048073 - Supremo Tribunal Administrativo

O acto de remessa de recurso hierárquico proferido pela Administração ao abrigo do artigo 34.º, n.º 1, alínea a), do Código do Procedimento Administrativo não é, em regra, contenciosamente recorrível se dele não resultar a lesão da pretensão de fundo manifestada pelo interessado.

Acordam em conferência na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

I

A. .., identificado nos autos, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho de 15 de Março de 2000 do Ministro da Defesa Nacional, pelo qual foi determinado que os recursos hierárquicos que interpusera dos despachos de 3.9.99 e de 13.10.99 do Comandante-Geral da Polícia Marítima fossem remetidos ao Chefe do Estado-Maior da Armada. Por acórdão da 1.ª Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo, foi rejeitado o recurso contencioso, por manifesta ilegalidade da sua interposição, nos termos do artigo 57.º, § 4.º do RSTA.

Inconformado com esta decisão, o recorrente interpôs o presente recurso jurisdicional, formulando na respectiva alegação as seguintes conclusões:

“a) Vem o presente recurso interposto do, aliás douto, acórdão do Tribunal Central Administrativo datado de 22 de Março de 2001, que rejeitou o recurso contencioso interposto pelo ora agravante do despacho datado de 15 de Março de 2000, de S. Exa., o Ministro da Defesa Nacional (MDN), com fundamento na manifesta ilegalidade da sua interposição, nos termos do artigo 57.º, parág. 4. do RSTA.

b) O douto acórdão ora recorrido julgou procedente a questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado, por considerar o referido acto «como mero acto preparatório não destacável», não sendo «lesivo dos direitos e interesses do recorrente, sendo, por isso, insusceptível de impugnação contenciosa».

c) A delegação de poderes de um órgão administrativo detentor de determinada competência, noutro órgão ou agente administrativo apenas é possível se tal delegação estiver prevista na lei, como estipula o artigo 35º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo.

d) Não apenas inexiste lei que permita a delegação de competências em matéria disciplinar do MDN no CEMA, como o EPPM e o RDPM estipulam que a titularidade do poder disciplinar pertence ao MDN e o órgão competente para exercer as competências delegadas pelo MDN é o Comandante-Geral da PM.

e) A delegação de competências, em matéria disciplinar ou em qualquer outra matéria efectuada pelo MDN no CEMA deve ser considerada nula porquanto configura uma renúncia ou uma alienação de competências.

f) A PM, é uma força militarizada dotada de um estatuto próprio e que não pertence a nenhum dos três ramos das Forças Armadas, não pode ter o CEMA como o seu chefe militar de mais elevada autoridade, porquanto tal entendimento é violador do disposto, nomeadamente, nos artigos 275.º, n.º 3 e 137.º, alínea a) da CRP.

g) Sendo a delegação de competências efectuada pelo MDN no CEMA nula, por alienação de competências e violação dos artigos 275.º, n.º 3 e 137º alínea a) da CRP, a mesma compromete a decisão final que vai ser apreciada por um militar, chefe de um ramo das Forças Armadas, no qual o ora agravante não se encontra integrado, provavelmente de acordo com normas e princípios próprios da estrutura militar, que não se aplicam ao ora agravante, sendo susceptível de pôr por esta via, e logo à partida, em causa as sua garantias de defesa.

e) O artigo 268, n.º 4 da CRP garante aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos, o que é o caso do despacho do MDN.

f) O acto destacável é susceptível de impugnação contenciosa (cfr. acórdão de 24.03.88 do pleno do STA – Acórdãos Doutrinais 328).

g) Ao considerar o recurso interposto pelo ora agravante improcedente o douto acórdão recorrido, por erro do julgamento e de por erro de interpretação das normas jurídicas, violou o disposto nos artigos 13.º, alínea a), 268.º, n.º 4 e 275.º, n.º 3 da CRP, o artigo 35.º, n.º 1 do CPA, os artigos 2.º, 4.º e 5.º, alínea f) do EPPM, o artigo 18.º do RDPM, o artigo 56.º, n.º 1 da Lei 29/82, e o artigo 8.º, n.º 1 da Lei 111/91.”

Anote-se, a repetição da numeração das três últimas conclusões, que se atribui a erro material.

