047953 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) 1. A ... e B... , sociedades comerciais com sede, respectivamente, em Chão de Couce, concelho de Ansião e em Venda de Figueiras, concelho de Penela, vieram recorrer da sentença proferida no Tribunal Administrativo do Circulo (TAC) de Coimbra que negou provimento ao recurso contencioso ali interposto da deliberação da deliberação da Câmara Municipal de Coimbra de 11.3.96, que indeferiu projecto de loteamento apresentado pelas recorrentes. Por sentença proferida a fls. 91 a 94, dos autos, foi negado provimento ao recurso. Inconformados, os recorrentes impugnaram essa decisão, tendo apresentado alegação (fls. 127, ss.) na qual, além do mais, arguíram a respectiva nulidade, por omissão de pronúncia, sobre as questões da violação do art. 32 , nº 1 do DL 448/91 – exigência de cedência gratuita de parcela de terreno para integração domínio privado Municipal, da violação do art. 13, nº 2, al. a) e d) e nº 7 do mesmo DL 448/91 e erro de facto e de direito e, ainda, da violação dos princípios rectores da actividade administrativa. Por acórdão de fls. 144 a 159, dos autos, foi decretada a anulação da sentença, julgando-se procedente a arguição de nulidade, por omissão de pronúncia, relativamente à primeira das referidas questões. No tribunal recorrido foi, então, proferida nova sentença (fls. 173 e segts.), que decidiu pela inexistência do vício sobre o qual tinha sido omitida pronúncia, mantendo o anteriormente decidido sobre os restantes vícios imputados à deliberação impugnada. De novo as recorrentes interpuseram recurso jurisdicional, tendo apresentado alegação (fls. 230 e segts.) com as seguintes conclusões : 1ª - A sentença recorrida enferma de erro de julgamento, pois a audiência prévia do interessado é aplicável ao procedimento previsto no DL 448/91 , por força do disposto nos arts. 2° /6 (antes n° 4) e 100° e segts. do CPA , sendo o acto recorrido nulo, uma vez que as recorrentes não foram ouvidas previamente à prática do acto recorrido, nem lhes foi notificado o sentido e/ ou projecto de decisão, tendo sido violado o direito de audiência prévia consignado nos arts. 267º /4 da CRP e 8° e 100° e segts. do CPA , direito fundamental de natureza análoga aos Direitos, Liberdades e Garantias (cfr. Sérvulo Correia, op. cit. p. 157) – cfr. texto, nos. 1 a 3, e 4); 2ª - A sentença recorrida enferma de erro de julgamento, pois o acto impugnado revogou ilegalmente o anterior acto de deferimento tácito do pedido de informação prévia constante do Proc. 20.625/92, e verificado em 13/7/92, o qual reveste a natureza de acto administrativo constitutivo de direitos, violando o disposto no art.º 77 / b) do DL 100/84 , de 29/3, e nos arts. 140° ou 141° do DL 442/91 , de 20/11 (CPA), pois (cfr. texto nos 5 a 14, e 15): O pedido de informação prévia foi tacitamente deferido em 13/7/92, ex vi do disposto nos arts. 7° e 67° /1 do DL 448/91 , e 108°/1 do CPA; O art.º 7° do DL 448/91 , de 29/11, ao tempo vigente e o art.º 37° do RMEU de Coimbra vinculam a CMC à aprovação do projecto que lhe venha a corresponder; No ponto 3.1. da Informação n° 221/96, do Proc. 19.168/95, em que o acto recorrido se sustentou (Doc. 1 da p. r.), afirma-se que o pedido de Loteamento fora apresentado" dentro do prazo da viabilidade concedida ", só não sendo possível o deferimento pela superveniência do PDM o que implica o reconhecimento pela CMC de que a viabilidade não só fora deferido, mas que era vinculativo e tinha um prazo de vigência, contrariamente ao que ora se procurou defender na contestação de fls. ; A natureza de actos administrativos constitutivos de direito/interesses legalmente protegidos cabe a todos os actos administrativos que atribuem a outrem direitos subjectivos novos, ou que