IIO DIREITO.
- O antecedente relato evidencia que o Recorrente requereu a sua admissão ao Curso de Formação de Sargentos e que a sua candidatura não foi aceite porque, por despacho de 15/10/2002 do Chefe da RSP da DPS, por subdelegação do Vice - Almirante Superintendente do Serviço de Pessoal, foi entendido que o certificado que apresentara de equivalência de habilitação com o 10.° ano de escolaridade não estava de acordo com o estipulado no ponto 2 do Aviso publicado na OP 2/110/2002 JUN02/ Anexo O e que inconformado com essa decisão dela recorreu hierarquicamente para o Sr. CEMA pedindo a sua revogação.
Mas sem êxito já que aquele, ignorando esse recurso, não se pronunciou sobre a sua pretensão.
Foi este acto silente que o Recorrente impugnou no TCA, recurso que foi rejeitado por ter sido entendido que o acto hierarquicamente recorrido foi praticado no uso de poderes subdelegados, o que era conhecido do Recorrente e que, sendo assim, e sendo que “os actos praticados com expressa invocação de delegação ou subdelegação de competências, com efeitos concretos na esfera jurídica dos seus destinatários, são imediatamente lesivos, sendo, por isso, também imediatamente susceptíveis de impugnação contenciosa. Não havia, pois, necessidade de interposição do recurso para o Almirante CEMA, que, no caso sub judicio não tinha o dever legal de o decidir, por o mesmo ser meramente facultativo.”
É este julgamento que o Recorrente contesta por entender que não decorria da referência à subdelegação de poderes, constante do despacho hierarquicamente impugnado, que o delegante tivesse poderes para praticar actos definitivos, imediatamente impugnáveis contenciosamente.
A questão que nos coloca é, pois e apenas, a da recorribilidade contenciosa do acto impugnado ou, dito de outro modo, é a de saber se a Autoridade Recorrida tinha o dever legal de decidir o recurso hierárquico que o Recorrente contencioso lhe dirigiu e, consequentemente, se o seu silêncio equivaleu a um indeferimento com a virtualidade de poder ser judicialmente impugnado.
Trata-se de questão que já foi, por diversas vezes abordada neste Tribunal pelo que, não havendo razões para divergir do que nele se tem decidido, nos limitaremos a acompanhar essa jurisprudência.
Escreveu-se no Acórdão deste Supremo Tribunal de 05/04/2005 (rec. 4/05):
“2. A delegação de competências consiste no “acto pelo qual um órgão normalmente competente para a prática de certos actos jurídicos autoriza um outro órgão ou agente, indicados por lei, a praticá-lo também “(M. Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.ª edição, tomo I, pág. 226).
De acordo com pacífica jurisprudência deste STA, os actos praticados ao abrigo de uma delegação ou subdelegação têm a mesma natureza que teriam se praticados pelo delegante ou subdelegante (cfr., neste sentido, por todos, o acórdão deste STA de 13/5/2004, recurso n.° 48.143).
O recorrente alega que não foi cumprido o artigo 38.° do CPA, dado que da ordem em que foi publicitada a sua não aceitação ao curso não constavam quais as matérias subdelegadas nem quem as tinha delegado, o que o impossibilitou de ficar a saber o procedimento que devia seguir.
O acto hierarquicamente impugnado e alegadamente indeferido tacitamente foi praticado pelo despacho do Chefe da Repartição de Sargentos e Praças da Marinha de 15/10/2002, conforme se verifica da OP2 208/06 Nov. 02, referenciada no n.° 1 da matéria de facto dada como provada, da qual consta que esse acto foi praticado por subdelegação de poderes do superintendente do Serviço de Pessoal (vd. fls. 64 e 76 a 78 dos autos), facto que o recorrente não põe em causa.
Foi, assim, cumprido o disposto no referido preceito do CPA, que apenas exige que o órgão delegado ou subdelegado mencione essa menção e não que mencione os despachos de delegação ou subdelegação, bem como o local da respectiva publicação, tal com exigia o artigo 30.° da LPTA, que foi expressamente revogado pelo artigo 6.°, alínea b) do Decreto-Lei n.° 229/96, de 29/11.
Perante uma situação em que a falta de menção dos despachos e da sua publicação crie dúvidas aos particulares sobre os meios a adoptar, o que devem fazer é lançar mão do meio previsto no artigo 31.° da LPTA.
Por outro lado, a revogação do referido artigo 30.° da LPTA ficou-se a dever à regulamentação da matéria por ele regulada no artigo 68.º do CPA, em cujo n.° 1, alínea c), se estatui que da notificação deve constar o órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, no caso do acto não ser susceptível de recurso contencioso, estatuição que vem sendo entendida por certa doutrina como legitimando o particular a inferir que, se nada for dito, se está perante um acto desde logo impugnável contenciosamente (cfr. Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho, in Código do Procedimento Administrativo, 2.ª edição, pág. 221).
