040317 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo A... recorre do acórdão da Secção de 24/6/97, que rejeitou o recurso contencioso por ele interposto do despacho de 21/2/96, do Secretário de Estado da Administração Educativa, pelo qual foi indeferida a sua pretensão de ser abonado pelo índice 120. Alega e conclui: 1ª - O douto acórdão recorrido contraria o disposto no artº 9°, n° 3 do ETAF porquanto a relação de natureza contratual existente entre o recorrente e a Administração Pública não afasta liminarmente o poder de decisão unilateral desta última. 2ª - Nesta relação a Administração não se encontra em posição idêntica à do recorrente mas antes numa posição de supremacia munida do seu “jus imperi”. 3ª - A decisão da Administração, no caso dos autos, não configura uma mera manifestação de vontade negocial mas um verdadeiro acto administrativo. 4ª - É este acto de indeferimento do Sr. Secretário de Estado da Administração Educativa que constitui o objecto do presente recurso. 5ª - De acordo com esse acto foi mantido ao recorrente o índice remuneratório 80 por ele considerado ilegal. 6ª - Ao concluir-se que a decisão da Administração no caso dos autos constitui um verdadeiro acto administrativo, o douto acórdão recorrido também viola o disposto no artº 12° , nº 3, do Decreto-Lei n° 409/89 , de 18 de Novembro. 7ª - Para além disso, o douto acórdão recorrido também enferma de vício de violação de lei por contrariar o disposto no artº 13° e no artº 59°, nº 1, da Constituição. 8ª - Deste modo, o vencimento do recorrente deverá ser reconhecido pelo índice 120 por referência ao período dos autos. 9ª - O douto acórdão recorrido não pode assim ser mantido por contrariar as normas legais identificadas, devendo consequentemente a decisão da Administração ser considerada como acto administrativo e reconhecido ao recorrente o direito a ser remunerado pelo índice 120 no período em causa. Contra-alega a autoridade recorrida que defende dever manter-se a rejeição. O Digno Magistrado do Mº Pº emite o parecer seguinte: Afigura-se-nos, salvo o devido respeito, que não deve aceitar-se a configuração atribuída ao acto recorrido como consubstanciando “uma mera informação dada ao recorrente “. Na verdade, mesmo que não proceda o enfoque dado à questão que integra o “punctum saliens” do presente recurso através do nosso parecer de fls. 84-87, e em que relevou o seu enquadramento na figura do acto destacável na execução do contrato em causa, parece-nos que deve ponderar-se o que segue. Como no douto aresto em apreciação se reconhece o objecto do recurso contencioso foi um “despacho que indefere pretensão do recorrente no sentido de ser abonado pelo índice 120...”. Era pois, uma pretensão de ordem remuneratória que estava em causa e que foi decidida pela Administração no sentido de a indeferir. E, tal pretensão, foi deduzida para dar corpo à inconformação do administrado face ao vencimento que lhe fora processado, como se alcança da matéria de facto considerada assente no douto acórdão (cfr. ponto E com referência aos documentos de fls.72 e seg.). Ora, o processamento dos vencimentos do pessoal da função pública é sempre um acto de direito público (acto administrativo), como se consignou no douto acórdão deste S.T.A. de 21.0ut.97 (Rec. nº 38.895) a propósito de situação similar, pelo que “a fixação do regime de vencimento do mesmo pessoal, encontra-se submetido a uma disciplina de direito administrativo” (ibidem): Sabendo-se que “o contrato constitui a única forma de provimento dos docentes não pertencentes aos quadros dos ensinos preparatório, secundário e médio” (in artº 68º do Dec- Lei nº 18/88 , de 21 de Janeiro) e que as questões de ordem remuneratória respeitantes aos agentes do Estado se encontram sujeitas a disposições estatutárias que se devem considerar imperativas, as mesmas devem considerar-se excluídas da livre disponibilidade dos sujeitos da relação jurídico-administrativa em causa. Daí que, e tendo ainda em vista a caracterização (por parte da jurisprudência deste S.T.A.) do acto de processamento de vencimentos como acto administrativo, a típica reacção perante o mesmo não poderá ser outra senão a do recurso contencioso, ou, pelo menos, tal meio de reacção não deverá ser rejeitado, seja pela sua “degradação” em mera informação (como acabou por ser feito através do douto aresto recorrido), seja pela remessa dos interessados para a