ampliam direitos subjectivos existentes, ou que extinguem restrições ao exercício de um direito preexistente, não se confundindo com o carácter de acto definitivo e executório ou com a consagração legal de tal qualidade (cfr. Santos Botelho, Pires Esteves, Cândido Pinho, Código do Procedimento Administrativo, Coimbra, 1996, p. 672 e ss. e acs. STA, de 11/6/91, Proc. 24782; cfr. tb. ac. de 3/6/93, Proc. 28428); A natureza constitutiva de direitos dos actos de deferimento de pedidos de informação prévia em matéria de loteamentos e licenciamentos municipais de obras foi pacificamente reconhecida pelo STA no âmbito de legislação anterior que, tal como o art.º 7° do DL 448/91 , nada referia quanto a esse ponto; Não existia, à data, qualquer norma que previsse a extinção ou caducidade dos efeitos do acto de deferimento dos estudos prévios, o qual só foi introduzido pelo art° 7°-A, aditado ao DL 448/91 , pelo DL 334/95 , de 28/12, pelo que o deferimento tácito, posteriormente confirmado pelo deferimento expresso determinado pela Deliberação da CMC n° 1123/94, de 3/10/94, estava em vigor à data de entrada do pedido de loteamento em causa, ainda que entre a data da sua produção e a decisão do pedido de licenciamento se tenham alterado as normas urbanísticas de enquadramento (cfr., por todos, Ac. STA, de 10.5.73, AD 139-989, e Manuel Jorge Goes e Luciano Marcos in Loteamentos Urbanos, LEGISLAÇÃO FUNDAMENTAL DE DIREITO DO URBANISMO, Vol. II, Lisboa, 1994, p. 533); A revogação operada pelo Despacho impugnado é contrária à proibição contida no arts 77° da LAL, e 140° /1 ou 141° do CPA , sendo extemporânea, por ultrapassar em muito o prazo de recurso contencioso e completamente omissa quanto aos motivos da revogação. 3ª - A natureza constitutiva de direitos resultante de actos de deferimento de pedidos de informação prévia e a lesividade imanente aos actos de indeferimento desses pedidos são duas faces da mesma moeda: O fundamento da lesividade está, precisamente, no prejuízo resultante da negação dos direitos que se constituiriam com o deferimento; 4ª - O acto recorrido revogou também de forma ilegal o anterior deferimento tácito do pedido de loteamento, verificado em 3/8/95 (19/6/95 + 45 dias - arts. 13° /4 e 6~ /1 do DL 448/91 ), violando os arts. 77º da LAL e 140° /1 do CPA , pelo que a sentença errou também quanto a este ponto, na sequência do vício anterior (cfr. texto, n° 16); 5ª - A desconformidade com os princípios rectores da actividade administrativa pode ser fonte de invalidade do acto administrativo em qualquer caso, quer se trate de zonas de actuação da Administração Pública em que impere maior vinculação, quer se trate de zonas em que a margem de liberdade outorgada pela Lei seja maior, sendo improcedentes as considerações da sentença recorrida a respeito da não violação dos princípios em causa, as quais só seriam a priori aplicáveis aos princípios da justiça e proporcionalidade (cfr. texto n° 17). 6ª - De qualquer forma, o tribunal não está vinculado à qualificação jurídica dos vícios efectuada pelos recorrentes (jura novit curia ), pelo que cumpriria ao tribunal a quo aferir o teor dos factos subjacentes às violações imputadas e concluir ou não pela verificação de qualquer fonte de invalidade, qualificando-a como quisesse. Em consequência, a douta sentença errou ao não considerar verificadas as fontes de invalidade referidas nas duas conclusões seguintes; 7ª - A sentença recorrida enferma de erro de julgamento, uma vez que o acto recorrido violou os princípios da tutela da confiança, justiça, e imparcialidade, contidos nos arts. 2° e 266° da CRP, 6° e 6°-A do CP A, sendo nulo, pois (cfr. texto, nos. 18 a 22 e 23): os instrumentos internos de planeamento criados pela própria autarquia e utilizados na apreciação