0599/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os gestores de programas na âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio têm o estatuto de encarregado de missão, nada havendo no regime instituído pelo DL 99/94, de 19 de Abril que afaste o princípio hierárquico.

II- As competências atribuídas ao Gestor do Programa Pessoa pelo Dec. Reg. 15/96, de 23 de Novembro são próprias mas não exclusivas, cabendo recurso hierárquico necessário das respectivas decisões relativas ao pagamento de saldos de financiamento de acções de formação profissional ao abrigo das ajudas financeiras do Fundo Social Europeu.

A. .. interpôs, no Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa recurso contencioso de anulação da decisão do Gestor do Programa Operacional Formação Profissional e Emprego - Pessoa, de 21.07.2000, de que “foi notificada através do oficio n.° 1645/UTA/Lisboa 00, de 07.08.2000”, que aprovou o pedido de pagamento de saldo final com redução de financiamento do pedido n.° 1-PO/ sub-PO/Medida 942120 P1 - NIPC 503.027.138, alegando que a mesma era nula por o referido Gestor não ter competência para a sua prolação e por violar o disposto no n° 3 do art° 268°, da Constituição. Todavia, e se assim não se entendesse, defendeu que a mesma deveria ser anulada por estar ferida de vício de violação de lei ou, subsidiariamente, por vício de forma.

A Autoridade Recorrida respondeu para sustentar a extemporaneidade da interposição do recurso contencioso e a irrecorribilidade do acto impugnado, por falta de definitividade vertical, e, por isso, pediu a sua rejeição imediata, mas que, se assim não fosse entendido, deveria ser-lhe negado provimento por os seus fundamentos não procederem.

Por douta sentença de fls. 131 a 144 o recurso foi rejeitado pois que - muito embora se tivesse entendido que o mesmo fora apresentado em tempo - o acto impugnado era irrecorrível.

Inconformado a Recorrente agravou para este Tribunal alegando pela forma constante a fls. 156/158 onde concluiu pela lesividade do acto impugnado e, consequentemente, pela sua recorribilidade.

A Autoridade Recorrida contra alegou para sustentar a manutenção do julgado.

O Ilustre Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

1. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

1. Em 29 de Agosto de 1994 a Recorrente candidatou-se, na qualidade de entidade promotora, à obtenção de apoios à Formação Profissional no âmbito do Fundo Social Europeu, concretamente do Programa, Formação Profissional e Emprego; Sub-Programa, Qualificação Inicial e Inserção no Mercado de Emprego; Medida, Qualificação Inicial - Medida 942120 P1 — BI, junto da respectiva entidade gestora, tendo apresentado um plano de formação profissional “Curso de Vigilantes Florestais” (fls. 87 e seg.s. do proc. instrutor).

2. A candidatura foi aprovada através da deliberação da Comissão Executiva do IEFP de 27.01.1995, pelo montante de 39.800.000$00 e comunicada à recorrente em 16.02.95 (of. n.° 1547/DL-SAAP) — (fls. 25/26 dos autos e 99 segts., do processo instrutor).

3. A recorrente devolveu o “termo de aceitação” assinado (fls. 111 e segts. do p. instrutor).

4. Tendo iniciado a formação em 25.07.94, foram-lhe efectuados pagamentos no total de 24.545.365$00 (fls. 124 e segts. do instrutor).

5. Apresentado Pedido de Pagamento de Saldo pela A..., em 96.03.11, foi o mesmo aprovado pela Comissão Executiva do IEFP, pela deliberação n.° 49-96 QCA 11, de 96.04.03, com um volume de formação de 21.861 horas, 9 formandos e um custo total de 27.326.250$00, sendo a recorrente notificada pelo of. n.° 718/DL-SAAP, de 96.04.24 (fls. 209 e ss., 270 a 281, do p.instrutor).

6. Por deliberação da comissão Executiva do IEFP, de 16.01.97, exarada na informação n° 120/DL-DAFSE de 16.01.97, foi decidido suspender os pagamentos a todos os pedidos de financiamento da ora recorrente (cfr. fls. 301 a 303 do p. instrutor, cujo teor aqui se dá por reproduzido).

7. Através do of. n° 104/UTA-Lisboa, de 21/01/2000, a recorrente foi notificada, em sede de audiência prévia, da intenção de se proceder à revisão da decisão de aprovação do saldo final, pela redução do montante de 13.253.778$00 (cfr. fls. 23/24 dos autos, 304/305, do p. instrutor, cujo teor aqui se dá por produzido).

8. A recorrente opôs-se, nos termos do escrito com a Ref.ª 466/2000, de 08.02.2000 (fls. 45 e segts. dos autos, 356 a 359, do p. instrutor, cujo teor aqui se dá por reproduzido).

