0281/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I -A decisão administrativa que, ao abrigo do disposto no art. 20°/2/a) da Lei n° 49/99, de 22 de Junho, dá por finda uma comissão de serviço, não está excluída do dever de fundamentar (arts. 268°/3 da CRP e 124° e 125° do CPA) II - Não reúne os requisitos mínimos de uma fundamentação formal a motivação do acto administrativo que, como justificação para dar como finda uma comissão de serviço, se limita a reproduzir as palavras da lei, invocando “a necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços hospitalares, de modificar as políticas a prosseguir por estes, a fim de tornar mais eficaz a sua actuação”.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO A…, divorciado, administrador hospitalar, residente na Rua …, …, …, …, Lisboa, intentou, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho do Ministro da Saúde, de 2 de Agosto de 2002, que deu por finda a sua comissão de serviço no cargo de Director do Centro Hospitalar de Vila Real/Peso da Régua. Por acórdão de 4 de Novembro de 2004, o Tribunal Central Administrativo concedeu provimento ao recurso contencioso, julgando procedente o vício de falta de fundamentação. 1.1. Inconformado, o Ministro da Saúde recorre para este Supremo Tribunal, apresentando alegações com a seguinte conclusão: “O douto acórdão recorrido incorre em erro de julgamento com violação da alínea a) da Lei nº 49/99 , de 22 de Junho, por erro de interpretação, na medida em que, ao formular o juízo de exigência da fundamentação do acto administrativo contenciosamente recorrido, o faz para além do que as circunstâncias concretas verificadas permitiam e aconselhavam.” 1.2.Contra-alegou o impugnante contencioso, ora recorrente, concluindo: “O douto acórdão recorrido fez uma correctíssima aplicação do preceito legal aplicável, de acordo aliás com a jurisprudência uniforme desse Supremo Tribunal, sendo a “leitura” que dele faz o ora recorrente, alem de clamorosamente inconstitucional, falha de qualquer possível base de sustentação.” 1.3. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos: “O douto acórdão recorrido fez correcta interpretação e aplicação da lei, não enfermando do alegado erro de julgamento, já que o acto recorrido é completamente omisso quanto às razões de facto em que assenta o juízo prospectivo que, na óptica do recorrente, subjaz à previsão da norma do art. 20º , nº 2, alínea a) da Lei nº 49/99 , de 22 de Junho, ao abrigo da qual foi praticado e dada por finda a comissão de serviço do ora recorrido. Improcedendo todas as conclusões das alegações do recorrente, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso” Colhidos os vistos legais, cumpre decidir FUNDAMENTAÇÃO OS FACTOS O ora recorrente desempenha as funções de administrador hospitalar desde Setembro de 1989, estando integrado no respectivo quadro único desde Março de 1992. Por despacho da então Ministra da Saúde, de 2 de Junho de 1999, foi nomeado para o cargo de director do Hospital de Vila Real. Subsequente despacho da mesma entidade, de 5 de Julho de 1999, designou-o, igualmente como administrador-delegado do mesmo Hospital. Pela Portaria nº 1199/2000 , de 20 de Dezembro, foi constituído o Centro Hospitalar de Vila Real/Peso da Régua. Por despacho do Ministro da Saúde, de 2 de Janeiro de 2002, o recorrente foi nomeado director do Centro Hospitalar de Vila Real/Peso da Régua. Em 25 de Julho de 2002, o Presidente do Conselho de Administração Regional de Saúde do Norte formulou uma proposta no sentido de ser dada por finda a comissão de serviço do ora recorrente, cujo teor aqui se transcreve: “Considerando a necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços hospitalares e de modificar as políticas a prosseguir por estes, a fim de tornar mais eficaz a sua actuação, propõe-se, nos termos do disposto no art. 20º , nº 2 al. a) da Lei nº 49/99 , de 22 de Junho, aplicável por força do disposto no nº 2 do art. 7º do Decreto Regulamentar nº 3/88 , de 22 de Janeiro, seja dada por finda a comissão de serviço do licenciado A… do lugar de Director do Centro Hospitalar de Vila Real/Peso da Régua”. 7. Sobre esta proposta recaiu o despacho de 2 de Agosto de 2002, da autoridade recorrida, que se transcreve: “Defiro”. 2.2. O DIREITO A única questão que vem posta à apreciação deste Supremo Tribunal – erro de julgamento do acórdão recorrido – reconduz-se ao problema de saber se o acto contenciosamente impugnado está, ou não, suficientemente fundamentado. 2.2.1. A decisão administrativa foi praticada com invocação do disposto no art. 20º /2/a) da Lei nº 49/99 , de 22.6, que passamos a transcrever: “(…) A comissão de serviço pode, a todo o tempo, ser dada por finda durante a sua vigência: a) Por despacho fundamentado do membro do governo competente, nos casos de director-geral ou de subdirector-geral ou cargos equiparados, podendo tal fundamentação basear-se, nomeadamente, na não comprovação superveniente da capacidade adequada a garantir a execução das orientações supervenientemente fixadas, na não realização dos objectivos previstos, na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços, de modificar as políticas a prosseguir por estes ou de tornar mais eficaz a sua actuação e na não prestação de informações ou na prestação deficiente das mesmas quando consideradas essenciais para o cumprimento de política global do governo.” Como decorre do consignado supra em 2.1., ponto 6., na fundamentação contextual do acto administrativo, indicaram-se os seguintes motivos: “ a necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços hospitalares e de modificar as políticas a prosseguir por estes, a fim de tornar mais eficaz a sua actuação ” Comparando, de imediato se constata que a fundamentação se limita a reproduzir as palavras com que a lei fixa os pressupostos legais de actuação do agente. O que importa saber é se o acto motivado deste modo enferma, ou não, do vício de falta de fundamentação. 