e deferimento expresso do pedido de informação prévia n° 20.625/92, bem como a fixação nesse processo dos pontos a corrigir para garantir do deferimento do futuro pedido de loteamento (Inf. n° 270/92, e Inf. n° 276/93), impunham o respeito futuro pela CMC dos efeitos desses actos, que actualizaram na esfera jurídica dos recorrentes, determinadas posições que deveriam ser observadas e respeitadas posteriormente pela CMC; A CMC não procedeu daquela forma, antes actuando em total desconformidade com os actos anteriores, as expectativas e direitos gerados, e as condutas e actuações por si determinadas aos recorrentes, consubstanciando um venire contra factum proprium inadmissível; Do mesmo modo, a CMC não buscou qualquer critério de solução materialmente justa para o caso vertente, não atentando nas circunstâncias concretas (e antecedentes), limitando-se a uma pretensa análise cronológica e de aplicação da lei no tempo, cuja improcedência não desconhece; a solução materialmente justa foi definida pela CMC no art.º 72° do RPDM de Coimbra, não ratificado pelo Governo, mas que lhe cumpria seguir, que prevê a inaplicabilidade do plano aos processos já pendentes, que inclui os casos em que existiam informações prévias deferidas expressa ou tacitamente. 7ª - A sentença recorrida enferma de erro de julgamento, uma vez que o acto recorrido violou os princípios da proporcionalidade, igualdade e respeito pelos direitos e interesses legítimos dos administrados ( arts. 266° da CRP, 4° e 5° do CPA ), sendo nulo, pois (cfr. nos. 25 a 27, e 28): Os fundamentos de indeferimento, suscitados na informação em que se louvou o acto recorrido, reportam-se a aspectos resolúveis (ainda que laborando em erro de facto e de direito), que impunham, no limite, que a CMC houvesse procedido ao deferimento condicionado do pedido, não suscitando questões (v.g. acesso à zona verde posterior) em desconformidade com as anteriores prescrições dos serviços e instrumentos de planeamento por estes utilizados na apreciação dos pedidos de informação prévia deferidos; Viola o princípio da igualdade a prática da CMC de não aplicar o PDM aos processos urbanísticos em fase de licenciamento, em que já houvesse deferimento expresso ou tácito do pedido à data da sua entrada em vigor, por oposição à solução perfilhada no caso vertente, em que o pedido de informação prévia se encontra tacitamente deferido desde Julho de 1992, distinguindo onde a lei não distingue, tratando desigualmente situações material e legalmente idênticas, dada a unidade do procedimento de loteamento e a aquisição processual que forma caso decidido nas fases sucessivas; O acto recorrido atentou contra os direitos subjectivos das recorrentes, maxime o direito de propriedade com a configuração resultante do deferimento do pedido de informação prévia e o deferimento tácito anterior do pedido de loteamento. 8ª - O vício suscitado, da existência de um motivo de indeferimento que se traduz na exigência de uma compensação ilegal, vedada por lei e que constitui uma condição ilegal e ilícita do acto recorrido não se confunde com qualquer aferição em sede de recurso contencioso do cálculo da área exigida. Tão só se pretende que o tribunal declare a ilicitude do acto recorrido nesta parte, porquanto esta condição de licenciamento – cedência gratuita de parcelas de terreno para o domínio privado municipal – é legalmente interdita, qualquer que seja o seu conteúdo em concreto (cfr. texto, n° 29). Assim, 9ª - A sentença recorrida enferma de erro de julgamento, uma vez que o acto recorrido enferma de violação de lei, por estabelecer uma condição ilícita de licenciamento, uma vez que (cfr. texto, nos 29 a 33 e 34): A exigência pelo acto recorrido (ponto 3.2 da Informação 221/96) da cedência gratuita de um lote de terreno com aptidão construtiva de 1.125 m2 de abc, em aplicação do disposto nos arts. 18°, 19°, 21°, 23° a 25° do RMEU de Coimbra, aprovado pela Ass. Municipal em 2/4/91, e publicitado pelo Edital n° 57/91, e dos arts. 26° a 28° e 33° da "Tabela de Taxas do Município de Coimbra", publicitada pelo Edital n° 131/92, constitui uma condição ilegal de licenciamento e do indeferimento verificado, pois ela configura uma compensação ilegal, proibida pelo art.