5 – C...; –
- i)E que os concorrentes n.ºs 1, 2, 4 e 5 estavam representados.
- j)E de que o concorrente n.º 4 foi admitido condicionalmente "por não apresentar a proposta redigida em conformidade com o anexo I do programa de concurso, a memória descritiva e justificativa, apesar de apresentar catálogos dos equipamentos propostos, e a lista de referência dos locais de aplicação dos equipamentos iguais ou similares", tendo-lhe sido concedido um prazo de dois dias úteis para apresentar os documentos em falta;
- k)E consta ainda que "O concorrente n.º 1 [E...] questionou ainda o facto de a não apresentação, por parte do concorrente n.º 4 [B...], da proposta de acordo com o anexo 1 do programa de concurso não ser motivo de exclusão imediata deste concorrente, tendo o júri entendido que a proposta do concorrente n.º 1, embora não fosse redigida conforme o modelo anexo 1 ao concurso, continha todos os elementos referidos no artigo 47º do Decreto-Lei N.º 197/99, pelo que cumpria o previsto no artigo 97º do mesmo decreto-lei. Considerou, assim, que a questão da forma da proposta constitui falta não essencial a suprir no prazo de dois dias, ficando o concorrente admitido condicionalmente";
1) Em 2002-01-11 foi enviado à B... o Fax do seguinte teor:
«Com vista à análise das propostas, solicita-se a V. Ex.a com a máxima urgência os seguintes elementos:
Descrição, características e materiais das mesas de reunião, da sala polivalente e de centro, de todas as cadeiras e sofás, bem como os respectivos catálogos»;
- m)Por fax de 07.01.2002 a "B..." enviou o "Anexo I" e a lista de referência dos locais de aplicação de equipamentos iguais ou similares e a memória descritiva e justificativa do mobiliário proposto;
- n)A descrição e as características do equipamento proposto (incluindo dimensões e preço unitário) foram enviadas ao IND por carta datada de 14.01.2002.
- o)Notificada do projecto de decisão final por fax de 22.01.2001, para se pronunciar no prazo de cinco dias, a recorrente apresentou reclamação em que, em síntese, pediu para serem excluídas as propostas dos concorrentes n.º 3 e 4, e ser reavaliada a proposta que apresentou;
- p)Pronunciando-se sobre essa reclamação o júri deliberou manter a classificação proposta, alegando que não era admissível, nessa fase, apreciar reclamações de "decisões tomadas pelo júri nas sessões do acto público dos concursos" ;
- q)No relatório final a proposta da concorrente "B..." foi graduada em primeiro lugar e a proposta variante da recorrente em 6.º e a base em 7.º, tendo sido proposta a adjudicação à concorrente "B..." ;
- r)Por despacho de 02.02.01, da Directora do IND, foi autorizada a adjudicação à B....
Foi com base nestes factos que foi proferida a sentença recorrida.
Nas conclusões das suas alegações a entidade recorrente limita-se a atacar a decisão das excepções suscitadas.
Assim, na primeira conclusão insurge-se contra a decisão por não ter dado como verificada a extemporaneidade do recurso e, na segunda, por ter decido ser o acto em causa contenciosamente recorrível.
Começamos por conhecer da primeira questão suscitada, a da intempestividade do recurso.
Na sua versão, a recorrida A... foi notificada da adjudicação em 28/3/2002, pelo que sendo o prazo para interpor recurso de 15 dias, o mesmo terminava em 12/4/2002, como o processo só deu entrada em juízo em 15/4/2002, foi-o já fora de prazo.
Quanto a esta matéria decidiu o tribunal "a quo" que "a recorrente foi notificada da decisão em 28/3/2002, tendo a petição de recurso dado entrada na secretaria do TAC do Porto em 15/3/2002, após envio por carta registada expedida no dia 12 anterior. Sem embargo da petição ter sido dirigida a Tribunal incompetente, o certo é que a luz do artº 35º nº 5 da LPTA e 150º nº 1 do CPC, foi apresentada tempestivamente, já que o prazo previsto no artº 3º nº 2 do DL. nº 134/98, de 15/5, terminou precisamente no dia da data do registo do correio e o mandatário tem escritório em Lisboa. Improcede, pois, esta questão".
Entende o Ex.mo Magistrado do Ministério Público que não tem razão a recorrente.
Conheçamos da questão suscitada.
O prazo para a interposição do recurso contencioso em causa é de 15 dias a contar da notificação (artº 3º nº 2 do DL. nº 134/98).
Tendo a recorrente sido notificada do acto de adjudicação no dia 28/3/2002 (fls. 20 dos autos), a mesma dispunha de 15 dias a contar desta data para impugnar contenciosamente o acto de adjudicação em causa.