9. Em 15.04.2000 o Gestor do Programa Formação Profissional e Emprego - PESSOA apôs sobre a Informação n.° 42/ECT, 13.03.2000, pela qual se propõe a redução do financiamento, o seguinte despacho: “Aprovo a decisão final, nos termos do art° 107.° do CPA, sobre a revisão da decisão do Pedido de Pagamento de Saldo, mantendo a redução do financiamento, nos termos já anteriormente comunicados à entidade, no valor de 13.253.778$00” (fls.25 dos autos, 330 e segs. do p. instrutor, cujo teor aqui se dá por reproduzido).

10. O pedido de Pagamento de Saldo foi aprovado pela decisão do Gestor n° 1.119-2000 QCA II, de 21/7/2000, com um custo total de 14.072.472$00 (fls. 13 e segts. dos autos, 402 e segts. do p. instrutor, c/fio teor aqui se dá por reproduzido).

11. A recorrente foi notificada da decisão do Gestor, de 21.07.2000, através do of. nº l645/UTA/Lisboa-OO, de 07.08.2000, recebido a 08.08.2000 (fls. 11 e segts., já referidas e fls. 404, do p. instrutor).

12. A petição do presente recurso contencioso deu entrada em Tribunal no dia 09/10/2000.

13. A recorrente, da decisão objecto do presente recurso, interpôs também recurso para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, em 20.09.2000 (alegação da recorrente art.° 20.° da p.i. e fls. 412 e segts. do p. instrutor).

II O DIREITO.

A única questão que se coloca neste recurso é a de saber se o acto impugnado proferido, em 21/07/2000, pelo Gestor do Programa Operacional de Formação Profissional e Emprego — Pessoa que, aprovando o pedido de pagamento do saldo final, reduziu o financiamento inicialmente atribuído à Recorrente, era imediata e contenciosamente recorrível.

O Sr. Juiz a quo deu resposta negativa a esta questão e justificou esse entendimento dizendo que o despacho recorrido estava sujeito a recurso hierárquico necessário para o membro do Governo competente e que, por isso, só a decisão proferida no âmbito desta impugnação graciosa era susceptível de ser objecto de recurso contencioso.

Trata-se de questão já por diversas vezes abordada pela jurisprudência deste Supremo Tribunal e que, ainda, se não encontra inteiramente estabilizada.

Assim, os Acórdãos de 8.2.01 (rec. 45.919), de 22.11.01 (rec. 47.306) de 14.3.02, (rec. 48.235), de 28/5/02 (rec. 48.040) e de 1/07/02 (rec. 905/02) entenderam que o quadro legal regulador do II Quadro Comunitário de Apoio (QII) conferia ao Sr. Ministro de Trabalho meros poderes de controle e supervisão sobre os actos dos Gestores dos respectivos Programas e que os mesmos não eram suficientes para que se pudesse falar da necessidade da interposição de recurso hierárquico, pois este tem como pressuposto a existência de relação de subordinação hierárquica e esta não transparecia daqueles textos legais. E, porque assim, e porque aqueles Gestores tinham competência exclusiva para decidir das questões relacionadas com a aplicação daquele Quadro Comunitário, as suas decisões eram susceptíveis de imediata impugnação contenciosa. A lei não indicava o gestor como um órgão do Ministério nem o colocava na dependência hierárquica do Ministro, pelo que a haver recurso hierárquico este seria meramente facultativo.

Diferentemente os Ac.s de 08.02.00, (rec.° 45.413), de 15.6.00, (rec. 45.749), de 31.1.01, (rec.° 45.917) de 9.10.02 (rec.° n.° 48.011) e de 16/10/02 (rec 48.382) sustentaram que os referidos Gestores se integravam na cadeia hierárquica do Ministério e que, por isso, as suas competências nesta matéria não eram exclusivas, pelo que os seus actos não eram contenciosamente recorríveis, antes deles havendo recurso hierárquico necessário.

Foi esta última corrente que acabou de ter consagração no Tribunal Pleno, ainda que alguns votos de vencido — vd Acórdãos de 15/10/02 (rec. 45.917), de 19/02/2003 (rec. 45.794), de 4/06/2003 (rec.s 41749 e 48.235), de 9/03/2004 (rec. 48.041) de 13.10.04, (rec. 47 868) e de 12/04/2005 (rec. 48.014)- e, porque a mesma nos parece a mais consistente e, por força do que se dispõe no n.° 3 do art.° 8.° do Código Civil, iremos acompanhá-la.

Justificando este entendimento escreveu-se no citado Acórdão de 12/04/2005 (rec. 48.014, de que o ora Relator foi Adjunto):

“Conforme é, actualmente, orientação consolidada deste Supremo Tribunal (das subsecções e do Pleno da 1ª Secção), a actividade dos gestores de programas no âmbito das intervenções operacionais desenvolvidas ao abrigo do QCA integra-se na Administração directa do Estado.