º 32° /1 do DL 448/91 , de 29/11, na redacção original (corpo) e do DL 334/95 , de 28/12, em vigor ao tempo da prática do acto, como confirmado pela recusa de Ratificação Governamental das alíneas b), c), d) e e) do n° 3 do art.º 64° do RPDM, correspondentes às mesmas alíneas do n° 3 do art.º 33° da Tabela de Taxas. Em consequência, o sistema de cedências instituído não funciona, estando desarticulado e carecido de interpretação correctiva ou abrogante que ponha em vigor a única interpretação correcta e conforme à constituição, porque não expropriativa – a aplicação dos índices decorrentes do zonamento, nos termos previstos no artº 60°/2/a e b) do RPDM. 10ª - A sentença recorrida enferma de erro de julgamento consequentes do erro na premissa base (o carácter constitutivo de direitos das aprovações da informações prévias e a revogação ilegal do deferimento destas e do pedido de loteamento); Assim, 11ª - A sentença recorrida enferma de erro de julgamento, uma vez que o acto recorrido é nulo, por actuar uma expropriação do jus aedificandi incluído no direito de propriedade do recorrente, sem determinar o pagamento de uma justa indemnização, violando o conteúdo essencial daquele direito previsto no art.º 62° /2 da CRP, sem que se detecte qualquer justificação para tal medida ( art.º 18° /2 da CRP – art.º 133° /2/ d) do CPA - cfr. texto, nºs 35, 36, e 37). 12ª - Mesmo admitindo a mero título de hipótese que se viesse a concluir pela projecção retroactiva das normas do regulamento do PDM, estas seriam inconstitucionais e inaplicáveis, na medida em que viessem determinar a compressão ou exclusão de direitos antes consolidados na esfera jurídica do particular, através de actos constitutivos de direitos (v.g. o jus aedificandi) ou contivessem outras normas de efeito expropriatório, por violação dos arts. 2°, 17º e 18°/3, 62° /2, 115°/5, 168°/1/a) e 1) todos da CRP (cfr. texto, nºs 38 a 43 e 44). 13ª - A sentença recorrida enferma de erro de julgamento, uma vez que o acto recorrido enferma de erro de direito, uma vez que Plano Director Municipal de Coimbra (DR, I-B, n° 94, de 22/4/94) não tem eficácia retroactiva, pelo que nunca se projectaria, em consequência, sobre os anteriores actos administrativos constitutivos de direitos, existentes no caso vertente, enfermando a sentença recorrida de erro de julgamento quanto a este ponto, pois (cfr. texto nºs 45 a 50 e 51): Nem o DL 69/90 , de 2/3, nem o regulamento do PDM de Coimbra contêm qualquer norma que determinasse a sua aplicação retroactiva, e muito menos que determinasse a sua projecção sobre situações constituídas ao abrigo de actos constitutivos de direitos prévios, mas pelo contrário, dispõem de normas que indiciam o inverso (cfr. arts. 5° /1/e), 7° e 8° do DL 69/90 ); os actos administrativos constitutivos de direitos não impugnados contenciosamente, firmando-se na ordem jurídica como casos decididos ou resolvidos, à semelhança do caso julgado; O art.º 12° do Código Civil não permite a retroactividade de grau máximo, i.e., a que afecte os efeitos de situações constituídas ao abrigo daqueles actos administrativos ou decisões judiciais; O teor da norma de direito transitório contida no art.