044552 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Ocorre erro de julgamento, e não nulidade da sentença por omissão de pronúncia, quando o juiz conhece do mérito da causa no saneador sem levar em consideração factos alegados pelo A. e relevantes para a decisão.

II- A aprovação das candidaturas aos apoios financeiros do FSE, não obstante, o acto de aceitação pelo interessado das condições impostas, não traduz qualquer relação contratual, antes configurando um acto autoritário e unilateral da Administração.

III- O tribunal não está vinculado à qualificação jurídica dos factos, feita pelas partes - artº 664º do CPC - pelo que nada impede que, não obstante a acção ter sido configurada pela A. como decorrente de responsabilidade civil por violação de contrato administrativo, se venha a condenar o R. com base em responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito, se tiverem sido alegados e provados factos integradores dos respectivos pressupostos.

IV- A regra da 2ª parte do artº 7º do Dec.lei nº 40.051, de 21.11.67, não constitui qualquer excepção peremptória extintiva do direito de indemnização ou um obstáculo de ordem processual ao conhecimento ou à procedência da pretensão, caracterizando antes uma situação equivalente à do artº 570º do C.Civil, que releva no plano do nexo de causalidade e da culpa.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .. recorre da decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que, na acção de responsabilidade contratual por ela proposta contra o ESTADO PORTUGUÊS, conheceu no saneador do mérito da causa, absolvendo o R. do pedido.

Nas suas alegações, formulou as seguintes conclusões:

1- O douto despacho saneador-sentença enferma de omissão de pronúncia quanto a numerosos factos alegados pela Autora, que são relevantes para a boa decisão da causa, como, por exemplo, é o caso dos constantes dos arts. 209º, 29º, 34º, 37º, 43º, 49º, 61º, 68º, 69º, 73º, 81º e 86º da petição inicial.

2- Tais factos, se provados, iriam pôr em causa as conclusões da auditoria contabilística feita à Autora, na qual o Réu Estado se apoiou para recusar o pagamento do saldo do custo global das acções de formação realizadas pela Autora e ainda exigir a esta a devolução de uma parte do adiantamento recebido.

3- Anteriormente, já a Autora tinha arguido perante o DAFSE a nulidade da mencionada auditoria.

4- Acresce que a decisão ora recorrida não se pronunciou minimamente, como devia, sobre os fundamentos de facto da impugnada decisão do Réu Estado.

4- E a Mmª Juíza "a quo" também não julgou procedente, e neste caso bem, a excepção do " caso decidido" ou "caso resolvido", invocada pelo Réu Estado. Porém, apesar disso, julgou improcedentes os pedidos de indemnização e declaração de que a Autora não tem a obrigação de devolver a importância de 7.762.491$00, tendo para o efeito, e contrariamente ao que resulta da p.i. e a Autora pretende provar, considerado que não foram invocados factos que pudessem integrar o alegado vício de violação de lei do despacho do DAFSE, de 6-3-96, por erro nos respectivos pressupostos.

5- Por outro lado, a Mmª Juíza "a quo", contra a interpretação que a Autora faz do art. 9º do ETAF e que mantém, também decidiu não terem o Réu Estado e a Autora celebrado qualquer contrato administrativo e, com base neste pressuposto, não levou ao questionário os factos que a Autora alegou como demonstrativos do incumprimento daquele contrato por parte do Réu Estado.

6- Mas ainda que se entenda não ter existido qualquer contrato administrativo, os aludidos factos poderão, contudo, subsumir-se ao conceito de acto ilícito e, portanto, fazer incorrer o Réu Estado na obrigação de indemnizar aquela com base na responsabilidade extracontratual, nos termos do Decreto-Lei nº 48.051, de 21-11-67, devendo também por isso ser levados ao questionário.