Donde resulta que, in casu, tendo em conta o princípio da boa fé, que deve presidir a toda a actuação da Administração, é de considerar estar-se, em princípio, perante acto imediatamente impugnável contenciosamente, sendo certo que, se tal não acontecesse, sempre o recorrente estaria acautelado pelo disposto no artigo 56.° do CPA, que lhe permitiria a abertura do meio administrativo necessário à abertura da via contenciosa.
3. O recorrente defende ainda a recorribilidade do acto, em virtude de se não saber se o recorrido actuou na qualidade de Chefe da Repartição de Sargentos e Praças ou na de Presidente do Júri do concurso de admissão ao Curso de Formação de Sargentos, caso em que a delegação seria inválida, em virtude de, havendo recurso (administrativo) das deliberações do júri, o mesmo não poder ser decidido por um dos seus membros, dada a manifesta incompatibilidade de funções.
Mas também não lhe assiste razão.
Na verdade, é claro que o recorrido actuou na qualidade de Chefe da Repartição de Sargentos e Praças. Basta atentar no próprio despacho (hierarquicamente) recorrido, que constitui fls. 69 a 80 dos autos, em que após a menção de “Despachos de Requerimentos” se refere que se trata de “Despacho do Chefe da RSP da DSP, por subdelegação do VALM SSP, de 22OUT15” o que afasta, claramente, a actuação na qualidade de presidente do júri.
Assim sendo, é irrelevante para a questão de que nos estamos a ocupar — ter o acto em causa sido praticado, ou não, a coberto de delegação de poderes — saber se a decisão tomada cabia ou não nas funções do júri, sendo certo que o procedimento adoptado parece assentar numa interpretação do Regulamento do Concurso, constante de fls. 59 a 63 dos autos, segundo o qual, o júri só intervinha na selecção e apreciação dos candidatos (n.° 21 do seu Regulamento, e nem em todas, pois que a apreciação do mérito militar competia ao Chefe da Repartição de Sargentos e Praças - n.° 8), o que só ocorria nas fases do concurso estabelecidas no n.° 5 do respectivo Regulamento, não intervindo na fase de admissão dos candidatos, que precedia a sua intervenção (cfr. n.°s 1 a 4). 4. Defende também o recorrente que o acto que o não o admitiu tinha que ser notificado e não o foi, pelo que desconhecendo os fundamentos que levaram à sua não admissão ao Curso de Formação de Sargentos e dos despachos de delegação e subdelegação de competências, não poderia saber que o Chefe da Repartição de Sargentos e Praças estaria a praticar actos definitivos, nem pôr em crise esses despachos.
Mas, como bem salienta o Ex.mo Magistrado do Ministério Público, a “notificação do acto nenhuma relevância tem no que concerne à questão que aqui se discute, pois, conforme constitui orientação uniforme deste STA, a recorribilidade dos actos administrativos resulta da sua natureza e não de factores extrínsecos, como o da notificação desse acto.”
5. Afastadas as ilegalidades invocadas pelo recorrente, apreciadas nos números anteriores, há que apreciar a natureza do despacho do Chefe da Repartição de Sargentos e Praças hierarquicamente recorrido, o que passa pelo apuramento do acto impugnado se encontrar a coberto da subdelegação invocada, desta estar a coberto da delegação também invocada, de ser legal a delegação do Chefe do Estado Maior da Armada e dos actos deste serem contenciosamente impugnados.
A subdelegação do vice-almirante superintendente dos Serviços de Pessoal abrange, entre outros poderes, os de nomeação de sargentos e praças para os cursos de... promoção (al. a), do n.° 2, do despacho de fls. 95-96 dos autos) e de nomeação de militares para cursos de formação que habilitem ao ingresso no quadro permanente nas categorias de sargentos e praças (alínea c) do mesmo n.° 2). O que abarca, indiscutivelmente, os poderes exercidos.
Por sua vez, o despacho de delegação do Chefe do Estado-Maior da Armada, identificado no n.° 7 da matéria de facto, abrange, entre outros poderes, os de nomeação de militares para cursos de... promoção (n.° 2 alínea f), n.° 1)) e de nomeação de militares para cursos de formação que habilitem ao ingresso no quadro permanente (n.° 2, alínea f, n.° 5)). Enquanto que o n.° 3 deste mesmo despacho permite, na sua alínea E), que o SSP subdelegue nos respectivos Chefes de Repartição os poderes relativos a essas mesmas matérias (n.° 3, alíneas a) e c)).
O que significa que a subdelegação respeita os poderes que lhe foram delegados.
Aqui chegados, há que apurar se o Chefe do Estado-Maior da Armada podia delegar os poderes que delegou, sendo certo que, conforme foi referido, a delegação só é válida se for permitida por lei.