º 72° do Regulamento do PDM de Coimbra demonstra que este nunca se aplicaria ao caso vertente; Admitindo a mero título de hipótese que se viesse a concluir pela projecção retroactiva das normas do regulamento do PDM, estas seriam inconstitucionais e inaplicáveis, por violação dos arts. 2° , 17° e 18° /3, 62° /2, 115° /5, 168° /1/a) e I) da CRP , e 5° /1/e) do DL 69/90 , de 2/3; 14ª - A sentença recorrida enferma de erro de julgamento, uma vez que o acto recorrido enferma de violação do disposto no art.º 13° /2/a) e e) do DL 448/91 , por erro de direito e falta de fundamentação, pontos em que a sentença recorrida enferma, respectivamente de omissão de pronúncia e erro de julgamento, pois (cfr. texto nºs 52 a 58): o pedido das recorrentes não violou qualquer instrumento regulamentar de planeamento, maxime o PDM de Coimbra, referido na Informação 221/96, pelo simples motivo de que o PDM não é aplicável ao caso vertente, nenhum conflito podendo existir; não se descortina no teor da Informação 22/96, fundamentação de facto suficiente para integrar a violação do artº 13° /2/e) do DL 448/91 , enfermando o acto recorrido, nesta parte, de falta de fundamentação e violando o art.º 124°/1/a), c) e e) e 125°/2; NESTES TERMOS, Deve o presente recurso ser julgado provado e procedente e, em consequência, ser revogada a sentença recorrida, e em consequência, declarado nulo ou anulado o acto recorrido, com as legais consequências. A Câmara Municipal recorrida apresentou contra-alegação (fls. 271), no sentido de que o recurso não merece provimento, dando por reproduzidas as razões constantes da contestação e da sentença recorrida. Neste Supremo Tribunal, o Exmo. Magistrado do Ministério Público emitiu o seguinte parecer (fls. 285/6): Considerando inverificados os vícios que lhe tinham sido assacados, a sentença impugnada negou provimento ao recurso contencioso interposto da deliberação nº 3864/96, da Câmara Municipal de Coimbra, datada de 11-3-96, nos termos da qual fora indeferido o projecto de loteamento que a ora recorrente havia apresentado. Acompanha-se em parte a recorrente no inconformismo demonstrado perante os fundamentos aquela decisão se estribou. Com efeito, igualmente se nos afigura que a deliberação enferma do vício decorrente do incumprimento da prévia audição da ora recorrente antes de ser proferida a decisão, formalidade essencial essa também a respeitar no procedimento de loteamento previsto no DL nº 448/91 . Essa audição com consagração no artigo 100º do C.P.A., constituiu uma regra fundamental nos procedimentos administrativos e visa facultar aos interessados a possibilidade de terem uma participação útil na formação da vontade final da Administração, nada justificando que a sua realização seja afastada nos procedimentos especiais no caso destes não preverem um mecanismo de audição equivalente. Todavia, “in casu” e ao invés do que defende a recorrente, a violação desse dever de audiência é geradora de mera anulabilidade da deliberação impugnada, posto que, como é pacífico na jurisprudência deste Supremo Tribunal, apenas nos procedimentos sancionatórios ou em que estejam em causa direitos fundamentais a nulidade se apresenta como consequência do correspondente vício – cf., entre outros, acórdão de 21-3-95, 6-5-99, nos recursos nºs 32.515, 39.825 e 44.016, respectivamente. Certo é ainda que, a nosso ver, não será de irrelevar esse vício procedimental mediante o apela ao princípio do aproveitamento dos actos administrativos, uma vez que não obstante estarmos no âmbito do exercício de poderes vinculados, a audiência prévia da recorrente não se apresenta como inócua ou incapaz de influenciar os termos desta deliberação. Já no respeitante aos restantes vícios, apenas ocorrerá aquele que decorre de uma exigência que se tem por ilícita e que se traduz numa cedência gratuita por parte da recorrente duma parcela de terreno para o domínio privado