7- Assim, ao não quesitar a matéria de facto controversa e ao dar como provados determinados factos e não outros, sem uma suficiente fundamentação, o Tribunal "a quo" violou pelo menos os arts. 510º, nº 1, alínea b), e 511º, nº 1, do C.P.C., com a consequente nulidade da douta sentença recorrida

Contra-alegou o Exmº Magistrado do MºPº, em representação do Estado, pugnando pela confirmação do julgado.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos, com interesse para a decisão da causa:

a) - Em 14-01-93, a Autora apresentou ao IEFP a sua candidatura aos apoios a conceder no âmbito do Programa Operacional nº 4 para a realização de três acções de formação, inseridas num "Curso de Técnicos de Comunicação de Dados";

b) - Através do ofício 14 148/DL/AAP, de 19-08-93, o IEFP comunicou à Autora que a sua candidatura fora aprovada por despacho do Secretário de Estado do Emprego e Formação Profissional, de 18-08-93, sendo o custo total de 63 320 000$00 e a contribuição do FSE e do Orçamento da Segurança Social de 53 822 340$00;

c) - A Autora aceitou as condições que lhe foram impostas, designadamente, a realização das três acções de formação para 36 formandos, com um custo/hora de 2 931 $00 por formando, aquele custo total e o montante daquela contribuição pública;

d) - As três acções de formação foram realizadas no período compreendido entre 15-11-93 e 30-06-94, com um total de 2700 horas de formação, tendo-se inscrito 39 alunos e concluído com aproveitamento 32 deles;

e) - O montante total das despesas com a realização dessas acções ascendeu a 54 207 192$00;

f) - Em 16-08-94, a Autora enviou ao Director do Centro de Emprego de Cascais o "dossier do pedido de pagamento do saldo" e reclamou o pagamento de 13 782 709$00;

g) - Em 26, 27 e 30 de Outubro de 1995, a B..., procedeu a uma auditoria contabilística e financeira às acções de formação realizadas pela A... e elaborou o respectivo relatório, que lhe foi notificado em 2-02-96, nada tendo a Autora dito;

h) - Através do ofício DSAFE/DC, de 22-01-97, a Autora foi notificada do despacho do Director-Geral do DAFSE, proferido sobre a Informação n° 292/DAFSE/96, em 6-03-96, no uso da delegação de competências publicada no DR, II Série, de 13-02-96, que reduz o custo total do "pedido de pagamento do saldo" em 25 347 295$00, relativo a despesas não elegíveis apuradas através da auditoria realizada pela B..., e determina que a Autora tem de devolver as importâncias de 5 821 868$00 e 1 940 623$00 respectivamente do FSE e do Orçamento da Segurança Social.

A ora recorrente começa por imputar à decisão recorrida omissão de pronúncia quanto a numerosos factos por ela alegados na p.i. e que considera relevantes para a boa decisão da causa, como, por exemplo, é o caso dos constantes dos arts. 29º, 34º, 37º, 43º, 49º, 61º, 68º, 69º, 73º, 81º e 86º daquela peça processual, acrescentando que tais factos, se se provassem, iriam pôr em causa as conclusões da auditoria contabilística feita à Autora, na qual o Réu Estado se apoiou para recusar o pagamento do saldo do custo global das acções de formação realizadas pela Autora e ainda exigir a esta a devolução de uma parte do adiantamento recebido.

Das suas alegações e respectivas conclusões decorre, porém, que se trata de uma errada qualificação. Isto é, a recorrente o que pretende ao invocar a omissão de pronúncia, é por em causa o juízo do tribunal a quo quanto à suficiência, no momento em que a decisão recorrida foi proferida, de elementos para conhecer do mérito da causa.

Entendia a recorrente deverem ter sido quesitados factos por si alegados, elaborando-se a competente base instrutória.

Trata-se, portanto, de uma discordância com o decidido, o que configura erro de julgamento e não omissão de pronúncia geradora de nulidade da sentença, prevista no artº 668º nº 1, al. d), do CPC, que ocorre quando o tribunal deixe de pronunciar-se sobre questões sobre as quais se deveria ter pronunciado.

Ora, a recorrente não aponta qualquer questão sobre a qual o tribunal a quo tivesse omitido pronúncia. Discorda sim do decidido relativamente ao conhecimento do mérito do pedido no despacho saneador.

Improcede, pois a arguição de nulidade por omissão de pronúncia, havendo que apreciar os invocados erros de julgamento, referidos nas conclusões da alegação da recorrente.

Comecemos, pois, pela questão de saber se o estado da causa possibilitava, sem necessidade de mais provas, a apreciação dos pedidos formulados pela A . - artº 510º, nº 1, b) do C.P.C.