A Lei Orgânica da Marinha, aprovada pelo Decreto-Lei n.° 49/93, de 26/2, estabelece, no n.° 3 do seu artigo 6.°, que o Chefe do Estado Maior da Armada (que é o comandante da Marinha - n° 1 do mesmo preceito) “poderá delegar, nas entidades que lhe estão directamente subordinadas, a competência para actos relativos às áreas que lhe são funcionalmente atribuídas, bem como autorizar
a subdelegação da mesma.”
De acordo com o estabelecido nas disposições conjugadas dos artigos 5º, n.° 1, alínea c), 10º, n.° 2, alínea a) e 11.º, n.° 1 da mesma Lei Orgânica, a Superintendência dos Serviços de Pessoal é um órgão central de administração e direcção ao qual incumbe assegurar as actividades da Marinha no domínio dos recursos humanos, nela se incluindo o superintendente (artigo 11.°, n.° 4).
Nestes termos é inquestionável que o Chefe do Estado Maior da Armada estava autorizado, por lei, a efectuar a delegação que efectuou, pelo que são válidas tanto a delegação como a subdelegação efectuadas.
Impõe-se, agora, em cumprimento da metodologia adiantada, apurar se os actos praticados pelo Chefe do Estado Maior da Armada, que é a fonte fundamentante dos poderes que estiveram na base do acto praticado, são ou não actos contenciosamente impugnáveis. E desde já adiantamos que a resposta é afirmativa.
Na verdade, de acordo com o estabelecido no artigo 6.º da Lei Orgânica da Marinha, aprovada pelo DL n. 49/93, de 26/2, o Chefe do Estado-Maior da Armada (CEMA) é o comandante da Marinha (n.º 1), é o principal colaborador do Ministro da Defesa Nacional e do Chefe do Estado Maior General das Forças Armadas em todos os assuntos respeitantes à Marinha, tem as competências fixadas na Lei (...) — (n.º 2), e poderá delegar nas entidades que lhe estão directamente subordinadas a competência para a prática de actos relativos a áreas que lhe são funcionalmente atribuídas, bem como autorizar a subdelegação da mesma (n.º 3).
Por outro lado, a Lei de Bases da Organização das Forças Armadas, aprovada pela Lei n.º 111/91, de 29/8, depois de estabelecer no n.º 1 do seu artigo 8.º que os Chefes de Estado-Maior comandam os respectivos ramos são os chefes militares de mais elevada autoridade na sua hierarquia, dispõe, na alínea a) do n. º 4 do mesmo preceito, que compete ao Chefe do Estado-Maior de cada ramo, dirigir, coordenar e administrar o respectivo ramo.
Os aludidos poderes de direcção, coordenação e administração do CEMA, colocam-no no vértice dos respectivos serviços, o que significa que é sua a última palavra da Administração em todas as questões cuja competência decisória não esteja atribuída em exclusividade a qualquer serviço ou departamento da Marinha.
O artigo 11. ° da Lei Orgânica da Marinha dispõe que à Superintendência dos Serviços de Pessoal (SSP) incumbe assegurar as actividades dos recurso humanos, competência essa que há-de, contudo ser exercida sob a direcção e coordenação do CEMA, o que significa que dos actos do superintendente cabe recurso hierárquico para este, salvo casos de existência de delegação ou subdelegação (cfr., neste sentido, o artigo 106.° do EMFA, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 236/99, de 25/6).
Em face de todo o exposto, é de concluir que o poder originário para decidir, de forma definitiva, da admissão do recorrente ao curso em causa pertencia ao CEMA, pelo que, tendo-o ele delegado no SSP e este, por sua vez, subdelegado no Chefe de Repartição de Sargentos e Praças, o acto deste que decidiu não admitir o recorrente a esse curso é um acto que definiu, em última instância, a situação jurídica do recorrente relativamente a essa matéria.
E, porque assim — como se afirmou no douto Acórdão acabado de transcrever — tendo o despacho do Chefe de Repartição de Sargentos e Praças de 15/10/2002 sida praticado ao abrigo de subdelegação de competência válida, dele não havia que interpor recurso hierárquico necessário para o CEMA, mas sim recurso contencioso directo (dado que se o acto tivesse sido praticado directamente por ele, era desde logo recorrível), pelo que o recurso interposto é de considerar meramente facultativo”.
E daí que o acto — real ou ficcionado — surgido na sequência da interposição desse recurso hierárquico facultativo seja contenciosamente irrecorrível, o que vale por dizer que a decisão de rejeição do recurso contencioso proferida no Tribunal recorrido tem de ser confirmada.