Este prazo de 15 dias terminava no dia 12/4/2002, data esta em que a recorrente enviou, pelo registo do correio, a petição do recurso ao TAC do Porto e aqui dando entrada em 15/4/2002 (fls. 24 dos autos).
De acordo com o artº 35º nº 5 da LPTA "a petição pode ser enviada, sob registo postal, à secretaria do tribunal a que é dirigida, quando o respectivo signatário não tiver escritório na comarca da sede desse tribunal".
No caso presente, a A... enviou a petição de recurso ao Tribunal Administrativo de Círculo do Porto no dia em que se perfazia o prazo de 15 dias, prazo este de que dispunha para impugnar contenciosamente o acto de adjudicação.
Mais alega esta ora recorrida que quando os articulados são remetidos pelo correio, sob registo, vale a data da prática do acto processual a da efectivação do respectivo registo postal.
Assim, tendo a petição sido enviada pelo registo do correio no dia em que terminava o prazo do recurso contencioso, ainda o foi atempadamente, nos termos do artº 150º nº 2 al. b) do CPC.
Para apurar do acerto da decisão da primeira instância quando julgou improcedente a excepção da intempestividade da interposição do recurso, decidindo pela sua interposição atempada, há que responder a duas questões. A primeira é a de saber se o artº 150º nº 2 al. b) tem aplicação no contencioso administrativo; a segunda, é a de saber qual a relevância do erro sobre o tribunal competente, pois que dirigida a petição ao TAC do Porto este se declarou incompetente, declarando competente o TAC de Lisboa, onde o processo só deu entrada em 21/8/2002, sendo certo que o ilustre advogado da recorrente contenciosa tinha escritório na comarca sede deste último tribunal.
Quanto à primeira questão, é jurisprudência, praticamente uniforme, deste STA que tal preceito (artº 150º nº 2 al. b) do CPC) não se aplica no contencioso administrativo nas hipóteses em que o advogado tenha escritório na comarca da sede do tribunal.
Para estas situações rege o artº 35º nº 5 da LPTA, que é uma norma especial, só permitindo o envio da petição pelo correio e sob registo, à secretaria do tribunal a que é dirigida, quando o respectivo signatário não tiver escritório na comarca da sede do tribunal à qual é dirigida.
A contrario sensu, quando o signatário tiver escritório na sede do tribunal à qual é dirigida tal petição, não lhe está vedado o envio da mesma pelo correio, só que não beneficia do disposto no artº 150º nº 2 al. b) do CPC, ou seja, a data do prazo da prática do acto processual não é a do registo do correio, mas sim, o da entrada da respectiva peça na secretaria do tribunal.
No caso concreto, tendo a petição sido dirigida ao TAC do Porto e enviada pelo registo do correio à secretaria do mesmo tribunal, e como o ilustre advogado signatário da mesma tem escritório em Lisboa, beneficia do regime previsto no citado artº 150º nº 2 al. b) do CPC, ou seja, a data da entrada da petição de recurso no tribunal é a que consta do registo do correio.
Por outro lado, o facto de ter sido proferida decisão a declarar competente o TAC de Lisboa, julgando-se incompetente o TAC do Porto, em nada afecta a aplicação do regime do artº 150º nº 2 al. b) do CPC, pois tal decisão é-lhe posterior, em nada contendendo com a aplicação de tal regime, cujo pressuposto é o do advogado signatário não ter escritório na comarca da sede do tribunal à qual é dirigida a petição.
Em síntese, terminando o prazo para a interposição de recurso contencioso no dia 12/4/2002, data esta em que a recorrente enviou, pelo registo do correio, a petição do recurso dirigida ao TAC do Porto e tendo o advogado signatário da petição escritório em Lisboa, o respectivo recurso deu entrada dentro do prazo.
Não se verifica, face ao exposto, a invocada excepção da intempestividade do recurso, pelo que improcede, assim, a primeira conclusão das alegações da recorrente.
Na segunda conclusão, o recorrente insurge-se contra a decisão recorrida por, ao contrário do por si defendido, nela se ter entendido que o acto contenciosamente impugnado era recorrível.
Parte a recorrente do princípio que, sendo o Instituto de Navegabilidade do Douro dirigido por um Director com a categoria de Director Geral, e apesar de este ter competência para realizar e autorizar despesas até 20 000 contos, a sua competência sendo própria não é exclusiva, por que a despesa em causa é superior àquele montante, pelo que o acto em causa, estando sujeito a recurso hierárquico necessário, não é verticalmente definitivo.
Na sentença e sobre esta excepção escreveu-se que "considerando o estatuído nos arts. 1º nº 2 e 8º nº 2, ambos da Lei Orgânica do IND (DL. nº 138-A/97) e 17º nºs 1 e 2 do DL. nº 197/99, de 8/6, conclui-se, ao contrário dessa argumentação, que A Sra. Directora do IND tinha competência exclusiva para a prática do acto de adjudicação no concurso sub judice, pelo que não havia lugar a recurso hierárquico necessário. Por conseguinte, tratando-se de acto verticalmente definitivo é atacável pela via do recurso contencioso".