Pediu a A. que o tribunal:

- anulasse o despacho do Director-Geral do DAFSE, de 6.3.96, que reduziu o custo total constante do “pedido de pagamento de saldo” em 25.347.295$00 e determinou que a A. procedesse à devolução da quantia de 7.762.491$00, por violação do contrato administrativo celebrado entre o IEFP e a A. e ainda por vício de violação de lei, por erro nos respectivos pressupostos;

- declarasse que a A. não tem a obrigação de devolver ao DAFSE a quantia de 7.762.491$00;

- Condenasse o Estado a pagar-lhe a quantia de 13.184.038$00, correspondente ao saldo a que se acha com direito e ainda a pagar juros de mora à taxa legal, incidentes sobre o montante em dívida e contados a partir da citação.

Quanto ao primeiro pedido – anulação do mencionado despacho do Director Geral do DAFSE a decisão recorrida entendeu não ser a presente acção o meio processual próprio para fiscalizar a legalidade desse despacho, sendo o meio adequado, nos termos dos artºs 51º, nº 1, al. a) do ETAF e 24º, al. b) da LPTA, o recurso contencioso de anulação, e que esse erro na escolha do meio processual era determinante da nulidade do processo relativamente à apreciação do pedido de anulação do acto administrativo.

Para chegar a esta conclusão não necessitava o tribunal de prosseguir com o processo pelo que o estado deste permitia apreciar o referido pedido de anulação.

Quanto aos restantes pedidos, o tribunal a quo, em sede de apreciação da natureza da relação jurídica estabelecida entre A. e R., concluiu:

“Portanto, a subvenção para a realização das três acções não proveio de um nenhum contrato (de um acordo de vontades com igual valor jurídico) mas de um acto autoritário e unilateral da administração, isto é, proveio de um acto administrativo.

Sendo isto uma evidência, a existir responsabilidade do Réu, ela só poderá fundamentar-se na responsabilidade extra-contratual por acto ilícito de gestão pública (única hipótese que, atendendo às características do caso em apreço, seria possível conceber).

Contudo a Autora fundou a ilegalidade do despacho do Director do DAFSE na consideração de que o mesmo violava o contrato administrativo de prestação de serviços celebrado com ela. Demonstrado por um lado, que não existe contrato, e, por outro, que não foram invocados factos cuja verificação pudesse integrar o alegado vício de violação de lei, nomeadamente erro grosseiro na apreciação dos factos, uso de critério ostensivamente inadmissível nos juízos prudenciais e de razoabilidade ou errada aplicação das normas legais relativamente a cada uma das verbas em que não foram aceites os custos apresentados pela Autora, torna-se impossível apurar, nesta fase ou posteriormente, a prática de um qualquer acto ilícito causador de danos que ainda permitisse fundamentar a eventual responsabilidade extracontratual do Réu por acto ilícito de gestão pública (o que ainda seria possível apesar de não ter sido alegada, por o tribunal não estar vinculado à qualificação jurídica dos factos, feita pelas partes – cfr. art. 664º do CPC). Assim, não sendo desde logo possível apurar a ilicitude do facto, primeiro pressuposto da responsabilidade extracontratual por factos ilícitos, improcedem os pedidos formulados de indemnização e de declaração de que a Autora não tem a obrigação de devolver a importância de 7.762.491$00.

É que, tal como o Réu adianta na sua contestação, o facto de a candidatura da Autora ter sido aprovada, de, na sequência disso, ter recebido um adiantamento do co-financiamento, ter realizado as acções de formação e efectuado as despesas não vincula a Comunidade e o Estado ao pagamento do custo total por si apresentado, pois, nos termos do art. 24º do já citado Regulamento (CEE) nº 4253 do Conselho, a comissão pode reduzir ou suprimir uma parte da contribuição financeira que lhe foi concedida”.

Como resulta da transcrição que se acaba de fazer deste excerto da sentença, o tribunal a quo entendeu que não existia responsabilidade contratual do R. porque não havia contrato em que aquela responsabilidade se pudesse fundar e que, por outro lado, não haviam sido alegados factos que pudessem integrar a prática de um qualquer acto ilícito causador de danos que ainda permitisse fundamentar a eventual responsabilidade extracontratual do Réu por acto ilícito de gestão pública. E daí que se entendesse que o estado do processo permitia conhecer já do mérito da causa.