2.2.2. Nos termos do art. 268º/3 da CRP os actos administrativos “carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos” No caso em apreço é pacífico que o acto administrativo que dá por finda a comissão de serviço do impugnante contencioso, afecta os direitos deste. Daí que, de acordo com a regra, deva estar submetido ao imperativo constitucional de fundamentação. A autoridade recorrida, ora recorrente, defende não ser exigível outra fundamentação, dizendo além do mais que “ do que se trata é de criar condições para que a execução de uma política de saúde e inerentes orientações a implementar, sejam viabilizadas através de profissionais que dêem garantias de capacidade e adesão, digamos, assim, à causa da defesa da saúde das populações segundo aquilo que, na legítima convicção dos eleitos pelo Povo Português, é a forma mais adequada de atingir aquele desiderato”. E prosseguindo “a verdade é que as circunstâncias em que o cargo de Director do Centro Hospitalar passaram a ter que ser exercidas são novas”. “Novas porque o Ministro da Saúde passou a ser outro e tem o legítimo desejo de se fazer rodear por colaboradores que lhe dêem garantias de adesão à implementação da política a seguir em detrimento de quem anteriormente ocupava o cargo”. Esta argumentação dá nota de que a questão releva num domínio em que há uma significativa zona de intersecção entre a função política e a função administrativa e aconselha a ponderar as possíveis projecções que daí possam decorrer sobre o dever de fundamentar, neste caso concreto. Num primeiro nível, quanto à própria sujeição ao dever de fundamentar. Num outro, quanto à densidade do conteúdo da fundamentação. 2.2.3 Em relação à obrigatoriedade de fundamentação, o grau de conexão com a política, com o peso que a autoridade recorrida lhe atribui, justifica que se pense a hipótese de estarmos em presença de valores susceptíveis de entrarem em conflito com aquele dever constitucional e com dignidade bastante para levar à admissão de uma excepção restritiva. A resposta será, porém, negativa. É inequívoco que, apesar da assinalada ligação, o acto em causa não é um acto político, isto é, livre e primário, apenas limitado pela Constituição, sem sujeição à lei ordinária e que tenha por objectivo a definição dos fins últimos da comunidade (cfr. Sérvulo Correia, in “Legalidade e Autonomia Contratual… ”. pp 280/281, Afonso Queiró, in “Lições de Direito Administrativo ”, pp. 73/74 e, entre outros, os acórdãos deste STA de 2004.05.27 – recº nº 1011/03, de 2003.10.29 – recº nº 865/02 e de 2002.10.15 – Pleno – recº nº 44 314). A decisão de dar por finda a comissão de serviço deste concreto responsável está, sem dúvida, submetida à lei ordinária e não consubstancia, em si mesma, uma escolha política. Esta é-lhe pressuposta e anterior, sendo que a norma de competência – art. 20º /2/a) da Lei nº 49/99 , de 22.6 – serve apenas à concretização, por seu intermédio, da opção tomada a nível político e situa a actividade do agente no domínio da função administrativa (vide Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo ”, I, 45, Marcelo Rebelo de Sousa, in “Lições de Direito Administrativo” , I – 12-15 e acórdão STA de 2004.05.27 – recº nº 1011/03) Mas, é certo, à liberdade da decisão política, o legislador fez corresponder, no plano administrativo, a atribuição de um poder discricionário. E aqui poderia, porventura, abrir-se espaço a discutir, primeiro, se estávamos, ou não, em presença de um acto de “alta administração”, de discricionariedade pura, a merecer equiparação a acto político, a subtrair, por completo, ao dever de fundamentação e, segundo, se a excepção ao regime geral seria admissível à luz do nosso ordenamento constitucional (cf., a propósito, Vieira de Andrade, in “ O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos” , p. 131 e ss.). Porém, a indagação não é necessária neste caso, uma vez que a lei, ela própria, dá resposta clara ao problema ao proclamar que a comissão de serviço pode ser dada por finda por despacho fundamentado do membro do governo competente. 