via da acção, como a jurisprudência do S.T.A. o vem maioritariamente entendendo (por mais recente, veja-se o douto acórdão de 28.Out.97, proferido no Rec. nº 40.182). Atento o exposto, afigura-se-nos que não concorre motivo de rejeição do recurso, devendo o douto acórdão recorrido ser revogado e o mesmo recurso prosseguir para conhecimento do seu mérito. Pelo que se deixa referido, e porque através do recurso jurisdicional se visa rever a decisão recorrida , e não criar decisão sobre questão nova (e porventura incidente sobre matéria que até nem tivesse sido alegada para Tribunal “a quem”, se o “conhecer de toda a matéria da impugnação do acto administrativo”, a que se refere a alínea e) do artº 110º da L.P.T.A. não for interpretada em termos hábeis - cfr. anotação ao mesmo preceito por Dimas de Lacerda, Artur Maurício e Simões Redinha, e por mais recente, v.g. o acórdão de 5.Jun.96 proferido no Rec. nº 36.453), não deverá conhecer-se da matéria atinente ao mérito e que integra as conclusões 6ª a 9ª da alegação. Nos apontados termos, emitimos parecer no sentido do provimento do presente recurso. Colhidos vistos, cumpre decidir. Deu a Secção como provado: O recorrente é licenciado em História, pela Faculdade de Letras da Universidade do Porto, desde 1988. No ano lectivo de 1993/1994, realizou o estágio pedagógico do ramo de formação educacional, ao abrigo do regime previsto na Portaria nº 850/89 de 3 de Novembro. Desde a entrada em vigor do Dec.-Lei nº 409/89 de 18 de Novembro, exercera funções docentes ao serviço do Ministério da Educação, sendo sempre remunerado pelo índice 120 da escala indiciária anexa a esse diploma. Datado de 1 de Setembro de 1993, o recorrente celebrou com o Ministério da Educação, na Escola Secundária de Almeida Garrett, Centro de Área Educativa do Porto, Direcção Geral de Educação do Norte um “contrato de prestações de serviços” como “professor pertencente aos quadros para o ano escolar de 1993/1994, válido até ao final do ano escolar” aí se estipulando também que o recorrente seria “abonado pelo índice 80 da tabela de rendimentos da função pública (doc. de fls.17). Posteriormente à assinatura do contrato referido na alínea anterior, o recorrente, dirigiu várias reclamações e “recursos hierárquicos” dirigidos ao Ministério da Educação e ao Secretário de Estado da Administração Educativa “no sentido da rectificação do índice remuneratório de 80 para 120 (cfr. docs. de fls. 72 a 81). Por ofício nº 10.473, datado de 2.12.1993 foi o recorrente informado de acto da Directora do Departamento de gestão de Recursos Educativos confirmando que o vencimento devido aos estagiários do ramo educacional se faz pelo índice 80. Desse acto recorreu hierarquicamente o recorrente para o Ministério da Educação. Datada de 12.2.1996 o Adjunto do Gabinete do Secretário de Estado da Administração Educativa, com referência ao assunto: “remuneração dos Estagiários dos ramos educacionais”, emitiu a informação nº 52/SEAE/96, na qual, começando por fazer referência aos “inúmeros recursos interpostos para esta Secretaria do Estado pelos professores licenciados que frequentam estágios pedagógicos dos ramos educativos em virtude de verem processado o seu vencimento pelo índice 80, quando entendem, deveria ser processado pelo índice 120” se conclue no final “que o Dec-Regulamentar nº 14/93, apenas abrange os alunos estagiários das licenciaturas das faculdades de ciências e do estágio das licenciaturas em ensino, a quem deverá ser atribuído, pelo período de 12 meses, vencimento correspondente ao índice 80. Aos estagiários portadores de licenciatura deverá atribuir-se vencimento correspondente ao índice 120, da mesma escala indiciária. Os recorrentes, deverão ver negado provimento ao pretendido por ilegitimidade, uma vez que, de livre vontade e sem reserva, celebraram os contratos bem conhecendo que estes se encontravam feridos pela agora invocada ilegalidade. A aceitação sanou de forma relativa, confinada aos efeitos invalidantes, porém o acto permanece ilegal (nos termos do nº 4 do artº 53º do C.P.A.)”