Mas a recorrente discorda dizendo, por um lado, que contrariamente ao decidido foi celebrado com o Estado um verdadeiro contrato administrativo – um acordo de vontades por escrito (docs. nºs 1 e 2 juntos à p.i.), pelo qual foi constituída uma relação jurídica de direito administrativo, qualificável de contrato de prestação de serviços para fins de imediata utilidade pública, uma vez que são tarefas fundamentais do Estado a “execução de políticas de pleno emprego” e a “formação cultural, técnica e profissional dos trabalhadores” (cfr. artº 58º, alínea c), com referência ao artº 9º, alíneas d) e f) da Constituição). Por outro lado, que não foi possibilitado à A. fazer prova de factos ilícitos, que, em seu entender, alegou e que podiam permitir decidir a final sobre a responsabilidade extracontratual do R., designadamente, o erro nos pressupostos de facto de que enferma o referido despacho do Director do DAFSE.

Será que a ora recorrente tem razão e que, se o processo tivesse prosseguido com a elaboração da base instrutória e posterior julgamento, poderia ser outro o sentido da decisão, podendo vir a obter ganho de causa?

Desde já se adianta que a resposta é negativa.

Na verdade, não merece qualquer censura a decisão recorrida no que respeita à inexistência da responsabilidade contratual em que a A., ora recorrente, fundou a acção. Tal responsabilidade pressupõe a existência de um contrato administrativo entre a A. e o R. que os factos alegados não permitem configurar.

A aprovação das candidaturas aos apoios financeiros do FSE, não traduz, não obstante, o acto de aceitação pelo interessado das condições impostas, qualquer relação contratual, antes configurando um acto autoritário e unilateral da Administração, enfim, um acto administrativo, como muito bem concluiu a sentença recorrida, com uma clara e adequada fundamentação, merecedora da nossa inteira concordância.

Como nela se refere, a A. limitou-se a apresentar a sua candidatura à contribuição pública comunitária, com inteira sujeição a um conjunto de regras comunitárias e nacionais, a que qualquer outro candidato teria igualmente de se sujeitar se pretendesse obter um financiamento do FSE. Limitou-se, portanto, a adequar o seu projecto de formação às regras unilateralmente impostas pelas autoridades competentes, ficando sujeita, designadamente à elegibilidade apenas de determinadas despesas previstas no artº 3º do regulamento (CEE) nº 4255/88 e à possibilidade de redução, suspensão e supressão da contribuição financeira concedida. A recorrente apenas se subjugou às regras unilateralmente definidas pela Administração para obter o financiamento, em nada tendo contribuído a sua vontade para definir a sua posição.

Mas, diz a recorrente, ainda que se entenda não ter existido qualquer contrato administrativo, os aludidos factos poderão subsumir-se ao conceito de acto ilícito e, portanto, fazer incorrer o R. Estado na obrigação de a indemnizar com base na responsabilidade extracontratual, nos termos do Dec.Lei nº 48051.

É certo que o tribunal não está vinculado à qualificação jurídica dos factos, feita pelas partes – artº 664º do CPC – pelo que nada impediria que, não obstante a acção ter sido configurada pela A., ora recorrente como decorrente de responsabilidade civil por violação de contrato administrativo, se viesse a condenar o R. com base em responsabilidade extracontratual por facto ilícito, se tivessem sido alegados e se viessem a provar factos integradores dos respectivos pressupostos.