municipal, vício invalidante do segmento respectivo na deliberação, a propósito do que nos louvamos nos fundamentos que vêm aduzidos pela recorrente. No tocante à invocada revogação ilegal de acto constitutivo de direitos concretizado no deferimento do pedido de audiência prévia, importará acentuar que esse deferimento do pedido de informação formulado ao abrigo do artigo 7º , nº 1 do DL 448/91 , de 29 de Novembro (na redacção anterior ao DL nº 334/95 , de 28 de Dezembro) não era vinculativo para efeitos do processo de licenciamento, tanto mais que se na deliberação pelo enquadramento numa das situações típicas de indeferimento elencadas no artigo 13º, nº 2 daquele diploma – confrontar acórdão de 4-11-99 e 11-5-2000, nos recursos nºs 43.141 e 45.249, respectivamente. E daí que o indeferimento impugnado constitua um acto primário legal e não acto revogatório de anterior acto uma vez que este não tinha uma definição definitiva duma situação favorável à recorrente. Por outra parte, a aplicação das normas do PDM de Coimbra ao processo de licenciamento do loteamento em questão não envolve qualquer retroactividade, já que este Plano, como se afirma no acórdão de 10-4-97, no recurso nº 39.573, “-tendo a natureza jurídica de regulamento administrativo e consubstanciando normas jurídicas gerais e abstractas, é aplicável, sem retroactividade, aos pedidos de licenciamento de construção pendentes, mas ainda não deferidos, por força da aplicabilidade imediata das normas administrativas, dado o seu carácter de normas de carácter público.” A lei aplicável ao eventual deferimento do pedido de loteamento será a vigente à data da prolação do respectivo acto e não a lei vigente à data da formulação desse pedido – vd. acórdão de 16-12-97, no recurso nº 43.011. Face ao exposto, na consideração da ocorrência do vício de preterição da audiência prévia da recorrente, somos de parecer que o recurso deverá obter provimento. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. (Fundamentação) OS FACTOS 2. A sentença recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto : – Em 21/12/93 foi requerido à Câmara recorrida a «aprovação da viabilidade» de loteamento para um prédio na freguesia de Santa Clara, concelho de Coimbra. – Em 12/9/94 a Câmara deliberou no sentido dessa viabilidade, estabelecendo as condições aplicáveis no local. – Em 19/6/95 as recorrentes requereram a aprovação do respectivo projecto de loteamento. – Em 25/3/96 as recorrentes foram notificadas da deliberação impugnada que deliberou indeferir o projecto ao abrigo das alíneas a) e d) do ponto 2 do art. 13º do DL nº 448/91 , com base na informação da assessoria de planeamento do território e por força do PDM – art.º 61º. - As recorrentes não foram ouvidas previamente a essa deliberação. O DIREITO 3. Na respectiva alegação, as recorrentes começam por imputar à sentença recorrida erro de julgamento, por nela se ter decidido que à deliberação impugnada não é imputável o vício de violação do direito de audiência consagrado no art. 100 do Código do Procedimento Administrativo (CPA) – vd. concl. 1ª da alegação. Começaremos também pela apreciação dessa questão, em conformidade, aliás, com a preferência expressamente manifestada pelas recorrentes (fls. 235). A sentença impugnada decidiu pela inexistência de violação do referido art. 100 do CPA , com base na consideração de que «… aquela norma prevê a audiência dos interessados, após a instrução, sendo esta uma fase específica de alguns procedimentos, nos termos do art. 86º e seg. do CPA , fase que não tem cabimento, por não prevista como tal, no procedimento em causa regulado pelo DL 448/91 . Nem teria sentido tal audiência no âmbito de um procedimento em que o pedido de loteamento deve ser desde logo instruído pelo