. i) Sobre esta informação foi lavrada o despacho recorrido que é do seguinte teor e vem datado de 21.2.96: “Concordo. Proceda-se em conformidade.” j) Por ofício datado de 29-2-96 foi comunicado ao recorrente o seguinte: “ assunto: Remunerações dos estagiários dos ramos educacionais. Sobre o assunto em epígrafe cumpre informar que por despacho de Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Educativa, de 21.2.96, comunicado aos competentes serviços do Ministério, os licenciados a frequentarem os estágios pedagógicos dos ramos educativos verão processado o seu vencimento pelo índice 120 da escala indiciária anexa ao Decreto-lei nº 409/89 , de 18 de Novembro. Mais se aproveita para informar que os contratos já celebrados não serão objecto de qualquer alterações uma vez que as suas cláusulas foram aceites, sem reserva, pelos respectivos outorgantes.” A questão posta tem sido objecto de várias decisões, quer da secção do Contencioso Administrativo, quer deste Tribunal Pleno, no sentido de que se não trata de um verdadeiro e próprio acto administrativo o acto, como o contenciosamente recorrido neste processo, que indefere a pretensão de ver alterada cláusula contratual que fixa o montante da remuneração mensal por prestação de serviço docente. Esta é a corrente jurisprudencial fixada no Pleno e, não existindo razão nova para a modificar, vai seguir-se de perto. Está em causa um contrato de prestação de serviços docentes que se configura como um contrato administrativo, pois representa uma associação duradoira e especial da ora recorrida à realização de fins administrativos da entidade contratante, com submissão da respectiva actividade à direcção dos órgãos competentes da Administração e o seu desiderato é outrossim de utilidade pública imediata. Tratando-se pois de um contrato, segue-se que as respectivas cláusulas, acordadas entre ambos os contraentes, não podem ser modificadas unilateralmente por acto autoritário de uma delas, ainda que seja a Administração. A autoridade recorrida não pode alterar por acto administrativo as cláusulas do acordo contratual, nomeadamente a referente à remuneração pelo índice 80, não sendo considerado acto administrativo recorrível, nos termos do nº 1 do artigo 186º do CPA , qualquer acto que se pronuncie sobre a validade das cláusulas contratuais ou que as interpretem. O recorrente, depois de referir que foi solicitado a assinar um contrato com um índice remuneratório inferior ao devido, considera ser necessária a assinatura de novo contrato pelo índice retribuitivo 120. Tal solicitação pode constituir um pedido de declaração negocial destinado a alterar a cláusula contratual relativa à remuneração anteriormente acordada no respectivo contrato de prestação de serviço docente, mas não se destina a provocar, nessa matéria, uma definição unilateral e autoritária da situação do recorrente plasmada no contrato, por tal definição aí não caber. Tal declaração configura-se assim como uma proposta de alteração consensual do contrato de modo a torná-lo, no seu entender, conforme à lei, sendo objecto da pretensão uma eventual declaração negocial no sentido proposto. Uma tal pretensão, colocando-se no plano do contrato administrativo, não pode ser entendida em termos de dever ser decidida por acto administrativo, por estar fora do respectivo âmbito. O recorrente deu a sua concordância à atribuição do índice 80 ao aceitar a outorga do respectivo contrato de prestação de serviço docente para o ano de 1993/94. Só através da acção competente poderá obter a declaração da invalidade do contrato ou de alguma das suas cláusulas. Assim, o despacho recorrido contenciosamente, configurando a expressão da posição da Administração que não aceita alterar o contrato celebrado, constitui, não um acto administrativo uma vez que as cláusulas do contrato não podem ser alteradas ou interpretadas por acto autoritário de um dos contraentes, mas mera declaração negocial que não aceita a proposta de alteração do contrato celebrado com o recorrente. Neste sentido, entre outros, os acórdãos de 9/1/00 - rec. 40.372, 17/5/00 - rec. 40.381 e 21/9/00 - rec. 41.121. E porque, de harmonia com o nº 4 do artigo 268º da CRP, só o acto administrativo é susceptível de recurso contencioso, a rejeição do que foi interposto não ofende o preceito do artigo 9 nº 3 do ETAF. Pelo exposto, acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso jurisdicional e confirmar o acórdão sob censura. Custas pelo recorrente, com a taxa de justiça e a procuradoria respectivamente de trezentos euros e cento e cinquenta euros. Lisboa, 30/04/2002 Cruz Rodrigues - Relator - António Samagaio - Azevedo Moreira - Adelino Lopes - Isabel Jovita - Ferreira Neto - Pamplona de Oliveira - Rosendo José - Marques Borges