A autoridade recorrida contra-alegou sustentando o não provimento do recurso terminando com as seguintes conclusões:

“1) O tribunal «a quo» considerou que o despacho de remessa das petições de recurso hierárquico do MDN para o CEMA consubstancia um acto preparatório, não destacável.

2) Isto porque, o referido despacho não define a situação jurídica do recorrente relativamente às pretensões formuladas no recurso hierárquico (não é um acto lesivo);

3) É que o recorrente pode invocar o vício de incompetência com fundamento em que tal competência caberia ao órgão administrativo que ordenou a remessa aquando da (eventual) impugnação da decisão final;

4) Em consequência, concluiu pela possibilidade de impugnação contenciosa no momento em que fosse apreciada a questão da competência hierárquica, ou seja, no eventual recurso contencioso de anulação que viesse a ser interposto da decisão final que viesse a ser tomada pelo órgão a que o MDN havia remetido a petição de recurso;

5) O recurso hierárquico foi interposto de actos praticados pelo CGPM em sede de movimentos de pessoal;

6) Nesta matéria aplica-se o E.P.P.M.. e é competente para apreciar aqueles recursos o CEMA;

7) Por ser esse o objecto do acto recorrido não é aplicável o despacho de delegação de competências do MDN no CEMA;

8) Da repartição de competências entre as chefias militares e o MDN não resulta uma diminuição das garantias de defesa do interessado nem qualquer violação dos preceitos constitucionais que regulam a matéria relativa quer às competências do Presidente da República quer à estrutura e organização das Forças Armadas;

9) Deste modo, a decisão ora recorrida ao negar provimento ao recurso interpretou e aplicou ao caso concreto, de uma forma correcta, a matéria relativa à competência dos órgãos administrativos prevista nos artigos 33.º, 34.º e 83.º do CPA”.

Também o EMMP emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso, dizendo:

“Na verdade, o despacho em causa esgota os seus efeitos jurídicos no âmbito das relações intra-orgânicas do Ministério da Defesa Nacional e do Estado Maior da Armada, não projectando esses efeitos externamente por forma a atingir as relações intersubjectivas estabelecidas entre a administração e o ora recorrente.

Ora, só os actos de eficácia externa, por conterem uma definição de uma dada relação jurídica administrativa, podem assumir carácter lesivo e, como tal, passíveis de impugnação contenciosa - artigo 268, n.º 4 da CRP.

Só o acto decisório do recurso hierárquico a proferir pelo CEMA possui uma dimensão lesiva da esfera jurídica do recorrente, donde que a sua eventual impugnação contenciosa seja o momento certo para serem arguidos os vícios que possam enfermar os actos procedimentais que o antecederam, como seja «in casu» o despacho recorrido gerador, no entender do recorrente, da incompetência do autor daquele acto final, tudo em obediência ao princípio da impugnação unitária”.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

II

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no Acórdão recorrido, que aqui consideramos reproduzida, ao abrigo do disposto no n° 6 do artigo 713° do Código de Processo Civil.

III

O recorrente interpôs para o Ministro da Defesa Nacional recurso hierárquico de despachos do Comandante-Geral da Polícia Marítima.

Aquela entidade, considerando-se incompetente para conhecer da questão, determinou oficiosamente a remessa do recurso ao Chefe do Estado-Maior da Armada (CEMA) e notificou o interessado, tudo nos termos do artigo 34.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo (CPA).

Se bem que o artigo 34.º n.º 4, do CPA preveja que da qualificação do erro cabe reclamação e recurso nos termos gerais, não haveria, em princípio, e no caso, legitimidade do recorrente para accionar esse preceito, na medida em que o seu erro foi qualificado de desculpável, nenhum prejuízo lhe advindo dessa qualificação. Mas não é, na verdade, da qualificação do erro que o recorrente discorda.

Ele entende é que não cometeu qualquer erro e, como se diz na decisão recorrida, impugna aquela determinação de remessa do recurso ao CEMA apenas “com fundamento na competência da entidade recorrida para decidir”.

Entretanto, e no que toca ao âmbito do presente recurso jurisdicional, comece-se por dizer que, para além do invocado nas conclusões a) e b) das suas alegações, que é de natureza meramente introdutória, o recorrente discute, nas conclusões c) a g), os problemas da delegação de competências e da competência para a decisão do recurso hierárquico.