Só que essa decisão foi também fundamentada no convencimento de que, perante o descrito circunstancialismo, o CEMA não tinha o dever legal de decidir e, por conseguinte, de que se não tinha formado indeferimento tácito do pedido que lhe foi dirigido no recurso hierárquico.
Ora, esse entendimento não pode ser sufragado, uma vez que, muito embora o acto do subdelegado seja imediata e contenciosamente recorrível e o recurso hierárquico dele interposto seja meramente facultativo (art.° 167, n.°s 1 e 2 do CPA), daí não decorre que a Autoridade para quem se recorre hierarquicamente não tenha o dever legal de decidir.
Na verdade, e como se explicou no douto Acórdão de 31/05/2005 (rec. 107/05):
“Efectivamente, de acordo com o disposto no art.° 175.° do CPA:
- «1- Quando a lei não fixe prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias contado a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer.
- 2-O prazo referido no número anterior é elevado até ao máximo de 90 dias quando haja lugar à realização de nova instrução ou de diligências complementares.
- 3-Decorridos os prazos referidos nos números anteriores sem que haja sido tomada uma decisão, considera-se o recurso tacitamente indeferido.»
Mas, se assim é, e como preceitua o citado n.° 3, se o recurso hierárquico - necessário ou facultativo, pois que a lei não distingue - é deduzido no prazo legal para entidade situada na cadeia hierárquica e se o mesmo se atém no âmbito das suas competências haverá sempre o dever legal de o decidir.
O que sucederá, todavia, é que se esse recurso for facultativo o acto tácito constituído pela falta de pronúncia não será contenciosamente impugnável, por falta de lesividade autónoma (cf. art° 268, n.° 4, da CRP), pois que a lesão respectiva nos direitos ou interesses legítimos do interessado ocorrera já através da emissão do acto (primário) objecto do recurso gracioso (Vejam-se a propósito, e entre outros, os acórdãos do STA de 25.9.03 (rec. 1402/02), de 2.5.00 (rec. 44864), citados no acórdão de 07-04-2005 (rec. n.° 05/05), proferido a propósito de situação similar à vertente.).
Efectivamente, num tal condicionalismo, a definição jurídica essencial, com efeito lesivo (não admissão ao referido concurso), já se continha na enunciada decisão jurídico-administrativa a que se refere o ponto 1 da Mª de F°, sem que nada de novo se antolhe, substantivamente, entre uma e outra decisão administrativa. Na verdade, estando em causa o mesmo tipo de eventual afronta à esfera jurídica do interessado, ou melhor, mantendo-se tal afronta, pelo competente órgão da Administração, no uso dos mesmos poderes dispositivos, mais se não fez que reafirmar aquela primeira reacção, sem que de algum modo haja sido introduzido qualquer elemento inovatório relativamente àquele primeiro acto.
Em suma, num tal condicionalismo, não pode dizer-se que o acto aqui impugnado se revista de lesividade própria.
Ora, do enunciado normativo plasmado no art.° 268°, n.° 4, da CRP, a cuja luz deve interpretar- se o art.° 25.° da LPTA, sem o que haveria que considera-se inconstitucional (como aliás alguma jurisprudência o chegou a considerar. Veja-se, v.g. o acórdão deste STA de 09-05-95 - rec. 28225), o que porém vem sendo reiteradamente rejeitado por este STA (entre muita outra jurisprudência, vejam-se àquele propósito os Acs: de 22-09-94 (rec. n° 32147); de 4.FEV.99 (rec. 44278) e, por mais recente, o acórdão de 18/04/2002 (rec. 46058-P) e pelo Tribunal Constitucional. A este propósito, e por todos, atente-se, no Acórdão do TC de 6.FEV.96, nº 115/96, in DR.II S. de 6.MAI.96 e na resenha de outra jurisprudência do TC, in CJA, n.° 17-57.) a tónica da recorribilidade do acto administrativo reside não na circunstância do acto ser “definitivo e executório”, mas na sua lesividade, assim se pretendendo consagrar uma garantia de accionabilidade em relação aos actos que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, assentando, assim, a recorribilidade contenciosa na idoneidade de que se revista o acto, para lesar as posições subjectivas dos particulares.
Como tal circunstancialismo já radicava no aludido acto primário, não poderá o acto aqui impugnado considerar-se recorrível, por falta de lesividade autónoma relativamente àquele primeiro acto.
Donde, e com tais fundamentos, o dever manter-se o decidido, ou seja, não ser recorrível o acto contenciosamente impugnado por falta de lesividade do acto recorrido.”
Termos em que os Juizes que compõem este Tribunal acordam, ainda que com fundamentação não inteiramente coincidente, em negar provimento ao recurso e em confirmar a douta decisão recorrida.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 200 euros e a procuradoria em metade.
Lisboa, 14 de Julho de 2005. — Costa Reis (relator) — Rui Botelho —Azevedo Moreira.