requerente do loteamento, como ali se prevê, v.g. – art. 9º nº 2 e em que, uma vez consultadas pela Câmara as entidades competentes, segue-se, sem mais, a deliberação camarária. Não tem assim cabimento no procedimento em causa uma fase específica de instrução, tal como prevista no art. 100 do CPA , nem se justificaria, motivo por que não havia lugar à audição prévia das recorrentes, improcedendo pois a ilegalidade arguida neste domínio». No mesmo sentido é o entendimento da Câmara recorrida, para quem o CPA não é aplicável aos processos de loteamento, na medida em que estes são regulados por legislação própria. Por seu turno, as recorrentes sustentam que o facto de o DL 448/91 não ter previsto expressamente a audiência prévia dos interessados não autoriza a conclusão de que esta não deverá ter lugar nos procedimentos ali previstos. Pois que, por um lado, o licenciamento urbanístico tem natureza de actividade de gestão pública, no âmbito da qual, por isso, são aplicáveis as disposições do CPA, por força do respectivo art. 6, nº 2. Por outro lado, é pacífico, na doutrina e na jurisprudência dos tribunais superiores, o entendimento de que a aplicação do princípio da participação, através da audiência obrigatória dos interessados, abrange todos os procedimentos administrativos, quer prevejam ou não expressamente tal fase e qualquer que seja a data dos correspondentes diplomas legais. Pelo que, só não existirá audiência dos interessados, por desnecessidade, inconveniência ou inadmissibilidade quando tal seja previsto, de forma expressa, das disposições do Código ou de leis avulsas. As recorrentes concluem, assim, que foi violado o respectivo direito de serem ouvidas no procedimento previamente à tomada de deliberação impugnada. E é procedente esta alegação. O direito de audiência dos interessados no procedimento, previsto no art. 100 e seguintes do CPA , constitui uma concretização legislativa do direito de participação dos cidadãos na formação das decisões administrativas que lhes disserem respeito, consagrado no art. 267, nº 5 da Constituição da República, sendo, por isso, aplicável à generalidade dos procedimentos (vd. Esteves de Oliveira e Outros, Código do Procedimento Administrativo Comentado , 2ª ed. 449 .) Assim, a audiência dos interessados deve ter lugar não só nos procedimentos gerais como, também, nos previstos em legislação específica, salvos os casos de inexistência ou dispensa expressamente indicados no art. 103 do CPA (vd. Pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República nº 64/99 e 142/2001, citados por J. M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinho, Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado , 5ª ed., 426. ) . Neste sentido é o entendimento uniforme da jurisprudência deste Supremo Tribunal, como se vê, entre muitos outros, pelos acórdãos de 30.10.96-Rº 38.064, de 12.6.97-Rº41.616-Z e de 29.10.97-Rº31.308, de 8.6.99-Rº 44565. Como refere um destes acórdãos (de 12.6.97), é precisamente por se tratar de direito constitucional concretizado é que o princípio da audiência, estabelecido nos citados arts. 100 e seguintes do CPA terá de prevalecer sobre todas as normas contidas em leis especiais e onde tal princípio não se mostre garantido com a configuração e alcance ali estabelecidos. Deve, pois, concluir-se pela existência de direito de audiência no âmbito do procedimento regulado pelo DL 448/91 . Pelo que, após a realização das diligências de instrução e antes da tomada da deliberação contenciosamente impugnada deveriam ter sido ouvidas as interessadas recorrentes sobre o sentido dessa deliberação, conforme dispõe o art. 100 citado. Considera, porém, a sentença que, em concreto, não havia lugar à audiência das interessadas, por isso que, nos procedimentos como aquele em que foi «proferida tal deliberação, regulados pelo citado DL 448/91 , não existe instrução nem essa fase teria sequer cabimento, uma vez que, nos termos do art. 9, nº 2 Artigo 9º (Requerimento) : (1 – (…). 