do afirmado no aresto recorrido, nada sugere que a execução do julgado em que se anulou o acto determinativo da requisição civil devesse passar pela eliminação de despachos punitivos do género daquele que aqui nos ocupa; e, não havendo a garantia de que o acto contenciosamente impugnado tinha uma tal conexão com o referido julgado anulatório, impossível se torna qualificar o acto como «consequente» da requisição civil anulada e, portanto, considerá-lo nulo por isso mesmo.

Mas algum efeito se deverá extrair da certeza, advinda de um aresto do STA entretanto proferido, de que tal requisição civil fora inválida. Eliminada retroactivamente a requisição, suprimida ficou igualmente, «ex ante», a competência disciplinar da Administração Pública, que na mesma requisição exclusivamente se fundava. Assim, torna-se seguro que, a despeito das aparências, o autor do acto punitivo carecia de competência, aliás absoluta, para punir o aqui recorrido; pois a prática desse acto só se incluiria nas atribuições do respectivo ministério se houvesse uma requisição civil válida e eficaz – e sabemos agora que esta indispensável condição não se verificara.

No fundo, a presente situação é análoga à da incompetência do delegado causada pela ilegalidade do acto de delegação. E convém notar duas essenciais coisas: «primo», que não se pode recusar ao recorrido o direito processual de acometer o acto punitivo com fundamento na ilegalidade da requisição civil, pois nada legitima uma tão drástica restrição dos poderes impugnatórios; «secundo», que o recorrido, afinal, invocou nestes autos tudo o que devia em prol da defesa do interesse que elegeu, pois atribuiu ao autor do acto uma falta de atribuições realmente havida – e, perante isto, não pode o tribunal deixar de lhe dar razão a pretexto de que o acto parecera formalmente válido na ocasião em que foi proferido.

Resta dizer que a nulidade do acto não pode ser olvidada ou torneada pelo recurso a figuras como o aproveitamento, a salvaguarda de efeitos putativos ou a restrição temporal dos efeitos da invalidade da requisição civil. A propósito desta última, é logo evidente que uma tal restrição, se fosse possível, haveria de localizar-se no próprio aresto que anulou a requisição, e nunca na pronúncia a emitir nestes autos. Quanto aos efeitos putativos (aos quais se refere o art. 134º do CPA), eles inclinam-se à protecção de benefícios e não, como ora sucede com o recorrido, à permanência de prejuízos. Por fim, e porque nada pode garantir que a punição do recorrido segundo um regime de direito privado teria contornos e desenvolvimentos iguais aos implicados no acto contenciosamente impugnado, pois não existe uma vinculação «ex lege» à pena aplicada, é impossível fazer uso da figura do aproveitamento do acto administrativo para deixar indemne na ordem jurídica o despacho punitivo reconhecidamente nulo.

Deste modo, o acórdão «sub judicio» merece ser confirmado, embora com a ressalva de que a sua pronúncia invalidante só pode suportar-se num dos vícios tidos por causais da nulidade – apenas o que consiste na incompetência absoluta do autor do acto para emitir a punição disciplinar decretada.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar, pelas razões e com a restrição expostas, o acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 23 de Outubro de 2008. – Madeira dos Santos (relator) – Santos Botelho – Costa Reis.