2.2.4. Esclarecido que a margem de autonomia decisória atribuída por lei ao membro do governo não é factor de exclusão da obrigatoriedade de fundamentação, importa saber em que medida pode a mesma influenciar a densidade do conteúdo declarativo exigível. Nos termos do disposto no art. 125º do CPA , “ a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso pare integrante do respectivo acto” (nº 1) e “equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto” (nº 2). E, nesta questão do cumprimento do imperativo da fundamentação obrigatória, este Supremo Tribunal desde há muito entende, em jurisprudência consolidada e da qual se não vê razão para divergir, que o ponto de vista relevante para avaliar se o conteúdo da fundamentação é adequado àquele imperativo, é o da compreensibilidade do destinatário normal, colocado na situação concreta, devendo dar-se por cumprido o dever legal se a motivação contextualmente externada lhe permitir perceber quais as razões de facto e de direito que determinaram o autor do acto a agir ou a escolher a medida adoptada (vide, entre os mais antigos, os acórdãos publicados em AD 256, p. 528 e ss; AD 286, p. 1039 e ss.; AD 319, p. 849 e ss. e, mais recentemente, por todos, os acórdãos de 2001.12.19- recº nº 47 849 e de 2003.05.27 – recº nº 1835/02). Ora, a discricionariedade, por si, não justifica que, para os actos que dela emergem, a densidade mínima do conteúdo da declaração fundamentadora se situe abaixo deste patamar. Por maior que seja a autonomia decisória, por força do princípio da legalidade, o poder discricionário está sempre subordinado ao fim legal para o qual foi concedido e aos princípios gerais da igualdade, justiça, imparcialidade e proporcionalidade ( arts. 266º /2 da CRP e 3º a 6º do CPA ) e nessa medida, não obstante a separação de poderes, está sujeito a controle jurisdicional que, para ser efectivo, tem de estender-se à veracidade dos pressupostos em que se baseou. E, sem a externação compreensível das razões de facto e de direito da decisão administrativa, fica comprometida a função garantística da fundamentação, uma vez que nem o destinatário pode, em consciência, optar por impugnar o acto ou conformar-se com ele, nem o tribunal fica em condições de proceder ao controle jurisdicional possível. As concessões a fazer a este nível decorrerão apenas da especial dificuldade que possa reconhecer-se ao agente para objectivar o juízo decisório num enunciado linguístico lógico-racional. No caso em apreciação, nas palavras da lei, o membro do governo está autorizado a dar por finda, a todo o tempo, a comissão de serviço e pode fazê-lo, nomeadamente, com base “na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços, de modificar as políticas a prosseguir por estes ou de tornar mais eficaz a sua actuação” ( art. 20º /2/a) da Lei nº 49/99 , de 22.6). A fundamentação contextual que se limite a reproduzir este segmento normativo, só revela os fins legais e o propósito da Administração em os prosseguir. Ora, no tipo de poder modelado pela lei, a decisão de dar por finda a comissão de serviço não é absolutamente livre. E as três condições/fundamentos que para tal foram invocadas, no caso em apreciação, correspondendo a outros tantos fins legais, têm ínsito o juízo de que o titular não detém todas as qualidades que o decisor considera serem as mais adequadas para os atingirem. Neste contexto, o dever legal de fundamentar, na sua função de garantia do administrado, só estará cumprido se informar o interessado dos motivos reais da decisão, dando-lhe a conhecer o novo rumo e as razões pelas quais o caminho vai ser feito sem ele. A mera reprodução do texto da lei, desacompanhada da especificação das novas orientações/objectivos e de factos concretos que, referidos ao destinatário, suportem o enquadramento na previsão normativa, não coloca o interessado em posição saber se o fim da lei foi, ou não, respeitado e de fazer uma opção consciente entre aceitar ou impugnar o acto que o atinge. Concede-se que, tratando-se de um juízo de prognose, de antecipação do futuro, pode não ser de grande facilidade, para o membro do governo explicar completa e racionalmente as razões da sua convicção. Mas essa dificuldade não o exime do dever de fundamentar na medida do possível (vide, a propósito, Vieira de Andrade, ob. cit., p. 258 e segs.) Não lhe é complicado, seguramente, apresentar, ao menos, em concreto, nem as novas políticas e objectivos a prosseguir, nem o padrão de adequação funcional que, porventura, tenha utilizado no seu juízo de prognose. Mais fácil será ainda, se for caso disso, a concretização de desempenhos passados que se tenham constituído como índices de previsível inadequação futura. Não há, pois, razões de racionalidade e/ou de impraticabilidade que justifiquem a simplificação do conteúdo fundamentador até ao nível a que o levou a autoridade recorrida que, refugiando-se nos termos da lei utilizou uma fórmula vaga que não informa das razões principais que moveram o agente e que, por consequência, não cumpre os requisitos mínimos da fundamentação formal (cfr. acórdãos STA de 1999. 11.17 – rec. nº 40035, de 2002.12.30 – rec. nº 40635, de 2002.12.18 – rec. nº 38240 e de 2003.06.18 – rec. nº 487/03) Concluiremos, assim, que o acto contenciosamente impugnado, tal como decidiu o acórdão recorrido, enferma do vício de falta de fundamentação, improcedendo a alegação da autoridade recorrida, ora recorrente. No mesmo sentido, em caso idêntico, decidiu este Supremo Tribunal no acórdão de 2005.04.07 – rec. nº 161/05. DECISÃO Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso. Sem custas. Lisboa, 17 de Maio de 2005. – Políbio Henriques (relator) – Rosendo José – António Madureira.