2 – O requerimento é obrigatoriamente instruído com os elementos definidos em decreto regulamentar e facultativamente com quaisquer outros que o requerente entenda convenientes .) desse diploma legal, o pedido de loteamento deve ser logo ‘instruído’ pelo requerente». Ora, a junção de determinados elementos ao requerimento de loteamento, conforme determina esse preceito, não se confunde com a instrução do procedimento aberto com aquele requerimento e tendente à tomada da deliberação final pela Câmara Municipal, nos termos previstos no art. 13, nº 1 do indicado DL 448/91 . Antes desta deliberação, este mesmo diploma prevê, além da «publicitação do requerimento» (art. 10), o «saneamento e a instrução do processo» (art. 11) e a realização de «consultas» às diversas entidades com competência para emitir parecer, autorização ou aprovação para o licenciamento da operação de loteamento (art. 12). No caso concreto, e conforme a matéria de facto apurada (al. d.), a deliberação impugnada foi precedida da elaboração, pela Assessoria de Planeamento e Território, de informação na qual directamente se baseou essa mesma deliberação. Ora, como doutrina o sumário do acórdão do Pleno desta 1ª Secção, de 17.12.97 (Rº 36.001), «a instrução procedimental é o conjunto de actos referidos na III Parte, Secção III, do Código do Procedimento Administrativo (arts. 68 a 99º), podendo consistir num mero parecer ou informação prestados pelos serviços do órgão decisor sobre a pretensão do requerente» (Também neste sentido, vejam-se, entre outros, os acórdãos de 9.3.95 (Rº 35.846) e de 17.5.01 (Rº 40.860/p).) Daí que, não sendo caso de inexistência ou dispensa da audiência, nos termos do art. 103 do CPA , tinham as recorrentes direito a ser ouvidas antes da tomada da deliberação impugnada, nos termos do já citado art. 100 do CPA . Resta apurar do regime da violação de tal direito das recorrentes. Na respectiva alegação, estas defendem o entendimento de que o direito de audiência prévia tem a natureza de direito fundamental atípico, com regime análogo, no que respeita aos efeitos da sua violação, ao dos direitos, liberdades e garantias consignado no art. 17 da Constituição da República. O que implica, segundo alegam, a nulidade da deliberação contenciosamente impugnada. Mas não é aceitável esta conclusão. Como afirma o já citado acórdão do Pleno de 17.12.97 (vd. Cadernos de Justiça Administrativa , nº 12. Novembro/Dezembro 1998, 3, ss.). , baseando-se nas considerações a propósito formuladas pelo Presidente da Comissão Eventual para a Revisão da Constituição, o art. 267, nº 4 (actual 267, nº 5) prevê a participação dos cidadãos na formação dos actos administrativos lesivos dos respectivos direitos ou interesses legalmente protegidos como um princípio estruturante da Administração Pública e não como conteúdo de um direito fundamental de participação no procedimento administrativo. Em suma: procede a alegação das recorrentes, no sentido de que, ao invés do que decidiu a sentença recorrida, a deliberação impugnada incorreu em vício de forma, por violação do direito de audiência previsto no art. 100 do CPA , sendo por isso anulável. Com o que fica prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas na alegação das recorrentes (art. 660, nº 2 CPC e 1 LPTA). 4. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional; revogar a sentença recorrida; e anular a deliberação contenciosamente impugnada. Sem custas, por delas estar isenta a entidade recorrida. Lisboa, 25 de Setembro de 2003. Adérito Santos – Relator – Vitor Gomes – Pais Borges –