Decidamos
O IND foi criado pelo DL. nº 138-A/97, de 3/6 (artº 1º nº 1, e será sempre a este diploma que nos referiremos quando outro não identificarmos), sendo uma pessoa colectiva pública, com personalidade jurídica, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio (artº 1º nº 2).
O IND possui dois órgãos: o director e o conselho da navegabilidade (artº 7º nº 1), sendo da competência do primeiro órgão (equiparado, para todos os efeitos legais, a director geral – artº 8º nº 2), de entre outras, "arrecadar receitas e autorizar a realização de despesas" (al. f) do artº 8º nº 1).
O DL. nº 197/99, de 8/6 – diploma que estabelece o Regime da realização de despesas públicas com locação e aquisição de bens e serviços, bem como da contratação pública relativa à locação e aquisição de bens móveis e serviços – estatui no seu artº 17º que:
"1 – São competentes para autorizar despesas com locação e aquisição de bens e serviços as seguintes entidades:
- a)Até 20 000 contos, os directores-gerais ou equiparados e os órgãos máximos dos serviços com autonomia administrativa;
- b)Até 40 000 contos, os órgãos máximos dos organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, com ou sem personalidade jurídica;
- c)Até 750 000 contos, os ministros;
- d)Até 1 500 000, o Primeiro-Ministro;
- e)Sem limite, o Conselho de Ministros.
2 – As despesas devidamente discriminadas incluídas em planos de actividade que sejam objecto de aprovação ministerial podem ser autorizadas:
- a)Até 30 000 contos, pelos directores-gerais ou equiparados e pelos órgãos máximos dos serviços com autonomia administrativa;
- b)Até 60 000 contos, pelos órgãos máximos dos organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, com ou sem personalidade jurídica.
3 – As despesas relativas à execução de planos ou programas plurianuais legalmente aprovados podem ser autorizadas:
- a)Até 100 000 contos, pelos directores-gerais ou equiparados e pelos órgãos máximos dos serviços com autonomia administrativa;
- b)Até 200 000 contos, pelos órgãos máximos dos organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, com ou sem personalidade jurídica;
- c)Sem limite, pelos ministros e pelo Primeiro-Ministro".
O montante pelo qual foi adjudicado à concorrente B... o fornecimento do mobiliário de escritório para o Edifício sede do IND foi de 45 995,20 € (IVA incluído), o que, em escudos perfazia a quantia total de 9 221 209$68
(45 995,20 € X 200$48).
Sendo o IND uma pessoa colectiva pública, com personalidade jurídica, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio (artº 1º
nº 2), os órgãos máximos deste organismo podem fazer despesas até 40 000 contos (artº 17º nº 1 al. b) do DL. nº 197/99).
E ao Director do IND compete arrecadar receitas e autorizar a realização de despesas (artº 8º nº 1 al. f)).
Assim, nos termos das disposições combinadas dos arts. 7º nº 1 al. a) e 8º nº 1 al f) do DL. nº 138-A/97 e 17º nº 1 al. b) do DL. nº 197/99, de 8/6, o Director tinha competência para a realização da despesa de 45 995,20 €.
Mas apesar de ser detentor desta competência, defende a entidade recorrente que tal competência sendo própria não é exclusiva, por que a despesa em causa é superior àquele montante, pelo que o acto em causa, estando sujeito a recurso hierárquico necessário, não é verticalmente definitivo.
Antes de passar a conhecer que tipo de competência tem nesta matéria o Director do IND, há que fazer uma correcção ao montante de despesas que o Director do IND está autorizado a contrair. Na verdade, sendo o IND uma pessoa colectiva pública, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio (artº 1º nº 2), o montante era de 40 000 contos e não de
20 000 contos (artº 17º nº 1 al. b) do DL. nº 197/99), como defende o recorrente.
Operada esta correcção, pode dizer que as pessoas colectivas existem para prosseguir determinados fins. Estes fins das pessoas colectivas públicas chamam-se atribuições, que podem ser definidas como os fins ou interesses que a lei incumbe às pessoas colectivas públicas de prosseguir.
Todavia, para este efeito, as pessoas colectivas públicas precisam de poderes, os chamados poderes funcionais, os quais constituem a competência.
Competência é, pois, o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a prossecução das atribuições das pessoas colectivas públicas repartindo-os pelos órgãos das pessoas colectivas (Prof. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. 1º, 1ª ed., pág. 606)..