Na verdade, como bem se salienta na Acórdão do Pleno da 1ª Secção de 15.10.92, rec. 45 917, aqueles gestores não podem considerar-se órgãos da administração indirecta porque esta exige dualidade de pessoas colectivas que no caso não há. E também não são órgãos da administração autónoma, porque esta exige uma esfera da actividade administrativa, confiada aos próprios interessados, que assim se auto — administram, em geral por intermédio de um órgão ou organismo representativo.

A Administração directa do Estado encontra-se estruturada em termos hierárquicos, isto é, «de acordo com um modelo de organização administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas, ligadas por um vinculo de subordinação que confere ao superior os poderes de direcção, supervisão e disciplina, impondo ao subalterno os deveres e sujeições correspondentes.

Assim, por força da configuração constitucional do Governo como órgão com poder de direcção sobre a administração central directa, todos os órgãos e agentes que prosseguem actividade de administração directa do Estado se presumem hierarquicamente subordinados ao Governo» (Acórdão do Pleno de 15.1.92, acima citado).

No conjunto dos diplomas legais e regulamentares respeitantes à gestão do II QCA nada há que imponha o afastamento do princípio de que todos os órgãos singulares da administração central integrada estão sujeitos a hierarquia e de que as suas competências não são exclusivas (ver designadamente, art°s 27°, n°1, 29° e 30° de DL 99/94, de 19/4).

Antes, resulta das disposições legais pertinentes que os gestores de programas do QCA, embora com um quadro de competências próprias, têm o estatuto de encarregados de missão, aplicando-se-lhe o regime previsto na regulamentação jurídica respeitante aos cargos dirigentes, que constava, ao tempo da publicação do diploma, do art.° 23° do DL 323/89, de 26/9 e, á data da prática do acto recorrido, do art° 37º da Lei 49/99, de 22/6.

O encarregado de missão, seja ou não recrutado de entre pessoal dirigente e seja qual for a natureza do vínculo, não fica constituído em entidade administrativa independente. É, apenas, o chefe ou o dirigente da respectiva estrutura do projecto; como tal, desempenha funções junto dos membros do Governo interessados (art° 23°, n°2 do DL 323/89 e art° 37° da Lei 49/99, que tem e mesma redacção).

“Prossegue as atribuições do respectivo Ministério, com as competências que lhe foram endossadas na respectiva acarta de missão, sujeito ao poder da direcção e supervisão que é o essencial da hierarquia. Não deixa de haver hierarquia por faltarem outros poderes que normalmente a integram, designadamente o poder disciplinar, substituído por uma medida estatutária de cessação de funções.

E, nenhuma razão, seja no texto da lei, seja na razão de ser da consagração legal da figura, justifica que a natureza dos poderes dos dirigentes investidos em administração da missão seja, na articulação com os poderes do respectivo membro do Governo, diversa daquela que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo considera ser a que corresponde aos dirigentes da administração de gestão. À semelhança de que sucede com as competências do pessoal dirigente dos serviços departamentais, quando o acto instituidor — seja ele um acto administrativo seja um acto regulamentar —, lhes cometer poderes próprios, essas competências não são, em princípio, exclusivas.

São aqui invocáveis, as razões que fizeram pender no mesmo sentido a jurisprudência relativa aos poderes dos directores-gerais, reforçadas pela inexistência de um quadro geral de competências próprias, pela transitoriedade desta estrutura administrativa e pelas especialidades do seu modo de constituição e do seu fim” (Acórdão do Pleno, que vimos seguindo, e a cujos fundamentos inteiramente se adere).

Concluindo, em síntese:

O encarregado de missão fica na dependência hierárquica do ministro (ou seu delegado) junto do qual serve, não sendo necessária previsão legal expressa dessa relação designadamente na lei orgânica do respectivo ministério.

Os gestores de programas no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio têm o estatuto de encarregado de missão, nada havendo no regime instituído pelo DL 99/94, de 19/4, que afaste o princípio hierárquico.

As competências atribuídas ao Gestor de Programa Pessoa pelo Dec. Reg. 15/96, de 23/11, são próprias mas não exclusivas, cabendo recurso hierárquico necessário das respectivas decisões relativas ao pagamento de saldos de financiamento de acções de formação profissional ao abrigo das ajudas financeiras do Fundo Social Europeu.”

Nesta conformidade, atento o exposto, resta concluir pela legalidade da sentença recorrida, que considerou que o acto do Gestor do Programa Pessoa não era imediatamente recorrível e que a decisão deste estava sujeita a interposição de recurso hierárquico necessário como forma de abertura da via judicial.

Custas pela Recorrente , fixando-se em 300 euros a taxa de justiça e a procuradoria em metade.

Lisboa, 14 de Julho de 2005. — Costa Reis (relator) — Rui Botelho — Azevedo Moreira.