Todavia, tais problemas não foram enfrentados pela decisão recorrida, nem, aliás, tinham de o ser.

O tribunal a quo não se pronunciou sobre qual a entidade competente para a decisão do recurso hierárquico, nem sobre a validade de qualquer delegação de competência.

Referiu, até, “que no recurso contencioso a interpor do acto praticado pela entidade a quem foram remetidos os recursos hierárquicos sempre o recorrente pode invocar o vício de incompetência com fundamento em que tal competência caberia ao órgão administrativo que ordenou a remessa do procedimento” (cfr. fls. 78)

Ora, conforme resulta dos artigos 676.º e 684.º do Código de Processo Civil, os recursos jurisdicionais destinam-se a impugnar as decisões e não a conhecer de novas questões.

Improcede, pois, o que a essas conclusões respeita, incluindo as alegadas disposições legais violadas indicadas na última conclusão – artigos 13.º, alínea a), e 275.º, n.º 3 da CRP, o artigo 35.º, n.º 1 do CPA, os artigos 2.º, 4.º e 5.º, alínea f) do Estatuto do Pessoal da Polícia Marítima, o artigo 18.º do Regulamento Disciplinar da Polícia Marítima, o artigo 56.º, n.º 1 da Lei 29/82, e o artigo 8.º, n.º 1 da Lei 111/91.

Resta saber se o acórdão impugnado incorreu em erro de interpretação do disposto no artigo 268.º, n.º 4, da CRP, e se deveria ter considerado o acto, acto destacável, para efeitos de recurso contencioso, conforme alegado na antepenúltima e penúltima conclusão.

Ora, parece claro, como linearmente indicado na decisão sob recurso, bem como nas contra-alegações da autoridade recorrida e no parecer do EMMP, que a remessa oficiosa do recurso hierárquico ao CEMA, não tem, por si, qualquer virtualidade de produzir, nem visou produzir quaisquer efeitos jurídicos na situação do interessado, designadamente na matéria a que o recurso hierárquico respeita, que é uma discordância da sua transferência de Comando Policial.

É certo que se está perante uma decisão negativa inicial sobre a competência do órgão para conhecer de uma questão. Em princípio, uma decisão desse tipo é passível de impugnação contenciosa imediata, se põe termo ao processo e “desde que afecte uma pretensão ou posição de fundo de interessados” (cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES, J. PACHECO DE AMORIM, “Código do Procedimento Administrativo”, Comentado, 2.ª edição,, Almedina 1998, anotação IV ao artigo 33.º)

Todavia, nas decisões de remessa, como é o caso, não se está, por natureza, perante acto que ponha termo ao processo.

Além disso, não se verifica, na circunstância, afectação da posição de fundo do interessado.

É verdade que o recorrente alega recear que a sua pretensão venha, em razão daquela remessa, a ser apreciada “de acordo com normas e princípios próprios da estrutura militar, que não se aplicam ao ora agravante, sendo susceptível de pôr por esta via, e logo à partida, em causa as suas garantias de defesa” (na alínea g) das conclusões).

Só que, por um lado, não vem apontado qualquer elemento demonstrativo de alteração dos dispositivos aplicáveis à apreciação da sua pretensão em razão da diferente entidade que a vai apreciar; por outro lado, e em consequência, não se descortina onde e como as garantias de defesa ficarão imediata e directamente comprometidas; finalmente, logo que sejam, e se forem, postas em causa as suas garantias de defesa o interessado poderá accionar os meios adequados à reposição da legalidade.

Aquela determinação é, pois, acto de trâmite não destacável, acto instrumental do procedimento tendente à decisão do recurso hierárquico interposto pelo interessado, e com efeitos meramente prodrómicos, sem autonomia funcional nem eficácia lesiva imediata.

Não havendo, assim, pelo determinação sob recurso contencioso, qualquer lesão da esfera jurídica do recorrente, não se descortina como a consideração da sua irrecorribilidade viole o disposto no artigo 268.º, n.º 4, da CRP.

Improcede, portanto, o que respeita às citadas conclusões.

IV

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.

Custa pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria em, respectivamente, 250 euros e 125 euros.

Lisboa, 29 de Outubro de 2002

Alberto Augusto Oliveira – Relator – Políbio Henriques – Pires Esteves.