0299/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Existe lesão grave do interesse público que inviabiliza a concessão da suspensão da eficácia do acto que puniu disciplinarmente com a pena de suspensão por 90 dias uma conservadora do registo predial, quando, de acordo com o acto, se prova que a mesma, em vez de se declarar impedida de intervir, como lhe impunha preceito expresso das leis reguladoras do serviço, despachou a recusar sucessivamente registos relativos a operações de loteamento requisitados por uma autarquia, com isso pretendendo obstar a que uns prédios que tinham sido sua propriedade e de sua mãe, e que eram objecto de prolongada litigância com essa câmara, fossem desmembrados e depois vendidos e registados a favor de adquirentes de boa-fé, perdendo elas a possibilidade de obter a respectiva reversão.

II- A serem verdadeiros esses pressupostos, a arguida aproveitou-se em proveito pessoal dos poderes e da posição de vantagem que o cargo lhe proporcionava, praticando uma infracção grave aos deveres de probidade e imparcialidade, importante esteio da acção e do prestígio da Administração Pública que importa preservar, pelo que a suspensão da eficácia da pena podia transmitir a ideia de uma repressão disciplinar contemporizadora com condutas deste tipo, comprometendo a salvaguarda de interesses tão vitais.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:

- I -

O SECRETÁRIO DE ESTADO DA JUSTIÇA recorre do acórdão do Tribunal Central Administrativo (TCA) que decretou a suspensão da eficácia do seu despacho de 15.11.01,

requerida por A..., Conservadora/Notária do Registo Civil, Predial e Cartório Notarial de Freixo de Espada à Cinta.

Tal despacho mantivera, decidindo recurso hierárquico, a aplicação à recorrida da pena disciplinar de suspensão por 90 dias, imposta pelo Director-Geral dos Registos e do Notariado.

Nas suas alegações, o recorrente enuncia as seguintes conclusões:

1. “Ignora-se a total composição do património da requerente, ficando por demonstrar a verificação do requisito a que se reporta a alínea a) do nº 1 do artº 76º da L.P.T.A

2. Por outro lado é patente a grave lesão do interesse público a que se refere a alínea b) do mesmo nº 1 do artº 76º da L.P.T.A

3. Pelo que, em consequência, deverá ser revogado o douto acórdão que deferiu o pedido de suspensão da executoriedade do acto recorrido, declarando-se não verificados os necessários requisitos e, em consequência, ser o mesmo indeferido”.

Contra-alegando, a recorrida concluiu:

1. “Sempre será de manter a suspensão do acto dada que a sua execução neste momento em que o marido da arguida está desempregado trás efectivamente um grave prejuízo a todo o agregado familiar, deixando-o mesmo sem poder fazer face as despesas básicas como alimentação e vestuário e prestação da casa. Pelo que nos parecem estar preenchidos os requisitos da alínea a) do artigo 76 da L.P.T.A

2. Por outro lado não há qualquer lesão para o interesse publico, já que a ora arguida è Conservadora/notária há 18 anos com a classificação de “BOM” nunca teve até então nem posteriormente qualquer outros processos disciplinares a não ser as participações deste SENHOR PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE FREIXO DE ESPADA À CINTA.

3. Porque assim é mantendo-se a suspensão do acto e consequentemente a decisão recorrida se fará JUSTIÇA”

O Ministério Público é de parecer que o recurso não merece provimento.

Sem vistos (art. 78º, nº 4, da LPTA) vem o processo à sessão, cumprindo decidir.

- II -

A matéria de facto dada como assente no acórdão recorrido, a fls. 61, é a seguinte:

A) – Por despacho de 15.11.01 o Secretário de Estado da Justiça indeferiu o recurso hierárquico interposto pela aqui requerente, no âmbito do processo disciplinar nº 1 SAI de 2001, que lhe instaurou o Director-Geral dos Registos e Notariado, no qual lhe foi aplicada a pena de suspensão de 90 dias.

B) – A requerente tem a seu cargo dois filhos menores, ... e ..., com 10 e 6 anos de idade.