Ora, além de invocar a violação de contrato administrativo, alegação que, conforme resulta do que atrás se referiu, improcede, a A., na p.i., alegou que o Director Geral do DAFSE, através do despacho de 6.3.96, ordenou a redução do custo total constante do “pedido de pagamento de saldo” em 25.347.245$00, relativo a despesas não elegíveis apuradas através da auditoria realizada pela B..., pelo que teria de devolver o montante de 7.762.491$00, correspondendo a 5.821.868$00 à contribuição do Fundo Social Europeu e 1.940.623$00 à do Orçamento da Segurança Social. E, seguidamente, alega conter o relatório daquela auditoria, em que se fundamentou o referido despacho vários erros de facto, propostas não fundamentadas de redução dos custos apresentados pela A. e outras conclusões subjectivas, que o IEFP e o DAFSE aceitaram como correctas, sem exigir à B... quaisquer provas das afirmações produzidas. E concretiza ao longo de vários artigos da p.i.os invocados erros, terminando por pedir, além do mais, como atrás se disse a anulação do dito despacho por violação do contrato administrativo e ainda por violação de lei, por erro nos pressupostos.

A p.i. contém, pois, factos que, a provarem-se, poderiam vir eventualmente a integrar uma actuação ilícita por parte da Administração.

Porém, não basta a existência dessa conduta ilícita para fundamentar a responsabilidade civil extracontratual do Estado. Necessário se torna a verificação cumulativa dos pressupostos do seu dever de indemnizar por actos de gestão pública, constantes do artº 2º do Dec.Lei nº 48051, de 21.11.67, e que são: o facto (acção ou omissão), a ilicitude, a culpa, o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano.

Ora, de nada adiantaria que os autos prosseguissem com a elaboração da base instrutória, adquirido como está que a recorrente não impugnou contenciosamente o dito despacho que lhe reduziu o custo total do pagamento de saldo em 25.347.295$00 e lhe ordenou a devolução de 7.762.491$00, que assim se consolidou na ordem jurídica como caso decidido ou resolvido.

Na verdade, os danos cujo ressarcimento a A. pede na acção são os correspondentes ao saldo a que se acha com direito, acrescidos dos juros de mora, exactamente, portanto, os decorrentes do acto que não impugnou.

Se a recorrente tivesse impugnado contenciosamente aquele despacho com fundamento na ilegalidade que lhe imputa, teria, com toda a probabilidade, a provar-se o que na acção alega e a adoptar uma conduta processual diligente, visto satisfeita a sua pretensão, com a anulação do acto e a execução da sentença anulatória.

Ora, só podem ser abrangidos pelo direito à reparação, por via da acção, na falta de recurso contencioso de acto ilegal causador do dano aqueles prejuízos que ficariam sempre por reparar, mesmo que tivesse sido interposto recurso e executada a sentença anulatória.

É o que decorre do artº 7º daquele Dec.lei nº 48051, que dispõe:

“O dever de indemnizar, por parte do Estado e demais pessoas colectivas públicas, dos titulares dos seus órgãos e dos seus agentes, não depende do exercício pelos lesados do seu direito de recorrer dos actos causadores; mas o direito destes à reparação só subsistirá na medida em que tal dano se não possa imputar à falta de interposição de recurso ou a negligente conduta processual da sua parte no recurso interposto. (realce nosso).

A regra da 2ª parte deste artº 7º, não constitui qualquer excepção peremptória extintiva do direito de indemnização ou um obstáculo de ordem processual ao conhecimento ou à procedência da pretensão, caracterizando antes uma situação equivalente à do artº 570º do C.Civil, que releva no plano do nexo de causalidade e da culpa. (Neste sentido, cfr., entre outros, os acórdãos de 4.2.97, rec. 40.262, 21.10.98, rec. 39.818, 11.1.2000, rec. 45.240, 27.9.2000, rec. 46.166, 11.1.2001, rec. 44.447 e 9.5.2001, rec. 46.507.)

De nada adiantaria, pois, o prosseguimento dos autos em ordem a permitir à A fazer prova dos factos alegados, quando à partida se sabe que não se poderia, no caso concreto, dar por verificado o requisito do nexo de causalidade entre o facto e o dano, sendo certo que, como constitui jurisprudência e doutrina uniformes, os pressupostos da obrigação de indemnizar por parte do Estado são de verificação cumulativa, acarretando a falta de qualquer deles a improcedência da acção.

Improcedem, pois, todas as conclusões da alegação da recorrente.

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida embora, em parte, com diferente fundamentação.

Custas pela A., ora recorrente.

Lisboa, 29 de Outubro de 2003

Isabel Jovita – Relatora – Abel Atanásio – António Samagaio