0754/02 - Supremo Tribunal Administrativo

O acto de abertura de um concurso para a instalação de uma farmácia é preparatório do que culminará esse procedimento, não podendo ser tido como destacável para efeitos da sua imediata impugnação contenciosa.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo (1ª Subsecção) do Supremo Tribunal Administrativo 1. A..., farmacêutica, residente em Famalicão, impugna a decisão do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto de fls. 14 e sgs. (16/11/2001) que rejeitou liminarmente, por irrecorribilidade do acto impugnado, o recurso contencioso que interpusera da deliberação do Conselho de Administração do Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (INFARMED), de 9 de Junho de 2001 que, nos termos do nº 4 da Portª n.º 936-A99, de 22 de Outubro, abriu concurso público para instalação de uma farmácia no lugar de ..., da freguesia de Cabeçudos, concelho de Vila Nova de Famalicão. A recorrente alega e conclui, em síntese, que o acto recorrido provoca uma lesão actual da esfera jurídica da recorrente, pois que a instalação de uma farmácia na freguesia de Cabeçudos afectaria a viabilidade económica da farmácia de que é proprietária. Não houve contra-alegações. O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, nos seguintes termos (extracto): "( ...) Tal como ponderou a sentença, aquele acto apenas constitui um acto preparatório do acto final do procedimento do concurso. Em situações idênticas foi essa a posição assumida por este STA nos acórdãos de 98.03.18, 2000.01.26 e 2001.10.18, respectivamente, nos processos nºs 38366, 43821 e 47743, Nestes termos, ocorrendo manifesta ilegalidade na interposição do recurso tinha este de ser rejeitado, em conformidade com o disposto no art.º 57º § 4º do RSTA." 2. O Conselho de Administração do INFARMED deliberou, em 9/6/2001, a abertura de concurso público para instalação de uma farmácia no lugar de ..., freguesia de Cabeçudos, concelho de Vila Nova de Famalicão. A recorrente, invocando a qualidade de proprietária e directora técnica de uma farmácia sita em Lousado, do mesmo município, impugnou contenciosamente esse acto com fundamento em violação de normas de procedimento e de fundo quanto à instalação de novas farmácias. O despacho recorrido concluiu pela insusceptibilidade de impugnação contenciosa do acto em causa, porque "... estamos perante um mero acto da administração e não de um acto administrativo lesivo, visto que o acto de abertura de um concurso é um mero acto preparatório que não possuiu qualquer susceptibilidade ou potencialidade lesiva de um qualquer direito ou interesse de terceiro ...". Como se realça no parecer da Ex.ma Magistrada do Ministério Público, o despacho recorrido seguiu a jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal no que respeita à inimpugnabidade contenciosa imediata de despachos deste tipo, nomeadamente de abertura de concursos para instalação de farmácias. A recorribilidade determina-se pela lesividade própria para direitos ou interesses legalmente protegidos e não pelo carácter mais ou menos vinculado a que obedece a produção de determinado acto administrativo. A decisão de abertura de um concurso deste tipo, ainda que porventura seja ilegal, não define, por si mesmo, qualquer situação que cause ou desencadeie um processo causal irreversivelmente produtor de efeitos lesivos da esfera jurídica de terceiros, designadamente dos titulares actuais de alvará para exploração do negócio em causa na zona de clientela potencial da nova farmácia. Com efeito, o acto de abertura do concurso não cria senão a faculdade de os interessados se apresentarem ao concurso. Tem subjacente um juízo preliminar sobre a possibilidade legal da abertura da farmácia na localidade, mas esse juízo não é definitivo. Por si mesmo, deixa incólume a situação jurídica e o interesse prático de quem possa ter vantagem em que não haja novas farmácias na zona. Lesivo para os proprietários das farmácias cuja clientela a nova farmácia possa disputar será apenas o acto conclusivo do procedimento que atribua o alvará, se este chegar a ser praticado, bem podendo suceder que nem sequer o seja, designadamente se a Administração reponderar a situação, oficiosamente ou acolhendo a oposição dos contra-interessados. Esse acto poderá ser impugnado por qualquer vício do procedimento respectivo que nele se repercuta, de acordo com o princípio da impugnação unitária , que não se vêm razões sérias para abandonar. Pelo contrário, com este entendimento do que seja o acto recorrível contenciosamente, bem mais eficiente fica, na sua globalidade, o sistema de garantias contenciosas no que respeita à tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados. Com efeito, a afirmação da recorribilidade contenciosa de determinado acto jurídico da Administração tem como contraponto a formação de caso resolvido , por caducidade do respectivo prazo de impugnação. Se o acto anulável não for atacado, a situação por ele definida torna-se inimpugnável, pelo que a aparentemente generosa abertura de recurso contencioso perante todo e qualquer acto jurídico da Administração, independentemente da sua função no procedimento - é este o aspecto do problema da determinação do acto recorrível que no caso presente importa considerar -, determinando a recorribilidade pela lesividade hipotética e não pela lesividade efectiva, teria o efeito perverso de obrigar o administrado a corridas prematuras ao tribunal, numa altura em que a lesão que o acto prenuncia pode não vir a consumar-se. Assim, a sentença recorrida ao rejeitar o recurso contencioso por falta de lesividade do acto impugnado, que é um acto preparatório não lesivo - faltam-lhe quer a definitividade material quer a definitividade horizontal , para nos servirmos da potencialidade explicativa da teoria da tripla definitividade - não violou o disposto no artº 268º/3 da Constituição, o artº 25º da LPTA ou o artº 57º/ §4º do RSTA. Tanto basta para julgar improcedentes todas as conclusões da alegação da recorrente e confirmar a decisão recorrida. Decisão Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e condenar a recorrente nas custas. Taxa de justiça: € 400 (quatrocentos euros) Procuradoria : € 200 (duzentos euros) Lisboa, 26 de Setembro de 2002. Vítor Gomes – Relator – Pais Borges – Azevedo Moreira