C) – Tem ainda a seu cargo a sua mãe, de idade avançada e que apenas aufere uma pensão de sobrevivência de cerca de 30.000$00 mensais.

D) – O marido da requerente, ..., encontra-se desempregado, estando inscrito no Centro de Emprego de Torre de Moncorvo desde 29.11.2001, como desempregado – 1º Emprego.

E) – A única fonte de rendimento de todo o agregado familiar da requerente é a sua remuneração mensal no montante de 435.004$00.

F) – A requerente contraiu um empréstimo em 28.03.01, no montante de 10.000.000$00, pagando mensalmente a quantia de 114.594$00.

De acordo com o preceituado no nº 1 e suas alíneas a), b) e c) do art. 76º da LPTA, são três os requisitos da concessão da suspensão da eficácia dos actos administrativos, a saber:

a) Provável existência de prejuízos de difícil reparação para o requerente;

b) Inexistência de grave lesão para o interesse público com o decretamento da suspensão;

c) Inexistência de fortes indícios de que o recurso contencioso foi ilegalmente interposto.

A decisão recorrida considerou que a requerente da providência alegara de forma suficientemente concretizada e convincente factos donde resultava que o não recebimento do seu vencimento pelo período de 90 dias comprometerá seriamente a sua subsistência e do seu agregado familiar. Provando-se que era este o único rendimento do agregado, a sua falta privá-los-à de necessidades básicas, indo colocá-los numa situação económica difícil, e por isso causadora de prejuízos irreparáveis. Relativamente ao requisito da al. b) do art. 76º, entendeu o acórdão que o interesse público em questão não pode ser gravemente lesado, pois não põe em causa valores fundamentais como o regular funcionamento dos serviços, a dignidade e o prestígio das instituições, e a competência, honestidade e transparência de processos em que se baseia a confiança institucional. Finalmente, não há fortes indícios de ilegalidade na interposição do recurso.

Vejamos se decidiu bem.

O recorrente argumenta que não se verifica nenhum dos requisitos das als. a) e b) do citado art. 76º.

Quanto aos prejuízos, eles não se apresentam “com a densidade suficiente para se integrarem na tipologia de difícil reparação, porquanto se ignora a composição do seu património”. Concretamente, não está no processo nenhuma declaração de rendimentos (designadamente de IRS), quer da recorrida, quer da sua mãe, o que torna impossível avaliar da sua real situação económica; a certidão da Junta de Freguesia, junta a fls. 8, não faz referência a que a mãe da recorrida viva de uma pensão de 30.000$00; e também não está nos autos documento a comprovar a cessação da actividade económica do marido da recorrida.

Relativamente ao dano para o interesse público, a actuação da recorrida, não se declarando impedida de intervir, desrespeitou os deveres de zelo, isenção e imparcialidade, obstaculizando que se criasse no público a confiança na Administração Pública e pondo em causa o prestígio e dignidade do serviço, perante o público e perante outros funcionários.

É entendimento firme deste Supremo Tribunal que os requisitos legais da concessão da providência são de verificação cumulativa, bastando que um deles não esteja preenchido para que a providência não possa ser decretada. Sendo assim, é indiferente começar por qualquer deles.

Os contornos do caso presente e a sensibilidade do Tribunal levam a apreciar em primeiro lugar o requisito negativo da al. b) – inexistência de grave lesão para o interesse público.

O ponto II do sumário do Ac. do S.T.A. de 10.7.97, proc.º nº 42.484, que a seguir se transcreve, é bem elucidativo acerca da maneira como o Tribunal vem abordando a verificação deste requisito a propósito da suspensão da eficácia de actos administrativos que apliquem sanções disciplinares:

“Para a apreciação da ocorrência do requisito da alínea b) do mesmo preceito, relativamente a pedidos de suspensão da eficácia de sanções disciplinares, não há que atender decisivamente ao tipo de pena aplicada, mas antes que proceder, caso a caso, a uma apreciação dos factos concretos que fundamentaram a punição e à prognose das repercussões que, sobre o regular funcionamento dos serviços e imagem da instituição pública, terá a manutenção do funcionário ao serviço até ser proferida decisão, com trânsito em julgado, no recurso contencioso, entre os factores a considerar neste juízo, avultam os reflexos que a suspensão pode ter nos efeitos de prevenção gera1, intimamente conexionados com o círculo onde a infracção foi cometida ou se tornou conhecida, o tipo de serviço administrativo onde ocorreu a infracção e a natureza das funções aí desempenhadas pelo agente”.