Relativamente à inserção da competência nas relações inter-orgânicas a mesma pode ser dependente ou independente, conforme o órgão seu titular esteja, ou não, integrado numa hierarquia. A competência dependente abrange a competência comum e a competência própria, podendo no primeiro tipo tanto o superior como o subalterno tomar a decisão sobre o mesmo assunto, valendo a primeira que for manifestada, já a competência própria existe quando o poder de praticar um certo e determinado acto é atribuído directamente por lei a um órgão subalterno.
A competência própria engloba três hipóteses: a competência separada quando do acto praticado pelo subalterno cabe recurso hierárquico necessário (regime regra português), competência reservada quando do acto praticado pelo subalterno, além do recurso contencioso normal, tal acto é passível de recurso hierárquico facultativo e competência exclusiva quando o acto praticado pelo subalterno não cabe qualquer tipo de recurso hierárquico, podendo, todavia, o seu superior hierárquico ordenar-lhe a revogação do mesmo.
Que os actos praticados pelos Directores-Gerais são praticados no uso de uma competência separada resulta claramente da lei (arts. 11º e 12º do DL nº 323/89 e nº 10 do Mapa II Anexo a este mesmo diploma) e assim decidido este STA (Acs. de 9/7/1996-rec. nº 39 983, de 16/6/1998-rec. nº 37 183, e do TP de 28/4/1999-rec. nº 40 256 e de 13/4/2000-rec. nº 44 621), pelo que dos mesmos cabe recurso hierárquico necessário para abrir a via contenciosa (Ac. do STA de 3/2/1999-rec. nº 41 608 e TP de 26/11/2002-rec. nº 45 297).
Mas, no presente caso, o acto praticado pelo Director do IND que não é director-geral, apenas a ele equiparado (art 8º nº 2).
Daqui ressalta que o estatuto pessoal deste órgão do IND é equiparado ao de director-geral, mas a natureza das suas competências tem que se apurar face ao regime jurídico constante do diploma que cria e regulamenta o instituto de que é presidente, regime este constante do DL. nº 138-A/97, de 3/6.
E aqui não está consagrada qualquer hierarquia entre aquele Director e qualquer Ministro, apenas resultando do artº 2º que "o IND exerce a sua acção sob superintendência dos Ministros do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território e do Ambiente".
Mas o que se deve entender por superintendência?
O poder de superintendência é a faculdade que o superior tem de rever e confirmar, modificar ou revogar, os actos administrativos praticados pelos subalternos. Este poder tanto pode ser exercido por iniciativa do superior, mediante avocação ou chamamento do caso a si, como é resultado da interposição de recurso hierárquico pelo interessado (Prof. Marcelo Caetano, Manual, 10ª ed., 1º vol., pág. 247).
A relação de superintendência entre duas pessoas colectivas públicas confere aos órgãos de uma delas os poderes de definir os objectivos e de orientar a actuação dos órgãos da outra (Prof. João Caupers, Direito Administrativo, 82).
A superintendência distingue-se da direcção porque, diversamente dela, não vincula o destinatário quanto ao conteúdo da sua actuação concreta, limita-se a apontar metas a essa actuação. Fixa os fins, não determina os meios (Prof. Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, Vol. I, 1999, pág. 52).
O poder de superintendência consiste na faculdade que o superior possui de rever, para confirmar, modificar ou revogar, os actos administrativos praticados pelos subalternos (Prof. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, vol. Iº, pág. 199).
Face ao conceito de superintendência e considerações tecidas por estes citados autores, apura-se que o poder que o respectivo Ministro tem, ao exercer o mesmo, é tão só de rever, para confirmar, modificar ou revogar, os actos administrativos praticados pelos subalternos, ou seja, a superintendência é uma orientação genérica de uma pessoa colectiva sobre a actividade de outra, diferente do poder de direcção, típico de uma relação hierárquica, e que consiste na competência que o superior tem de dar ordens e de expedir instruções para impor aos seus subordinados a prática de actos necessários ao bom funcionamento do serviço ou à mais conveniente interpretação da lei (Marcelo Caetano, ob.cit., pág. 246).
Podemos, pois, concluir que não existe nenhuma hierarquia entre o Director do IND e os Ministros do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território e do Ambiente, pelo que dos actos praticados por aquela entidade no âmbito a que se reporta a situação dos autos não há lugar a qualquer espécie de recurso hierárquico para os referidos Ministros.
Em conclusão, o acto contenciosamente foi praticado no uso de uma competência exclusiva, pelo que é portador de definitividade vertical, sendo, por isso, passível de impugnação contenciosa.
Improcede, assim, esta segunda conclusão das alegações da entidade recorrente.
Em concordância com tudo o exposto, improcedendo as conclusões das alegações do recorrente, nega-se provimento ao presente recurso jurisdicional, mantendo-se a sentença recorrida.
Sem custas.
Lisboa, 23 de Julho de 2003
Pires Esteves – Relator – Vítor Gomes - João Belchior –