Vejamos então se, no respeito por estes critérios, se pode considerar preenchido aquele requisito.

Constitui Jurisprudência pacífica que, na suspensão da eficácia, tem de partir-se do princípio de que são verdadeiros e exactos os factos e pressupostos em que o acto se fundamentou. A discussão em torno dessa matéria não pode fazer-se neste incidente, mas unicamente no recurso contencioso que tem por objecto esse acto.

Vem provado no processo disciplinar que a recorrida, no exercício das funções de Conservadora do Registo Predial de Freixo de Espada à Cinta, tinha interesse pessoal, juntamente com sua mãe, em que os pedidos de registos de anexação de dois prédios, bem como o de autorização de loteamento sobre os mesmos incidente, não fossem realizados (relatório final de fls. 222). Na verdade, esses registos constituíam obstáculo às suas pretensões de virem a conseguir a reversão de um prédio que lhes tinha sido expropriado, isto após prolongada litigância judicial com a autarquia. Em vez de se declarar impedida de intervir, como lhe era imposto pelos preceitos dos nºs 1 e 2 do art. 5º do Código do Notariado, aplicável por força do disposto no art. 143º do Regulamento do Registos e do Notariado, a recorrida optou por lavrar sucessivos despachos a recusar os registos. Tinha em vista, com essa actuação, uma confessada vantagem pessoal, a de evitar que, com o registo da aprovação do loteamento e o consequente desmembramento do prédio em vários lotes, a celebração das escrituras de venda e os ulteriores registos de terceiros adquirentes de boa-fé inviabilizasse a reversão do prédio expropriado.

Ora, é bem de ver que este comportamento, precisamente ao contrário do que o acórdão impugnado decidiu, é tudo menos inane face aos valores da “dignidade e prestígio das instituições”, da “honestidade e transparência de processos” e da “confiança institucional”.

Segundo os fundamentos do acto, que nesta sede se têm de aceitar como bons, haverá infracção grave dos deveres de isenção e imparcialidade, com abuso da função.

A recorrida, que nas suas funções devia estar exclusivamente ao serviço do interesse público, aproveitou-se em proveito pessoal e de sua mãe dos poderes e da posição de vantagem que o seu cargo lhe proporcionava.

A imparcialidade e a probidade dos funcionários sempre constituíram valores estruturantes da acção da Administração Pública, mas adquirem hoje redobrada importância, numa altura em que as fronteiras entre o público e o privado perdem nitidez, a benefício de alegados imperativos de ordem económica. Se o cidadão não puder confiar na isenção dos funcionários, estarão postos em causa interesses vitais da vida em sociedade.

Razão assiste, portanto, ao recorrente em defender que a suspensão da punição disciplinar da recorrida traria grave lesão do interesse público. A não execução imediata da pena seria, aqui, susceptível de comprometer os objectivos de prevenção geral e especial, transmitindo para o público e para o serviço das conservatórias e notários a ideia de uma repressão disciplinar pouco actuante e contemporizadora com condutas deste género.

Existe, assim, lesão do interesse público, com contornos de gravidade. E por isso não pode dar-se por verificado o requisito negativo da al. b) do art. 76º/1 da LPTA, o que inviabiliza por si só o decretamento da providência requerida, com prejuízo, portanto, do conhecimento do requisito da al. a) do mesmo artigo.

Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso, e em consequência revogam o acórdão recorrido e indeferem o pedido de suspensão da eficácia.

Custas pela recorrida, nas duas instâncias.

Neste STA: Taxa de justiça €200; procuradoria €100

No TCA: Taxa de justiça €100.

Lisboa, 14 de Março de 2002

J. Simões de Oliveira - Relator

Madeira dos Santos

Pamplona de Oliveira